J. Introdução; 1.INTRODUÇÃO - scielo.br · modelo, a não ser pelo suprimento de papéis...

J. Introdução;2. Comentário teórico de modelos de

comportamento organizacionalt,3. Análise metodológica da bibliografia

organizacional;4. Análise da bibliografia sobre

administração de desenvolvimento;5. Teoria central comum do

comportamento organizacional;6. Exame do caso México;

7. Conclusão.

Viviane B. de Mârquezs»Rainer Godan S. ***

*Tradução do original em inglês porNelson Pujol Yamamoto e revisão

técnica por Nilza Vieira M. do Prado.

** Ph.D. em sociologia pelaUniversidade Wisconsin, Madison e,

atualmente, professora de sociologia doITAM - Instituto Tecnológico

Autônomo do México, México, D.F.

*** Professor do ITAM - InstitutoTecnológico Autônomo do México.

R. Adm. Emp.,

1. INTRODUÇÃO

A gradual americanização da teoria sociológica quetem se verificado desde o início da década de 20 redun-dou em uma dificuldade cada vez maior de generalizarseus parâmetros para outras sociedades, principalmen-te nos países em desenvolvimento, disto resultandoque os casos contrários a modelos existentes fora dosEUA foram ou ignorados ou isolados em modelos adhoc que pretendem responder pelas divergências dasteorias centrais sem, contudo, questioná-las.

Neste ensaio, tomaremos a teoria organizacional co-mo um exemplo dessa espécie de confusão teórica etentaremos demonstrar que, dadas certas premissas, ocomportamento organizacional pode ser explicado emtermos semelhantes tanto em sociedades desenvolvidascomo em sociedades em desenvolvimento. Portanto,defenderemos a tese de que, basicamente, não há dife-renças entre sociedades, total ou parcialmente indus-trializadas, quanto aos mecanismos sociais que expli-cam o comportamento humano em organizações, I em-bora possam haver algumas variações nos efeitos glo-bais de tais mecanismos, devidas às condições estrutu-rais distintas historicamente desenvolvidas, que vigo-ram em seu meio. Portanto, o que' estamos procuran-do estabelecer é um núcleo teórico explicativo do com-portamento humano em organizações que faça comque as diferenças entre sociedades desenvolvidas e sub-desenvolvidas sejam teoricamente previsíveis, ao invésde fixar qualificações marginais de pouca relevânciateórica.

Dadas as condições atuais, o leitor que se interessarpode escolher entre dois tipos de aproximação ao pro-curar entender o modo como as burocracias operamnos países em desenvolvimento. Ele pode se voltar oupara teorias de tradição weberiana, que enfatizam ocaráter racional das burocracias, ou para a agoraabundante bibliografia sobre administração de desen-volvimento, que deve sua origem às idéias desenvol-ventes em voga na década de 60.

Na primeira alternativa, as burocracias nos paísesem desenvolvimento (que serão citadas no corpo dotexto sob a sigla BPD) são como que cópias de carbo-no imperfeitas de suas irmãs mais afortunadas,baseando-se no fato de que comparações estáticas de-talhadas com burocracias ocidentais acusam diferen-ças consideráveis. Naturalmente, tais comparaçõeslevam à idéia de que as BPD estão se equiparando como mundo ocidental, tecnologicamente mais avançado,ou seja, refletem o status "transitório" das sociedadesa que estão arraigadas.

A segunda alternativa consiste em se pressupor quehá diferenças qualitativas entre as burocracias ociden-tais e as não-ocidentais. Infelizmente, esta aproxi-mação ainda não conseguiu chegar a nenhuma idéiateórica central. Antes, como freqüentemente acontecenas ciências sociais, ela oferece uma série heterogêneade teorias parciais, que pretendem responder pelo quese imagina ser uma discrepância entre o comportamen-to organizacional que supostamente ocorre na Europaou nos EUA, e o comportamento contrário das BPD.

Rio de Janeiro, 19(1): 67-%, jan.lmar. 1979

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Burocracia latino americana ou reflexo desfavorável da teoria da organização

Nas páginas seguintes, analisaremos tais aproxi-mações separadamente, demorando-nos em mais al-guns pontos teóricos e metodológicos que acreditamosserem responsáveis pela nossa ignorância a respeito deorganizações em geral. Isto nos permitirá determinaros parâmetros em que julgamos poder haver uma pers-pectiva alternativa capaz de responder pelo comporta-mento organizacional em qualquer parte do mundo.Desta forma, esperamos demonstrar que a divisão fei-ta pela sociologia norte-americana entre sociologia de-senvolvente e sociologia desenvolvida é falsa, particu-larmente no caso da teoria organizacional; tal ênfasenos problemas de países em desenvolvimento pode es-clarecer bastante alguns problemas sem solução nosassim chamados países desenvolvidos.

A estrutura teórica proposta foi indicada principal-mente pela experiência mexicana, mas pode ser genera-lizada para outras sociedades. O México é um dospaíses mais extensos e industrializados do TerceiroMundo. Possui grande tradição de independênciapolítica do jugo colonial e passou por uma revoluçãosocial há apenas 60 anos. Como tal, se constitui em útilmeio-termo entre os países industrializados do mundoocidental e os países mais jovens do Terceiro Mundo.

2. COMENTÁRIO TEÓRICO DE MODELOS DECOMPORTAMENTO ORGANIZACIONAL

68 A sociologia nunca se sentiu à vontade ao lidar, aomesmo tempo, com problemas de reificação e reducio-nismo. Entretanto, no caso da teoria organizacional,ela optou abertamente pela reificação, no sentido deque o comportamento humano tem sido reduzido a"uma simples extrapolação de mecanismos organizacio-nais, relegando as manifestações individuais ao planode problemas de segunda ordem. Conseqüentemente,o que se considera comportamento humano varia pormeio de mudanças em modelos teóricos de estruturaorganizacional. Apresentaremos os quatro paradigmasbásicos mais comumente presentes na bibliografia or-ganizacional contemporânea, analisando-os em ter-mos do que sabemos acerca do comportamento forado contexto organizacional.

2.1 Teorias de racionalidade global: O homem como o"robô sobressocializado

Este paradigma considera a organização a menor uni-dade de análise e a define como um conjunto de com-ponentes estruturais independentes organizados pormecanismos de coordenação, comunicação e controle.Quando se amplia este modelo para se poder levar emconsideração as forças externas que atuam sobre a or-ganização, os agentes estão igualmente ausentes domodelo, a não ser pelo suprimento de papéis limitadosem que se concorda que posições específicas nas orga-nizações oferecem oportunidades especiais para dadosagentes a fim de determinar-se a maneira pela qual omundo externo é interpretado e influenciado. Normal-mente, contudo, considere-se que ou o meio afeta a or-ganização como um todo monolítico ou os agentes ex-

Revista de Administraç40 de Empresas

ternos especializados afetam as partes estruturais orga-nizacionais especializadas correspondentes.

Neste paradigma, quaisquer ações empreendidaspor participantes organizacionais conteriam, suposta-mente, seu propósito coletivo. Portanto, as organi-zações deveriam apresentar conjuntos coerentes de ob-jetivos e subobjetivos, a que os participantes teriamque aderir voluntariamente. O desvio é ou insignifi-cante ou distribuído aleatoriamente, de forma a afetarapenas a eficiência relativa do sistema. Ainda assim,não se esclarece perfeitamente porque os participantesdeveriam tornar seus interesses de uma organização.Na maioria esmagadora dos casos, a única resposta aesta pergunta é que os participantes fazem o que lhes éordenado porque são pagos para tal, o que daria mar-gem a uma nova dúvida, isto é, qual seria o custo deoportunidades ao se desempenhar um papel de acordocom regras preestabelecidas, em contraposição aos be-nefícios econômicos adicionais potenciais provenientesde uma ruptura de tais regras." Porém, neste paradig-ma, tal tipo de problema não é geralmente levantado,uma vez que é anulado pela suposição de coerência en-tre metas e valores individuais e organizacionais. Alémdisso, sempre é possível conjurar os valores de traba-lho da sociedade norte-americana que evitariam queessa espécie de cálculo individual ocorresse, assim co-mo a disponibilidade de pelo menos algumas recom-pensas intrínsecas pelo desempenho de um papel deacordo com um script aprovado.

O sistema natural funcionalista variante desse para-digma oferece um tipo de explicação diferente para ocomportamento racional, mas o resultado final é qua-se o mesmo. Os mecanismos internos são naturais ouinconscientes, mas tudo acontece como se houvesseuma racionalidade inconsciente agindo por toda a or-ganização e empenhada em preservar sua existência(em oposição à criação de eficiência e lucros, como naperspectiva de administração racional).

Evidentemente, há problemas que impedem que taismecanismos funcionem perfeitamente: os instrumen-tos para se atingirem as metas são resistentes, as metassão deslocadas e as informações nunca são perfeitas.Além disso, há limitações cognitivas ao conhecimentonecessário para se tomarem decisões racionais, e, ain-da mais, o homem tem necessidades emocionais queprecisam ser satisfeitas por meio de grupos informaisque só podem solapar a racionalidade até certo ponto.No entanto, tais tipos de objeções nunca são significa-tivamente incorporados à estrutura teórica; são apenasconsideradas como fatores restritivos, e não determi-nantes.

2.2 Teorias de racionalidade grupo/ e quase-grupal: ohomem gregário

Dado que a descoberta de que as metas organizacio-nais são todas compatíveis entre si e não podem sermaximizadas simultaneamente, seja porque são mu-tuamente contraditórias, seja porque os recursos sãolimitados, os processos organizacionais internos assu-mem uma aparência diferente. Os recursos limitadossugerem a idéia de competição por poder e influência,

a fim de garanti-las, e a dominância relativa de certosgrupos que existem pàra ganhar qua grupos advogan-do um conjunto de metas em detrimento de outro. En-,tretanto, muitodo trabalho neste sentido ainda pressu-põe uma integração normativa relativamente firme porparte dos membros dos grupos competidores. Ao invésde assimilarem alguma vaga identidade organizacionalgeral, como no paradigma precedente, estes interiori-zam as metas imediatas limitadas, relacionadas direta-mente com seu papel, e competem com o grupo comque interagem diretamente (isto é, vendas versus pro-dução, professores versus administração etc.). Por-tanto, o homem não está à procura de si mesmo e daaprovação do sistema maior, mas sim à procura de seudepartamento e da aprovação de seus colegas próxi-mos, que lhe darão indiretamente uma maior cota derecompensas materiais e não-materiais, que a organi-zação distribui de forma desigual. Do mesmo modo,quaisquer recursos internos porventura disponíveis pa-ra melhorar a posição de seus grupos na organizaçãoserá utilizado como tal, ao invés de aproveitado paraganhos pessoais.

Portanto, este paradigma, essencialmente, é seme-lhante ao anterior, a não ser pelo fato de adotar umaunidade de análise menor e de não admitir uma super-racionalidade ao nível de organização que lembra amão invisível do mercado aberto.

2.3 Teoria de cálculo individual: o homem hobbsiano

o próximo tópico analítico considera que as organi-zações são compostas de alianças mutáveis que justa-põem divisões internas a linhas fronteiriças externas eque concorrem a uma recompensa monetária por partedas organizações. Esta é a única perspectiva que nãofaz qualquer tipo de suposição acerca da natureza dasligações entre indivíduos e organizações e dos interes-ses que estão por trás das alianças. É desnecessário di-zer que esta teoria não desfruta de um status muito res-peitável na sociologia, pois tende a oferecer uma visãoatomizada do homem, segundo a qual ele não é-con-trolado por sistemas de crenças comuns e mecanismosde submissão. Tal teoria é geralmente encontrada emtrabalhos sarcásticos e jocosos sobre burocracia quenão possuem uma posição científica reconhecida, e,como tal, não são tomados como sérias objeções aosargumentos pertinentes aos dois paradigmas anterio-res. Assim, ao invés de lidar com os problemas da re-lação entre estrutura e papel individual, que os doisparadigmas anteriores definem como idênticos, esteparadigma alternativo simplesmente define a estruturacomo inexistente. Isto não apenas deixa de resolver aquestão, como também dá origem a uma nova série deproblemas, provavelmente mais insustentáveis do queos identificados nos paradigmas mais respeitados. Co-mo colocaremos adiante, a solução não está em ou rei-ficar ou ignorar a estrutura, mas em avaliar quantasbarreiras ela coloca aos participantes, e, portanto,quanto de improvisação individual estes podem conse-guir.

2. 4 Teorias de não-racionalidade

Sob este título reuniremos duas unidades: O pacote derelações humanas e o modelo de recusa, vulgo modelo-lata-de-lixo. Na primeira perspectiva, os homens sãoconsiderados feixes de necessidades emocionais que te-riam que ser satisfeitas uma vez que devam algumaespécie de obediência à organização: eles precisam sen-tir que estão participando, que seus esforços estão sen-do reconhecidos; em suma, precisam receber satis-fações pessoais. Sem entrarmos nas diversas seqüelasdeste modelo geral, bastante conhecidas de todos nós,podemos simplesmente colocar que ele levanta algunsdos mesmos problemas verificados no paradigmahobbsiano, embora' de maneira ligeiramente menosóbvia. O que 'a escola de relações humanas tem feito éreduzir o sistema social da organização a uma série degrupos primários autônomos, nos quais a interação in-formaI tem prioridade sobre a execução de tarefas.Uma vez mais, o impacto da estrutura formal foi afas-tado ao invés de explicado.

No modelo-Iata-de-lixo, uma das últimas novidadesno campo da teoria da organização, a estrutura formalé relegada a um status igualmente insignificante: suasquestões são ambíguas, os interesses pessoais não sãodeterminados e as decisões são mais pretextos para ou-tros processos do que o efeito de competição, tais co-mo a distribuição de status entre os participantes ou areafirmação de lealdades. A imagem do homem aquiimplícita é a do engajamento limitado, seja para metasorganizacionais, seja para metas pessoais. As situaçõesa sua volta não são claras, seu raio de atenção é restri-to: assim, ele persegue seu objetivo desorganizada-mente. De vez em quando, ele enfrenta decisões queimplicam importantes conseqüências en passant, porassim dizer.

2.4.1 Argumentação

Dos quatro paradigmas que acabamos de apresentar,os dois primeiros são destacadamente os que mais pre-dominaram na curta história da teoria da organização,no sentido de que foram os de mais peso (como aindao são) nos estudos publicados até agora. Tais paradig-mas dominantes projetam uma imagem do homem or-ganizacional que é excessivamente tanto segmentadacomo regimentada, instâncias estas que são interde-pendentes entresi. Com efeito, ao trabalhar a premis-sa 'pela qual os papéis organizacionais e não-or-ganizacionais estão claramente separados, tais mo-delos garantem que o mundo exterior não intervémnos mecanismos organizacionais, a não ser através degrandes mecanismos (mercado, conhecimento técnico,eleitorados políticos etc.) que afetam toda a organi-zação em que o indivíduo supostamente está absorvi-do. Desta forma, a única etapa reconhecida oficial-mente para satisfazer as diversas necessidades social-mente induzidas do homem é a organização que, im-plicitamente, deve ordenar sua lealdade. Conseqüente-mente, as organizações tendem a ser reificadas comoos requisitos estruturais necessários para fazer o siste-

Teoria da organização

ma funcionar (daí a teoria da cópia de carbono imper-feita relativa às BPD).

A desumanização do comportamento que se segue édificilmente sustentável no contexto dos países desen-volvidos (e, realmente, tal problema está sendo seria-mente questionado), mas perde toda a credibilidadequando trata de sociedades em desenvolvimento, tãograndes são as discrepâncias entre comportamentoprevisível (como por regras) e comportamento real.

Até agora, nenhum dos outros paradigmas propor-cionaram alternativas viáveis por si mesmas, de formaque têm sido utilizados simplesmente como remendospara os dominantes. O modelo-Iata-de-lixo, por exem-plo, realmente tenta oferecer uma alternativa radical,mas simplesmente não explica como poderíamos man-dar um homem para a lua. O paradigma hobbsiano,por outro lado, possui a vantagem de se referirá teoriado comportamento humano que traz conseqüênciaspara as organizações (ao invés da maneira oposta),mas recende a reducionismo. Quanto às relações hu-manas, não pode fazer mais nada além de explicar por-que os paradigmas dominantes não podem funcionarperfeitamente.

