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A Equidade no Processo de Urbanização: Modelos de Perequação e o Grau de Execução de Planos
Ana Teresa Roque Prudêncio
Dissertação para obtenção do grau de mestre em:
Urbanismo e Ordenamento do Território
23 de Junho de 2014
ENQUADRAMENTO
PERCOM
Caracterização da prática nacional de
perequação em planos de pormenor
Caracterização internacional da
aplicação de mecanismos perequativos
Caracterização dos sistemas de financiamento
Proposta de modelo de execução
perequativa
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Caracterização do grau de execução de PP
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
OBJETIVOS
Analisar a aplicação da perequação nos planos de pormenor e o grau de execução de planos (com e sem perequação);
Perceber que fatores influenciam a execução dos planos de pormenor e quais os que são fatores de sucesso e de insucesso;
Verificar se a aplicação da perequação e os diversos modelos perequativos condicionam a execução de planos;
Analisar as diferentes formas de aferir a execução dos planos de pormenor e desenvolver uma metodologia para o efeito.
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Execução Perequação
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
SISTEMA DE PLANEAMENTO EM PORTUGAL: O PLANO DE PORMENOR
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PNPOT
Planos Sectoriais
PEOT PROT
PDM
PU
PP
PIMOT
Nacio
nal
Munic
ipal
Regio
nal
Concretiza propostas de ocupação para o
território;
Pode abranger uma Unidade Operativa de Planeamento e Gestão ou parte dela;
Define os espaços públicos, os espaçosde circulação e estacionamento, aimplantação de edifícios e da rede deinfraestruturas, a distribuição de fogos eos parâmetros urbanísticos;
A esta escala: estabelecem-se asoperações de transformação fundiária,identifica-se o sistema de execução eestrutura-se as acções de perequação.
Críticas
Rigidez;
Pode condicionar a execução pois é imperativo e de natureza regulamentar.
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
PEREQUAÇÃO E EQUIDADE
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Princípio da igualdade Principio da equidade
Repartição de benefícios e encargos resultantes de uma operação de urbanização
Índice Médio de Utilização
Área de Cedência Média
Repartição de Custos de Urbanização
Modelo simples e complexo
Transparência do mercado
LBPOTU e RJIGT
Modelo de perequação simples, transparente e claro
Plano de Pormenor e Unidades de Execução
Confiança entre proprietários e Administração
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
EXECUÇÃO URBANÍSTICA EM PORTUGAL
Modelos de gestão urbanística
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Modelo de execução assistemática
Modelo de execução sistemática
Baseado no RJUE
Gestão a partir de planos e em conformidade com estes
Timings para intervenção do território definidos pelos proprietários e promotores
Atitude passiva por parte da Administração
Crescimento urbanístico casuístico e disperso
Baseado no RJIGT
Gestão como execução de planos
Municípios programam, coordenam e controlam as operações urbanísticas
Atitude proactiva por parte da Administração
Promove a programação de planos e incentiva processos
associativos
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
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Sistemas de Execução
Unidades de Execução
Instrumento de execução e de programação;
Delimitada pelo município por iniciativa própria ou por requerimento dos proprietários;
Garante intervenções de conjunto e associação entre proprietários;
Pode corresponder a uma UOPG, à área de um PP ou a parte desta.
Instrumentos de Execução
Expropriação
Reparcelamento
Demolição de Edifícios
Direito de Preferência
Proprietários e promotores
Proprietários/promotores e Administração Pública
Administração Pública
Compensação
Cooperação
Imposição Administrativa
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
AFERIÇÃO DO GRAU DE EXECUÇÃO DE PLANOS
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Indicadores Metodologias Grau de execução
Análise de Relatórios de Estado do Ordenamento do Território:
Foco da análise na execução da urbanização e das áreas programadas ou urbanizadas;
Avalia a execução do PDM escala de análise diferente da pretendida (PP);
Relação entre a área prevista e concretizada (comparação de cartografia);
Utilização de alvarás de loteamento e de edificação;
Não são apresentados valores de execução para os restantes PMOT.
Outra literatura:
Indicador que afere a taxa de ocupação do espaço urbano e urbanizável previsto;
Relação da área concretizada com o total do espaço urbano e urbanizável previsto em PMOT.
