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Capítulo 3
69Capítulo 3
Sistem atização das orientações estratégicas
de desenvolvim ento para o território e sua integração
nas políticas regionais, nacionais e da União EuropeiaJoão Rabaça, Rui Quaresma, Saudade Baltazar
1. Introdução
A elaboração do Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora pressupõe que se faça a
sistematização das orientações estratégicas de desenvolvimento para o território e a sua integração
nas políticas regionais, nacionais e da União Europeia, dada a especificidade deste tipo de
instrumento de planeamento a que lhe subjaz a formulação de um quadro integrador para
racionalizar a acção pública urbana, num contexto de mudança acelerada nomeadamente da
sua envolvente externa e das vantagens competitivas que possam ser potenciadas.
A adaptação às tendências-chave de evolução constitui um referencial de reconhecido interesse
no âmbito do planeamento estratégico no que concerne às condicionantes da mudança, no que
significam de oportunidades e de ameaças, e simultaneamente ao conjunto de práticas e
comportamentos dos agentes sociais e económicos que conferem de algum modo uma imagem
de tradição e de especialização.
Entendido o planeamento como “um sistema aberto, naturalmente que as interdependências
territoriais se revelarão não só no âmbito interno ao território que planeamos, mas igualmente
no âmbito de espaço de ordem superior ao sistema territorial que temos por objecto” (Lopes,
1990: 21). No planeamento municipal a interdependência espacial deve ser entendida como
factor condicionante de optimização dos recursos disponíveis, o que pressupõe uma perspectiva
territorialmente globalizante das potencialidades e correspondentes projectos de potenciação
das mesmas, assim como dos problemas e debilidades identificados. Visão sistémica e
interdependente que se traduz, de igual modo, na existência de uma plataforma integrada de
conceptualização e de discussão acerca dos desafios que o desenvolvimento equilibrado de
cada concelho necessariamente enfrenta, visando em simultâneo a mobilização dos agentes de
desenvolvimento local para a sua prossecução.
Capítulo 370
Dado o interesse em se sistematizar as orientações estratégicas de desenvolvimento para o
território a partir da sua integração em diversas escalas territoriais, que definidas como um
continum devem prosseguir desde a perspectiva macro – para o caso União Europeia - até ao
nível regional e municipal, poder-se-á apontar como objectivo deste capítulo o de identificar as
estratégias de desenvolvimento territorial, social e cultural que têm vindo a ser traçadas para os
próximos anos, e que condicionam ou irão condicionar os eixos de intervenção estratégica que
se possam apresentar para serem implementados no concelho de Évora.
Para o efeito, apresenta-se uma breve caracterização dos vários instrumentos de planeamento
que foram alvo de análise mais detalhada nas secções seguintes. Seguida da articulação das
orientações estratégicas e os eixos/medidas de intervenção de um conjunto de instrumentos de
planeamento com diferente abrangência territorial, desde o espaço europeu até à escala regional.
Na prática, procura-se avaliar a contribuição das diversas orientações estratégicas face às
prioridades estratégicas do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), assumido como
documento-chave que transpõe para a situação nacional os desígnios e elementos fundamentais
em que assenta a Estratégia de Lisboa. Em complemento, procede-se à aferição da coerência
dos referidos instrumentos em análise face ao Plano Director M unicipal de Évora (PDM E), com
vista à identificação das correspondências directas e das articulações entre os desafios/objectivos
estratégicos do PDM E e aqueles que foram definidos para os vários instrumentos de planeamento
em análise. Finalmente, pretende-se apresentar a síntese das oportunidades e condicionantes
para o território em análise, para que sejam realçadas as áreas de actuação diferenciada do
concelho e sua envolvente, assim como a identificação dos stakeholders intervenientes que nos
revelem os principais traços da governação do território.
Em termos metodológicos, importa explicitar que face à existência de uma multiplicidade de
instrumentos de planeamento foram seleccionados aqueles que revelaram maior capacidade de
articulação e interdependência nas várias escalas territoriais e em particular com o PDM E. Assim,
mediante a elaboração de matrizes de tipos de relações entre os elementos relevantes do QREN
e do PDM E face aos seus correspondentes nos demais planos/programas, foi analisada a coerência
externa dos instrumentos de planeamento em questão.
Para o efeito, partiu-se do pressuposto de que as linhas estratégicas comunitárias delineadas no
âmbito do QREN se encontram intrinsecamente associadas às componentes da Agenda de Lisboa,
nomeadamente ao nível da sua renovada versão e da Política de Coesão Comunitária. Estes
níveis de concordância não podem deixar de se estabelecer aquando da construção de planos/
71Introdução
programas de âmbito nacional e/ou regional e local em conformidade com aqueles de nível
comunitário.
Esta coerência global passa a ser mais pormenorizada, com base no mesmo pressuposto de
elaboração de matrizes de tipo de relações entre o PDM E e os restantes instrumentos de
planeamento seleccionados, por se considerar que esta opção metodológica reflecte a utilização
de uma boa prática1 que possibilita avaliar de uma forma suficientemente clara e objectiva a
coerência externa deste plano municipal face a outros de abrangência territorial mais vasta e /ou
municipal.
Não obstante as vantagens atrás enunciadas para a utilização desta opção metodológica, a
apreciação de vários instrumentos de planeamento encerra, naturalmente, a dificuldade de uma
análise comparativa dado o desequilíbrio do ponto de vista estrutural e conceitos associados
que se encontram explanados nos vários planos e programas em apreciação. De destacar também
que o período temporal a que se reportam é variado, o que impossibilita a associação plena dos
desígnios estratégicos enunciados em cada plano/programa. Para colmatar eventuais áreas de
intervenção a descoberto findo o período temporal de vigência de alguns instrumentos de
planeamento, a sua análise, sempre que possível, é complementada com a alusão aos programas/
planos em fase de concepção para as áreas em causa.