A questão, contudo, não está em decidir qual ima-gem do homem é a mais correta, mas, precisamente,em evitar suposições excessivamente simplificadoras.Devemos parar de pressupor a natureza da r~ação en-tre agentes individuais e mecanismos organizacionais,para começarmos a considerá-la uma questão pro-blemática em e de si mesma. Procedendo assim, pode-mos descobrir que qualquer paradigma pode ser corre-to em alguns casos limitantes, porque descobrir quemuito do que vem sendo descrito como a forma modalpela qual os seres humanos se comportam em organi-zações é realmente uma resposta a uma constelação es-pecífica de condições sociais que são bastante instáveistanto no tempo como através das fronteiras nacionais.Portanto, não podemos compreender as atuais discre-pâncias entre as espécies de organizações ou as mu-danças aparentes na sociedade norte-americana, assimcomo em outros países, a menos que comecemos a ex-plorar tal relação.

Neste processo, podemos acabar com o mito de queexiste uma coisa chamada comportamento organiza-cional que ocorre desde o mais emaranhado conglome-rado de chapeleiros, até a Nasa, a Dupont ou o Coraldo Exército Soviético. Teremos também que abando-nar perspectivas unilaterais do homem como maximi-zante de metas, como feixe de emoções reprimido oucomo lânguido lixeiro, para, ao invés disso, nos ater-mos aos tipos de comportamentos que possuem maiorprobabilidade de sobrepujar os outros e em que con-texto.

Na concepção alternativa que desejamos apresentar,os seres humanos são considerados as principais forçasmotrizes que determinam os mecanismos organizacio-nais internos e constituem o pivô da interação entre.meio e organização. Em outras palavras, o sistema so-cial é desempenhado na organização pelos própriosagentes individuais: estes julgam as situações não de

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acordo com estreitas regras organizacionais do jogo,mas com uma ampla perspectiva que faz com que in-terpretemsua relação com a organização em termos docomportamento-padrão esperado (não necessariamen-te de forma normativa) que predomina na sociedadecircunvizinha. Isto significa que, longe de estabeleceruma distinção detalhada entre papéis organizacionais enão-organizacionais, eles utilizam baterias inteiras depapéis com diferentes probabilidades de sucesso e re-compensa, de acordo com o contexto institucionalmais amplo em que a organização se encontra.

3. ANÁLISE METODOLÓGICA DA BIBLIOGRA-FIA ORGANIZACIONAL

Além do problema da falta de pesquisas que não se li-mitem ao âmbito nacional, o que ainda é comum nasciências sociais, o campo das organizações sofre deuma excessiva estreiteza de concepção de elaboraçãoteórica, que compartilha com a maioria das outrasáreas da sociologia. Denominaremos tal fato de empi-rismo abstraído, para que possamos diferenciá-lo deuma forma alternativa, ou seja, a abstração analítica.

Muito sucintamente, a estratégia de elaboraçãoteórica geral adotada pelo empirismo abstraído é criarum conceito abstrato pela generalização de algumas si-tuações empíricas concretas, geralmente por meio daadição de um ismo ou ação à palavra que designa o ca-so isolado. Desta forma, a essência das pessoas auto-ritárias torna-se autoritarismo (ou a essência dostraços autoritários em um indivíduo), ou, ainda, a es-sência das operações formalizadas torna-se formali-zação. O próximo passo consiste em relacionar tais ter-mos combinados com abstrações formuladas de ma-neira semelhante, por intermédio da postulação deuma relação causal, seja sem especificar os proces-sos dinâmicos responsáveis por tal sistema articulado,seja formulando-os em termos vagos (a assim chama-da análise racional teórica) que jamais se submetem aqualquer tipo de teste. Por exemplo, ao número depessoas trabalhando em uma firma pode-se dar o pseu-doteórico nome de tamanho e, ao número de níveis decontrole, o de diferenciação vertical, além de algumas.explicações intuitivas acerca da razão por que a pri-meira viria a determinar a segunda.

Podem ser encontrados exemplos deste tipo de apro-ximação mais tipicamente nos trabalhos de Zettelberge de seus seguidores, que acreditam que tudo que ossociólogos necessitam almejar tem a forma "quantomais A, mais C; quanto mais B, mais C; daí, quantomais A, mais B", que consiste em tomar emprestadoda lógica formal, indiscriminadamente, uma forma deraciocinio cujas regras intrínsecas provavelmente nãopodem esperar satisfazer.

Por outro lado, pode ser encontrado um exemplo dafalta de validação teórica de sistemas articulados naveneranda relação entre tamanho e diferenciação es-trutural, que é supostamente explicada por processosde tensões estruturais geradas por crescimento sob aforma de uma piora nas comunicações e na coorde-nação. Ainda, assim, tudo o que é produzido comotestemunho de tal sistema articulado é uma correlação

entre o número de pessoas trabalhando e o número dedivisões internas. No entanto, é fácil imaginarmos umnúmero de explicações alternativas da mesma espécie,igualmente' plausíveis. Por exemplo, a causação se mo-vimenta para a decisão oposta, de forma que as estru-turas diferenciadas criam mais necessidades para asdespesas administrativas. Daí as pressões em direçãoao crescimento, ou, como propuseram (Stinchcome,1964 ou Meyer, 1977), as disposições internas das or-ganizações têm mais a ver com a adoção de padrõesinstitucionalizados no meio ambiente (e talvez as fir-mas grandes possam dispor delas mais facilmente) doque os imperativos estruturais.

o modo pelo qual o ambiente de organizações temsido tratado também fornece um bom exemplo destetipo de aproximação. Na maior parte das vezes,coloca-se que o meio afeta a organização sob umprincípio ad hoc: o pesquisador tem à mão uma sériede vagos fatores ambientais (tais como crescimentopopulacional, percentagem de funcionários públicos,urbanização etc.), sorteando qualquer número delesquando vê chegado o momento. Não há uma perspec-tiva global da qual inferir relações, de forma que os fa-tores ambientais são convenientes apetrechos parapreencher as lacunas deixadas por fatores endógenos epara aumentar o total de variância explicado. Concep-tualmente falando, então, o ambiente é uma massaamorfa que contém tudo e nada, e é justamente por es-ta razão que tem se constituído em um dos terrenospreferidos para incursões explanatórias de sociólogosprincipiantes, desde meados da deéada de 60. O meionão foi integrado à teoria da organização, tendo sidomeramente justaposto a ela, utilizando-se para tal osmesmos instrumentos de empirismo abstraído usadopara explicar mecanismos internos. Seria o caso, tal-vez, dessa justaposição se originar do medo de quenem tudo é justo na teoria daorganização? Além dis-so, uma insistência no mesmo ponto pode nos dar a re-confortante ilusão de estarmos criando uma teoria cu-mulativa.

No caso das BPD, em especial, o meio foi escolhidocomo o fator todo-poderoso que pudesse explicar seufuncionamento imperfeito (em comparação com seuscorrelativos norte-americanos), ao passo que, nospaíses industrializados, o meio é considerado simples-mente um modificador. Existe alguma diferença nograu de permeabilidade de organizações entre países?Por quê? Analisar separadamente ambas as espécies de-organizações, e com diferentes estruturas, não ajuda aresolver este problema, ou-mesmo imaginar se-este se-ria interessante.

Além disso, o empirismo abstraído, aplicado quer afatores internos quer a fatores externos, é uma aproxi-mação feita às escuras, de bastante relevância quandoempregado na comparação das BPD com organizaçõesnorte-americanas, por exemplo. Se uma equação quefunciona para organizações N nos EUA não propor-ciona um bom resultado para organizações M na Ar-gentina ou no Peru, deve-se concluir que as organi-zações no Peru ou na Argentina não operam da mesmaforma. Este tipo de raciocínio equivale ao seguinte dis-

parate científico: pressupondo-se que não faremosqualquer tentativa para isolar, sob observação direta,processos de transmissão genética, caso se descubraque as mães da região A dão à luz crianças com carac-terísticas fisiológicas (como coloração dos olhos ou dapele) diferentes daquelas procriadas pelas mães da re-gião B, concluímos, portanto, que os processosgenéticos para as mães A e B são diferentes. Se aindapensarmos que as crianças A possuem característicasmais desejáveis, podemos mesmo dizer que as criançasB são réplicas imperfeitas das crianças A.

Além do problema de falsas comparações entre asburocracias de sociedades em desenvolvimento e as as-sim chamadas sociedades desenvolvidas, a prática doempirismo abstraído pode ser tanto enganosa como in-frutífera, uma vez que está fundamentada na faláciaepistemológica de que a teoria só pode ser elaboradaindutivamente. Também conhecida como operacionis-mo, esta aproximação se identifica com "a exigênciade que os conceitos ou termos utilizados na descriçãode experiência estejam estruturados em termos de ope-rações que possam ser desempenhadas inequivocamen-te" (Hempel, 1952, p. 41). O raciocínio fundamental éo de que a maneira mais promissora de estabelecer ar-gumentos explicativos nas ciências sociais "é criar umagrande quantidade de termos definidos operacional-mente, de ampla determinação e uniformidade deuso" (Hempel, 1951, p. 47). Evidentemente, este tipode concepção delega a elaboração real de um paradig-ma teórico mais amplo a um estágio posterior, em queos conceitos coligidos indutivamente teriam algum sig-nificado por meio de uma combinação realizada logica-mente: Portanto, este método de elaboração teóricaestá fundamentado na idéia de que a realidade socialestá pronta para ser tomada de assalto por algum vagoprocesso que a defina empiricamente. Tal premissa éepistemologicamente suspeita, pois pressupõe que aelaboração teórica é um mero exercício taxiconômicoque parte do mais concreto para chegar ao mais abs-trato por meio de algum processo indolor que abriguecategorias cada vez mais abrangentes de entidadesempíricas.

Uma alternativa a esta teoria seria a que propõe umareconstrução da realidade como tarefa básica para aelaboração teórica. Neste contexto, a teoria se consti-tui no produto de um diálogo contínuo entre os obje-tos do mundo empírico e o sujeito cognitivo (o investi-gador). Sua interação permite construir as basesteóricas que não apenas ajudam a designar conceitosrelevantes e critérios aceitáveis, mas que também de-terminam as etapas necessárias para operacionalizá-los. Neste sentido, a teoria não apenas contém dados econceitos para especificar seus sistemas articulados,mas também dá início a sua própria existência. Aocontrário do empirismo abstraído, esta concepção dateoria não tenta abarcar fatias inteiras da realidade so-cial, mas sim abstrair alguns elementos analíticos des-ta. Portanto, a tarefa básica de elaboração teóricaconsiste em destacar aspectos analíticos específicos co-muns a um grande número de situações empíricas am-plamente divergentes. Dessa forma, a educação ou oestado civil, para Durkheim, são indicadores empíri-

Teoria da organi1.aç4o

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cos de integração social (no que se refere a designar si-:tuações empíricas semelhantes), mas duas situaçõesempíricas distintas, análogas somente quanto a um deseus aspectos: a força dos laços sociais que unem o in-divíduo à sociedade (sejam eles família ou tradição).

É precisamente esta concepção da elaboração teóri-ca que impossibilita o acúmulo de fenômenos empíri-cos sem conexão, volumosos e não-dirigidos, sem lhe'emprestar um significado. Ao invés de apenas designaro total de operações formalizadas nas organizações co-mo formalização, ou a proporção de empregados não-produtivos como intensidade administrativa, deve-seestabelecer primeiramente o contexto teórico geral nosquais estas noções serão utilizadas, o que implica em,por um lado, defini-los nominalmente, e, por outro,associá-los a uma teoria formulada de maneira maisabrangente. Caso contrário, não causaria surpresa ofato de os conceitos pseudoteóricos não viajarem mui-to bem, seja de uma sociedade para outra, seja aindadentro da mesma área de interesse. Deduzidos de indi-cadores empíricos, tais conceitos realmente demons-tram parcas qualidades de definição, embora tenhamsido destinados a expressar características gerais. Porisso, o que o empirismo abstraído realmente faz éapresentar uma nomenclatura suntuosa que não podeser nem traduzida em níveis de indagação analíticosdistintos, nem utilizada para explicá-los.

724. ANÁLISE DA BIBLIOGRAFIA SOBRE ADMI-

NISTRAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO

A bibliografia sobre a administração de desenvolvi-mento parece sofrer exatamente das limitações opostasàquelas encontradas na bibliografia organizacional.Ela nos oferece muitas informações acerca das adja-cências históricas, políticas e culturais das BPD, maspouco nos diz sobre como tais instâncias foram tradu-zidas em disposições estruturais e em comportamentoorganizacional. Na argumentação que se segue, defen-deremos a tese de que meras diferenças culturais ou devalores são insuficientes para explicar o comportamen-to. O que é necessário esclarecer são os principais me-canismos sociais por meio do que os fatores estruturaisinfluenciam a maneira pelas quais as pessoas agem emdiferentes contextos de ação social (em nosso caso, or-ganizações). Segundo nosso ponto de vista, os valoresdevem, portanto, ser tratados como conseqüências,antes que determinantes de tais mecanismos princi-pais. Embora a bibliografia sobre desenvolvimentoapresente interesses semelhantes, em nossa opiniãoainda não tomaram providências no sentido de umaclara união entre organização e meio das BPD.

O número de aproximações que podem ser encon-tradas na bibliografia de desenvolvimento são identifi-cadas mais por seus interesses particulares em fenôme-nos empíricos do que por suas estruturas conceptuaisdistintas. Conseqüentemente, encontramos estudos deecologia administrativa, pesquisas que utilizam va-riáveis de regimes políticos como elementos de distin-ção entre os sistemas administrativos nacionais, con-siderações históricas de reações burocráticas a proces-sos de modernização, estudos que aplicam explicações

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culturais ao comportamento burocrático e, finalmen-te, pesquisas quetratam de problemas de alteração dedesempenho burocrático no contexto de rápidas mu-danças políticas, sociais e culturais. Tais aproximaçõespossuem em comum um interesse geral no impactopolítico, econômico e cultural do meio sobre o funcio-namento de organizações burocráticas. Enquanto taisconcepções representam um grande passo em direçãoao enfraquecimento da sociologia organizacional semtempo nem espaço, a falta de uma estrutura concep-tual coerente dessas concepções as reduz a meras re-presentações ideográficas.

Em suas aplicações práticas, o estudo de ecologiaadministrativa segue a perspectiva estrutural-funcional, com todas suas implicações. Assim, esta éessencialmente uma aproximação conservadora, naqual os esforços disruptivos no sentido da moderni-zação por parte dos países em desenvolvimento sãofreqüentemente considerados negativos ou patológi-cos. Embora esta aproximação possa auxiliar na eluci-dação da complexidade da interdependência entre es-truturas e funções que age sobre os sistemas adminis-trativos dentro de um contexto nacional, não pode for-necer quaisquer causalidades precisas, simplesmenteem virtude da pura grandeza da pesquisa. Por outrolado, em virtude de sua própria natureza, esta aproxi-mação fornece uma útil ordenação de realidades so-ciais complexas, embora não possa ir além de al'unsesquemas classificatórios descritivos.

Os estudos que utilizam variáveis de regimes políti-cos como elementos de distinção entre sistemas bu-rocráticos nacionais podem ser considerados casos es-peciais da aproximação anterior. Tais estudos postu-lam que os sistemas políticos são determinantesprimários de normas burocráticas, estruturas e com-portamento. Conseqüentemente, considera-se que ainstabilidade política dos países em desenvolvimentoleva a desempenhos burocráticos igualmente incons-tantes. Desta forma, esta aproximação produz essen-cialmente os mesmos resultados da anterior. Contudo,sua concentração em algumas poucas variáveis consi-deradas cruciais conduzem a relações causais mais cla-ras. Além disso, ela é útil para propósitos comparati-vos, no sentido de que localiza os fatores relativos a di-ferenciais do regime e seus conseqüentes padrões decomportamento burocrático.

As considerações históricas de experiências bu-rocráticas de modernização constituem essencialmenteum conjunto de trabalhos que tentam desenvolver in-dutivamente critérios e conceitos relevantes por meioda reconstrução do nascimento das burocracias nacio-nais. Fazendo uso eclético e algo indiscriminado deconceitos de outras disciplinas, tais trabalhos descre-vem desenvolvimentos e mudanças institucionais, in-terpretando as influências ambientais por intermédiodo empréstimo de conceitos das ciências políticas. dasociologia, da economia etc. Constituem uma ricafonte de informação para tentativas posteriores visan-do a conceptualizações mais teóricas. 3

Os estudos que utilizam conceitos culturais paraidentificar os sistemas administrativos nacionais se ba-

seiam em fatores psicológicos, tais como valores e ati-tudes tomadas por administradores individuais, a fimde explicarem o comportamento burocrático e seusequivalentes estruturais. Partindo de sua concepçãobásica, esta perspectiva não visa a uma avaliaçãoabrangente das burocracias, mas antes tenta avaliar osfenômenos culturais em termos tangíveis tais como oconceito de autoridade dos administradores e suapossível relação com o sistema de valores político oucom problemas de tomada de decisão e suas impli-cações para as disposições burocráticas estruturais.Fundamentalmente, esta é uma burocracia comporta-mental que sublinha as questões metodológicas e astécnicas de coleta de dados quantitativas.

