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4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais
De 22 a 26 de julho de 2013.
O USTR E A INSTITUCIONALIDADE DA POLÍTICA EXTERNA COMERCIAL DOS ESTADOS UNIDOS
Política Externa
Apresentação Oral
Marcelo Fernandes de Oliveira UNESP/Marília
Camilla Silva Geraldello
Unesp, Unicamp e Puc-SP
Belo Horizonte 2013
Marcelo Fernandes de Oliveira
Camilla Silva Geraldello
O USTR E A INSTITUCIONALIDADE DA POLÍTICA EXTERNA COMERCIAL DOS ESTADOS UNIDOS
Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.
Belo Horizonte 2013
RESUMO
Este artigo visa demonstrar a lógica interna e o policymaking da agência
responsável pela condução da política externa comercial dos Estados Unidos: a
USTR (UNITED STATES TRADE REPRESENTATIVE). A USTR tem sido um dos
órgãos mais decisivos da política externa comercial norte-americana,
particularmente a partir do Trade Act de 1974. Esta agência vem influindo
decisivamente em aspectos das políticas comerciais externas nos Estados Unidos e
outros países desde 1974, tais como na questão do comércio internacional agrícola
do Brasil. Tem tido papel importante também nas agências internacionais, entre
elas, mais marcantemente, a OMC (Organização Mundial do Comércio). Mais
recentemente, a USTR tem participado das negociações para o estabelecimento de
um acordo regional entre Estados Unidos e Europa. O positivo desempenho
institucional da USTR reforçou seu papel na formulação da política externa
comercial dos Estados Unidos, tornando esta instituição, de fato, a conselheira do
presidente, negociadora e porta-voz sobre as questões de comércio internacional do
país. Dessa maneira, ele tem atuado desde 1974 na perspectiva da abertura de
mercados no mundo visando criar novas oportunidades e padrões de vida mais
elevados à sociedade norte-americana com impactos negativos sobre a agenda
global do comércio internacional.
Palavras – Chave: Estados Unidos; Política Externa Comercial; e USTR.
Introdução
A hipótese defendida aqui é de que a USTR (UNITED STATES TRADE
REPRESENTATIVE) tornou-se a agência governamental mais relevante para a elaboração
e a implementação da política externa comercial dos Estados Unidos. Esta legitimação
política e burocrática decorreu da sua capacidade institucional em cumprir a tarefa de abrir
novos mercados consumidores para a economia norte-americana no contexto histórico de
gestação da decadência da hegemonia estadunidense (1970 – 1994). Neste período, a
USTR teve papel decisivo nas mudanças de conceitos essenciais no comércio internacional
em favor da liberalização econômica amplamente favorável aos interesses da sociedade
estadunidense. Entre essas mudanças mais recentes, vale lembrar a universalização do
princípio de unfairtrade e a inclusão em lógica concêntrica de temas que historicamente
extrapolavam o conceito de comércio, ainda que em relação com ele, tais como os
investimentos, os direitos autorais, os serviços, as compras governamentais, as relações
financeiras, etc. O sucesso da USTR nessa função está vinculado ao seu exercício de
coordenação doméstica de interesses para a ação em temáticas de comércio internacional
tanto na perspectiva de defesa quanto de ataque nas negociações internacionais.
Consequentemente, a USTR consolidou-se como conselheira do presidente, negociadora e
porta-voz sobre as questões de comércio internacional atinentes aos interesses dos Estados
Unidos. Logo, conhecer a lógica interna e a policymaking da USTR é fundamental e
estratégico para o entendimento da política externa comercial dos Estados Unidos e seus
efeitos negativos e positivos sobre a pauta geral do comércio internacional e,
especificamente, sobre a agenda comercial do Brasil.
Nesta perspectiva, na primeira parte desse artigo vamos apresentar a gênese e a
cronologia da USTR. Na segunda parte demonstraremos sua estrutura institucional e sua
interação com outras agências da burocracia estatal estadunidense para a elaboração e
implementação da política externa estadunidense, bem como o relacionamento da USTR
com a sociedade. Por fim, refletiremos sobre os resultados encontrados e prováveis
utilidades para os interesses brasileiros na agenda do comércio internacional.
Gênese e Cronologia do USTR: a origem dos guerreiros do comércio
Em 1962,oTrade Expansion Act of 1962criouaagênciachamadaOffice of the Special
Trade Representative (STR). O chefe do Special Trade Representative, alocado no
Escritório Executivo da Presidência,estava autorizado a negociar todos os acordos
comerciais relativos ao TariffActof 1930 e ao Trade ExpansionActof 1962. Ele tinha como
objetivo a coordenação e a condução do sistema decisório interagências no que se refere ao
comércio e à política de investimentos do governo norte-americano. Esse processo vai se
modificando ao longo dos anos como consequência de mudanças na legislação e em razão
de medidas presidenciais.