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
METODOLOGIA
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Análise documental –
Grelha de análise
Inquérito aos municípios
Entrevista aos técnicos
municipais
Análise das características dos PP
dos municípios entrevistados
Seleção de casos de estudo
Aferição do grau de execução
Relação da execução com
diversos fatores
PERCOM
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
CARACTERIZAÇÃO DA APLICAÇÃO DA PEREQUAÇÃO E DA EXECUÇÃO DOS PLANOS DE PORMENOR
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Tipo S Tipo J Tipo P
179 PP sem referência à perequação
58 PP declaram a não aplicabilidade
da perequação
134 PP declaram a aplicabilidade da
perequação
371
PP
ela
bo
rad
os
segu
nd
o o
RJI
GT
(até
31
/12/
2012
)
17 PP
Declaram a aplicação da perequação mas são
omissos ou incompletos em relação aos seus
conteúdos
117 PP
Definem a aplicação de mecanismos perequativos,mas são omissos quanto à definição de instrumentos
perequativos
55 PP
Definem o modelo de perequação envolvendo benefícios e encargos e
instrumentos de perequação
33 PP
Formulam o cálculo de compensações e direitos abstratos e concretos de
edificabilidade
Nível P1 Nível P2 Nível P3Nível P0
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Tipologias de planos com base no seu uso dominante e dinâmica urbanística
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Expansão habitacional ou mistaExpansão industrial/empresarialReestruturação (considera todos os usos)Expansão turísticaConsolidação (considera todos os usos)Equipamentos (considera todas as dinâmicas urbanísticas)
+ Expansão habitacional/mista
- Equipamentos (expansão, reestruturação e consolidação)
Licenciamento de operações urbanísticas não enquadradas em PP ou UE ainda é bastante significativo na execução urbanística em Portugal
Em 74% dos municípios inquiridos
90% das operações urbanísticas aprovadas
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
Falta de experiência na utilização das Unidades de Execução – desconhecimento dos procedimentos de aplicação
Reduzida execução dos planos de pormenor (estimativas de execução apuradas na entrevista)
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69 PP
30 PP com execução
38 PP sem execução
Pla
no
s d
e Po
rmen
or
do
s M
un
icíp
ios
Entr
evis
tad
os
1 PP sem informação
3% dos PP totalmente executados
19% são planos com perequação e
têm execução
0
5
10
15
20
25
1-25% 26-50% 51-75% 76-100%
% d
e P
lan
os
de
Po
rmen
or
Grau de execução dos planos de pormenor (19 dos 30 PP com execução)
Ação pública
Ação privada
Infraestruturas
Edificação
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Excessivo tempo de elaboração do plano de pormenor influencia a sua execução
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Perda de interesse por parte dos proprietários e promotores
Desadequação da proposta face à realidade
Perda de capacidade de investimento municipal ou privado
Aplicação da perequação pode afetar negativamente a duração da execução do plano (46% dos técnicos municipais)
Obstáculos à aplicação da perequação
Falta de know-how dos técnicos municipais
Inexistência ou desatualização do cadastro
Estrutura cadastral fragmentada
Inexistência de um modelo de avaliação da propriedade
Falta de participação dos proprietários e desconhecimento sobre a perequação
Desconfiança dos proprietários em relação ao município e entre proprietários
Inexistência de uma bolsa de terrenos municipal e do fundo de compensação
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
ANÁLISE DAS CARACTERÍSTICAS DOS PP DOS MUNICÍPIOS ENTREVISTADOS E RELAÇÃO COM EXECUÇÃO
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Planos de pormenor com execução
Planos de pormenor sem execução
Mais PP sem perequação (57% de tipo S e J e 43% de tipo P);
Nível de desenvolvimento da perequação P1 é o mais representado;
Tipologias de planos mais frequentes: Consolidação e Expansão Ind./Emp.;
Sistemas de execução predominantes: Cooperação e Imposição Administrativa;
Instrumentos de execução mais referidos: Reparcelamento e Expropriação;
Menor tempo de elaboração (4,2 anos);
Mais PP com perequação (53% de tipo P e 47% de tipo S e J);
Nível de desenvolvimento da perequação P2 é o mais representado;
Tipologias de planos mais frequentes: Expansão hab./mista e Reestruturação;
Sistemas de execução predominantes: Cooperação e Compensação;
Instrumentos de execução mais referidos: Reparcelamento e Licenciamento individual;
Maior tempo de elaboração (6 anos);
Fraca utilização das unidades de execução;
Maioria dos PP tem plano de financiamento e programa de execução.