A última aproximação a ser referida constitui naverdade uma continuação da anterior, uma vez que li-da com problemas de alteração de desempenho bu-rocrático nos países em desenvolvimento. Este tipo deinteresse volta-se para o problema mais prático de pro-vocar mudanças administrativas a fim de intensificareficiência e obediência de acordo com as normas dasburocracias ocidentais. Essencialmente, esta perspecti-va se preocupa com problemas encontrados pelo pro-fissional liberal expert, frente à tarefa de implantarmedidas de reformas administrativas ou de supervisio-nar projetos de desenvolvimento. Embora realmentelevante alguns problemas sobre a relação entre siste-mas políticos e padrões de comportamento administra-tivo correspondentes, esta aproximação, entretanto, selimita a aplicações práticas, tais como planejamento,programação ou formação de pessoal.

A título de resumo desta breve análise, temos quetoda esta área pode ser caracterizada pela falta de umaestrutura coerente ou de algo que lembre o que pode-ria ser chamado de um fundamento teórico comum.Esta é uma área definida pelo interesse em certos as-suntos e baseada na distinção artificial entre países emdesenvolvimento e desenvolvidos. A disciplina-mãedestas aproximações é, sem dúvida, a ciência política,com outras áreas desempenhando papéis menores.Além disso, esta bibliografia é quase exclusivamentedescritiva, entremeada com hesitantes tentativas oca-sionais de chegar a explicações de importância geral.No entanto, esta área de investigação não pode ser ig-norada; originou materiais empíricos multo ricos e,além disso, constitui a única tentativa de ultrapassar aslimitações etnocêntricas da bibliografia organizacionalpor meio da inclusão de parâmetros sociais maisamplos.

5. TEORIA CENTRAL COMUM DO COMPORT A-MENTO ORGANIZACIONAL

Nossas objeções aos modelos de comportamento orga-nizacional existentes atualmente podem se resumir nofato de estes excluírem o ser humano. Portanto, a so-lução óbvia é "recuperar o elemento humano" paraseguir uma velha recomendação, segundo a qual "umaorganização é, acima de tudo, um conjunto de pes-soas, e o que a organização realiza é realizado por pes-soas": (Simon, 1957). Contudo, não estamos propon-do uma meia-volta em direção a uma perspectiva redu-

~ionista das organizações, uma vez que, como já sa-lientarnos, isto mais traz problemas do que os resolve..

A principal vantagem de "recuperar o elemento hu-mano", da forma como vemos o problema, é esclare-cer a relação entre meio e organização, tornando, des-sa forma, esta última um autêntico produto da socie-d~de, ao invés de uma fórmula mais ou menos padro-nizada para a produção de bens e.serviços.

Houve diversos indícios, em trabalhos anteriores, deque o comportamento individual não é determinadoapenas por papéis organizacionais. Os trabalhos deSelznick, Goldner e Crozier, em particular, salienta-ram a importância de forças socializantes mais inten-sas que partem do meio. O que é ainda necessário fazeré especificar os mecanismos sociais que unem tais for-ças ao comportamento individual e, conseqüentemen-te, a efeitos organizacionais. Este hiato teórico forçouaqueles que queriam levar em conta as forças sociali-zantes externas para valerem-se da fuga em explicaçõesculturais, nas quais os homens se tornam receptáculospassivos de valores sociais legítimos, que de algumaforma transmitem aos mecanismos organizacionaispor intermédio de processos de impregnação não-especificados. O potencial de tais explicações para asBPI? é óbvio, e tem sido amplamente explorado, con-duzindo ao argumento de que os valores sociaisnos países em desenvolvimento são algo antifuncionaispara as burocracias, o que explica porque elas "nãofuncionam" tão bem como seus correlativos norte-americanos.

5.1 Os instrumentos de promoção profissional: desem-penhos versus papéis

Gostaríamos de propor, como primeira aproximaçãopara o melhor entendimento destes problemas umaconceptualização d:'ls atividades individuais nas' orga-ruzaçoes como conjuntos de comportamento obtentorde recursos. O paradigma do papel pareceria apropria-do para descrever tais conjuntos, não fosse o fato deos papéis terem sido utilizados tradicionalmente nateoria social para relacionar ação com tarefas especifi-cadas com pouca ou nenhuma mediação por parte doindivíduo. No contexto atual, precisamos de um con-c~i~oque não esteja restrito ao comportamento espe-cifícado normanvamente ou à noção de comportamen-to funcional necessária para a obtenção de algum pro-duto apropriado, social ou sistematicamente. Assim,em dado contexto institucional, é provável que ummédico faça seus pacientes esperarem durante váriashoras até que ele os atenda, ou que um policial procureser subornado, mesmo que nenhum comportamentoseja especificado ou necessário para estas ocupações(ou, ~esviante, no que diz respeito a isto, uma vez queeste tipo de comportamento é generalizado).

Além disso, em organizações, os homens, como emqualquer outro lugar, agem em diferentes níveis, de talforma que um pode vir a ser mero pretexto para o ou-tro. Em outras palavras, desempenhar uma dada ação,tal como preparar um relatório, ou pedir informações,pode, na verdade, ser uma tentativa disfarçada de alte-rar ou solidificar uma determinada distribuição de po-

Teoria da organizaç/Jo

der e influência, antes que um mero cumprimento detarefa de acordo com os planos de uma organização. Oconceito de desempenho de Goffman (Goffman,1959), portanto, se adaptaria melhor a esta estruturaconceptual do que o paradigma do papel, pois incluitanto o comportamento produzido como o comporta-mento público, além de não possuir rigidez normativa.Por exemplo, um policial desonesto, ao procurar sersubornado, pode assumir a aparência exterior de es-tar desempenhando seu papel legítimo fazendo umlongo discurso sobre a importância de obedecer às leis,mas, contudo, produzindo o comportamento que seriainterpretado corretamente como UI11 pedido de subor-no. Do mesmo modo, um pólítico que em sua campa-nha eleitoral tece loas às virtudes da democracia, naverdade está arrecadando votos. Em ambos os casos, aaudiência sabe como distinguir o comportamento as-sumido do produzido, e a reagir a eles da maneira maisapropriada. O comportamento público, em casos ex-tremos, terá um valor pouco mais que simbólico, desti-nado a tornar as reivindicações do agente mais legíti-mas.

Ao contrário do que acontece com a idéia de papelem sua concepção mais clássica, a de desempenho nãoreduz os indivíduos a meros portadores de regras inter-nas. Estes podem mudar sozinhos de um tipo de de-sempenho para outro, aplicando estrategicamentequalquer número deles a uma dada situação, a fim decontrolar não apenas a definição da situação, comoadmitiu Goffman, mas, em última análise, os recursosvaliosos, sob a forma de riqueza, prestígio e poder.Além disso, longe de estarem restritos a interaçõesfrontais de curta existência dentro dos limites de umadada organização, os desempenhos preenchem todo oespaço vital de um agente, ou seja, a totalidade das as-sociações de seu grupo. Portanto, para qualquer deter-minado agente, a importância especial que qualquerorganização pode ter como um palco para desempe-nhos (mais do que o abrigo familiar 'ou um campo defutebol) está simplesmente no potencial destes comouma fonte de riqueza, prestígio ou poder, ou, simples-mente, auto-subsistência e reconhecimento mínimo.

O conceito de espaços vitais totais como universo dacarreira de um indivíduo, em oposição às tarefas orga-

. nizacionais restritas, significa que se quaisquer recur-sos externos à organização que o emprega podem serutilizados para melhorar sua posição reivindicadorainterna, assim o serão. Tais recursos podem aparecersob a forma de informações privilegiadas ou escassas,conhecimentos sobre técnicas ou condições externasvitais para a organização (laços familiares ou ôutros de

. ordem pessoal), com os centros de poder ou infor-mações sendo potencialmente prejudiciais à organi-zação (ou a alguns de seus membros), se divulgados.Tudo isto pode influenciar a posse de cargo de um in-divíduo, assim como sua promoção e poder dentro daorganização, quase que independentemente da manei-ra como ele desempenhará suas tarefas.

Aqueles que discordam desta perspectiva oportunis-ta do comportamento em organizações podem alegarque a grande maioria dos participantes organizacio-nais em sociedades industrializadas não utiliza, na ver-

Revista de Administraç/Jo de EmDrP~n~

dade, seu poder de influência para ganhar acesso às or-ganizações ou para ser promovida. Isto, contudo difi-cilmente seria um argumento convincente. Mais doque atribuir tais comportamentos virtuosos aos assimchamados valores universais ou à ética protestante, se-ria mais sensato concluir que muitos não se utilizam deinfluências exteriores simplesmente porque não têmacesso a nenhuma que provoque alguma mudança emsuas carreiras. Contudo, quando se trata dos escalõessuperiores das organizações, a idéia de utilizar recur-sos externos de poder para se vangloriar da própria po-sição não soa mais tão absurda, tanto que o Power eli-te, de C. W. Mill, pode ter sido mais uma teoria orga-nizacional do que uma teoria política. .

Fazer uma análise global da variedade e da interaçãoentre diferentes tipos de desempenhos organizacionaisnão seria propósito do presente enasio. Entretanto,postular sua existência corresponde a ignorar diversosdos paradigmas que apresentamos anteriormente, as-sumindo uma postura basicamente oportunista da par-te dos participantes organizacionais, prontos a utiliza-rem diferentes linhas de comportamento a fim de seapresentarem da melhor maneira, dependendo dasoportunidades disponíveis. Nasargumentação que seseguirá, utilizaremos uma dicotomia simples para dis-tinguir dois tipos de desempenhos, ou seja, desempe-nhos relativos à tarefa e desempenhos relativos a po-der. A primeira categoria corresponde, grosso modo,ao que poderia ser chamado de "fazer o serviço", nosentido de executar as tarefas da maneira como foi es-tabelecida pelos planos da organização. Os desempe-nhos relativos a poder, por outro lado, dizem respeitoà manipulação de pessoas e recursos a fim de se in-fluenciarem determinados efeitos que podem ou nãocorresponder a uma atividade organizacional legítima.Evidentemente, esta distinção é muito superficial, enenhuma ação concreta pode pertencer inequivoca-mente a um ou outro tipo de desempenho. No entanto,uma vez que vários desempenhos podem corresponderà mesma ação, o problema é mais de proeminência doque de identidade.

É necessário salientar que nenhum dado desempe-nho pode ser considerado recompensador apriori, nãoobstante os valores oficiais de uma organização ou dasociedade a ela circunvizinha. Por exemplo, a compe-tência técnica pode ser, em alguns casos, altamente va-lorizada e recompensada, mas, em outros, pode ser atépunida. Este pode ser o caso de uma variedade de si-tuações. Pode acontecer que um trabalho seja simples-mente impossível de executar-se (tal como curar doen-tes mentais, governar Nova Iorque ou acabar com amiséria), de forma que nunca haverá qualquer provaconcreta a ampará-lo. Pode também acontecer que osindicadores de realização não sejam suficientementeclaros ou proeminentes, não sejam valorizados o bas-tante pela sociedade ou que os resultados demorem aaparecer depois de iniciado o comportamento, não po-dei do, portanto, ser utilizados como base para recom-per sa." Por último, "fazer o serviço" pode entrar emCOI flito com interesses defendidos dentro e fora deuma organização.

Os desempenhos relativos a tarefas podem ser consi-derados como recursos potenciais se o conhecimentoespecífico for escasso e tiver grande demanda, e se esti-ver de acordo com os interesses estabelecidos. Em taiscircunstâncias, pode ser útil como um dispositivo pro-longador de carreira; caso contrário, um participanteorganizacional terá que apelar para fontes alternativasde autopromoção (ou de mera sobrevivência). Portan-to, a atitude correta não. é pressupor que os homensexecutam seus trabalhos simplesmente porque isto as-sim está estabelecido, mas, como fez Stinchcombe,-questionar em que tipo de contexto se estará realmentesob pressão no sentido de executar algo para o que seestá sendo pago oficialmente (Stinchcombe, 1974). Noexemplo por ele descrito, o diretor da Tráfico (ao mes-mo tempo a Motor Vehicles e a polícia de trânsito), emuma pequena cidade da Venezuela, gasta pouco ou ne-nhum tempo na expedição de cartas de motorista, sim-plesmente pelo fato de que provavelmente nenhumarecompensa poderia advir daí. Por outro lado, apre-sentar seus cumprimentos aos seus superiores hierár-quicos em Caracas é medida indispensável para a pro-teção de sua carreira, de forma que ele passa mais tem-po na capital do que expedindo cartas de motorista.Em outras palavras, o homem mantém suas priorida-des na ordem certa. 5

Na verdade, expedir cartas de motorista em NovaIorque, ou não as expedir na Venezuela, é exatamenteo mesmo comportamento para o-diretor da Motor Ve-hicles, caso a racionalidade organizacional seja com-preendida como uma função de parâmetros ambien-tais mais que cega obediência a regras.

Outro exemplo deste processo que logo nos vem àmente é afuga de cientistas e intelectuais dos países emdesenvolvimento e também dos países europeus. Istopode ser explicado pela posição reivindicadora inferiorque as habilidades técnicas mantêm em certos contex-tos organizacionais, mesmo que, de um ponto de vistaracional convencional, tais serviços possam ser deses-peradamente necessários, principalmente nos paísesem desenvolvimento. Do mesmo modo, as universida-des geralmente não distribuem gordas recompensasaos professores que dedicam mais tempo ao ensino,nem aos funcionários administrativos que se esforçamnas tarefas burocráticas, pois nenhuma das duas ativi-dades são consideradas escassas ou especialmente va-lorizadas. A capacidade de trazer dinheiro e prestígiopara a instituição pela formação de uma equipe espor-tiva ou obter subvenções ou fundos de assistência émuito mais recompensada.

Se "fazer um serviço" não é suficiente para conse-guir dinheiro e reconhecimento, sendo que tal açãorealmente pode ser contraprodutiva, então ganhar edar apoio político, freqüentemente em troca de outrosrecursos, pode se tornar importante atividade para apromoção da carreira. O acesso ao conhecimento pri-vilegiado, os contatos com fontes externas de auxílio(em virtude da circulação anterior em outras organi-zações ou redes de grupos primários), a capacidade dedistribuir trabalhos ou dividir ganhos ilícitos são al-guns exemplos de bases de poder que podem ativar ou-

tras espécies de expedientes e assim promover uma car-reira.

Não queremos dizer que a barganha por influênciasconstitua novidade no plano da teoria da organização.Tal fato tem sido reconhecido como importante recur-so, mas geralmente tem sido vinculado de maneira pordemais íntima com a realização de objetivos organiza-cionais ou subnutários, ou ainda com a proteção daorganização contra forças alienígenas (isto é, legiti-mando suas atividades). É isso que levou à pressupo-sição de que as organizações sempre lutam para sobre-viver, pois nenhuma das forças ou subgrupos extra-organizacionais dentro delas deveriam utilizá-Ias paraseus próprios propósitos. Se, por outro lado, tomar-mos como o fator dinâmico básico a promoção de car-reira antes que a de objetivos grupais, então a própriamaneira eficiente pela qual os interesses privados ex-poliam as burocracias em certos contextos organiza-cionais não deveria mais se constituir uma surpresa,pois, dada aquela premissa, as atividades políticas nãoprecisam estar associadas com lealdade prestada à or-ganização, mas com lealdade prestada a qualquer fon-te de apoio político a uma carreira, seja ela interna ouexterna à organização. Esta perspectiva possui a van-tagem de separar a racionalidade relativa à carreiracom a racionalidade relativa à sobrevivência e sucessoorganizacional, ao invés de tomá-las como idênticas.Ainda assim, cabe a nós especificarmos as condiçõessob as quais os dois tipos de racionalidade serão, nomínimo, compatíveis, assim como as condições sob asquais elas serão oponentes. Isto, esperamos, nos li-vrará de estereotipizar a primeira condição como típi-ca de sociedades industriais e a segunda como quinhãocabível aos países em desenvolvimento.