Em meados dos anos 1960, o STR era o responsável pela participação dos EUA na
Rodada Kennedy do GATT (General AgreementonTariffsand Trade). Já em 1974, por meio
do Trade Actof 1974, o Congresso norte-americano consolida a alocação desta agência,
permanecendo diretamente subordinada ao Executive Office ofthePresident. O seu poder e
a sua responsabilidade são ampliados. Além disto, o Trade Actof 1974 amplia e codifica o
processo decisório e as funções negociadoras do USTR, estabelecendo como serão as
funções do Congresso no que se refere a consultas e supervisão da agência. Estabelece
ainda o Sistema de Comitês de Aconselhamento (AdvisoryCommitteeSystem), com a
finalidade de assegurar que a política de comércio exterior norte-americana esteja de acordo
com os interesses econômicos e comerciais gerais do país. Os AdvisoryCommitteessão
geridos pelo USTR e pelos departamentos de Agricultura, de Comércio, do Trabalho e
outros. A seção 301 desta Lei cria o instrumento das retaliações nos casos em que o
Congresso, o USTR e o presidente consideram haver prejuízos aos interesses norte-
americanos como consequência de utilização de instrumentos considerados unfair trade.
Logo, em 1976, ocorre a implantação do Sistema Geral de Preferências (GSP) dos
Estados Unidos, juntamente com outros dezenove países industrializados, com a finalidade
de proporcionar menores tarifas aos países em desenvolvimento para melhorar as
condições de crescimento econômico. Como decorrência, em 1979, é promulgado o Trade
AgreementsActof 1979. O Congresso expandiu a função do setor privado, através dos
AdvisoryCommittees com o objetivo de fortalecer seu papel no aconselhamento dos
funcionários do governo em ocasião das negociações multilaterais de comércio, dos acordos
bilaterais de comércio, no tocante ao desenvolvimento e implementação da política
comercial americana em geral. Essa forma orgânica pela qual se processa o
aconselhamento dos funcionários teve papel muito importante em ocasião das negociações
para a criação do North American Free Trade Agreement (NAFTA), durante a Rodada
Uruguai do GATT, nas Cúpulas das Américas visando à criação da Área de Livre Comércio
das Américas (ALCA) e nas iniciativas da Asia-Pacific EconomicCooperation(APEC).
Ainda em 1979, a agência de comércio exterior passa a chamar-se Office ofthe
United States TradeRepresentative. O presidente Jimmy Carter autoriza a agência a
administrar toda a política de comércio exterior, inclusive os acordos internacionais de
commodities e em negociações bilaterais sobre barreiras ao investimento. Ela ganha status
de representante dos Estados Unidos nas organizações internacionais de comércio e junto
com o Departamento de Comércio passa a fiscalizar o cumprimento de acordos comerciais
pelos parceiros dos EUA.
Com o Trade andTariffActof 1984 foram introduzidos novos e amplos dispositivos no
tocante ao comércio, ampliando sua abrangência para as áreas de serviços, direitos
autorais, patentes e investimentos, além do combate a todo tipo de subsídio. O USTR e o
presidente passam a ser responsáveis pela abertura de procedimentos contra países que
utilizem unfair trade. Foi modificado o Sistema Geral de Preferências dos Estados Unidos a
fim de incluir a condição de que os países beneficiados devem respeitar os direitos
internacionalmente reconhecidos dos trabalhadores.
Em 1988, através do Omnibus Trade ActandCompetitivenessActof 1988, o
Congresso norte-americano consolida o papel de liderança do USTR no desenvolvimento e
coordenação da política comercial e como principal conselheiro do presidente no tocante ao
comércio internacional. No texto da lei assinalam-se formalmente as modificações havidas
na década de 80, com uma nova economia global, na qual o comércio, o desenvolvimento
tecnológico, os investimentos e os serviços formam um sistema integrado, em que cada
parte afeta as outras e em particular a saúde da economia dos Estados Unidos (VALLS
PEREIRA, 1989). Reconhece-se formalmente e no corpo da lei, a gravidade do desequilíbrio
comercial e de conta corrente. Apesar de aceitar-se explicitamente a responsabilidade
interna relativa ao déficit orçamentário autoriza-se e encoraja-se o presidente “a negociar
acordos comerciais e relações de investimento, financeiros, de propriedade intelectual e
acordos de serviços”. Os objetivos centrais desta lei eram: impulsionar o desenvolvimento e
conduzir a estratégia de comércio dos Estados Unidos; e por meio destas ações melhorar os
níveis de vida no mundo. No subtítulo A, parte 1, afirma-se a necessidade de “reduzir ou
eliminar as barreiras ou outras distorções ao comércio internacional de serviços, incluindo as
barreiras que negam o tratamento nacional e restringem o estabelecimento e operação em
tais mercados”.
Ao mesmo tempo no texto da lei afirma-se ser preciso “esforçar-se para que os
países estrangeiros legislem e apliquem efetivamente leis que reconheçam e protejam
adequadamente a propriedade intelectual, incluindo os direitos autorais, patentes, marcas,
desenhos e projetos de chipsde semicondutores e segredos comerciais”. Finalmente,
afirma-se o objetivo de “reduzir e eliminar as barreiras artificiais ou comercialmente
distorcidas ao investimento estrangeiro direto, a fim de ampliar o princípio de tratamento
como nacional, e reduzir as barreiras não razoáveis para seu estabelecimento”
(Congressional Record, 1988).
A legislação de 1988 também incluiu um "SenseoftheCongress" ao declarar que o
USTR é conselheiro do presidente sobre as questões de comércio internacional, negociador
e porta-voz em questões comerciais (USTR, 2012).