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
Motivos para a não execução de planos de pormenor (38 PP)
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Conjuntura económica e financeira (55%)
Incapacidade financeira do município (3%)
Incapacidade financeira do promotor (11%)
Aplicação da perequação (24%)
Elaboração e características do PP (21%)
Operações em curso (11%)
Dependência de outros fatores (18%)
Elevado tempo de elaboração perda de oportunidade
Rigidez do instrumento
Elevado número de proprietários
Dificuldade de compreensão pelos proprietários
Falta de coordenação entre proprietários
Inexistência de cadastro actualizado
Dificuldade em materializar o registo predial
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
SELEÇÃO DE CASOS DE ESTUDO
Partir dos 69 PP dos municípios entrevistados focar nos 30 planos com execução (estimativas deexecução)
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PP com perequação13 PP
PP sem perequação17 PP
19 PP selecionados como casos de estudo
5 CASOS DE ESTUDO
Sele
cção
de
6 P
P
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
METODOLOGIA DE AFERIÇÃO DO GRAU DE EXECUÇÃO
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Recolher informação (planta de implantação e
imagem de satélite)
Georreferenciar a imagem de satélite
à informação geográfica
Extrair, validar e completar a
informação geográfica
Editar os ficheiros –criar e validar
tipologias adequadas
Calcular as áreas e comprimentos das entidades
nos conjuntos de dados geográficos obtidos
Criar um novo CDG que represente o que está
executado
Georreferenciar a imagem de satélite à Carta Militar da área
de intervenção
Utilizar a ferramenta spatial adjustment
para mover as entidades para a nova localização
Calcular as áreas e comprimentos das
entidades nos conjuntos de dados geográficos obtidos
Áreas e comprimentos válidos
Calcular o grau de execução do plano (infraestruturas, lotes e espaços verdes de utilização
coletiva)
Sim
Não
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CASOS DE ESTUDO
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I) PP Horta dos Pardais
Legenda
Arruamentos
Estacionamento
Limite do Plano
Espaços verdes
Lotes
¯
Execução do PP Horta dos Pardais (2011)
Operações Urbanísticas Grau de Execução
Infraestruturas 91%
Lotes 84%
Espaços verdes de utilização coletiva 62%
Município: Faro
Ano de Publicação: 2002
Tipologia: Expansão habitacional
Área de intervenção: 16 mil m2
Não prevê a aplicação da perequação
Não apresenta orientações executórias
Tudo o que foi executado foi de iniciativa privada
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
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II) PP Cerrado da Praia
Legenda
Arruamentos
Estacionamento
Limite do Plano
Espaços verdes
Lotes
¯
Execução do PP Cerrado da Praia (2011)
Operações Urbanísticas Grau de Execução
Infraestruturas 100%
Lotes 75%
Espaços verdes de utilização coletiva
83%
Município: Alcochete
Ano de Publicação: 2006
Tipologia: Expansão habitacional
Área de intervenção: 49 mil m2
Justifica a não aplicação da perequação –apenas um proprietário
Sistema de execução: Compensação
Instrumentos de execução: Demolição de edifícios e licenciamento individual
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
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III) PP Parque Tecnológico
¯
Execução do PP Parque Tecnológico (2011)
Operações Urbanísticas Grau de Execução
Infraestruturas 29%
Lotes 0%
Espaços verdes de utilização coletiva 14%
Município: Coimbra
Ano de Publicação: 2012
Tipologia: Expansão industrial/empresarial
Área de intervenção: 987 mil m2
Não prevê a aplicação da perequação
Sistema de execução: Imposição Administrativa
Instrumentos de Execução: Reparcelamento, Expropriação e Licenciamento individual
Legenda
Arruamentos
Estacionamento
Limite do plano
Espaços verdes
Lotes
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IV) PP Av. Prof. Machado Vilela¯
Execução do PP Av. Prof. Machado Vilela (2011)
Operações Urbanísticas Grau de Execução
Infraestruturas 83%
Lotes 68%
Espaços verdes de utilização coletiva 52%
Município: Vila Verde
Ano de Publicação: 2004
Tipologia: Consolidação
Área de intervenção: 117 mil m2
Prevê a aplicação da perequação
Sistema de Compensação: Cooperação