Decorrente da metodologia seguida, foi desenvolvida uma certa “calibragem” das matrizes
relacionais por parte da equipa, para que a identificação do tipo de contributo entre planos/
programas fosse alvo de reflexão conjunta, desta forma foi possível sistematizar os critérios/
argumentos que sustentaram tais atribuições e consequentemente proceder à triangulação dos
pressupostos metodológicos aplicados. Procedimento que se revelou de fulcral importância,
dado o já mencionado desequilíbrio existente na estrutura dos instrumentos de planeamento
em análise, a título de exemplo poder-se-à enunciar a definição de 16 orientações estratégicas
(o caso do Plano Regional de O rdenamento do Território do Alentejo) face à identificação de
apenas 3 para outros (os casos do Plano Tecnológico, do Programa de Reestruturação da
Administração Central do Estado e da Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da
Biodiversidade).
1 O Guia de Avaliação do Desenvolvimento Sócio-Económico, disponível em w w w .evalsed.info, é um referencialmetodológico que permite considerar como adequada esta metodologia, que de igual modo é evocadanoutros documentos da Comissão Europeia.
72
A apreciação dos diversos instrumentos de planeamento foi sistematizada mediante critérios de
abrangência territorial, como se evidencia na estrutura das secções em que esta análise se
apresenta, análise que se baseou no mesmo conjunto de planos/programas de âmbito nacional
e regional à excepção do Plano Nacional de Promoção da Acessibilidade que apenas foi incluído
no ponto 4 para sistematização dos seus contributos face ao PDM E. Tal opção deveu-se ao facto
do plano em referência abordar áreas de intervenção muito específicas e que por essa ordem de
ideias considerou-se que revelava maior articulação com a abordagem das orientações estratégicas
municipais.
Aquando da análise das orientações estratégicas municipais, como já fora referido teve-se por
base a elaboração de matrizes relacionais face ao PDM E, pese embora os instrumentos de
planeamento de âmbito municipal - Plano Estratégico de Desenvolvimento do Aeródromo de
Évora (PEDAE), Estudo de Enquadramento Estratégico para a Área do Centro Histórico de Évora
(EEEACHE) e Desenvolvimento Sustentável de Cidades Culturais/ Q UALICITIES - não terem
possibilitado o mesmo tipo de abordagem, uma vez que a sua estrutura e consequente
especificidade à escala municipal não se revelou compatível com a aplicação deste modelo
matricial. Trata-se de instrumentos de planeamento cujos desígnios de intervenção são
operacionalizados mediante a apresentação de projectos de execução em Évora, sem que
explicitamente sejam mencionadas as orientações estratégicas que os enquadram, facto que
não tornou exequível a elaborar de matrizes relacionais tal como se havia desenvolvido para os
outros planos /programas em análise. Condicionante que conduziu a uma caracterização mais
genérica dos mesmos, sem que em caso algum esta opção possa ter minimizado a sua importância
na abordagem holística e integrada de sistematização das orientações estratégicas de
desenvolvimento territorial, com particular ênfase nas implicações ao nível de Évora.
2. Breve caracterização dos instrumentos de planeamento analisados
Por se tratar de elementos fundamentais no contexto do presente capítulo, apresenta-se neste
parágrafo uma caracterização sumária dos diversos instrumentos de planeamento considerados.
A forma adoptada para essa apresentação afigura-se a mais adequada, considerando a
conveniência em destacar, ainda que de um modo sumário, (1) o seu enquadramento, (2) os
seus objectivos e (3) as agendas temáticas. Todos os elementos textuais que integram as sinopses
foram extraídos ou adaptados dos documentos originais consultados.
73Capítulo 3
Capítulo 374
75Breve caracterização dos instrum entos de planeam ento analisados
Capítulo 376
77Breve caracterização dos instrum entos de planeam ento analisados
78
79Capítulo 3
3. Orientações estratégicas de desenvolvimento para o território:
do contexto comunitário ao regional
O Conselho Europeu de M arço de 20052 procedeu a uma revisão da Estratégia aprovada no
Conselho Europeu Extraordinário de Lisboa (M arço de 2000), traduzindo-se na reorientação das
prioridades para o crescimento e o emprego, tendo sido definidos como eixos fundamentais do
relançamento do crescimento, o Conhecim ento e Inovação, um Espaço Atractivo para Investir
e Trabalhar, e um Crescim ento e Em prego ao Serviço da Coesão Social. Especificamente, a
própria política de coesão comunitária passou a estar ao serviço dos objectivos da Estratégia de
Lisboa.