Desde então, e pelo menos até 2008, o USTR atuou como uma correia de
transmissão dos interesses norte-americanos no mundo, induzindo organizações
internacionais e políticas domésticas de diversos países a terem comportamentos óptimos e
seguirem caminhos especificados no sentido de garantir maior liberdade aos fluxos de
comércio internacional no mundo em benefício da economia dos Estados Unidos. Dado que
sua missão é trabalhar para abertura de mercados em todo o mundo para criar novas
oportunidades e padrões de vida mais elevados para as famílias, agricultores, fabricantes,
trabalhadores, consumidores e empresas (USTR, 2012). Justificando assim, a necessidade
da compreensão desta estrutura institucional em perspectiva comparativa na busca de
aperfeiçoamento nas instituições responsáveis pela formulação e implementação da política
de comércio internacional do Brasil.
A estrutura institucional do USTR e a participação da sociedade
A Constituição dos Estados Unidos, em seu Artigo Primeiro, estabelece que o
Congresso tem o poder de regular o comércio com as nações estrangeiras. Em sucessivos
atos legislativos, inclusive na legislação pós 1962, particularmente nas décadas de 70 e de
80, o Congresso repassou parte da autoridade e da responsabilidade executiva pela política
de comércio exterior e pelas negociações comerciais do país ao presidente e à USTR
(NELSON, 1985), como vimos acima. Entretanto, o sistema decisório relacionado a essas
questões conta com um amplo leque de atores, sejam governamentais e não-
governamentais. O resultado é um sistema caracterizado pela grande complexidade de
relações entre os representantes dos interesses envolvidos que, apesar dos êxitos
econômicos e comerciais alcançados, ainda tem dificuldade para ser inclusivo de todos os
interesses existentes na sociedade norte-americana, sendo os empresariais melhor
representados – seja pela própria capacidade de defesa de interesses específicos, seja pelo
alto grau de especialização adquirido. “Alguns criticam o officialadvisorycommitteeprocess,
seja porque se reporta ao executivo e ao Congresso, seja porque está muito enviesado a
favor da lógica da comunidade empresarial” (HUENEMANN, 2002, p. 73). Esse sistema de
tomada de decisões, em seu aspecto formal, é operado através da relação entre o Poder
Executivo, o Poder Legislativo e o OfficialAdvisoryCommittee System. Este último constitui
também um locus essencial de articulação de interesses.
O USTR integra o poder executivo federal, é a agência responsável pelo
desenvolvimento e pela coordenação da política comercial norte-americana, assim como da
política de investimento externo direto. Vimos que foi concebida, inicialmente, a partir de
1962, como uma agência profissional de negociação, mas vem obtendo crescente
importância através dos anos, particularmente a partir de 1984, não só no campo das
negociações, mas também na formulação da política de comércio exterior dos Estados
Unidos. Formalmente, o USTR tem como objetivo acomodar os interesses setoriais e
regionais, buscando integrá-los ao sistema decisório no que se refere à política comercial
internacional. Provavelmente, tenha sido essa uma questão central no fortalecimento do
USTR, a necessidade de compatibilizar interesses corporativos, setoriais, de classe e
regionais, com a estratégia geral norte-americana, econômica, mas também política. Para
isto, esta agência mantém relações com o setor privado, com entidades externas e com
outras agências governamentais, entre as quais o Serviço Agrícola Estrangeiro do
Departamento de Agricultura; o Serviço Comercial do Departamento de Comércio; a divisão
de Alfândega e Proteção de Fronteiras do Departamento de Segurança Interna; as divisões
de Assuntos do Comércio Bilateral, Controles de direção de defesa comercial e Comércio
Multilateral e Assuntos Agrícolas do Departamento de Estado; o Export-Import Bank; e o
Escritório de Programas Internacionais da FoodandDrugAdministration.
Os objetivos gerais do USTR são: 1) formular a política de comércio exterior dos
Estados Unidos procurando defender os interesses econômicos nacionais; 2) atuar tendo
como pressupostos a perspectiva do executivo, do legislativo e do setor privado; 3) procurar
negociar acordos internacionais diminuindo as barreiras ao comércio exterior; 4) formar
pessoal especializado para atuar nas negociações comerciais (GRIFFITH, 2000).
O USTR tem responsabilidade administrativa sobre o Generalized System
ofPreferences (GSP), assim como é responsável pela aplicação da Section 301 (práticas de
comércio desleal), da Section 337 e da Section 201 (ambas sobre importações). O chefe do
USTR atua também como vice-presidente (deputy chairman) do OPIC (Overseas Private
Investment Corporation), é um membro sem direito a voto do Export-Import Bank e também
é membro do NationalAdvisoryCommitteeonInternationalMonetaryand Financial Policies.
Além dessas responsabilidades, a agência acompanha de perto o desenvolvimento de
importantes áreas como o financiamento e controle das exportações, a evolução dos
empréstimos bancários multilaterais, a pesca internacional, a aviação e as políticas
marítimas, mesmo sem serem áreas sob sua responsabilidade direta.
O cargo mais alto na hierarquia do USTR tem nível de embaixador, sendo
diretamente subordinado ao presidente e ao Congresso norte-americano. Opera através de
uma estrutura que envolve uma ampla gama de atores e agências externas ao próprio
USTR, mas organicamente vinculados a ele. Entre as agências externas, as mais atuantes
são: a secretaria de Estado, do Tesouro, do Comércio, da Agricultura, do Trabalho, a
Agência de Proteção Ambiental, o Conselho de Segurança Nacional e o Conselho
Econômico Nacional. O USTR tem sede em Washington e escritório em Genebra, sede do
GATT e da OMC.