Além disso, se tomarmos os desempenhos relativosa poder como formas alternativas para a obtenção decompensações monetárias, torna-se possível conside-rarmos a corrupção burocrática como uma atividadecontínua normal, ao invés de um fenômeno marginalinteressante apenas para os apreciadores de desorgani-zação social. Em um contexto organizacional, porexemplo, onde as regras do jogo tornamo recrutamen-to e a promoção baseados no mérito algo virtualmenteimpossível e a dispensa algo extremamente díficil,» acorrupção de funcionários públicos de nível inferiorpor receptores de serviços proporciona aos últimos pe-lo menos um controle mínimo sobre os incentivos,aliás ausentes, que encorajarão estes funcionários aprestar serviços. Por outro lado, a tolerância de talcorrupção dos inferiores por parte dos superiores dofuncionalismo público lhes oferece uma superioridadesobre seus subordinados que a hierarquia formal nãopode fornecer. O passado nem tão distante (e, em al-guns casos, o presente) de governos municipais nosEUA é um exemplo típico.

A corrupção pode também ser um meio pelo qualuma organização (ou um grupo desta) possui influên-cia sobre outra. O funcionário público do mais alto es-calão que estiver disposto a ser subornado por interes-ses externos tornará alguns recursos organizacionaisdisponíveis, e, em troca, terá expandido seu universode oportunidades além das fronteiras de sua partici-

T~oria da organiZllÇ40

pação na organização. Escândalos recentes envolven-do chefes de estado (tanto de países desenvolvidos co-mo de países em desenvolvimento) em conluio .comcorporações transnacionais são bons exemplos de talfenômeno.

Contudo, não é suficiente afirmarmos que os parti-cipantes organizacionais agem algumas vezes como va-lorosas abelhas, e outras, como manipuladores de pes-soas e situações, ou ainda como espectadores apáticose indiferentes (para confirmar a contribuição dosistema-lata-de-lixo). Devemos especificar, até certoponto, a probabilidade de escolha de um ou de outrotipo de desempenho, se quisermos ir além de uma teo-ria eclética de motivação social, e descobrirmos por-que o homem se comporta de forma diferente.em dife-rentes organizações, principalmente nos países em de-senvolvimento.

5.2 Estrutura das oportunidades

Os perigos de uma argumentação gratuita podem serevitados somente pelo confronto entre desempenho eoportunidades reais. A natureza de tais oportunidadesdepende de uma série de fatores estruturais que agemalternativamente, ora como barreiras, ora como incen-tivos para os agentes. Queremos crer que é nestes fato-res que deve ser procurada a razão pela qual o homemfaz qualquer tipo de trabalho nas organizações. Étambém nestes fatores que pode ser encontrada a cha-ve para as diferenças fundamentais entre comporta-mento burocrático dentro de cada país e entre países.

Apresentaremos três fatores variáveis básicos - dosmais distantes do comportamento individual aos maispróximos - que, a título de hipótese, serão considera-dos como influentes sobre as escolhas de desempenhosdos agentes e, em última análise, como criadores e di-ferenciadores de climas organizacionais: 1) forças ins-titucionais formadas historicamente predominantes nagrande sociedade circunvizinha; 2) o ambiente imedia-to de uma organização; 3) relações sociais disponíveispara os agentes individuais a fim de promoverem suascarreiras.

Podemos considerar .os fatores histórico-institucionais como o ambiente comum dentro do qualas organizações agem em um dado espaço nacional, is-to é, o ambiente compartilhado por organizações detodos os tipos. Este é o elemento que tem sido por ve-zes reduzido a características culturais dos participan-tes organizacionais.

No presente contexto, procuraremos estabelecer asrazões históricas da ínstítucíonalização de padrões decomportamento dominantes dadas pelos participantesorganizacionais, relacionando-as a disposições estru-turais de teor histórico' na sociedade mais ampla.

O ambiente imediato das organizações, por outro la-do, terá variações de uma organização para outra den-tro da mesma sociedade. Tal fato está muito próximodo conceito de modelo organizacional de Evan, no sen-tido de que inclui aqueles elementos no meio que pos-sui um impacto interacional direto sobre uma dada or-

ganização (Evan, 1972). É na diferenciação entre am-bientes organizacionais que procuraremos explicar al-gumas das principais diferenças entre burocracias deserviço industriais e públicos que podem ser encontra-das nos países em desenvolvimento.

Finalmente, o nível analítico mais baixo é o das re-lações sociais do indivíduo. Por isso não queremos in-cluir apenas o conjunto de características mensuráveisque permita a classificação do indivíduo. mas tambémsua participação e circulação em diversos grupos so-ciais e redes que são importantes tanto para sua carrei-ra como para a organização da qual ele é membro emtempo integral. O status social, no sentido estático co-mum do termo, seria, portanto, considerado apenascomo um simplificador de tais relações, de preferênciaa uma determinante direta do sucesso profissional.

Evidentemente, estes três conjuntos de fatores nãosão independentes, e representam uma hierarquia deantecedentes teóricos, semelhantes a uma série decírculos concêntricos, mas não no sentido causal clás-sico do termo, que seria representado por uma cadeiaX - Y - Z. Antes, cada antecedente contribui parauma compreensão do impacto do elemento seguinte nalinha do comportamento burocrático. Assim, a po-sição social de um agente não deveria"ser consideradacomo medida isolada única de status socioeconômico,mas como elemento de uma determinada estrutura declasse com seus próprios padrões de dominância po-lítica e processos de mudança social, assim como mo-bilidade gsupal ou individual. Do mesmo modo, omercado de uma organização deve ser compreendidodentro do contexto mais amplo da divisão mundial en-tre países em desenvolvimento dependentes e países de-senvolvidos dominantes e o conseqüente papel do go-verno ao definir o futuro de uma sociedade. Portanto,não estamos fazendo a ingênua suposição de que as'forças históricas causam o comportamento burocráti-co da mesma forma como uma bola de bilhar que coli-de com outra causa o movimento desta. Antes, acredi-tamos que as estruturas sociais contemporâneas estãoengastadas na história e não podem ser compreendidasseparadamente, ainda menos pela irresponsável utili-zação de indicadores empíricos de valor teóricoinstável. 7

5.2.1 Fatores históricos

Limitaremos esta análise à investigação das raízeshistóricas de dois fatores institucionais que parecemter tido o maior impacto sobre a diferenciação entreburocracias ocidentais e não-ocidentais, ou seja: a)personalismo; b) politização. Ao procedermos assim,salientaremos mais a caracterização das sociedadesnão-ocidentais, mas apenas porque estas são menosconhecidas dos estudiosos de organizações. Portanto,esta irregular ênfase não deve ser construída como ou-tra tentativa disfarçada de explicar as BPD como orga-nizações exóticas, mas apenas como um atalho.

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5.2.1.1 Raízes históricas do personalismo

A importância dada às relações pessoais nas socieda-des latino-americanas" causa estranheza até mesmo aoobservador menos atento. Os laços educacionais, ocu-pacionais e organizacionais são carentes de força e deprestígio como auxiliadores de interação social. Emoutras palavras, quem se conhece é de muito mais im-portância nestas sociedades do que o que se fàz, ondese trabalha ou que qualificações se possui. Aocontrário, a família e os laços pessoais nas sociedadesindustrializadas ocidentais são considerados como ins-tituições de valor pouco mais que pessoal, com as ati-vidades instrumentais sendo ativadas e legitimadas porlaços impessoais fundamentados em padrões profissio-nais e educacionais. 9

É fácil compreender como tais contrastes puderamlevar muitos autores a afirmar que a burocracia, daforma como é definida em termos weberianos, erauma instituição ocidental peculiar que não se aplicavaperfeitamente a outras partes do mundo. No entanto,ainda sustentamos que, de acordo com nossa tese ori-ginal, as diferenças entre burocracias ocidentais e não-·ocidentais são de grau mais. do que de tipo, e que osmecanismos que controlam o comportamento são es-sencialmente os mesmos. Tentaremos argumentar, emespecial, que o personalismo, da forma como é defini-do aqui: a) é mais uma forma de interação relativa àclasse do que uma forma de interação cultural geral, eque, b) quando penetra em um sistema organizacional,afeta as estratégias de sobrevivência individuais de pre-ferência ao grau de racionalidade ou modernidade in-dividuaI. 10 Consideraremos o efeito total de tais es-tratégias para a organização como um todo, como umsubproduto distinto de processos de estratégias indivi-duais que podem vir a ser preservadores ou destruido-res do sistema, não a priori, mas de acordo com a es-trutura de oportunidades da forma como o analisare-mos.

Uma das poucas conseqüências da Revolução Indus-trial nos países ocidentais sobre a qual quase todos pa-recem concordar é o surgimento da classe média comouma nova categoria social. Este fenômeno tem sidoanalisado de diversas maneiras, mas o paradigma geralque a maioria dos autores segue é a transformação deum tipo de sociedade comunal baseada na agricultura(Gemeinschaft) na sociedade despersonalizada e urba-nizada baseada na indústria (Gesellschaft). A partirdeste momento, foram formulados dois postuladosadicionais que têm sido questionados desde então: emprimeiro lugar, que um processo linear de desenvolvi-mento da Gemeinschaft para a Gesellschaft poderiaser generalizado em todos os níveis da sociedade oci-dental, e, em segundo lugar, que as sociedades em de-senvolvimento iriam seguir o mesmo padrão algumdia.

O questionamento do primeiro postulado surgiu dadescoberta de que os valores impessoais e universalis-,tas não foram encontrados nas sociedades ocidentais,quer abaixo, quer acima da vasta classe média, com amesma intensidade de dedicação. A orientação pessoal

de relações sociais na classe trabalhadora destas socie-dades tem sido há muito reconhecida e considerada al-go patológica. Demorou mais tempo para o reconheci-mento de um padrão semelhante na classe alta, embo-ra com conseqüências bem diferentes. Na classe alta,as famílias não são nucleares, conseguem-se cargos im-portantes por intermédio de ligações baseadas em ami-zade e parentesco, empréstimo mútuo de dinheiro anível pessoal e troca de informações importantes noscontextos informais, tais como campos de golfe e ves-tiários.

Sem irmos tão longe a ponto de apresentarmos umaimagem de integração total da classe alta, poderíamosdizer que é bem mais fácil para seus membros se co-nhecerem e se comunicarem entre si do que com a clas-se média imensa, amorfa e geograficamente mais dis-persa." Portanto, as relações adquirem um caráterpessoal bem mais direto, não em virtude de algumapropensão subcultural peculiar, mas simplesmente emvirtude do fato de que as circunstâncias sociais tornampossível a um grupo relativamente pequeno interagirde forma frontal.

Sem dúvida, esta descrição' de diferenças entre aqualidade de relações sociais em classes diferentes dei-xa muitas questões em aberto, as quais não podem serresolvidas neste instante. Nosso limitado objetivo é in-dicar um fator institucional geral que possa ter contri-buído para o caráter geral das relações sociais nas or-ganizações e que tenha recebido pouca atenção nos es-tudos sociológicos, em virtude da importância discretaque dá à classe média. Portanto, pedimos ao leitor queaceite esta premissa, isto é, que as pessoas da classe al-ta têm mais oportunidades de se avaliarem mutuamen-te de um ponto de vista pessoal do que a da classemédia. 12 Caso haja mais explicações para a existênciadesse fator que não simplesmente o tamanho; não é doalcance da presente argumentação.

O que pode acontecer somente nos ápices da estrutu-ra social da sociedade como a norte-americana; e, por:tanto, passar quase despercebidamente, pode igual-mente ser aplicado na elite das sociedades não-ocidentais, a não ser pelo fato de que, neste caso, nãoexista qualquer incentivo para que a classe média inci-piente contrarie tal padrão, mas bastante para compe-tir com ele. No contexto da miséria urbana e rural emmassa, as elites são mais cultural e politicamente domi-nantes que nas sociedades ocidentais. A classe média,por outro lado, representa uma proporção tão peque-na do espectro social que logo é absorvida pela elite.Esse processo de absorção é facilitado pelo fato deque, na América Latina, pertencer à elite é mais umafunção de sorte política repentina (e muitas vezes decurta existência) do que de educação ou berço, de for-ma que a oposição costumeira que se faz entre a classemédia nova e a velha não funciona na maioria dos .ca-SOS.13

Como conseqüência da estrutura de classe as-simétrica peculiar à maioria dos países em desenvolvi-mento, algumas das características que encontramosconfinadas a um dado meio social nos países industria-lizados assumem um aspecto mais dominante e são

mais difundidas por meio de toda a estrutura social.Portanto, quanto mais oligárquico for um dado país,maior será a probabilidade de se encontrarem formaspersonalizadas de interação, mesmo nos contextosaparentemente mais impessoais, como as burocracias.

Qualquer pessoa que tenha vivido em uma das diver-sas imensas cidades tentaculares da América Latinasentiu-se aturdida com a qualidade quase provincianada vida social da elite cultural. Os membros desta clas-se freqüentemente se chocam uns com os outros emrestaurantes, clubes, festas e galerias de arte. Estudamnas mesmas escolas, moram nas mesmas áreas residen-ciais isoladas, freqüentam as mesmas universidadesnorte-americanas ou européias, vão aos mesmos clu-bes e gravitam em redor das mesmas burocracias. Estaorganização social estilo Gemeinschaft, .além docaráter altamente politizado da vida social destespaíses, sempre traz importantes implicações para osprocessos de recrutamento dentro das organizações edos processos de promoção dentro e entre organi-zações. Isto também implica na marginalização e naimpotência política dos mais pobres, independente-mente da postura demagógica que qualquer governovenha a demonstrar.

5.2.1.2 Politização

O impacto do governo nos países em desenvolvimentoé bem maior do que nos países industrializados. Porum lado, o governo é o principal motor das políticaseconômicas, e, como tal, controla uma imensidade derecursos. Portanto, o governo age como um ímã sobrea maioria das carreiras individuais, pois retém as me-lhores promessas de realização social e mobilidade.Por outro lado, o histórico da instabilidade política namaioria destes países impediu a institucionalização dogoverno como uma função especializada distinta, deforma que a demarcação entre as áreas políticas e não-políticas é muito frágil. Defenderemos a idéia de queestes dois fatores contribuem para a proeminência dogoverno como fonte de promoção social e a politi-zação de relações sociais nas organizações.

Na esfera econômica, os países parcialmente desen-volvidos são caracterizados pelos consideráveis es-forços governamentais quanto à necessidade de plane-jamento extensivo. O governo constitui, em muitos as-pectos, o principal motor do progresso econômico. Háuma série de razões para que isto aconteça. Em primei-ro lugar, uma base estrita de economias e investimen-tos privados torna prioritário para o governo agir vi-sando objetivos de melhorias infra-estruturais, taiscomo transportes e comunicações. Normalmente, estessetores necessitam de investimentos de grande porte e alongo prazo, que a iniciativa privada não pode ou nãotenciona fazer. Como poderemos observar na próximaparte do ensaio, isto traz importantes conseqüênciaspara o ambiente das burocracias industriais, não ape-nas no sentido de que afeta seu desempenho, mastambém porque as relaciona diretamente ao processopolítico.

Paralelamente a estas considerações, existem os fe-nômenos concretos de dependência externa, tais como

déficit crônico do balanço de pagamento, dívidas ex-ternas imensas, altas pressões inflacionárias e outrasconseqüências das relações internacionais, como omuito discutido problema das necessidades de vendade recursos naturais a preços baixos e da compra demercadorias estrangeiras a preços exorbitantementealtos.

Contudo, não é suficiente sublinharmos o papel cru-cial do governo relativo aos esforços no sentido docrescimento econômico a fim de demonstrar a impor-tância dos domínios políticos nos países em desenvol-vimento. É igualmente importante levarmos em consi-deração as formas de dominância política que funcio-nam em tais países. A política econômica e os outrosprogramas de ação não são ditados por uma burocra-cia impessoal recrutada com base no talento e no trei-namento, mas por uma elite governante que pretendepermanecer no poder, e na qual, portanto, a lealdadeao sistema vigente é muitas vezes mais importante quea competência. Conseqüentemente, os padrões de per-sonalismo são mais reforçados. Além disso, esta si-tuação cria uma atmosfera de arbitrariedade onde re-gras e regulamentos são utilizados para ir ao encontrodos interesses pessoais dos homens que detêm o poder,antes que constituindo um conjunto de padrões nego-ciados em comum acordo e impostos imparcialmente.