Em termos globais, a renovada Estratégia de Lisboa visa posicionar a Europa num patamar
único: constituir a economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo
e assente em princípios ambientais sólidos (estabelecidos na Cimeira de Gotemburgo, Junho de
20013). O s elementos fundamentais em que assenta a Estratégia de Lisboa – estabilidade macro-
económica, emprego e formação, e competitividade (através de conhecimento, investigação,
tecnologia e inovação) –, encontram-se, na situação portuguesa, expressos nas prioridades
estratégicas do QREN4:
2 Consultar http://w w w .consilium .europa.eu/ueDocs/cm s_Data/docs/pressData/pt/ec/84339.pdf
3 Consultar http://w w w .consilium .europa.eu/ueDocs/cm s_Data/docs/pressData/pt/ec/00200-r1.p1.pdf
4 Ver http://w w w .qren.pt/item 3.php?lang= 0&id_channel= 34&id_page= 202
Capítulo 380
» Prom over a qualificação dos Portugueses, desenvolvendo e estimulando o co-
nhecimento, a ciência, a tecnologia, a inovação, a educação e a cultura como principal
garantia do desenvolvimento do País e do aumento da sua competitividade;
» Prom over o crescim ento sustentado através, especialmente, dos objectivos do aumento
da competitividade dos territórios e das empresas, da redução dos custos públicos de
contexto, incluindo os da administração da justiça, da qualificação do emprego e da
melhoria da produtividade e da atracção e estímulo ao investimento empresarial
qualificante;
» Garantir a coesão social actuando, em particular, nos objectivos do aumento do emprego
e do reforço da empregabilidade e do empreendedorismo, da melhoria da qualificação
escolar e profissional, do estímulo às dinâmicas culturais, e assegurando a inclusão social,
nomeadamente desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de trabalho, promovendo
a igualdade de oportunidades para todos e a igualdade de género, bem como práticas
de cidadania inclusiva, reabilitação e reinserção social, conciliação entre a vida profissional,
familiar e pessoal e a valorização da saúde como factor de produtividade e medida de
inclusão social;
» Assegurar a qualificação do território e das cidades traduzida, em especial, nos
objectivos de assegurar ganhos ambientais, promover um melhor ordenamento do
território, estimular a descentralização regional da actividade científica e tecnológica,
prevenir riscos naturais e tecnológicos e, ainda, melhorar a conectividade do território e
consolidar o reforço do sistema urbano, tendo presente a redução das assimetrias regionais
de desenvolvimento;
» Aum entar a eficiência da governação privilegiando, através de intervenções transversais
nos Programas O peracionais relevantes, os objectivos de modernizar as instituições
públicas e a eficiência e qualidade dos grandes sistemas sociais e colectivos, com reforço
da sociedade civil e melhoria da regulação.
É expectável que estas prioridades estratégicas estejam, em linhas gerais, expressas nos diversos
instrumentos de planeamento de âmbito nacional e/ou regional e programas operacionais do
QREN. Porém, na prática, uma correcta implementação daquelas prioridades impõe a necessidade
de uma articulação funcional entre os diferentes instrumentos, situação nem sempre observável.
Importa por isso avaliar o grau de consonância existente entre as opções estratégicas dos diversos
81O rientações Estratégicas de Desenvolvim ento para o Território:
do contexto com unitário ao regional
instrumentos e as prioridades definidas no Q REN, de forma a compreender, de um modo
sistemático, se as prioridades estratégicas do QREN favorecem a prossecução das diversas opções
estabelecidas nos diversos instrumentos de planeamento.
Para o efeito serão utilizadas matrizes relacionais entre as opções estratégicas dos instrumentos
de planeamento e as prioridades estratégicas do QREN.
Esta opção metodológica tem a vantagem de permitir, de um modo claro, uma correcta avaliação
das relações existentes entre as opções estratégias dos diversos instrumentos face às prioridades
do QREN. Após a análise de cada documento e da elaboração das respectivas matrizes relacionais
(ver anexos A.1 a A.13), elaborou-se um quadro resumo (ver anexo A.14), a partir do qual se
produziu a tabela-síntese (Tabela I) onde as diversas contribuições de cada instrumento foram
convertidas em valores percentuais a fim de permitir uma melhor comparação entre os resultados
obtidos. Este procedimento justificava-se na medida em que o número de opções estratégicas
diferia conforme o instrumento de planeamento analisado.
Capítulo 382
Tabela I Valores percentuais das contribuições dos diversos instrumentos de planeamento
face às prioridades estratégicas do QREN.
83O rientações Estratégicas de Desenvolvim ento para o Território:
do contexto com unitário ao regional
Fonte elaboração própria.
Legenda Contribuição nula/fraca: ; Contribuição moderada: ; Contribuição forte: .
Capítulo 384
Com o objectivo de facilitar a leitura e interpretação dos resultados, foram construídos gráficos
para cada matriz relacional (Anexo A.15), e um gráfico resumo para o total dos instrumentos de
planeamento (Figura 1), apenas para os instrumentos de âmbito nacional (Figura 2) e um outro
para os restantes de âmbito regional/supra-municipal (Figura 3).
Figura 1 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas dos 13 instrumentos de planeamento analisados face às prioridades estratégicas
do Q REN (1 – Promover a qualificação dos Portugueses; 2 – Promover o crescimento
sustentado; 3 – Garantir a coesão social; 4 – Assegurar a qualificação do território e das
cidades; 5 – Aumentar a eficiência da governação).
Fonte elaboração própria.
Figura 2 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas dos 10 instrumentos de planeamento de âmbito nacional analisados face às
prioridades estratégicas do QREN (1 – Promover a qualificação dos Portugueses; 2 – Promover
o crescimento sustentado; 3 – Garantir a coesão social; 4 – Assegurar a qualificação do
território e das cidades; 5 – Aumentar a eficiência da governação).
85O rientações Estratégicas de Desenvolvim ento para o Território:
do contexto com unitário ao regional
Fonte elaboração própria.
Figura 3 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas dos 3 instrumentos de planeamento de âmbito regional/supra-municipal
analisados face às prioridades estratégicas do Q REN (1 – Promover a qualificação dos
Portugueses; 2 – Promover o crescimento sustentado; 3 – Garantir a coesão social; 4 –
Assegurar a qualificação do território e das cidades; 5 – Aumentar a eficiência da governação).
Fonte elaboração própria.
86
Da análise das Fig. 1-3 e elementos de base associados (Tab. I e ANEXO A.1. a A.13.), é possível
inferir o seguinte:
» Em termos globais, as orientações estratégicas dos diversos instrumentos promovem
contribuições diferenciadas conforme a prioridade estratégia do Q REN considerada.
Todavia, não obstante as diferenças, quando se consideram os 13 instrumentos em
conjunto e portanto as 74 orientações estratégicas, a “contribuição moderada” é a mais
expressiva para as prioridades do QREN, variando entre 39,19% (prioridade 1, “Promover
a Qualificação dos Portugueses”) e 58,11% (prioridade 3, “Assegurar a Qualificação do
Território e das Cidades”). Estes resultados podem considerar-se expectáveis, na medida
em que sendo instrumentos de planeamento a maioria dos Planos e Programas analisados,
deverão a priori promover a qualificação territorial.