Em Washington, o trabalho está estruturado em quatro linhas organizacionais:
1) A primeira delas refere-se às negociações bilaterais: a) Américas, b) Europa e
Mediterrâneo, c) Japão e China, d) Ásia e Pacífico e e) África;
2) A segunda relaciona-se às negociações multilaterais: Apec, OMC e negociações
multilaterais, Sistema Geral de Preferências e UNCTAD;
3) A terceira inclui as Atividades Setoriais: como Política Financeira e de Investimentos,
Assuntos Industriais, Assuntos Agrícolas, Têxteis, Meio-ambiente e Recursos
Naturais, Serviços, Investimentos e Propriedade Intelectual; e
4) A quarta linha organizacional ocupa-se das atividades de apoio geral: General
Counsel, Assuntos Congressuais, Opinião Publica e Mídia (geral e econômica),
Assuntos Intergovernamentais e Relações Públicas, Assuntos Econômicos, Políticas
de Desenvolvimento e Coordenação e Serviços Administrativos. Cabe observar que
a estrutura do USTR coincide com as das grandes negociações contemporâneas,
seja no tocante ao tipo de negociação, seja nos aspectos setoriais.
Figura 1. Divisões do USTR em Washington.
O Escritório do USTR em Genebra trabalha com os assuntos relacionados à OMC,
aos acordos sobre barreiras não
HarmonizedCode System e aos têxteis. O responsável pelo escritório do USTR em Genebra
é também o embaixador americano na OMC e na UNCTAD, tem responsabilidade em
relação às questões de comércio discutidas e decidas em Genebra nesses órgãos
internacionais. Os funcionários deste escritório dão o apoio nessa tarefa.
Figura 2. Divisões do USTR em
O Escritório do USTR em Genebra trabalha com os assuntos relacionados à OMC,
aos acordos sobre barreiras não-tarifárias, à política agrícola, à política comercial, ao
e aos têxteis. O responsável pelo escritório do USTR em Genebra
ambém o embaixador americano na OMC e na UNCTAD, tem responsabilidade em
relação às questões de comércio discutidas e decidas em Genebra nesses órgãos
internacionais. Os funcionários deste escritório dão o apoio nessa tarefa.
Figura 2. Divisões do USTR em Genebra.
O Escritório do USTR em Genebra trabalha com os assuntos relacionados à OMC,
tarifárias, à política agrícola, à política comercial, ao
e aos têxteis. O responsável pelo escritório do USTR em Genebra
ambém o embaixador americano na OMC e na UNCTAD, tem responsabilidade em
relação às questões de comércio discutidas e decidas em Genebra nesses órgãos
internacionais. Os funcionários deste escritório dão o apoio nessa tarefa.
A estrutura decisória do USTR é organizada em três níveis hierárquicos: o primeiro é
o NationalEconomicCouncil
terceiro o Trade Policy Staff Committee
um sistema de relações que envolve uma ampla gama de agências governamentais,
fazendo com que os temas comerciais possam contar com uma ramificação capaz de
contemplar os diversos interesses setoriais e funcionais, assim como difundir as
informações no que se refere às decisões a serem tomadas. A coordenação dessas
relações fica a cargo do TPRG e do TPSC, delas participam 19 agências e escritórios
governamentais, incluídas, portanto, no processo decisório relativo a elas.
Estando no mais alto nível
americana, o NEC é presidido pelo presidente dos Estados Unidos. O compõem o vice
presidente, os secretários de Estado, do Tesouro, da Agricultura, do Comércio, do Trabalho,
da Habitação e Desenvolvimento Ur
de Energia, o Administrador da Agência de Proteção Ambiental, o
ChairoftheCouncilofEconomicAdvisors
Econômico), o Diretor do Escritório de Administração e Orçamento
Comercial dos Estados Unidos (o USTR), o
Presidência para Política Econômica, para a Política Interna e para a Política de Ciência e
Tecnologia. Outras agências podem ter participação, sendo o
de acordo com o tema a ser tratado. A função do
linhas gerais das políticas a serem adotadas pelo governo dos Estados Unidos, devendo
A estrutura decisória do USTR é organizada em três níveis hierárquicos: o primeiro é
NationalEconomicCouncil (NEC), o segundo o Trade PolicyReviewGroup
Trade Policy Staff Committee (TPSC). A composição desses órgãos aco
um sistema de relações que envolve uma ampla gama de agências governamentais,
fazendo com que os temas comerciais possam contar com uma ramificação capaz de
contemplar os diversos interesses setoriais e funcionais, assim como difundir as
no que se refere às decisões a serem tomadas. A coordenação dessas
relações fica a cargo do TPRG e do TPSC, delas participam 19 agências e escritórios
governamentais, incluídas, portanto, no processo decisório relativo a elas.