O fato de uma elite governante reter o poder sobreuma massa bastante provinciana acarreta muitos pro-blemas, como atestam os estudiosos do governo. Por-tanto, há apenas um efeito em particular relevante aesta discussão, ou seja, a dominância do setor políticosobre a maioria das outras esferas da vida social. Emvirtude da frágil institucionalização política, sente-se afalta de uma distinção efetiva entre o sistema político eoutras áreas de atividade, tais como os setores econô-mico e organizacional, seja empresa privada ou buro-cracia pública. Por outro lado, a sociedade deve fun-cionar de alguma forma. Portanto, torna-se prio-ritário para o homem' de negócios ou funcionáriopúblico empenhar-se nas negociações políticas extensi-vas com o governo, a fim de garantir a sobrevivênciade sua organização, de uma maneira pela qual osca-nais existentes não podem ser úteis. Procedendo-se,assim, o âmbito de suas ações pode ser constituído pe-lo que a Gese/lschaft em andamento estipula, emboraa estratégia de implantação de seus objetivos seja con-trolada pelos princípios da Gemeinschaft. Em termosconcretos, isto significa que as estruturas da Gesells-chaft, tais .como comércio, indústria e ciência, que su-postamente rompem com os moldes tradicionais e le-vam a graus mais altos de individualismo, impersonali-dade, consenso acerca de tomadas de decisão racionaise outros mecanismos para regular os interesses gru-pais, são postas em dúvida por padrões de comporta-mento que se baseiam em elementos da Gemeinschaft,tais como parentesco, regionalismo e amizade.

A argumentação anterior demonstra o alto grau deinterdependência entre os padrões de personalismo eos de politização nas sociedades não-ocidentais. Nestetipo de ambiente, os membros das organizações não

são, de modo geral, guiados por um ideal de serviçopara com a organização que os emprega. Antes, elesconsideram sua lealdade intimamente relacionada comas sortes e azares de seus superiores, com quem intera-gem de maneira informal. Nepotismo e patronato sãosomente conseqüências naturais deste padrão básicode comportamento que, em qualquer situação concre-ta, define a dimensão política de ação social como so-berana.

Além disso, a pressão no sentido de criação de em-prego a qualquer preço debilita ainda mais a importân-cia relativa da autopromoção ou dos desempenhos re-lativos a tarefa. Em nome da estabilidade social epolítica, as organizações públicas freqüentemente de-sempenham o importante papel de centros de empre-go. Jovens recém-formados, saindo das repletas uni-versidades estatais com mais prática em engajamentopolítico do que competência em seus ramos, necessi-tam de oportunidades para trabalhar, isto é, de se inte-grarem à elite dos privilegiados. Uma vez que há mui-tos a serem absorvidos pelo jogo caótico da oferta e daprocura, o governo tem que fornecer tais oportunida-des. Desde que o objetivo primordial é mitigar a insa-tisfação potencial de preferência a resolver problemastécnicos, o teor do serviço tem pouco a ver com o de-sempenho da função. Além do mais, a grande quanti-dade de pessoas que não possuem nenhuma qualifi-cação em especial e que não desempenham nenhumatarefa essencial representam considerável sobrecarganas despesas administrativas; daí a burocracia excessi-va que, por sua vez, proporciona mais oportunidadesde emprego.

Com o intuito de melhor colocarmos nossos pontosde vista, cometemos até agora alguns exageros relati-vos a determinados contrastes entre as sociedades emdesenvolvimento e as assim chamadas sociedades de-senvolvidas, embora desde o início tenhamos afirmadoque não estabeleceríamos quaisquer diferenças entre asduas. Como reconciliar esta aparente contradição? Aresposta está no fato de que toda sociedade pode serconsiderada como uma mistura de características daGemeinschaft e da Oesetlschaft, distribuídas em dife-rentes setores institucionais, onde a dominância relati-va de uma ou de outra afeta o comportamento organi-zacional e a produção destes setores. Além disso, é im-portante termos em mente que tal concepção não im-plica quaisquer julgamentos de valor no sentido dequais ingredientes possam ser mais desejáveis.Também não pressupõe quaisquer processos de desen-volvimento por meio dos quais a sociedade caminhelentamente dos padrões dominantes da Gemeinschaftpara os da Gesellschaft. Esta concepção procura sa-lientar a idéia de que os mesmos mecanismos estãofuncionando em ambos os tipos de sociedade, de for-ma que surgirão os mesmos tipos de comportamentodas disposições estruturais semelhantes.

5.2.2 Ambientes organizacionais

As fundamentações históricas de grande alcance sãoúteis para o estabelecimento de um padrão dominanteem uma dada sociedade, mas são impotentes para res-

ponder pelas variações internas que se processam nomesmo contexto histórico. As diferenças patentes nospaíses em desenvolvimento entre comportamento or-ganizacional em organizações industriais privadas eem organizações de serviço público frustram imediata-mente qualquer explicação geral. Apesar de' muitas li-mitações, as burocracias industriais, por um lado, pa-recem se aproximar do modelo respeitável de compor-tamento organizacional em que as pessoas executamseus serviços, obedecem a ordens e produzem algo quepodem vender (com uma pequena ajuda das barreirasalfandegárias). As organizações de serviços públicos,por outro lado, oferecem uma imagem de desconcer-tante confusão, causada por ineficiência e corrupçãogeneralizada (estamos, evidentemente, falando doponto de vista convencional do utilizador de serviçosorganizacionais; para os participantes destas organi-zações, o sistema é notavelmente eficiente, tendo emvista a mensuração da razão de trabalho real sobre pa-gamentos). O contraste pode ser um pouco exagerado,pois sabemos que as organizações industriais nessespaíses produzem mercadorias caras e de baixa qualida-de. Porém, em última análise, produzem algo, aindaque seja apenas Coca-Cola. 14

Uma vez que não há quaisquer diferenças sociologi-camente relevantes, claras e sistemáticas no recruta-mento de nenhuma das duas espécies de organizações,o mais promissor terreno para a explicação de tãonítidas diferenças parecem ser os ambientes. Devere-mos identificar, portanto, entre os ambientes de duasamplas categorias de organizações, por um lado a or-ganização de serviço público, que abrange desde umhospital público até o Ministério de Obras Públicas, e,por outro lado, as burocracias industriais privadas, afim de tipificar as espécies de ambientes que encontra-rão em um país em desenvolvimento. Isto não quer di-zer que não reconhecemos a existência de burocraciasindustriais públicas ou organizações de serviço priva-das. Queremos apenas estabelecer um contraste.

5.2.2.10 ambiente das burocracias de serviço públicas

Além de ser um elemento de dominância, por motivosjá especificados anteriormente, o governo dos paísesem desenvolvimento também é relativamente indepen-dente de controle por outras esferas institucionais, as-sim como relativamente monolítico (não importa quãoestruturalmente complexo), devendo ao alto grau decentralização na elaboração de programas de ação.

Por independente queremos dizer que os mecanis-.'mos de controles e balanços estão geralmente ausentese são de participação política fraca. Isto acontece nãotanto porque as massas populares sejam incultas ouapáticas, mas porque os canais efetivos de expressãopolítica, tais como partidos e eleições, geralmente nãoexistem de jure ou de facto. 15 Nos casos em que algunssetores tenham alcançado um nível de organização oufranqueza ameaçador para o estado (como os sindica-tos, por exemplo), a solução adotada pode ser, comono caso do México, a cooptação. Por outro lado, a re-pressão e o extermínio parecem ser a política mais co-mum.

Teoria da organizaçi1o

As instituições governamentais, portanto, desfru-tam de um ambiente bastante resguardado, do pontode vista político nacional, à medida que quase nuncatêm que legitimar suas atividades (a não ser em vagosslogans) ou pedir orientação do eleitorado; A ausênciageneralizada de uma imprensa livre acaba por comple-tar a imagem de uma burocracia governante que con-trola imensos recursos (relativamente falando) e osmanipula ao seu bel-prazer.

Contudo, não se pode dizer que o governo não sofrepressões, mesmo que seja virtualmente imune ao con-trole político interno. O desemprego, as migrações emmassa de camponeses na miséria em direção às cida-des, o crescimento demográfico galopante e a crescen-te dívida externa constituem sérias pressões, não im-porta o quão insensível possa ser um regime. Além dis-so, a participação de organizações internacionais quecontrolam recursos importantes e a dependência demercados externos também impõem fortes pressõespara que os governos se empenhem em enormes pro-gramas de desenvolvimento, sendo que alguns dosquais trazem importantes contribuições para o bem-estar de porções consideráveis da população, aindaque seja principalmente um efeito em pequenas doses.Portanto, devemos considerar tais fatores como bar-reiras estruturais que contribuirão para persuadir asburocracias públicas a produzirem pelo menos ummínimo de serviços a fim de se minorarem os proble-mas mais urgentes. Pois, apesar de tudo, as massas fa-mintas não podem ser postas à prova eternamente, ali-mentadas por nada mais que promessas demagógicas ebodes expiatórias ideológicos. Assim, deve haver al-gum alívio na pressão para manter acesas as espe-ranças.

Entretanto, apesar desses fatores repressores, muitodo usual comportamento burocrático aparentementepatológico que pode ser observado na maioria das bu-rocracias de serviço público nos países em desenvolvi-mento não é causado por nenhum estranho tipo de

, câncer que as corrói ou por incompetência individual,mas por uma independência excessiva de controles ins-titucionais externos no seu ambiente imediato. Estatendência geral é agravada em termos de América Lati-na pelo fato de que o único setor social que poderiaexercer alguma pressão de compensação - a classe al-ta - ou desfruta de meios privilegiados de obter ser-viços (por intermédio de amigos, da família ou sim-plesmente de subornos) ou não necessita deles absolu-tamente. Assim, a classe alta não apenas manda seusfilhos para escolas particulares, se interna em hospitaisparticulares ou dirige carros particulares, como emqualquer outro país, mas também se utiliza de organi-zações distribuidoras de correspondência particulares,instala geradores elétricos em suas casas e escritórios(em virtude dos numerosos cortes de energia), constrói.imensas caixas de água em suas casas e contrataguarda-costas para protegerem a si e a sua proprieda-de. Portanto, os únicos setores sociais que dependemtotalmente de serviços públicos são as grandes massas,tanto politicamente impotentes como economicamentecarentes.

5.2.2.2 O ambiente das burocracias industriais priva-das

Os dois problemas principais que as burocracias indus-triais privadas têm que enfrentar em seu ambiente ime-diato são as forças do mercado e o governo. 16 A re-lação entre o setor governamental e os interesses indus-triais privados pode ser descrita como. uma espécie derelacionamento amor-ódio, à medida que o governoprotege os últimos eliminando de seu ambiente aameaça mais séria a sua sobrevivência, mas, outros-sim, tenta controlá-los por meio da política econômi-ca, colocando-os numa posição em que têm que nego-ciar individualmente de forma constante pelas vanta-gens que a lei supostamente lhes confere.

Uma das principais tarefas do governo é proporcio-nar iniciativas suficientes para os investimentos priva-dos nas áreas que considera estratégicas para o desen-volvimento. Nos casos de certas condições que retar-dam o progresso, o governo agirá como um em-presário, caso outras soluções fracassem. Esta ativida-de é de bastante importância para o desempenho deburocracias industriais. A própria tentativa de criar ediversificar atividades industriais não leva em conta asforças de um mercado livre operando em escala maior.A ênfase está na criação, não necessariamente na boacriação. Assim, se fosse permitida uma competição emqualquer nível, muitas empresas industriais seriam eli-minadas, uma possibilidade que é tanto política quan-to economicamente inaceitável.

Um imperativo especialmente urgente é a cada vezmais crescente necessidade de emprego, devida à pres-são demográfica progressiva. Considerações de efi-ciência ou maximização de lucros são de importânciasecundária para o goverrio, que, portanto, encorajaquase todos os tipos de investimentos. A necessidadede cargos públicos é particularmente premente, umavez que a maioria da população tem pouca escolarida-de formal, pré-requisito indispensável para o estabele-cimento de indústrias modernas. Portanto, a aplicaçãode tecnologias de nível mais baixo é uma necessidade.

Quanto as suas relações com outros países, umanação parcialmente desenvolvida precisa se protegercontra a feroz competição no mercado mundial, prin-cipalmente no caso das indústrias mais novas, pormeio de tarifas altas, licenças especiais de importaçãoou outras manipulações fiscais. Naturalmente, essacondição exerce influência direta sobre os critérios dedesempenho. As organizações não reagem - quasepor natureza - às exigências internas de moderni-zação da produção ou de melhoria da qualidade doproduto, mas reagem, em resposta às pressões institu-cionais e externas. A questão básica, então, a ser feita,é: por que qualquer firma industrial que desfruta detotal proteção governamental deveria tomar qualqueratitude para levantar os padrões de eficiência.

A existência de mercados internos pequenos e a faltade competição dão origem a uma posição monopolistada indústria. A escassez de produtores e produtos nãomantém os incentivos visando melhores controles dequalidade. Ao contrário, a ausência de ênfase inova-

doraconstante desaquece o aumento do crescimentoindustrial. Isto se torna imediatamente compreensívelpelo fato de, que a ênfase é dada, em primeiro lugar, àcriação de indústrias, ao invés de haver especulaçãosobre quais tipos de indústrias seriam mais benéficaspara o país, ou como poderiam se tornar mais eficien-tes ou competitivas.

5.2.2.3 Comparação entre os dois tipos de ambientes

Comparando com os ambientes organizacionais namaioria das sociedades industrializadas ocidentais (daforma como foram descritas na bibliografia), pode-mos qualificar os dois tipos de ambientes acima descri-tos como singularmente' seguros. As burocracias in-dustriais, de um lado, desfrutam de mercados cativos emuito poucas restrições de preços, de forma que asineficiências internas podem ser passadas adiante aoconsumidor. As burocracias de serviço público, poroutro lado, recebem apoio constante - se bem quepor vezes escassos - do setor governamental, semmaiores problemas, de forma que as ineficiências in-ternas são igualmente endereçadas ao consumidor.

No entanto, permanecem em ambos os tipos de am-bientes fontes de incerteza que não podem ser elimina-das por meio de sanções administrativas, ou seja, pro-cessos ameaçadores de mudança social na sociedadeadjacente. Isto significa que tanto o ambiente organi-zacional como os serviços públicos e industriais estãoImersós' na composição estrutural da sociedade. A ga-ma básica de relações de classe, diferenciais de renda,oportunidade educacional, mobilidade social e umasérie de componentes afins de dinâmica social e orga-nização são responsáveis pela estruturação dos parâ-metros de ação concretos (ambiente) para as burocra-cias tanto governamentais como privadas.

Onde quer as burocracias públicas tenham que en-frentar cruamente os desagradáveis fatos de desempre-go crescente e empobrecimento, como já foi mencio-nado anteriormente, as burocracias industriais têmque enfrentar conseqüências indiretas de tais proces-sos, ou seja, o fato de que seu crescimento futuro estálimitado pelo crescimento potencial de seus mercados.Nos países onde a política de substituição de impor-tação está apenas em seu estágio inicial, é provável quetais interesses não 'apareçam em um primeiro planomuito cedo. Mas nos países onde o processo de indus-trialização é mais maduro (na maioria das vezes ospaíses maiores), o crescimento recente tem sido obtido,com base na diferenciação de produto, antes que naexpansão do mercado de linhas estabelecidas. A causadisto é que a produção industrial, em muitos setores,alcançou, ou quase alcançou, o nível em que a procurainterna está satisfeita e sem condições de abrir merca-dos de exportação.

Fundamentados no que conhecemos sobre pressõesinovadoras, deveríamos considerar tais fatores comouma fonte potencial de mudança interna nas burocra-cias industriais. 17 Mas ainda há outro aspecto em que oambiente de burocracias industriais pode ser conside-rado menos seguro do que os das burocracias públicas.

Apesar de todos os amparos artificiais de que desfru-tam, nunca podem espetar obter o tipo de influênciamonopolista sobre o consumidor que as burocracias de.serviço público têm sobre o público. De modo geral, osbens industriais são mais substituíveis e dispensáveisdo que os serviços públicos, tais como saúde e edu-cação. Além disso, apesar de concentração industrialgeralmente alta, existe alguma espécie de competição,interna entre firmas, principalmente nos países indus-trialmente mais desenvolvidos (México, Brasil e Ar-gentina). ,

Um terceiro elemento que distingue as burocraciasindustriais das públicas se relaciona com a percepção,antes que com a natureza intrínseca de seus respectivosambientes. Como já foi salientado anteriormente, osproblemas sociais que giram em torno das burocraciasde serviços públicos são bastante sérios, mas o pessoalpolítico encarregado de percebê-los e de elaborar pro-gramas para resolvê-los sofre de rotatividade crônicae, conseqüentemente, de amnésia crônica: um períodoregular de seis horas, como é o caso do México, e mu-danças espasmódicas freqüentes na maioria dos outrospaíses latino-americanos. Esta situação afeta seria-mente a perspectiva de tempo que qualquer oficialpúblico espera razoavelmente obter. As burocraciasindustriais, por outro lado (isto é, as privadas),gozam de horizontes de planejamento maiores, mesmoque não se utilizem sempre das vantagens que isto ofe-rece e que não sofram rotatividade constante em seupessoal.