» Ainda numa abordagem global, merece registo o facto de a “contribuição nula/fraca”
ter uma expressão relativamente elevada para algumas prioridades (aliás, é genericamente
superior à encontrada para a “contribuição forte”), nomeadamente a prioridade 1,
“Promover a Qualificação dos Portugueses” e a prioridade 3, “Garantir a Coesão Social”.
Também neste caso, julga-se que é sobretudo devido à natureza dos instrumentos que
se obtém este resultado.
» Quando analisados os resultados procurando agrupar os instrumentos de âmbito nacional
e comparando-os com os de âmbito regional (PROTA, PORA, RUCI-CA), verificou-se que
os primeiros exprimem na maioria dos casos contribuições mais positivas (moderadas e
fortes) para a concretização das prioridades do QREN. No caso dos instrumentos de
âmbito regional sucede o inverso, existindo mesmo situações em que as orientações
estratégicas não apresentam “contribuição forte” para qualquer uma das prioridades do
QREN. Estes resultados evidenciam em primeiro lugar um efeito de escala decorrente do
próprio contexto de aplicação das prioridades do QREN – nacional, como transcrição
para a situação portuguesa da Estratégia de Lisboa –, mas também um afastamento das
prioridades inerente às particularidades das opções estratégicas de cada instrumento.
Não obstante, parece digno de registo que no que respeita à prioridade 3, “Garantir a
Coesão Social”, em nenhum dos instrumentos regionais se tenha verificado a existência
de uma “contribuição forte” para as suas orientações estratégicas.
» A natureza e os objectivos de alguns dos instrumentos de planeamento analisados estão
de tal modo focalizados, que o seu ajustamento é praticamente total para algumas das
prioridades estratégicas do QREN, traduzindo-se numa “contribuição forte” para todas
87Capítulo 3
as suas orientações. Veja-se por exemplo os casos do “Plano Tecnológico” (PT) no que
respeita à prioridade 1, “Promover a Qualificação dos Portugueses”, do “Programa de
Reestruturação da Administração Central do Estado” para a prioridade 5, “Aumentar a
Eficiência da Governação”, da “Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da
Biodiversidade” para as prioridades 2, “Promover o Crescimento Sustentado” e 4,
“Assegurar a Qualificação do Território e das Cidades” e do “Polis XXI” também para a
prioridade 4.
» O contributo das orientações estratégicas de alguns instrumentos face às prioridades do
QREN afigura-se modesto quando considerando (1) alguns dos desígnios politicamente
assumidos como estratégicos de Portugal e (2) os elementos fundamentais da Estratégia
de Lisboa. Refira-se em particular os casos do “Plano Estratégico Nacional do Turismo” e
do “Plano Nacional de Emprego”, instrumentos para os quais seria de esperar encontrar
um peso superior das contribuições positivas das suas orientações estratégicas.
4. As orientações estratégicas municipais face
às propostas de desenvolvimento territorial de âmbito nacional e/ou regional
A revisão do Plano Director M unicipal de Évora (PDM E), aprovada em Janeiro de 2008, definiu
como desígnio estratégico “fazer de Évora um território qualificado, dinâmico, atractivo e com
elevada qualidade de vida”. A estratégia de desenvolvimento traçada pelo PDM E assentou na
identificação dos desafios estratégicos do concelho de Évora, os quais, como se refere no
documento, “deverão enquadrar a fixação dos objectivos do presente PDM E”, e, em nossa opinião,
devem ser “resolvidos”, para tornar possível a concretização do desígnio estratégico do PDM E.
São referidos no PDM E quatro desafios estratégicos:
» O reposicionam ento da cidade/concelho face à envolvente, ligado, no essencial, à
necessidade de aproveitar as oportunidades que decorrem de uma conectividade acrescida
(física e virtual) a pólos e eixos estruturantes para o desenvolvimento territorial,
minimizando assim os riscos de uma progressiva marginalização nesse contexto.
» O robustecim ento da base económ ica local, o qual decorre do reconhecimento das
debilidades que a mesma enferma na actualidade e também porque tendo em atenção
algumas tendências recentes e o interesse manifestado pelos agentes económicos, já
Capítulo 388
foram identificadas algumas fileiras económicas com apreciável potencial de valorização
no desenvolvimento no concelho.
» A m elhoria da qualidade de vida da população residente está relacionada com a
necessidade de resolução de um diversificado conjunto de carências que ainda
caracterizam o concelho de Évora, designadamente ao nível das infra-estruturas básicas,
dos equipamentos colectivos e das acessibilidades. É um desafio que se estende também
à necessidade de intervir no domínio da habitação e, em sentido mais amplo, à premência
que reveste o controlo da tendência para a ocupação desordenada do território envolvente
à cidade.
» O desenvolvim ento equilibrado do concelho é o último desafio que importa enfrentar,
na medida em que é necessário encarar as envolventes que constituem os aglomerados
rurais do concelho como espaços complementares das áreas urbanas, onde se pode
revelar interessante promover de forma activa a revitalização económica e sócio-
demográfica. É expectável que a deslocalização de determinadas actividades económicas
da zona urbana para a periferia rural poderá, a prazo, atenuar algum congestionamento
existente actualmente na zona urbana no domínio do mercado de habitação.
A análise realizada neste ponto pretende verificar em que medida os desafios estratégicos, que
condicionam o desenvolvimento do concelho de Évora, têm forma de resolução nos diferentes
planos e programas de âmbito nacional e/ou regional. Assim, e à semelhança do ponto anterior,
construíram-se matrizes relacionais entre os desafios estratégicos identificados no PDM E e as
opções estratégicas dos instrumentos de planeamento indicados.