Estando no mais alto nível do sistema decisório da política comercial norte
americana, o NEC é presidido pelo presidente dos Estados Unidos. O compõem o vice
presidente, os secretários de Estado, do Tesouro, da Agricultura, do Comércio, do Trabalho,
da Habitação e Desenvolvimento Urbano (HousingandUrbanDevelopment
de Energia, o Administrador da Agência de Proteção Ambiental, o
ChairoftheCouncilofEconomicAdvisors (presidente do Comitê de Aconselhamento
Econômico), o Diretor do Escritório de Administração e Orçamento
Comercial dos Estados Unidos (o USTR), o National Security Advisor
Presidência para Política Econômica, para a Política Interna e para a Política de Ciência e
Tecnologia. Outras agências podem ter participação, sendo ouvidas se houver necessidade,
de acordo com o tema a ser tratado. A função doNationalEconomicCouncil
linhas gerais das políticas a serem adotadas pelo governo dos Estados Unidos, devendo
A estrutura decisória do USTR é organizada em três níveis hierárquicos: o primeiro é
Trade PolicyReviewGroup (TPRG) e o
(TPSC). A composição desses órgãos acompanha
um sistema de relações que envolve uma ampla gama de agências governamentais,
fazendo com que os temas comerciais possam contar com uma ramificação capaz de
contemplar os diversos interesses setoriais e funcionais, assim como difundir as
no que se refere às decisões a serem tomadas. A coordenação dessas
relações fica a cargo do TPRG e do TPSC, delas participam 19 agências e escritórios
governamentais, incluídas, portanto, no processo decisório relativo a elas.
do sistema decisório da política comercial norte-
americana, o NEC é presidido pelo presidente dos Estados Unidos. O compõem o vice-
presidente, os secretários de Estado, do Tesouro, da Agricultura, do Comércio, do Trabalho,
HousingandUrbanDevelopment), dos Transportes,
de Energia, o Administrador da Agência de Proteção Ambiental, o
(presidente do Comitê de Aconselhamento
Econômico), o Diretor do Escritório de Administração e Orçamento, o Representante
National Security Advisor e os Assistentes da
Presidência para Política Econômica, para a Política Interna e para a Política de Ciência e
uvidas se houver necessidade,
NationalEconomicCouncil(NEC) é definir as
linhas gerais das políticas a serem adotadas pelo governo dos Estados Unidos, devendo
deliberar sobre as decisões do TPRG, assim como sobre as questões relevantes
relacionadas ao comércio.
Os membros do TPRG têm o nível de vice-ministros. Em sua composição concorrem
as seguintes agências: departamento da Agricultura, do Comércio, da Defesa, da Energia,
da Saúde e Serviços Humanos, do Interior, da Justiça, do Trabalho, de Estado, dos
Transportes, do Tesouro, o CouncilofEconomicAdvisors; a Agência de Proteção Ambiental,
a Agência para o Desenvolvimento Internacional, o Conselho de Qualidade Ambiental, a
NEC, o Conselho de Segurança Nacional, o Escritório de Administração e Orçamento e a
Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos, a qual não possui direito a voto.
O TPSC é dirigido pelo Assistente do USTR para a Política de Coordenação e
Informação, sendo que os funcionários que fazem parte deste órgão possuem nível sênior.
Além de um comitê principal, conta com aproximadamente noventa subcomitês
especializados que são organizados por região geográfica, por setor ou por função. Pode
ocorrer a formação de forças-tarefa, dependendo do tema em pauta. As agências
participantes do TPSC são as mesmas que compõe o TPRG, estando também
representados vários órgãos relacionados ao tema do meio-ambiente. Entre estes
participam: a Administração Nacional Oceanográfica e Atmosférica (NOAA) através do
Departamento de Comércio, a divisão de Meio-ambiente e Recursos Naturais (ENRD) pelo
Departamento de Justiça, o Bureau de Oceanos, Meio-ambiente Internacional e Assuntos
Científicos (OES) pelo Departamento de Estado e a FoodandDrugAdministration (FDA) pelo
Departamento de Saúde e Serviços Humanos. O TPSC tem como objetivo a
operacionalização das decisões cotidianas da política comercial americana, sendo a
estrutura onde o volume de trabalho é maior e onde a participação das várias agências
externas à USTR é mais ativa.
Em geral, os subcomitês preparam recomendações que são submetidas aos
participantes das diferentes agências. Estes, por sua vez, devem apresentar
recomendações a serem compiladas em novo documento. O objetivo desse processo é
alcançar o consenso no subcomitê, antes que a proposta seja apresentada a todo o TPSC.
Quando este consenso não ocorre, há a convocação de uma reunião do TPSC para que
seus membros discutam e cheguem a um consenso. A regra prevê que em caso de
persistência de diferenças, e havendo relevância, a proposta pode ser levada ao TPRG.
Comumente, mesmo que uma agência discorde do documento, ele pode se tornar
política governamental, a não ser que a agência discordante leve a questão diretamente
para o TPRG. Isso acontece, sobretudo, nos casos em que apenas uma agência discorda
ou quando o poder da agência discordante é reconhecidamente pequeno. Se a questão é
altamente controversa, pode chegar até o NEC. Neste caso, a matéria polêmica transforma
se em um documento onde diferentes
se chegar ao consenso ou a uma decisão no mais alto nível decisório do USTR.
Figura 3. Estrutura decisória do USTR.