Portanto, podemos concluir que, em virtude da na-tureza de seus respectivos ambientes, as burocraciasindustriais são mais dependentes de desempenhos detarefa apropriados para sua sobrevivência do que asorganizações de serviço público. Dado o maior poderde clientes sobre estas organizações, a competência,técnica tem melhor oportunidade de ver sua importân-cia reconhecida, enquanto que se torna mais umobstáculo do que um recurso nas organizações que ex-ploram seu ambiente ao mesmo tempo que produzemapenas um mínimo em troca. 18

Esta conclusão experimental pode ser ainda mais re-forçada se considerarmos, de um lado, os casos diver-gentes das burocracias industriais públicas, e de outro,as organizações de serviço privadas semi-socializadas.A experiência no primeiro tipo de organização naAmérica Latina tem mostrado famigerada ineficiênciae incapacidade de trazer quaisquer lucros, mesmo den-

, tro da estrutura de tarifas protecionistas e políticas fis-cais. 19

Quanto às organizações privadas que gozam de umasérie, quase-cativa, de consumidores, como, por exem-plo, firmas seguradoras ou organizações de saúde con-tratadas por empresas de grande porte ou ,por bancospara os seus empregados, estas parecem mostrar amesma falta de capacidade de resposta para a suaclientela que caracteriza seus correlativos públicos. Is-to vem reforçar o postulado de que é o ambiente, maisque a natureza das tarefas, que determina a ênfase re-lativa sobre desempenhos quanto à tarefa nas organi-zações.

Teorill da organizaç40

5.2.3 Articulações individuais, sociais e mobilidade decarreira

Nesta parte do ensaio estaremos interessados em apre-sentar um esboço dos efeitos que as formas institucio-nalizadas de interação descritas nas duas partes ante-riores têm sobre as estratégias individuais de sobrevi-vência e autopromoção nas organizações latino-americanas. Além disso, estamos interessados em mos-trar que o comportamento burocrático em tais contex-tos é previsível quanto aos mesmos princípios geraiscomo nas sociedades industrializadas, embora empiri-camente apresente nítidas diferenças.

Na bibliografia de sociologia ocupacional, os deter-minantes de promoção de carreira nas sociedades in-dustrializadas têm sido geralmente analisados em ter-mos de conceitos estruturais estáticos designativos decolocação social, como profissão do pai, instrução damãe, educação formal etc. É inegável que a colocaçãosocial afeta a realização de carreira em qualquer con-texto social. Todavia, tais indicadores deixam grandes'espaços em branco que podem ser preenchidos apenaspor tipos mais dinâmicos de análises, de pertinência in-dividual a uma circulação nos tipos de grupos sociais,que possam vir a afetar a mobilidade vertical e/ou ho-rizontal de alguém. Este tipo de pesquisa, contudo, éinibido Pelo viés metodológico, fortemente policiado,de que a mobilidade pode ser explicada por proprieda-des estruturais que são prontamente mensuráveis portécnicas de survey e pelas dificuldades práticas de tes-tar rigorosamente as aproximações alternativas.

Ao contrário, a importância de relações pessoais pa-ra a mobilidade de carreira individual nos países emdesenvolvimento é não só reconhecida, mas ampla-mente comentada como sendo uma característicaexótica de tais sociedades, da mesma forma que utili-zada para explicar muitos de seus problemas ao seguiro verdadeiro caminho da modernização. Retornando ànossa asserção de que uma observação mais atenta dassociedades em desenvolvimento pode lançar luz sobreproblemas sem solução nas sociedades industrializa-das, tentaremos caracterizar estas relações e considerá-las como a teia mais tênue que forma a base de qual-quer realidade de classe, institucional ou organizacio-nal, reconhecendo apenas uma diferença de ênfase so-bre seu impacto nos países industrializados e semi-industrializados.

A natureza peculiar e a importância de relações in-terpessoais peculiares dos países em desenvolvimentoforam observadas anteriormente por antropólogos ecientistas políticos, que as especificaram como perten-centes ao modelo patrão-cliente (Boissevain, 1966,1974; Cotler, 1970; Foster, 1967). Este foi descrito namaioria das vezes, em contextos rurais, como uma re-lação quase feudal em que o camponês isolado e inde-feso troca, com o homem forte local (cacique), lealda-de, obediência, serviço e deferência social, por assis-tência, proteção e relações sociais com o mundo exte-rior, prolongando, desta maneira, a ética social do ho-je extinto sistema de hacienda.

Revista de Adminisiraçt10 de Empresas

A relação patrão-cliente foi descrita por (Foster,1967)como o modelo de contrato diádico. Este postu-la uma estrutura informal que subjaz a todos os laçosinstitucionais que as pessoas em interação podem pos-suir. Os homens se associam por contrato, isto é, a re-laçãoexiste somente durante o tempo em que os in-divíduos em interação a reconhecem como convenien-te para outros fins. Seu conteúdo e sua duração são de-terminados pela quantidade e pela qualidade de obri-gações que cada um dos agentes deve ao outro. Dessaforma, lidamos essencialmente com uma relaçãorecíproca de obrigações e expectativas. Em segundo lu-gar, a relação contratual é fundamental diádica. Levapares de agentes à interação, ao invés de grupos.Transmite uma configuração bastante simples de dar ereceber.

"Cada pessoa é o centro de sua rede particular eúnica de laços contratuais, uma rede cuja justapo-sição a outras redes possui pouca ou nenhuma impor-tância funcional. Isto é, os laços que unem A e B de.forma nenhuma o ligam ao parceiro C de B". (Foster,1967, p. 215).

A continuidade da relação é simplesmente umafunção das recompensas que cada um dos indivíduosunidos por contrato recebe pela manutenção desta.Assim, os elos de troca estão totalmente sujeitos aojuízo individual e ignoram qualquer laço formal basea-do em papéis institucionais. Quando o contrato é dis-solvido por qualquer um dos indivíduos interagentes,os laços institucionais mantidos simultaneamente per-derão sua importância. Apesar do fato de dois agentespoderem viver no mesmo contexto organizacional e,portanto, estarem sujeitos a padrões formalizados deinteração, a descontinuidade ou desaparecimento delaços contratuais tornam a relação formalizada semefeito.

Nesta altura, uma boa pergunta a ser feita é comotais relações podem existir em um contexto burocráti-co onde as regras formais devem proporcionar umpouco de proteção contra arbitrariedades (Crozier,1968). A pronta resposta é que, em muitos contex-tos institucionais, elas simplesmente não existem. Co-mo já salientamos anteriormente, a aplicação impar-cial de regras é atípica das estruturas institucionais.oligárquicas autoritárias onde o poder pesa mais que alegitimidade. As burocracias não são exceção a outrosplanos institucionais, não importa quão racionalizadaspossam parecer no papel. Em tais contextos, o partici-pante individual tenta compensar a incerteza básica desua posição comprando seguro sob a forma de aliançasmúltiplas' com agentes que possuem melhores acessosdo que ele às fontes de segurança e recompensa no sis-tema burocrático.

Seria interessante traçarmos agora um paralelo entrea arbitrariedade e a incerteza que caracterizam os bu-rocratas da América Latina contemporânea e o pre-conceito e a agressão que vêm afligindo sistematica-mente os imigrantes e as minorias raciais nos EUA.Para tais pessoas, de qualquer maneira, o célebre "sis-tema de valor institucionalizado" norte-americano

não obteve êxito, de forma que a elas foram negados,como ainda o são, tratamento e oportunidades iguais.

O desenvolvimento de formas altamente oligárqui-cas e personalizadas de organização política, ou. seja,patrimoniais, em termos weberianos, no seio destasminorias pode ser considerado como uma reação paraa posição fundamentalmente insegura a que as insti-tuições oficiais reduzem seus -n.embros. Nessas con-dições, a arraia miúda tem que depender de sua.própria liderança, que é, amiúde, rígida e exploradorade caráter, mas que lhes fornece alguns benefíciosmarginais que as instituições externas lhes negarão. Seeste padrão tem sido especialmente marcante entre osimigrantes italianos, isto acontece simplesmente pelofato de que conta com precedentes históricos acentua-dos em seu país de origem: não é absolutamente umaexclusividade só sua.

Outrossim, o desenvolvimento do movimento traba-lhista na maioria das sociedades tem se verificado prin-cipalmente contra as instituições oficiais e as regrasaprovadas no jogo. Valeria a pena especularmos se aassim chamada lei de ferro da oligarquia nos sindica-tos e em alguns partidos políticos não está relacionadade alguma forma com os tipos de formas personaliza-das de poder que surgem no contexto da insegurançainstitucional, antes que unicamente com a dinâmicaorganizacional interna, como colocou Michels.

Outros exemplos de tais padrões de comportamentoprovavelmente se insinuariam no contexto dos paísesindustrializados, contanto que se admitisse que os dis-positivos de poder piramidais personalizados não sãofrutos de quaisquer peculiaridades culturais, mas simrespostas específicas a dadas premissas ambientais einstitucionais. É importante salientar que tais disposi-tivos impõem estratégias de conduta que as reforça,obrigando o participante individual que tenciona per-manecer no mundo dos negócios a procurar segurança.profissional nos laços e intercâmbios pessoais, alémda, ou ao invés da qualidade de seus desempenhos detarefa.

6. EXAME DO CASO MÉXICO

No princípio deste artigo, dissemos que as diferençasno comportamento organizacional entre sociedadesdesenvolvidas e parcialmente desenvolvidas eram maisde grau de que de tipo. Sugerimos que tais diferençaspoderiam ser explicadas em uma única estruturateórica, ao invés de serem tratadas como casos diver-gentes e exóticos de problemas já resolvidos. Paraatingir esse objetivo, sugerimos que qualquer organi-zação deveria ser considerada como parte integranteda sociedade da qual o homem, como membro tanto.da organização como da sociedade, constitui o nexo deligação. Quando nos detemos para analisar o caso doMéxico como um exemplo que ilustre nossas idéias,devemos admitir que os dados empíricos que consubs-tanciariam nossas estipulações conceituais não serãofáceis de achar, uma vez que não há suficientes provasconcretas disponíveis. Principalmente quanto às orga-nizações industriais, praticamente não há nenhum es-

tudo empírico relevante. Portanto,..teremos que res-tringir nossa argumentação essencialmente às burocra-cias governamentais, as quais foram estudadas de for-ma um pouco mais profunda nos trabalhos atuais. De.qualquer modo, não consideramos necessário apresen-tar um quadro completo a fim de cumprirmos nossaspromessas. Se pudermos apresentar apanhados da rea-lidade mexicana enquanto pertinentes a compreensõesbásicas de nossa estrutura, estaremos satisfeiros.

6.J. Antecedentes históricos efatores institucionais

Partindo de uma perspectiva histórica, o México per-tence ao grupo das velhas nações-estado. Após longa epenosa guerra, ganhou sua independência do jugo co-lonial espanhol já em 1821. Parkes define esse período.de transição afirmando que "o que deveria ter sidouma guerra de independência nacional foi durante dezanos algo mais amargo e de significado mais profun-do: uma guerra de classes". (Parkes, 1969, p. 144).Quando o derramamento de sangue, associado à ruínaeconômica e à revolta social, finalmente cessou, omeio de século seguinte foi testemunha de uma longa ecaótica luta pela integração nacional e contra a agres-são estrangeira. Uma guerra civil, intervenções estran-geiras e um conflito armado devastador com osEUA, no qual o México perdeu cerca de metade de seuterritório, pouco fizeram para favorecer o surgimentodesta nova nação. Não foi senão em 1876que o Méxi-co entrou em uma longa era de estabilidade política ede desenvolvimento, embora este período fossetambém marcado por retrocesso social. Durante 36anos, o país foi governado por uma ditadura clássicaque finalmente sucumbiu à primeira grande revoluçãodo século XX (alguns anos antes da revolução bolche-vique). Novamente, mexicanos em luta contra mexica-nos, como já havia acontecido tantas vezes no passa-do. Quatorze anos de batalhas sangrentas, intrigas eassassinatos dividiram o país, antes que uma aliançarevolucionária pudesse consolidar seu poder sobre anação e iniciasse a tarefa de reconstrução. Desde en-'lãit'.~léXicO tornou-se um dos estados mais estáveis,n as da América Latina, mas de todo o mundo.

Baseando-se nesse breve esboço que cobre mais de150 anos de história mexicana, concentrar-nos-emosem poucos, mais importantes acontecimentos históri-cos a fim de mostrar seu impacto em fatores institucio-nais e ambientais como influências repressoras sobre ocomportamento e a estrutura organizacional nesta so-ciedade. Também teceremos observações sobre o quedenominamos anteriormente estruturas de oportuni-dades analisando algumas das instituições que gover-nam os padrões de interação organizacional.

O passado colonial mexicano foi determinado pelosprincípios centralistas e autoritários do absolutistaCastile. O poder, tanto em termos econômicos comopolíticos, estava representado na pessoa QOrei, e, sub-seqüentemente, no poder executivo de sua Nova Espa-nha, o vice-rei, que governava conjuntamente com oConselho das Índias. Embora o México iniciasse suaindependência com a criação de uma monarquia, este

Teoria da organizaçdo

impeno teve pouca duração. O exemplo dado pelosEUA provou ser muito auspicioso para o México nãodar uma oportunidade para a experiência republicana.Durante todo o desenrolar do século XIX, a política.gravitou em torno do cisma ideológico entre facçõesconservadoras e liberais na elite governante. Os gover-nos mexicanos desapareciam quase no mesmo instanteem que surgiam;" Em suma, o México independenteera caracterizado por extrema instabilidade política.

Esta busca de solução do problema da ordem preci-sa ser compreendida dentro do contexto social doMéxico independente que herdou um sistema social deenorme complexidade. A desigualdade e a discrimi-nação foram os ingredientes fundamentais de uma so-ciedade altamente estratificada no ápice da qual umadiminuta minoria retinha todas as posições, econômi-cas e políticas, estratégicas. A independência poucofez para mudar a situação das classes mais baixas, en-quanto o status elitista do alto clero, dos grandes pro-prietários e dos empresários comerciais permaneciavirtualmente intocado. O isolamento da elite em re-lação às massas tornou a política um interesse de pe-quenos círculos, ou, como já determinados conceitual-mente, uma questão de Gemeinschaft. Esta situaçãoconferia importância suprema às ações de indivíduos;os mexicanos seguiam homens, não idéias. Desta for-ma, surgiu uma organização política bastante peculiar.

84Os padrões institucionalizados da política no Méxi-

co pré-revolucionário tornaram-se conhecidos comocaudillismo, uma forma particularmente mexicana degoverno oligárquico. Suas raízes remontam .à épocacolonial, embora tenha se tornado mais importanteposteriormente. Com a obtenção da independência, abarreira contra o surgimento de poder político localfoi efetivamente removida. Os chefes políticos locais,os caciques, geralmente juntavam suas forças às docaudillo da região, freqüentemente um rico hacendado(grande proprietário) ou um comandante militar pode-roso. Como um disputador nacional pelo poder, estecaudillo se associava a um cacique na base de contra-tos pessoais caracterizados por uma interaçj, dedominância-subordinação do tipo patrão-cliente tradi-cional. O surgimento de tais facções políticas foi total-mente relacionado ao indivíduo por intermédio delaços pessoais com seus comandados temporários, oshombres de confianza. Uma vez que a liderança estavana pessoa antes que no posto, a morte ou a perda depoder de um caudillo na maioria das vezes significavaa dissolução de seu grupo associativo. Sob tais con-dições, a liderança política mexicana poderia ser consi-derada como uma sucessão de caudillos personalizan-do a disposição básica de governo oligárquico. Osexemplos são inúmeros; vão desde o indestrutível San-ta Rosa (que se levantou e caiu 10 vezes) ao herói pa-triótico Benito Juárez e o vilão nacional Porfirio Díaz.Todos eles representaram esta peculiar organizaçãoGemeinschaft do setor político. Enquanto esse meca-nismo acarretava mudanças relativamente freqüentesno exercício do poder, teve pouco impacto sobre a es-trutura social da sociedade mexicana. Quando um ClIII-

dillo permanecia no poder durante muito tempo, como

foi O caso de Porfirio Diaz, o problema latente do po-der pessoal surgia em toda sua plenitude.