89As orientações estratégicas m unicipais face às propostas de desenvolvim ento
territorial de âm bito nacional e/ou regional
A construção destas matrizes relacionais foi precedida da avaliação de cada um dos documentos
enunciados acima, o que nos permitiu ter um conhecimento mais detalhado sobre a visão/
missão estabelecida em cada plano e os consequentes objectivos estratégicos. Realizada esta
avaliação prévia, foi construída para cada documento a respectiva matriz relacional, onde fora
assinalado o tipo de contribuição (nula/fraca, moderada ou forte) entre os objectivos desse
documento e o seu “contributo” para a resolução dos desafios estratégicos identificados no
PDM E (ver as matrizes relacionais em anexo, B.1 a B.15). O s dados constantes nas diversas
matrizes relacionais (num total de 15) foram convertidos em valores percentuais, tornando,
assim, possível a comparação entre os resultados obtidos. Ainda com o objectivo de facilitar a
leitura e interpretação dos resultados, construíram-se gráficos, um para cada matriz relacional
(e que podem ser consultados em anexo, B.17), e um gráfico resumo, que se apresenta na Fig. 4.
Figura 4 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas dos 15 instrumentos de planeamento analisados face aos desafios estratégicos
do PDM E (1 – Reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional;
2 – Robustecimento da base económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de vida da população
residente; 4 – Desenvolvimento equilibrado do concelho).
Fonte elaboração própria.
Capítulo 390
A observação do gráfico que sintetiza os resultados da análise dos 15 instrumentos de
planeamento, num total de 85 orientações estratégicas, face ao seu contributo para a “resolução”
dos desafios estratégicos identificados para o concelho de Évora, revela:
» As orientações estratégicas dos documentos analisados têm, fundamentalmente,
contribuições moderadas para a resolução dos desafios estratégicos do concelho de Évora,
mais de 50% (com excepção do primeiro desafio reposicionam ento da cidade/concelho
face à envolvente). Se forem consideradas a contribuição moderada e a contribuição
forte, então verifica -se que as orientações estratégicas daqueles documentos contribuem
em mais de 70% (com excepção do primeiro desafio) para a resolução dos desafios
estratégicos do concelho.
» O peso da contribuição nula/fraca é superior, para todos os desafios estratégicos, ao
peso da contribuição forte. No caso da contribuição nula/fraca é sempre superior a 20% ,
chegando mesmo aos 34,12% no caso do primeiro desafio (reposicionam ento da cidade/
concelho face à envolvente).
Se excluirmos da análise os documentos de âmbito regional (PROTA, PORA e RUCI-CA), ficando
com um total de 12 instrumentos, que representam 60 orientações estratégicas, verifica-se,
como se observa na Figura 5, que os resultados não são muito diferentes.
Figura 5 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas dos 12 instrumentos nacionais de planeamento analisados face aos desafios
estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional
e nacional; 2 – Robustecimento da base económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de
vida da população residente; 4 – Desenvolvimento equilibrado do concelho).
Fonte elaboração própria.
91As orientações estratégicas m unicipais face às propostas de desenvolvim ento
territorial de âm bito nacional e/ou regional
» As orientações estratégicas dos documentos nacionais analisados têm, fundamentalmente,
contribuições moderadas para a resolução dos desafios estratégicos do concelho de Évora,
mais de 50% (com excepção do primeiro desafio reposicionam ento da cidade/concelho
face à envolvente). Também neste caso, se considerarmos a contribuição moderada e a
contribuição forte, então verifica-se que as orientações estratégicas daqueles documentos
contribuem em pelo menos 70% (com excepção do primeiro desafio) para a resolução
dos desafios estratégicos do concelho.
A análise dos instrumentos regionais (PROTA, PORA e RUCI-CA), com um total de 25 orientações
estratégicas, revela algumas diferenças, pouco significativas, relativamente aos resultados
anteriores (Figura 6).
Figura 6 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas dos 3 instrumentos regionais de planeamento analisados face aos desafios
estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional
e nacional; 2 – Robustecimento da base económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de
vida da população residente; 4 – Desenvolvimento equilibrado do concelho).
Fonte elaboração própria.
» M antém-se a predominância da contribuição moderada das orientações estratégicas dos
documentos regionais para a resolução dos desafios estratégicos do concelho de Évora,
mais de 50% (com excepção do segundo desafio robustecim ento da base económ ica
local). Neste caso, se forem consideradas a contribuição moderada e a contribuição
Capítulo 392
forte, verifica-se que as orientações estratégicas daqueles documentos contribuem em
mais de 70% para a resolução dos desafios estratégicos 1 e 2 do concelho
(reposicionam ento da cidade/concelho face à envolvente e robustecim ento da base
económ ica local), em 64% para o desafio 3 (m elhoria da qualidade de vida da
população residente) e em 84% para o quarto desafio (desenvolvim ento equilibrado
do concelho).
Na Tabela II pode-se observar as contribuições de cada instrumento analisado para cada um dos
desafios estratégicos do concelho de Évora.
Tabela II Valores percentuais das contribuições dos diversos instrumentos
de planeamento face aos desafios estratégicos do PDM E.
Fonte elaboração própria.
Legenda Contribuição nula/fraca: ; Contribuição moderada: ; Contribuição forte: .
93As orientações estratégicas m unicipais face às propostas de desenvolvim ento
territorial de âm bito nacional e/ou regional
Capítulo 394
Com base nos dados apresentados destacam-se os seguintes aspectos:
» O desafio estratégico 4 (desenvolvim ento equilibrado do concelho) tem quatro
contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PNDR, PNE, ENCNB e POLIS XXI) e
uma contribuição forte a 100% (PT).
» O desafio estratégico 3 (m elhoria da qualidade de vida da população residente) tem
três contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PRACE, POLIS XXI e PNPA) e
uma contribuição forte a 100% (PT).
» O desafio estratégico 1 (reposicionam ento da cidade/concelho na envolvente) tem
três contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PNDR, ENCNB e POLIS XXI) e
uma contribuição forte a cerca de 43% (PNACE).