Os Comitês organizam
informação confidencial (USTR, 2012):
1) No primeiro nível está o
Presidência (ACTPN), composto por representantes indicados pelo presidente. Dele
participam trinta e três membros repre
governo e da sociedade e da economia norte
internacional. Entre estes estão representantes do governo, do trabalho, da indústria,
da agricultura, dos pequenos empresários, do setor d
Presidência; Secretários de Estado, do Tesouro, da Agricultura, do
Comércio, do Trabalho, da Habitação e Desenvolvimento Urbano
(HousingandUrbanDevelopment), dos Transportes, de Energia;
Administrador da Agência de Proteção Ambiental;
ChairoftheCouncilofEconomicAdvisors; Diretor do Escritório de
Administração e Orçamento; Representante Comercial dos
Estados Unidos; National Security Advisor; Assistentes da Presidência
para Política Econômica, para a Política Interna e para a Política de
Ciência e Tecnologia.
Departamentos da Agricultura, do Comércio, da Defesa, da Energia, da Saúde e Serviços Humanos, do Interior, da Justiça, do Trabalho, de
Estado, dos Transportes, do Tesouro;
CouncilofEconomicAdvisors; a Agência de Proteção Ambiental; a Agência para o Desenvolvimento
Internacional; Conselho de Qualidade Ambiental; NEC;
Conselho de Segurança Nacional; Escritório de Administração e
Orçamento; Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos.
Possui 90 subcomitês.
altamente controversa, pode chegar até o NEC. Neste caso, a matéria polêmica transforma
se em um documento onde diferentes alternativas são colocadas, servindo de subsídio para
se chegar ao consenso ou a uma decisão no mais alto nível decisório do USTR.
Figura 3. Estrutura decisória do USTR.
Os Comitês organizam-se em três níveis, reúnem-se regularm
informação confidencial (USTR, 2012):
No primeiro nível está o AdvisoryCommittee for Trade PolicyandNegotiations
Presidência (ACTPN), composto por representantes indicados pelo presidente. Dele
participam trinta e três membros representativos de diferentes segmentos do
governo e da sociedade e da economia norte-americana com interesse no comércio
internacional. Entre estes estão representantes do governo, do trabalho, da indústria,
da agricultura, dos pequenos empresários, do setor de prestação de serviços, dos
altamente controversa, pode chegar até o NEC. Neste caso, a matéria polêmica transforma-
alternativas são colocadas, servindo de subsídio para
se chegar ao consenso ou a uma decisão no mais alto nível decisório do USTR.
se regularmente e tem acesso a
AdvisoryCommittee for Trade PolicyandNegotiations da
Presidência (ACTPN), composto por representantes indicados pelo presidente. Dele
sentativos de diferentes segmentos do
americana com interesse no comércio
internacional. Entre estes estão representantes do governo, do trabalho, da indústria,
e prestação de serviços, dos
Departamentos da Agricultura, do Comércio, da Defesa, da
Energia, da Saúde e Serviços Humanos, do Interior, da Justiça,
do Trabalho, de Estado, dos Transportes, do Tesouro;
CouncilofEconomicAdvisors; a Agência de Proteção Ambiental;
a Agência para o Desenvolvimento Internacional;
Conselho de Qualidade Ambiental; NEC; Conselho de Segurança Nacional; Escritório de Administração e Orçamento;
Comissão de Comércio Internacional dos Estados
Unidos.
atacadistas, dos consumidores e do público em geral, tais como a Câmara de
Comércio dos EUA, a United Auto Workers, a Companhia Procter & Gamble, a
American Farm Bureau Federation (AFBF) e a Fundação Ford. Este comitê é
convocado pelo USTR com a finalidade de discutir as linhas gerais da política
comercial externa, incluindo acordos e negociações. Sua função é apontar essas
linhas. No mesmo nível operam vários outros comitês de aconselhamento, esses se
referem a políticas específicas que contemplam os setores: indústria, agricultura,
trabalho, defesa, serviços, investimentos, meio ambiente e assuntos
intergovernamentais.
2) O segundo nível é o representado pelos comitês de aconselhamento político. Esses
representam os vários setores da economia e tem o objetivo de aconselhar a
respeito dos impactos setoriais prováveis provenientes das possíveis decisões na
área de comércio internacional. Ao todo são seis comitês. O Intergovernamental
PolicyAdvisoryCommittee (IGPAC) e o Trade AdvisoryCommitteeonAfrica (TACA)
são administrados somente pelo USTR. O IGPAC é o órgão específico onde os
estados da federação e as administrações locais são informados a respeito do
desenvolvimento das negociações de acordos comerciais internacionais, ganhou
maior relevância após a aprovação do NAFTA. Os outros quatro são administrados
conjuntamente com o departamento da Agricultura, do Trabalho, da Defesa e com a
Agência de Proteção Ambiental, tais comitês são: o
AgriculturalPolicyAdvisoryCommittee (APAC), o Labor AdvisoryCommittee (LAC), o
AgriculturalTechnicalAdvisoryCommittee for Trade (ATAC) e o Trade
andEnvironmentPolicyAdvisoryCommittee(TEPAC). Sendo o APAC e o ATAC
divididos nos seguintes grupos a) animais e produtos animais; b) frutas e legumes; c)
grãos e oleaginosas; d) adoçantes e produtos adoçantes; e) tabaco, algodão,
amendoim e sementes; e f) alimentos processados. No TEPAC participam vinte e
oito representantes de grupos de interesse ambientais, da indústria, da agricultura,
dos serviços, dos governos subnacionais e dos consumidores. Estes representantes
são indicados pelo USTR a cada dois anos, sendo que qualquer membro pode ser
afastado ou acrescido se assim for considerado conveniente pelo USTR. Atualmente,
entre os membros do TEPAC temos a AgrisystemsInternational, a Global
Environment& Technology Foundation, a Kraft Food, o NationalForeign Trade
Council, a União dos Consumidores e a TransparencyInternational.