A ditadura de Díaz, que durou de 1876 a 1911,desenvolveu-se, por volta do início do século, em umsistema imóvel e incrustado. Nessa época, a estruturade classe mexicana estava reduzida essencialmente auma simples dicotomia de "os que têm" e "os que nãotêm". Enquanto a primeira categoria incluía uma o-ligarquia governante de elites rurais e comerciais alia-das a um número substancial de estrangeiros, a últimaconstituía a enorme massa de campesinato e trabalho,subsistindo sob as condições mais indignas de pobreza.Como observa Cosío Villegas, a erupção final da "Re-volução Mexicana foi na verdade a revolta dos muitospobres contra os poucos ricos" (Cosío Villegas, 1964,p. 13). Esta distribuição estática efetivamente impediuqualquer tipo de trânsito das camadas superiores dasociedade para as inferiores. Era um sistema levado auma estagnação que cada vez mais se apoiava na re-pressão para preservar o status quo.

Com a deflagração da Revolução Mexicana, que de-salojou a estátua de Porfirio de seu pedestal de barro,a constelação básica de classe e poder foi modificada,mas não seu mecanismo. Tal particularidade requermais explicações. Bastante curiosamente, uma das me-tas prioritárias da Revolução Mexicana de 1910 era ex-pressa pelo anseio de não-reeleição. Todas as facçõesrivais acalentavam sinceramente essa aspiração. Quan-do a violência revolucionária diminuiu substancial-mente em 1917, a "procura de um governo efetivo"foi bastante influenciada por exemplos históricos ante-riores. O problema fundamental era como impedir quea situação se revertesse aos abusos do passado com aimplantação de uma série de dispositivos estruturaisdespersonalizados.

Quando a Aliança do Norte surgiu finalmente comoa facção vitoriosa, defrontou-se com a necessidade derestabelecer a lei e a ordem. Os caudillos mais impor-tantes, os generais revolucionários Plutarco Elías Cal-les e Alvaro Obregón, tomaram para si esta tarefa,criando uma rede informal composta dos líderes sufi-cientemente importantes para constituir uma ameaça àainda frágil república nova. Em troca de lealdade eobediência, Calles e Obregón, como chefes de estado.prometeram legitimar suas reivindicações de recom-pensas pessoais, uma negociação quid pro quo muitosimples. Entretanto, a natureza intrínseca dessa re-lação permanecia muito personalista e, com efeito,constituía uma reedição disfarçada do antigo sistemade caudillos. Por isso, o problema fundamental dosanos seguintes foi encontrar uma fórmula que auxilias-se a institucionalização de tais padrões de domíniopolítico sem provocar uma repetição do trauma que ti-nha se seguido à revolução. Abstratamente falando, aquestão fundamental era reconciliar os padrões da Ge-meinschaft e da Gesellschaft quebrando periodica-mente o governo oligárquico por meio da renovaçãode suas fileiras, tornando, desta forma, a dinâmica darelação patrão-cliente transparente e previsível. Istofoi conseguido com a adoção de dois novos dispositi-vos: um partido oficial e um período presidencial fixode seis anos, ou seja, o sexenio.

Quando, em 1929, foi fundado o Partido NacionalRevolucionário (PNR), este logo se mostrou eficaz co-mo instrumento eleitoral, como organizador de gruposde interesse múltiplo e como legitimador, das hierar-quias do novo poder ..De um lado, atendia satisfatoria-mente ao anseio de não-reeleição, enquanto que, deoutro, monopolizava a continuidade do poder. A ne-nhum homem público eleito, desde o presidente darepública até um deputado regional, seria permitidopermanecer no cargo mais que um período de seisanos. No México pós-revolucionário, todos os planosconcebidos, todos os projetos empreendidos e todas asdisposições realizadas se tornaram assim sujeitas aperíodos de seis anos, correspondentes aos períodospresidenciais.

Para concluir este breve panorama, é evidente que opadrão-Gemeinschaft de formação do grupo informalreunido ao redor dos indivíduos proeminentes temraízes profundas e complexas na sociedade mexicana.A bibliografia da história pós-revolucionária mexicanaé bem explícita nesse ponto, apresentando uma sur-preendente concordância de opinião entre os autores.Brandenburg propôs-se a discutir a família revolu-cionária a fim de salientar a natureza oligárquicabásica do domínio político no México. Essa propostasublinha seu interesse em descrever a facção governan-te dominante em termos de relações recíprocas íntimas(Brandenburg, 1970). Padgett, por outro lado, prefereo rótulo aliança revolucionária, localizando laços umpouco menos íntimos entre seus membros, mas enfati-zando as causas do oportunismo político (Padgett,1966) ..

Neste contexto histórico, a necessidade de não-reeleição e sua personificação institucional, o sexenio,transformaram até certo ponto a natureza das relaçõespatrão-cliente, tornando seu término mais previsível.Em virtude da necessidade constitucional de que umpresidente mexicano não deve suceder a si próprio, es-.te é incapaz de continuar a apoiar eternamente os ho-mens que o ajudaram a subir ao poder. Após o térmi-no de seu período, ele não pode mais oferecer aos seuspatrocinadores as.recompensas necessárias, Em outraspalavras,a instituição do sexenio,longede eliminar arealidade da Gemeinschaft, emprestou-lhe um novosignificado em um contexto moderno. Portanto, deve-mos considerá-lo como um fator institucional restrin-gente no qual funcionarão os padrões dominantes decomportamento burocrático, Como veremos adiante,isto se aplica tanto à esfera pública quanto à privada. .

6.1.1 O ambiente de organizações no México

Em nossa tentativa de considerar as organizações e seucomportamento como um autêntico produto da socie-dade, isolamos algumas noções históricas que deramorigem ao desenvolvimento de certos fatores institu-cionais. Como procuramos ressaltar em nosso modelo,contudo, o comportamento organizacional também édelineado pelos ambientes peculiares com que as orga-nizações têm que se relacionar. Nesta parte do artigotentaremos fornecer alguma evidência adicional que

torne o elo conceitual sociedade-organização maisplausível.

Nossa primeira tarefa será descrever algumas face-tas mais óbvias dos ambientes organizacionais doMéxico. A tarefa se complica com o fato de que o go-verno não apenas constitui um parâmetro delimitadorno qual as organizações privadas devem agir, mastambém se intromete ativamente nos negócios. Por is-so, nos defrontamos com um duplo papel de governo:o de empresário ativo e o de regulador de comporta-mento organizacional. Além disso, não é fácil encon-trar dados de confiança a respeito da composição daestrutura de classe e outras áreas que podem descrevercom alguma exatidão os contornos de uma sociedade.Por isso, a maioria dos dados que apresentamos servi-rão apenas para ilustrar o tipo de análise que temos emmente.

A burocracia pública mexicana personifica as aspi-rações desenvolventes do governo como o principalmotor de mudança econômica e social. A complexida-de relativa à tarefa deste esquema pode ser avaliadasimplesmente por meio de seu enorme aparato. Nume-rosas agências, institutos, departamentos, comitêssemi-autônomos, corporações' estatais e ministérioscompõem um conglomerado administrativo encarre-gado das mais diversas tarefas, desde a proteção de.indústrias nascentes à operação real de facilidades detransporte, do controle de transações financeiras à ad-ministração de empresas comerciais específicas, daoperação de serviços de saúde completos à consoli-dação de importantes projetos educacionais. Uma re-cente compilação de 1973 acusa um total de 912 orga-nizações públicas (Revista de las Revistas, dez., 1973).

Baseado nas condições gerais de desenvolvimento,esse contexto organizacional heterogêneo proporcionaa estrutura na qual a atividade econômica pode se de-senvolver, com o governo ditando as regras. Desde osanos do impulso econômico durante a Segunda GuerraMundial, a relativa independência do estado foi de-monstrada em várias oportunidades pela sua políticaeconômica (Reynolds, 1970). Com uma imensa gamade instrumentos à sua disposição, as organizaçõespúblicas intervieram em quase todos os setores da eco-nomia, sendo assim capazes de estabelecer as con-dições exigidas pelas necessidades do programa deação. Mais especificamente, essas ações iam da nacio-nalização de indústrias-chave, como as petroquímicase as de eletricidade, ao ingresso em novos negócios, co-mo é o caso da indústria de aço, ou ao procedimentode políticas fiscais específicas, como impor preços-tetoem certos setores da economia.

Em termos mais gerais, o governo mexicano "em-'pregou o mecanismo de mercado como o principalprocesso para a distribuição de recursos, mas exerceuforte influência sobre ele pelas novas regras econômi-cas do jogo, como a proteção de indústrias progressis-tas, isenções de taxa e promoção ativa de indústrias deexportação, assim como licenciamento de importaçãodiscriminatório" (DeFlores, 1968, p. 391). Em suma,as instituições do governo dominavam a esfera econô-

Teoria da organizaç40

mica da sociedade, estabelecendo regras e mantendoos resultados sob controle.

Para que esta perspectiva um tanto geral adquirasignificado relevante em nossa argumentação, torna-senecessário estabelecer certas distinções importantes.As políticas governamentais no México pós-revolucionário não foram sempre uniformes, mas fize-ram uso indiscriminado dos instrumentos econômicosdisponíveis, colocando diferentes ênfases sobre as me-tas de progresso econômico e social. A observação deque cada administração nova subiu ao poder com suaspróprias prioridades a respeito de qual deveria ser omelhor caminho rumo ao desenvolvimento deu origemà assim chamada teoria pendular que caracteriza as di-ferentes administrações por uma orientação esquerda-direita. Conforme Needler ,a história moderna mexi-cana se inicia com o regime direitista de Ortiz Rubio .(1930-1932), que foi substituído pela administraçãomais moderada de Rodríguez (1932-1934). O governosubseqüente de Cárdenas (1934-1940) provou ser extre-mamente esquerdista. Os regimes posteriores tambémpodem ser classificados nesta série contínua, cada regi-me se dirigindo para a esquerda ou para a direitatambém em termos de orientações de programas deação diferentes (Needler, 1971, p. 46-9).

Como exemplo deste movimento pendular, o dilemafundamental para qualquer administração mexicanaentre ou aumentar a produção ou fomentar a justiçasocial seria provavelmente decidido de maneira dife-rente em dois sexenios sucessivos. Se o aumento deprodução recebesse maior atenção no primeiro sexe-nio, então seria de se esperar que uma maior aproxi-mação a uma distribuição de riqueza mais justa ocor-resse no seguinte. Se em uma circunstância o governooferece as melhores oportunidades para os negócios,pode alterar completamente seus programas de ação afavor do trabalho em outra. Exemplificando esse fenô-meno, a tabela 1 nos mostra alguns aspectos das mu- -danças na orientação política governamental básica,

Tabela 1

.além de nos apresentar uma idéia de certas constantes.Uma das mudanças mais radicais ocorreu durante asadministrações sucessivas de Avila Camacho eAlemán. Observando as despesas governamentaisreais, percebe-se que os investimentos econômicos ti-veram um impulso de mais de H)07o, enquanto que osinvestimentos nas áreas sociais diminuíram. As despe-sas administrativas mantiveram-se quase inalteradas.Por outro lado, uma nova consulta da lista de despesassociais reais exemplifica muito bem o que se quer dizerpor teoria pendular. Começando com a administraçãode Cárdenas, que se caracterizou por uma nova altanas despesas sociais, a participação do último decres-ceu nos regimes seguintes de Avila Camacho eAlemán, sendo que no governo deste último se regis-trou uma queda total. Houve então um retorno dopêndulo com a administração de Ruiz Cortines,alcançando uma nova alta de 19,2070 durante o manda-to de López Mateos. Alterações correspondentes po-dem ser observadas nas despesas econômicas e admi-nistrativas.

Podem ser identificadas também algumas constan-tes. Durante o período de impulso econômico de 1935-1964, as despesas econômicas reais feitas pelo governoultrapassaram substancialmente em uma média de7%, os gastos projetados. Enquanto isso, as despesasreais e projetadas para fins administrativos permane-ceram relativamente inalteradas. Esses números indi-cam bastante claramente as preferências visando à in-dustrialização, com o desenvolvimento social relegadoa um segundo plano (terceiro, na verdade, se levarmosem conta as despesas administrativas). Além disso,quando comparamos o valor absoluto das despesas so-ciais em relação aos outros gastos, verificamos queconstituem aproximadamente a metade destes últimosconsiderados individualmente. De forma geral, pode-se dizer que os dados da tabela 1 refletem a grande la-cuna existente entre a retórica oficial acerca da igual-dade social e as escolhas reais visando ao desenvolvi-mento econômico.

Percentagem média das despesas orçamentárias federais em prioridades e períodos presidenciais

Anos PresidenteEconômica Social Administr.

Total Proj. Real Proj. Real Proj. Real

1921-1924 Obregón 100,0 18,7 17,9- 12,0 9,7- 69,3 72,4+

1925-1928 Calles 100,0 21,4 24,8+ 10,4 10,1- 68,2 65,1-

1929-1930 Portes Gil 100,0 25,7 23,2- 13,2 12,9- 61,1 63,9+

1931-1932 Ortiz Rubio 100,0 28,7 28,1- 15,2 15,8+ 56,1 56,1 =

1932-1934 Rodríguez 100,0 22,0 21,7- 17,0 15,4- 61,0 62,9+

1935-1940 Cárdenas 100,0 30,3 37,6+ 23,0 18,3- 46,5 44,1-

1941-1946 Avila Camacho 100,0 30,7 39,2+ 23,5 16,5- 45,8 44,3-

1947-1952 Alemán 100,0 39,2 51,9+ 18,6 13,3- 42,2 34,8-

1953-1958 Ruiz Cortines 100,0 43,8 52,7+ 20,4 14,4- 35,8 32,9'-

1959-1964 López Mateos 100,0 38,8a 39,O+b 30,8 19,2- 30,4 . 41;8+

Média 1935-1964: 36,6 44.1 23.3 16,3 40,1 39,6

Fonte: Wilkie, James. The Mexican revolution: federal expenditure and social change since 1910. Berkeley, The University of CaliforniaPress, 1967, p. 32.a Dados de 1964nlo incluídos.b Dados de 1964não disponiveis.Os sinais de mais e de menos indicam se as despesas reais permaneceram abaixo ou acima das despesas projetadas.

Revista de Admimstração de Empresas

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Esses padrões de políticas de despesas governamen-tais encontram-se refletidos na sociedade como um to-do. Desde 1940, as políticas governamentais de desen-volvimentoforamalteradaspara favorecer as novas eli-tes agroindustriais, antecipadamente não-afiliadas aoPRI (Partido Revolucionário Institucional). No exatomomento em que os setores trabalhistas e agrários dasociedade mexicana viviam seus melhores dias duranteo mandato do esquerdista Cárdenas, a estratégia dedesenvolvimento modificou-se' drasticamente. Osnúmeros de produção começaram a ultrapassar os pro-gressos na justiça social. A atividade dos sindicatos es-treitamente vigiada diminuiu o ritmo da reformaagrária e reduziu a participação relativa na renda dosestratos inferiores de renda equivalentes a 60070dapopulação mexicana. Um pequeno grupo de rendamédia era capaz de obter ganhos materiais relativa-mente altos, enquanto a maioria permanecia em níveisquase estáticos de subsistência. A conclusão de Han-sen a respeito dessa situação é que "um governo, noqual as necessidades de trabalho organizado e dos .campesinos mexicanos eram EFETIVAMENTE (a ên-fase é nossa) répresentadas não poderia ter nem plane-jado nem implementado a estratégia de desenvolvi-mento que tem caracterizado o recente crescimentoeconômico do México (desde 1940)". Hansen aindacoloca que, "comparativamente, a maioria dos demaispaíses latino-americanos geralmente tem se esforçadomais em todas as áreas, exceto quanto à redistribuiçãode terras" (Hansen, 1971, p. 107). Por isso, durantemais de 30 anos, uma pequena elite de interessesagrários, industriais e, em menor escala, militares, as-sim como um diminutonúmero de profissionais libe-rais, mantiveram (não cabe ser discutido aqui como) aestabilidade interna necessária para o desenvolvimentoeconômico, controlando a população como um todo.

Uma resposta à pergunta a respeito de como tal es-trutura social estática poderia desenvolver-se pode serencontrada na complicada relação entre organizaçõesde serviços públicos e padrões de organização políticada população. Há indícios o bastante para confirmar aimpotência política virtual das massas populares sobreo aparato da burocracia pública. O partido oficial dogoverno, o PRI, controla efetivamente, integra e,quando necessário, mobiliza a sociedade como um to-do, principalmente os trabalhadores e os camponeses.Em virtude de o potencial destes últimos necessitar deuma parte maior dos benefícios que propiciam desen-.volvimento, o PRI age como um eficiente instrumentode controle sobre a orientação de votos e a canalizaçãoda insatisfação popular.