Instrumentos de Execução: Reparcelamento e licenciamento individual
Fixa o IMU, a ACM e a RCU como mecanismos de perequação
Define como instrumentos de perequação a compensação em numerário e em espécie e a afetação a taxas urbanísticas
Apresenta fórmula de cálculo de compensações
Legenda
Arruamentos
Estacionamento
Limite do Plano
Espaços verdes
Lotes
Mo
de
lo d
e p
ere
qu
ação
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
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V) PP Zona Expansão Sul Nascente de Sines
¯
Execução do PP Zona Expansão Sul Nascente de Sines (2011)
Operações Urbanísticas Grau de Execução
Infraestruturas 44%
Lotes 37%
Espaços verdes de utilização coletiva 7%
Município: Sines
Ano de Publicação: 2007
Tipologia: Expansão habitacional
Área de intervenção: 500 mil m2
Prevê a aplicação da perequação
Sistema de execução: Cooperação
Instrumentos de execução: reparcelamento, expropriação, direito de preferência, demolição de edifícios, parcerias público – privadas
Negociação com proprietários durante a elaboração do plano
Fixa o IMU e a RCU como mecanismos perequativos
Considera a situação urbanística e a morfologia de terreno homogénea para efeitos de cálculo de compensações
Não define instrumentos perequativos nem qual a formulação para o cálculo de compensações
Legenda
Arruamentos
Estacionamento
Limite do Plano
Espaços verdes
Lotes
Mo
del
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e p
ereq
uaç
ão
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
Síntese
Planos de pormenor com maior nível de execução são planos cujas intervenções ficaram acargo dos particulares;
Em três PP o grau de execução é consideravelmente elevado – relação com anos depublicação (entre 2002 e 2006);
Os dois PP com menor grau de execução têm as maiores áreas de intervenção e são planosmais recentes (2007 e 2012);
Planos que preveem a aplicação da perequação são dos que têm valores de execução maisreduzidos
PP Av. Prof. Machado Vilela apresenta valores mais elevados – plano de consolidação;
PP Zona Expansão Sul Sines tem um grau de execução mais reduzido – plano de expansãohabitacional com uma grande área de intervenção;
Em nenhum dos casos de estudo se delimita unidades de execução;
Não se consegue apurar a relação entre os modelos de perequação e o grau de execução emapenas dois casos de estudo.
23A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
CONCLUSÕES
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Formação de parcerias entre privados e entre estes e o município Associação entre proprietários;
Programação das ações e definição dos seus meios de financiamento;
Modelo de perequação simples facilmente compreendido por todos;
Demonstração de boas práticas na aplicação da perequação;
Rigidez do plano de pormenor;
Ausência de diálogo com os proprietários durante a elaboração do plano;
Elevado tempo de elaboração do PP;
Aplicação da perequação.
Suce
sso
Insu
cess
o
Apenas uma parte dos PP prevê a aplicação da perequação poucos os que definem um modelo completo;
Níveis de execução dos planos de pormenor bastante reduzidos (com e sem perequação).
Aplicação da perequação como condicionante da execução de PP
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos
Boa aplicação da metodologia desenvolvida para aferição do grau de execução demonstração de resultados
Publicação da nova lei de bases gerais da política de pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo
Aprofunda as temáticas da execução e da perequação ao nível da lei de bases e introdução de novos conteúdos;
Reforça a necessidade de programar a execução dos programas e planos territoriais;
Obrigatoriedade da programação de planos estar inscrita nos planos de atividades e orçamentos municipais;
Destaca as unidades de execução, as parcerias e os contratos como forma de execução sistemática;
Estabelece que os planos territoriais devem conter instrumentos de redistribuição de benefícios e encargos (UOPG e UE);
Introduz a aplicação de mecanismos perequativos para compensar os custos decorrentes da proteção de ecossistemas, salvaguarda de património e valorização da biodiversidade.
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Crescente atenção à equidade e à programação da execução
A equidade no processo de urbanização: modelos de perequação e o grau de execução de planos