» O desafio estratégico 2 (robustecim ento da base económ ica local) tem duas
contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PNDR e POLIS XXI) e uma contribuição
forte a 100% (PT).
Se forem examinados os dados apresentados no quadro anterior, centrando a perspectiva de
observação nos instrumentos de planeamento analisados, destaca-se:
» Existem casos extremos onde a natureza e os objectivos dos instrumentos de planeamento
estão de tal modo focalizados que o seu ajustamento, face ao PDM E é praticamente nulo
ou moderado para todos os desafios estratégicos. São os casos, respectivamente, do
PRACE e do POLIS XXI, como se pode observar nas Figuras 7 e 8.
Figura 7 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas do PRACE face aos desafios estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da
cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional; 2 – Robustecimento da base
económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de vida da população residente; 4 –
Desenvolvimento equilibrado do concelho).
95As orientações estratégicas m unicipais face às propostas de desenvolvim ento
territorial de âm bito nacional e/ou regional
Fonte elaboração própria.
Figura 8 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações
estratégicas do POLIS XXI face aos desafios estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da
cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional; 2 – Robustecimento da base
económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de vida da população residente; 4 –
Desenvolvimento equilibrado do concelho).
Fonte elaboração própria.
» Estamos perante instrumentos de âmbito nacional que podem ter contributos distintos
para a “resolução” dos desafios estratégicos do concelho de Évora. No caso do PRACE, e
com excepção do desafio 3 (m elhoria da qualidade de vida da população residente),
a contribuição é nula/fraca, o que não surpreende, dada a especificidade do instrumento
(a reforma da administração central). Ainda assim, é de destacar o contributo que este
instrumento, que contempla três orientações estratégicas, pode ter para o desafio 3.
96
» Situação diferente é a que pode observar-se relativamente ao instrumento POLIS XXI,
sendo de esperar neste caso que o concelho de Évora possa aproveitar este instrumento
para ultrapassar os seus desafios estratégicos, pois as quatro orientações estratégicas do
instrumento têm, todas, uma contribuição moderada.
5. Oportunidades e condicionantes para o desenvolvimento territorial
Decorrente da análise anterior, considera-se de todo o interesse apresentar em jeito de súmula
as principais orientações estratégicas de desenvolvimento territorial no que concerne às
oportunidades e condicionantes territoriais, nomeadamente com a identificação das diversas
áreas de actuação previstas desde o âmbito nacional, passando pelo regional até ao nível supra-
municipal e municipal.
Partindo de uma abordagem mais ampla, importa recordar que a (renovada) Agenda de Lisboa
e a Política de Coesão Comunitária deram origem no plano nacional ao PNACE5, o qual assentou
em três grandes pilares:
» Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC), 2005-2009, que visa alcançar a estabilidade
financeira macroeconómica;
» PT, que pretende promover a competitividade e o crescimento;
» e ainda o PNE, que se relaciona com o emprego e a formação.
Para que se possam evidenciar as áreas de actuação constantes neste instrumento da Estratégia
de Lisboa e suas orientações estratégicas que parecem ser potenciais planos com implicações
diversas sobre o território em análise, apresentam-se de seguida em destaque.
97Capítulo 3
No âmbito do PEC apresentado pelo governo português à União Europeia, o PRACE aparece
como uma das medidas que deve contribuir para a consolidação orçamental a partir de 2006,
visando a sustentabilidade das contas públicas potenciadora dum crescimento económico
sustentado e da coesão social. O referido programa baseia-se nos princípios que se enunciam:
» Avaliação das actividades desenvolvidas pela administração central como o objectivo de
determinar as que se devem manter, extinguir ou transferir para outras entidades públicas
ou privadas;
» Desconcentração de funções para níveis regionais e locais com vista à aproximação da
administração central dos cidadãos, empresas e comunidades para que as decisões possam
ser tomadas tão próximo quanto possível daqueles a que dizem respeito;
» Descentralização de funções para a administração local, nomeadamente nos domínios
da administração prestadora de serviços (sectores da educação e da saúde);
» Diminuição das estruturas administrativas associada à melhoria da qualidade dos serviços
prestados aos cidadãos e empresas;
5 Já foi apresentado em Bruxelas o PNR – Plano Nacional de Reformas – novo ciclo 2008/2010 e que vemsuceder ao PNACE como um instrumento da Estratégia de Lisboa.
Capítulo 398
» Reestruturação dos serviços desconcentrados de nível regional em consonância com o
quadro territorial da NUTS II;
» Desenvolvimento progressivo de Serviços Partilhados de actividades comuns aos vários
M inistérios.
Dada a importância do rural na região Alentejo, e também no concelho de Évora, considerou-se
de fulcral interesse analisar as orientações constantes no PNDR e muito em particular porque o
modelo de desenvolvimento que este preconiza se revela de concretização bastante crítica “nas
regiões mais frágeis, ameaçadas de despovoamento, economicamente deprimidas ou com fortes
desvantagens naturais, impondo uma acção eficaz no sentido da reposição da atractividade
dessas regiões, de forma a assegurar um desenvolvimento harmonioso do território”. Os objectivos
transversais que este Plano apresenta, referem-se ao reforço da coesão territorial e social e à
promoção da eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e associativos na gestão
sectorial e territorial, domínios de reconhecida importância para que se possa alcançar um nível
de desenvolvimento sustentável e que se encontram de igual modo associados a outras áreas de
actuação estratégica, tais como:
M odelo de desenvolvimento sustentável, na sua tripla dimensionalidade económica, social e
ambiental, que se encontra também plasmado nas opções estratégicas territoriais traçadas no
PNPOT, como se apresenta de seguida.