3) O terceiro nível é o representado pelos Industry Trade AdvisoryCommittees (ITAC).
São compostos por especialistas de várias áreas, com a finalidade de subsidiar os
trabalhos com informações técnicas, chegando ao total de 375 executivos da
indústria divididos em dezesseis comitês: Equipamento Aeroespacial; Equipamentos
Automotivos e Bens de Capital; Produtos Químicos, Produtos Farmacêuticos e
Produtos e Serviços em Ciências da Saúde; Bens de Consumo; Serviços de
Distribuição; Serviços de Energia e Energia; Produtos Florestais; Tecnologias de
Informação e Comunicação e Serviços e Comércio Eletrônico; Metais não ferrosos e
materiais de construção; Serviços e Finanças Industriais; Pequenas e Micro
Empresas; Aço; Têxteis e Vestuário; Matéria Aduaneira e Facilitação do Comércio;
Direitos de Propriedade Intelectual; e Normas e barreiras técnicas ao comércio. Seus
representantes são indicados pelo USTR, pela Secretaria de Comércio e pela
Secretaria de Agricultura.
Além desses três níveis de comitês de aconselhamento, o USTR conta com um
grupo de aconselhamento congressual, composto por cinco membros
doHouseWaysandMeans Trade Subcommittee da Câmara de Representantes e por cinco
membros da Comissão de Finanças do Senado. Demonstrando a extensão da interação
entre o USTR e o Congresso.
O sistema de comitês de aconselhamento sofre uma cerrada crítica, principalmente
de parte de ambientalistas e de sindicatos. A queixa é de que o sistema não dispõe de
mecanismos eficientes para representar os interesses de setores não empresariais. A
relação com os cidadãos e com as ONGs ocorre de diversas formas, sendo o Office
ofIntergovernmentalAffairsandPublicEngagement (IAPE) o responsável por acolher estes
atores. Tanto os cidadãos quanto as ONGs podem manifestar sua opinião diretamente à
USTR, através das formas de comunicação disponíveis, devendo-se ressaltar que a internet,
a partir da década de 90, tem sido uma ferramenta amplamente utilizada pelos cidadãos
para obter informações e para fazer chegar as suas demandas. O que levou o IAPE a
desenvolver elementos interativos na internet, como por exemplo um boletim semanal,
fornecendo mais ferramentas para os cidadãos participarem ativamente do USTR (USTR,
2012).
Também ocorrem, ocasionalmente, encontros para esclarecimento, que podem ser
solicitados por setores organizados da sociedade ou por iniciativa própria do USTR. Em
geral, estes encontros visam atender organizações com interesses específicos, muitas
vezes representadas em Washington.
Figura 4. As Agências do USTR.
A pressão indireta, através do Congresso, é um dos meios utilizados para influir nas
discussões e nas decisões do USTR. Os congressistas que participam diretamente dos
comitês do USTR são os principais interlocutores. Uma imp
no processo decisório do USTR surge quando os Comitês de Orçamento da Câmara de
Representantes e do Senado devem, anualmente, deliberar sobre as demandas
orçamentárias do USTR. Nessas ocasiões os Comitês do Congresso podem
esclarecimentos sobre determinadas questões, mantendo assim grande influência sobre o
USTR, assim como sobre outras agências federais.
No Congresso, tanto na Câmara de Representantes quanto no Senado, existem
diversas comissões que trabalham dire
As principais são o Comitê de Comércio (
Câmara de Representantes e a Comissão de Finanças no Senado. Os membros destas
comissões acabam sendo mais consultados que
Poder Executivo em matéria de comércio internacional. No Congresso, as duas comissões
são as que coordenam o processo deliberativo no tocante a esse comércio. No entanto, as
A pressão indireta, através do Congresso, é um dos meios utilizados para influir nas
discussões e nas decisões do USTR. Os congressistas que participam diretamente dos
comitês do USTR são os principais interlocutores. Uma importante oportunidade para influir
no processo decisório do USTR surge quando os Comitês de Orçamento da Câmara de
Representantes e do Senado devem, anualmente, deliberar sobre as demandas
orçamentárias do USTR. Nessas ocasiões os Comitês do Congresso podem
esclarecimentos sobre determinadas questões, mantendo assim grande influência sobre o
USTR, assim como sobre outras agências federais.
No Congresso, tanto na Câmara de Representantes quanto no Senado, existem
diversas comissões que trabalham direta ou indiretamente com o tema do comércio exterior.