99O portunidades e condicionantes para o desenvolvim ento territorial
Este instrumento de planeamento visa concretizar a estratégia de ordenamento, desenvolvimento
e coesão territorial do país, cuja visão estratégica e modelo territorial se articulam com a Estratégia
Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS). As premissas relativas ao desenvolvimento
económico, coesão social e protecção ambiental constituem, por sua vez, o quadro de referência
para a concepção de um conjunto de instrumentos de planeamento com intervenção em áreas
geográficas e temáticas mais restritas.
O rientações para os modelos territoriais a serem definidos a nível regional, sub-regional e local,
assim como decisões de localização de equipamentos, actividades e infra-estruturas com relevante
impacte territorial, e que tornam o PNPOT um quadro de referência nacional para a implementação
de um conjunto de estratégias nacionais e de planos sectoriais associados. Como é o caso da
ENCNB, que visa:
A dimensão territorial da implementação do PNPOT é conferida pela diferenciação ao nível da
intervenção dos múltiplos instrumentos de planeamento, quer seja mediante o desenvolvimento
de orientações de natureza sectorial direccionadas para os agentes que operam no domínio do
ordenamento do território, quer seja a sua forte incidência a nível municipal o que pressupõe
uma profunda responsabilização e envolvimento das autarquias na implementação do PNPOT.
Capítulo 3100
Pelo exposto, o PNPOT apresenta recomendações com vista à elaboração de planos de natureza
sectorial com repercussões no território, os quais se inscrevem no sistema de gestão territorial
definido na Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo. Tais Instrumentos de
Gestão Territorial são referidos no Programa das Políticas, e abarcam uma multiplicidade de áreas
sectoriais, porém passam a ser destacados apenas alguns desses planos sectoriais no quadro que se
segue, cuja selecção teve por base o critério de maior relevância de impacto no concelho de Évora.
Tabela III Instrumentos de Gestão Territorial e o PNPOT
Fonte M AOTDR, 2006: 61-62.
Planos sectoriais que face à apresentação dos seus desígnios estratégicos revelam desde logo a
sua inequívoca capacidade de interferir no ordenamento do território, referência que deve ser
de igual modo associada ao PPL, como se destaca nos objectivos estratégicos preconizados por
este instrumento de planeamento e que se seguem:
101O portunidades e condicionantes para o desenvolvim ento territorial
No domínio da actividade turística e decorrente do anteriormente exposto, o PENT revela-se
como um plano detentor de capacidade de ancoragem para os planos sectoriais de turismo,
reforçado o seu interesse concomitantemente pela importância que este sector de actividades
tem vindo a apresentar no nosso país. Pressuposto que assenta na ideia de que o turismo pode
contribuir decisivamente para o bem-estar da população portuguesa, mediante a geração de
riqueza, a criação de postos de trabalhos e da capacidade de promoção da coesão territorial.
Cujos eixos / medidas surgem sistematizados como se apresenta:
Os factores distintivos possibilitam que cada região apresente uma proposta de valor, alinhada
com a proposta de valor do destino Portugal, e na NUT II Alentejo a cidade de Évora é identificada
como um desses factores distintivos a par da abundância do património arqueológico, paisagem
de planície, ambiente seguro, gastronomia e vinhos e proximidade a Lisboa. Pese embora os 6
pólos de desenvolvimento turístico definidos não contemplarem Évora, para tal foram identificados
no Alentejo os pólos de Alqueva e do Litoral Alentejano. O que pressupõe afirmar que Évora não
é tida como território prioritário.
De igual modo o PROTA, enquanto plano de ordenamento do território de âmbito regional,
deixa antever implicações para Évora que decorrem necessariamente do facto deste instrumento
de planeamento identificar o zonamento para as actividades nas áreas do turismo e das agro-
florestais sem que o faça para as restantes actividades.
A sua proposta de intervenção no território sistematiza-se em 5 eixos estratégicos:
Capítulo 3102
Numa lógica de “bottom-up” as orientações de maior abrangência são desagregadas em termos
municipais, de que é exemplo a devida articulação entre os Planos Regionais do O rdenamento
do Território (PROT’s) e os seus congéneres de âmbito municipal, os designados Planos M unicipais
de O rdenamento do Território (PM OT’s)1. Para o caso de Évora, a última versão do PDM E aponta
como áreas de actuação o ordenamento do território e desenvolvimento territorial,
nomeadamente:
Instrumento de planeamento que tem associados a si Planos de Pormenor (zonas dos Leões e do
Rossio de S. Brás) assim como outro tipo de orientações estratégicas para o território em causa,
de que são exemplos a Agenda 21 Local (em execução), o Plano Estratégico de Desenvolvimento
do Aeródromo de Évora e o Estudo de Enquadramento Estratégico do Centro Histórico7. Pode-
se ainda encontrar (em fase de actualização) o Plano de Desenvolvimento Social, o Qualicities,
para além da RUCI-CA que corresponde a um instrumento de planeamento inter-municipal,
como anteriormente fora enunciado.
Concomitantemente a intervenção em Évora deve de igual modo ser enquadrada na designada
Política de Cidades - PO LIS XXI que se encontra definida no âmbito do programa do XVII
Governo e que fora lançada com o objectivo de relançar uma “política de cidades forte e
6 Que se subdividem em Planos Directores M unicipais (PDM ), Planos de Urbanização (PU) e Planos de Pormenor(PP).
7 Instrumentos de planeamento de âmbito municipal caracterizados anteriormente (ver ponto 2).8 PORA que foi também alvo de análise anterior e que apresenta como eixos prioritários: i) competitividade,
inovação e conhecimento; ii) conectividade e articulação territorial; governação e capacitação institucional;iv) desenvolvimento urbano; v)qualificação ambiental e valorização do espaço rural.