As principais são o Comitê de Comércio (HouseWaysandMeans Trade Subcommittee
Câmara de Representantes e a Comissão de Finanças no Senado. Os membros destas
comissões acabam sendo mais consultados que os demais e são os conselheiros oficiais do
Poder Executivo em matéria de comércio internacional. No Congresso, as duas comissões
são as que coordenam o processo deliberativo no tocante a esse comércio. No entanto, as
A pressão indireta, através do Congresso, é um dos meios utilizados para influir nas
discussões e nas decisões do USTR. Os congressistas que participam diretamente dos
ortante oportunidade para influir
no processo decisório do USTR surge quando os Comitês de Orçamento da Câmara de
Representantes e do Senado devem, anualmente, deliberar sobre as demandas
orçamentárias do USTR. Nessas ocasiões os Comitês do Congresso podem requerer
esclarecimentos sobre determinadas questões, mantendo assim grande influência sobre o
No Congresso, tanto na Câmara de Representantes quanto no Senado, existem
ta ou indiretamente com o tema do comércio exterior.
HouseWaysandMeans Trade Subcommittee) da
Câmara de Representantes e a Comissão de Finanças no Senado. Os membros destas
os demais e são os conselheiros oficiais do
Poder Executivo em matéria de comércio internacional. No Congresso, as duas comissões
são as que coordenam o processo deliberativo no tocante a esse comércio. No entanto, as
lideranças da Câmara e do Senado têm tido crescente influência nas deliberações sobre
comércio internacional e também na atribuição de jurisdição formal aos comitês internos
existentes.
Figura 5. As Relações do USTR.
O processo deliberativo do USTR ocorre em reuniões fechadas, chamadas sessões
executivas. Ao mesmo tempo, é comum a ocorrência de audiências públicas, os hearings, e
a apresentação de pedidos de esclarecimentos por escrito. O sistema de tomada de
decisões dos Estados Unidos em matéria de comércio exterior possui limitações em sua
capacidade de receber e processar as diversas demandas provenientes dos grupos de
interesse existentes. O grande número desses grupos, as diferenças de poder político e
econômico entre eles, assim como a diversidade de canais existentes, fazem com que as
demandas tenham que passar por uma série de procedimentos e negociações até que
possam influenciar no curso das decisões a serem tomadas, tendo que aguardar meses ou
anos para a efetiva apreciação. “A simples verdade é que a posição tomada pelos Estados
Unidos nem sempre reflete os pontos de vista do conjunto de interesses divergentes. Dessa
forma, ao final, o resultado é não transparência” (HUENEMANN, 2002, p. 73).
Ao mesmo tempo, deve ser assinalado que tanto os formuladores da Administração
quanto os do Congresso contam com um sistema de consultas muito desenvolvido,
permitindo ao longo de todo o processo decisório coletar informações técnicas e políticas
sobre os mais variados assuntos negociados, através do apoio interno propiciado pela
estrutura governamental quanto fora dela, principalmente obtendo informações de
empresas, de sindicatos, de ONGs e de cidadãos individuais. Acrescente-se que sendo o
processo decisório interno aos Estados Unidos, seja pelas representações no exterior seja
pela possibilidade de defesa oferecida a Estados ou a empresas estrangeiras, os atores não
norte-americanos acabam interferindo no processo. Como discutimos em outra ocasião
(VIGEVANI, 1995), o poder solar norte-americano acaba tornando este acesso instrumental
aos próprios fins.
Considerações Finais
Procuramos demonstrar neste artigo a lógica de funcionamento da USTR que devido
a suas ligações com outros órgãos governamentais e atores não-governamentais, bem
como por concentrar todas as etapas da formulação de política externa comercial, acabou
tornando-se um órgão forte e representativo dos interesses da sociedade norte-americana e
decisivo na política externa comercial dos EUA. Devido ao fato de ter um escritório em
Genebra sua ação vem determinando intensamente a agenda do comércio internacional,
influindo decisivamente nas organizações internacionais, como a OMC (Organização
Mundial do Comércio), e nas políticas externas de outros Estados, os quais também podem
acabar influindo nas decisões do USTR. Portanto, o órgão tornou-se de fato o conselheiro
do presidente, negociador e porta-voz sobre as questões de comércio internacional,
trabalhando para a abertura de mercados no mundo todo visando criar novas oportunidades
e padrões de vida mais elevados para a sociedade em geral.
ReferênciasBibliográficas
GRIFFITH, Cameron. A citizen’s handbook to the office of the United States Trade
Representative. Washington: Consumer’s Choice Council, 2000.
HUENEMANN, Jon E. “On the trade policy-making process in the United States”. In:
INTAL/ITD/STA/IAD/Munk Centre. The trade policy-making process. Level one of the two
level game: country studies in the Western Hemisphere. Buenos Aires: INTAL/ITD/STA,
2002.
NELSON, Michael. A presidência e o sistema político. Política norte-americana hoje.
São Paulo: Editora Alfa-Omega, 1985.
VALLS PEREIRA, Lia. “O protecionismo e seus reflexos sobre a legislação comercial norte-
americana”. Revista Brasileira de Comércio Exterior, n. 22, março/abril 1989, ano IV. Rio
de Janeiro: Fundação Centro de Estudos de Comércio Exterior, 1989.
VIGEVANI, Tullo. O contencioso Brasil X Estados Unidos da informática: uma análise
sobre formulação da política exterior. São Paulo: Alfa-Omega/Edusp, 1995.
United States Trade Representative (USTR) – Office. Disponível em: <http://www.ustr.gov/>.
Acesso em 15 ago. 2012.