103O portunidades e condicionantes para o desenvolvim ento territorial
coerente”, a qual apresenta como territórios-alvo: espaços urbanos específicos, cidade/rede
de cidades e cidade-região, correspondendo a cada um deles as seguintes dimensões de
intervenção:
Política que se baseia em programas de financiamento público, entre os quais se destaca o
Programa Operacional de Valorização do Território/QREN e PORA/QREN8.
Tal como enunciado anteriormente, e reforçando o interesse da abordagem ao nível municipal,
passa-se de seguida à análise das oportunidades e condicionantes dos desafios estratégicos
enunciados no PDM E. Esta identificação teve por base as contribuições fortes e nulas/fracas
identificadas nos diversos instrumentos de planeamento analisados. Assim, considera-se que as
contribuições fortes das orientações estratégicas dos instrumentos de planeamento correspondem
a oportunidades de resolução dos desafios estratégicos que o concelho de Évora enfrenta.
Relativamente às condicionantes, as mesmas resultam das contribuições nulas/fracas das
orientações estratégicas de cada instrumento de planeamento analisado (apresentam-se nos
anexos C.1 e C.2 as contribuições fortes e nulas/fracas de cada instrumento, respectivamente).
Tabela IV Resumo das contribuições fortes das orientações estratégicas dos diversos
instrumentos de planeamento face aos desafios estratégicos do PDM E.
Capítulo 3104
Fonte elaboração própria.
Legenda Contribuição forte: .
De entre os quatros desafios estratégicos enunciados no PDM E, e tendo por base a observação
do resumo das contribuições fortes das orientações estratégicas dos diversos instrumentos de
planeamento (Tabela IV), importa destacar que é o robustecimento da base económica local
que se revela como o desafio estratégico do PDM E que apresenta maiores oportunidades de
resolução. Evidenciando uma acentuada articulação com as orientações identificadas no PT,
PNACE, PENT, PROTA, PORA e RUCI-CA. Ao invés, não parece ser despiciente, reforçar que alguns
dos planos/programas analisados não apresentaram nenhuma contribuição forte perante o PDM E,
articulações que se repartiram necessariamente pelos outros dois tipos de contributos possíveis
na escala de análise proposta.
105O portunidades e condicionantes para o desenvolvim ento territorial
Tabela V Resumo das contribuições nulas/fracas das orientações estratégicas dos diversos
instrumentos de planeamento face aos desafios estratégicos do PDM E.
A partir da mensuração do número de contribuições nulas/fracas das orientações estratégicas
dos planos/programas analisados face ao PDM E, destaca-se o desafio estratégico denominado
reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional como sendo o
que aparenta ter maiores dificuldades de resolução, face aos resultados apresentados na Tabela
V. Contribuição aplicada à maioria dos instrumentos de planeamento analisados, exceptuando
quatro deles, tais como: PNDR, PT, POLIS XXI e ENCNB.
Fonte elaboração própria.
Legenda Contribuição nula/fraca: .
Capítulo 3106
Em suma, e com base na análise de confronto das Tabelas IV e V, importa realçar a diferença
significativa entre o número de condicionantes para cada desafio estratégico, em comparação
com o número de oportunidades, que para alguns desafios corresponde de grosso modo ao
dobro. Facto que parece ser revelador da necessidade de uma forte aposta na implementação
das orientações estratégicas de desenvolvimento territorial identificadas para Évora.
Alegações que necessariamente evidenciam a importância de se identificarem os stakeholders
para maior facilidade de alusão aos principais traços da governação do território.
Dos diversos instrumentos de planeamento analisados emergiram discordantes formas de fazer
referência aos stakeholders neles envolvidos, se por um lado foi possível constatar a sua enunciação
detalhada por área de actuação de alguns planos/programas, noutros casos a identificação dos
stakeholders não era explícita pelo que caberá a cada leitor fazer a sua apreciação.
Pelo exposto, considerou-se mais pertinente apresentar a listagem de stakeholders tendo por
base a sua localização nas diferentes escalas territoriais de aplicação do instrumento de
planeamento: nacional, regional, supra-municipal e municipal, como se pode observar na Figura
9.
Da observação da Figura 9 importa destacar a ideia de que o desenvolvimento territorial deve
pautar-se por uma abordagem de “stakeholders múltiplos”, o que presssupõe afirmar que todas
as partes interessadas na mudança global e sustentável do território devem actuar consoante a
sua capacidade de intervenção numa óptica de cooperação e de trabalho em rede. Paralelamente,
a multiplicidade de intervenção deve, de igual modo, ser realçada por um outro prisma, ou seja
há agentes de desenvolvimento cuja actuação reporta-se a várias escalas territoriais, e até mesmo
à totalidade dos níveis de intervenção aqui identificados: nacional, regional, supra-municipal e
municipal. Como é o caso, nos instrumentos de planeamento analisados, das empresas,
instituições de ensino superior e das autarquias.
Considera-se que a estratégia de intervenção socio-económica de âmbito municipal, emerge
como quadro de referência não só para os agentes privados, como ainda referência orientadora
da autarquia no domínio da animação e desenvolvimento socio-económico. E pressupõe-se que
a sua eficácia seja definida em estreita articulação com os atributos e potencialidades dos agentes
de transformação da estrutura sócio-territorial local. Em consequência importa que tenha um
profundo conhecimento dos agentes existentes assim como das repercussões das suas estratégias
107O portunidades e condicionantes para o desenvolvim ento territorial
Figura 9 Stakeholders identificados nos instrumentos de planeamento analisados
Fonte elaboração própria.
e aspirações e ainda sobre a viabilidade dos objectivos e actuações que se pretendam implementar
mediante a intervenção autárquica.
108
Pelo exposto, os múltiplos desafios que se colocam parecem apelar à capacidade de orientação,
mobilização e coordenação autárquica, consubstanciadas na pedagogia da mudança, da
participação e da solidariedade.
Referências bibliográficas
Lopes, Raul (1990): Planeamento municipal e intervenção autárquica no desenvolvimento
local, Escher, Lisboa.