Para todos os fins práticos, isto é, portanto, umaparato governamental que acompanha de perto todosos vários estratos da sociedade, cooptando aqueles quepoderiam influenciar o programa de ação. O partidodo governo periodicamente faz campanhas para con-quistar novos correligionários. Em julho de 1967, oPRI esperava conseguir um total de sete a oito mem-bros registrados. Isto significaria que cerca de 50% detodos os eleitores elegíveis seriam membros do partido(Furtak, 1969, p. 340). Mesmo que esses números se-jam altos demais para refletir a real composição do

partido; ainda assim indicam que uma grande parte dapopulação, de uma forma ou de outra, deve ser com-putada como membros formalmente organizados.Quanto de controle é verdadeiramente exercido em umnível individual é evidentemente outro problema. Dequalquer forma, o que estamos querendo demonstrar éque a maioria da população mexicana é realmente ex-cluída da formulação de reivindicações às organi-zações de serviços públicos, ou, em outras palavras,não constitui um eleitorado ativo.

Em nosso contexto específico, isso significa que ocomportamento das grandes organizações de serviçospúblicos pode ser efetivamente escondido da inspeçãopor parte de seus usuários. Sua influência é limitada auma pequena minoria (que também administra sua es-trutura), antes que dirigida para o' eleitorado que emprincípio se propusera a servir. Com base apenas notamanho físico, ou seja, o pequeno círculo a que as or-ganizações de serviços públicos respondem, éplausível, portanto, encontrarmos padrões de inte-ração organizacional e comportamento individual go-vernados pelos princípios da. Gemeinschaft, impelidose reforçados naturalmente por fatores institucionaisexternos, como já tentamos demonstrar nas partes an-teriores deste artigo.

Além dos processos de controle político das massas,os fatos puramente econômicos da distribuição de ren-da demonstram que a maioria da população mexicanaestá efetivamente excluída dos benefícios das políticas.de desenvolvimento industrial, em nome do qual estãosendo na verdade sacrificados. Uma consulta aos pa-drões de distribuição de renda (tabela 2) revela poucasmudanças no decurso dos anos, exceção feita aos es-'tratos mais altos, cuja quota caiu substancialmente noperíodo-de 1950 a 1963. Em 1968, por exemplo, 80%da população controlava apenas cerca de 43070da ren-da nacional. Hansen coloca o problema de maneiraainda mais taxativa: "no início de 1960, estimou-seque dois terços a três quartos da população mexicananão tinham acesso ao mercado de muitos produtos

Tabela 2

Distribuição de renda individual - 1950, 1957, 1963 e1968(em percentagem)

Percentagens defamílias emordemdecrescente 1950 1957 1963 1968

50 19,1 15,5 15,5 17,130 21,1 23,0 25,5 26,320 59,8 61,4 59,0 56,6

mais alta 5 40,0 36,5 29,023,0 16,0 12,0

mais alta

Fontes: 1950 e 1957, Navarrete, Ifigênia M. de. Lo distribución deiingreso y el desarollo econõmico de México. México, Instituto de In-vestigaciones Económicas, Escuela Nacional de Economia, 19(iO.1963, Banco de México. Encuesta sobre ingresos y gastos familiaresen México. - México, Banco de México, 1967.1968, Banco de México. La distribución dei ingreso en México.México, Fondo de Cultura Económica, 1974.

Teona da organ;zaç"o

modernos" (Hansen, 1971, p. 216-7). Embora hajadúvidas sobre se o mercado demonstrou ser ou não su-ficientemente flexível, permanece o fato de umaporção razoável da população estar realmente afasta-da dele."

De acordo com os parâmetros gerais das políticas dedesenvolvimento, o governo e as condições socio-políticas da sociedade proporcionam a estrutura naqual deve funcionar o setor privado, tirando bom pro-veito das amplas oportunidades oferecidas pelo estadoque substitui os investimentos necessários e proporcio-na atividades econômicas complementares. O impor-tante é observarmos a primazia do governo sobre osinteresses privados, sendo que este também dita as re-gras.

Em termos de ambientes organizacionais, esta re-lação simbiótica resultou na criação de ambientes se-guros tanto para os setores públicos como privados.Visto que o governo goza de uma autonomia de açãoquase ilimitada no planejamento do desenvolvimentoindustrial, as organizações privadas podem contarcom sua proteção. Vernon relata alguns dos aspectosmais concretos dessa situação. Embora algo ultrapas-sado, o panorama que ele traça pode ser consideradoválido mesmo atualmente. Durante a campanha presi-dencial de Alemán em 1946, os interesses comerciaisabordaram o governo solicitando medidas protecionis-tas que iam da garantia de aquisições mínimas por par-te das agências estatais à restrição de determinadascompetições ou até mesmo à proibição irrestrita ao es-tabelecimento de novas facilidades de produção (Ver-non, 1965, p. 162). Em suma, o empresário mexicanopoderia sempre contar com um mercado domésticoprotegido com pouca ou nenhuma interferência dacompetição internacional, e ainda contando com todoo apoio do governo.

Esta relação íntima entre os negócios e o governo éainda mais reforçada e institucionalizada pela formaespecial de organização das firmas industriais. Legal-mente, qualquer firma, exceto a menor, deve pertencera uma das duas câmaras federais, à Federação daIndústria do México (Concamin) ou à Federação dasCâmaras Nacionais do Comércio (Concanaco). Embo-ra não pertençam oficialmente ao governo, são cons-tantemente consultadas em questões de decisões depolítica econômica. Como constata Hansen:

" ... a interação entre as várias câmaras de comércioe o governo é atualmente institucionalizada econtínua. As câmaras freqüentemente exprimem suasnecessidades sob a forma de uma legislação proposta;nas outras ocasiões submetem emendas à legislação emestudo a convite do governo. Seus deputados agoraocupam vários lugares nas comissões reguladoras econsultivas do setor público e em uma série de outrasentidades governamentais". (Hansen, 1971, p. 108).(Os grifos são nossos.)

Quanto a uma terceira organização, a Câmara Na-cional da Indústria (CNT), a relação entre o governoe o setor privado é ainda mais direta. Seus membrossão recrutados principalmente das fileiras das empre-sas estabelecidas mais recentemente (as que necessitam

mais de proteção). Nessa câmara, encontraram umaplataforma comum que advoga contatos íntimos econtínuos com os organismos estatais oficiais. Hansenresume muito bem a negociação de programas deação:

Este novo grupo de industriais, "mais que as firmasexistentes anteriormente, precisava de proteção alfan-degária, íncentívosfiscais e assistência financiada pelogoverno. Em troca de tal apoio, endossavam as políti-cas governamentais de reforma agrária e de bem-estarsocial, assim como a sindicalização da mão-de-obramexicana". (Hansen, 1971, p. 109). (Os grifos sãonossos.)

Baseando-nos nesta evidência, podemos tentaruma explicação de como os padrões de cooperaçãoíntima entre os setores públicos e privados se reforçammutuamente. De um lado, a compatibilidade entre es-tes dois setores é favorecida pelas condições gerais dedesenvolvimento, pois o governo fixa a estrutura geralna qual o setor privado pode desenvolver suas ativida-des. De outro lado, o estado depende do setor privado,caso queira implementar eficazmente seu programa deindustrialização.

Sob tais condições simbióticas, a estrutura e o com-portamento organizacionais, tanto no setor industrialcomo no governamental, deveriam assumir formas pe-culiares. Por exemplo, com o governo controlandocerca de 90% de todas as licenças de importação, aadequação do produto torna-se menos importante pa-ra o empresário particular do que suas relações com oMinistério da Indústria e do Comércio, uma vez queeste pode auxiliá-lo a ultrapassar certas barreiras le-gais. Este é um aspecto muito importante do proble-ma, pois demonstra a tendência das organizações in-dustriais privadas de dar mais satisfações aos progra-mas de ação oficiais do que para os seus próprios im-perativos, tais como mercado, diversificação de pro-dutos, ou pesquisa e desenvolvimento.

No caso especial de R&D, outros fatores peculiaresaos países em desenvolvimento são responsáveis pelaprocura empreendida pelo mundo dos negócios embusca de cooperação governamental íntima. Em umpaís onde os produtos novos quase sempre encontrammercados cativos ou, em outras palavras, onde os ho-mens de negócios desfrutam de uma posição quasemonopolista, são poucas as razões para incentivar asatividades R&D, haver vigoroso empenho no sentidode um mercado intensivo ou, de forma geral, melhorara qualidade dos produtos. Se uma empresa introduzno mercado um novo produto, o governo sempre oprotegerá, mesmo nos casos em que o produto já sejaobsoleto. Por isso, o sucesso de um homem denegócios depende mais da manutenção de boas re-lações com as agências governamentais que controlamos dispositivos gerais da atividade econômica do quedas condições mercadológicas objetivas. Em condiçõesde escassez generalizada, o problema da eficiência nãose apresenta sério o bastante para ser levado em consi-deração. Mesmo em um país como o México, que jápossui ume estrutura de mercado, diversificada e am-

pIa, a competição é predominantemente orientada nosentido da obtenção de vantagens competitivas sobreos rivais das instituições governamentais, antes que pe-la obtenção de fregueses, pelo simples fato de ser me-lhor. Em outras palavras, o quanto uma firma podeser boa nas vendas é bem menos significativo do quequão boa ela é mantendo relações amigáveis com o go-vemo. 22 As conseqüências da proteção em excesso, deum lado, e o sexenio, isto é, as reviravoltas periódicasno governo devidas ao remanejamento de pessoal, deoutro, concorrem para incentivar o comportamentoconservador das firmas industriais. A política organi-zacional inclinar-se-á para a autocontenção que permi-te maior autonomia de decisão, ao mesmo tempo queminimiza possíveis efeitos adversos do ambiente ime-diato, como a mudança administrativa. Quanto à re-lação direta entre governo e negócios privados, os pa-drões emergentes serão marcados pela conveniência daGemeinschaft, simplesmente porque os meios institu-cionalizados são mais lentos e mais incertos, dadas asconstantes alterações nos programas de ação gerais.

6.1.2 Articulações sociais e mobilidade profissional: oproblema do comportamento organizacional

Admitimos a possibilidade de que a compreensão docomportamento nas organizações dentro ou fora doslimites geográficos provém de duas fontes: fatoreshistórico-institucionais e _ambiente imediato.'Baseando-nos em tudo o que já foi dito até o presenteinstante, repetiremos agora nossa pergunta inicial: porque as organizações de países como o México não fun-cionam adequadamente, apesar de sua gama de produ-tos e funções ter sido planejada detalhadamente, e suaestrutura organizacional projetada para corresponderàs tarefas da maneira mais racional (no sentido webe-riano) possível? Uma resposta já sugerida seria a deque as organizações são realmente muito eficientes,mas não no sentido convencional da palavra. A razão,como salientamos, encontra-se na tensão-Gemeinschaft que afeta a associação dos desempenhosrelativos à tarefa com os relativos a poder. O resultadofinal concreto desse processo é que as grandes organi-zações de serviço público em países como o México es-tão muitas vezes mais próximas de serem associaçõesde benefício recíproco (de seus membros) do que orga-nizações de bem-estar público nos termos da tipologiaBlau & Scott.

Outra explicação estaria nas conseqüências trazidaspor articulações grupais peculiares ao México, umavez que são tanto formadas como dissolvidas pelosmecanismos institucionais pós-revolucionários. Cadaperíodo de seis anos, o Primer Jefe (o presidente), aomesmo tempo chefe do estado e de sua ampla super-camarilla, tem que abandonar o cargo, para que em se-guida a burocracia burocrática dê início a um comple-to remanejamento de pessoal. Essa alteração bu-rocrática obedece a determinados padrões. A relaçãopatrão-cliente, personifica nas camarillas, opera de ci-ma para baixo e não vice-versa. O Primer Jefe cerca-sede homens fortes políticos e econômicos, que possuemsuas próprias camarillas. Em cada um desses grupos,outras pessoas de cargos inferiores se tornam, em al-

gum momento, líderes de grupos de apoio ainda meno-:res. Portanto, nos deparamos com uma corrente de re-lações de dependência desde o alto até as camadas in-feriores. É evidente, então, que quando o líder deixaseu cargo, todos os seus sectários também têm que ofazer. Considerando-se que cada um dos sectários foichefe de uma camarilla sua, ocorre que a maior partedos escalões inferiores também tem que sair. O seguin-te exemplo concreto ajudará a compreensão do proble-ma:

"Reposição do Gabinete: um Secretário novo trazcom ele seu próprio grupo de leais sectários, pois o se-cretário, tanto quanto o presidente, depende de abso-luta lealdade. Tenho notado que quando o secretárioda Agricultura se muda para o das Relações Exterio-res, todos os empregados - às vezes até o porteiro -vão com ele." (Tannebaum, 1963. p. 253.)

Por outro lado, é importante considerarmos que aperda de posição de um líder implica imediatamente napossível (embora não infalível) dissolução da relaçãocontratual com seus sectários. Quais são os efeitos so-bre o funcionamento burocrático? De acordo com alógica que estamos seguindo, isto significa caos - dotipo que levou muitos observadores das burocraciaslatino-americanas a associarem a burocracia com pa-tologia. Mas é justamente em virtude da qualidade deserviços prestada i aos consumidores ser de importân-cia secundária, pelo menos nos casos de burocracias deserviços públicos, que comportamentos organizacio-nais tais como formalidade burocrática, tortuguismo(greve branca), transposição de responsabilidade, rigi-dez, inflexibilidade, excesso de discrição e má vontadena tomada de decisões devem ser interpretados comouma função de personalização e de coerência grupal enão sob uma perspectiva convencional de racionalida-de organizacional. Visto de um ângulo sociológicomais amplo, este comportamento organizacional deveser, mais uma vez, considerado como um reflexo dosfatores institucionais dominantes, neste caso, a tensão-Gemeinschaft.

Se abandonarmos a perspectiva de racionalidadeglobal para focalizarmos a racionalidade individual, asconseqüências comportamentais desse período de seis'anos se torna compreensível. Em primeiro lugar, istoimplica uma rápida rotatividade burocrática, mesmodentro do mesmo sexenio, o que torna os projetos delongo prazo uma impossibilidade virtual. Os recursosdisponíveis para qualquer organização devem ser gas-tos imediatamente, uma vez que há a certeza de queoutras pessoas com prioridades diferentes logo assumi-rão seu lugar. Esse sistema de mudança constante pos-sui a propriedade latente de lembrar a todos que o sta-tus burocrático de cada um é frágil e sujeito a ser revo-gado a qualquer momento. Naturalmente, isto acarre-ta padrões comportamentais que podem entrar emconflito com os requisitos necessários para a execuçãode tarefas técnicas complexas. Além disso, este sistemaacentua atitudes conservadoras e não confiantes.

Conseqüentemente, há pouca inclinação no sentidode se correrem riscos quando das tomadas de decisão,pois um erro quase certamente significaria a perda do

Teoria da organizaçt1o

cargo burocrático. Nos níveis mais baixos do governo,por exemplo, esta situação deu origem ao que se temchamado de plazismo: "principalmente em termos lo-cais, a rotatividade rápida dos cargos, a escassez de re-cursos, a relutância de correr riscos e as ambições pes-soais não moderadas pela necessidade de concorrer aeleições combinam para produzir um número excessi-vo de projetos públicos de pouca importância para odesenvolvimento" (Fagen & Tuohy, 1972. p. 29). Porisso, os gastos públicos são realizados de maneiravisível e politicamente conveniente, geralmente com-preendendo projetos de interesse público que não fa-zem mal a ninguém, como um grande Zócalo, um no-vo parque ou uma imponente glorieta (praça). Comoainda afirmam Fagen & Tuohy, tais projetos "podemser realizados em um prazo relativamente curto e au-mentar exclusivamente o capital 'reputacional' dobeneficiado ... eles são para todos, e desta forma nãonecessitam tomar decisões difíceis acerca de quais seto-res ou projetos deveriam receber parcos recursos" (Fa-gen & Tuohy, 1972p. 29).

Até agora, tais padrões não diferem drasticamentede quaisquer outros encontrados nos EUA. Um candi-dato para o colégio eleitoral prometerá tudo, menosescolher o caminho de conflito político mínimo quan-do eleito. No entanto, esta identidade de padrões com-portamentais é apenas superficial. No México, os ser-vidores públicos não são fiéis à sua clientela de jure,mas àqueles que guardam poder sobre seu sucesso oufracasso do seu cargo. A decisão e o comportamentoburocráticos seguem padrões planejados para engran-decer as carreiras de uma maneira piramidal, de talforma que as fileiras inferiores lucram indiretamentecom a ascensão do chefe, em pequenas doses. Contan- .to que obedeçam às regras, estarão indiretamente pro-movendo suas carreiras. Em tais condições, qualquerproblema técnico, no sentido mais puro da palavra,realmente constitui uma questão política a ser resolvi-da por meio de considerações pessoais. A competênciatécnica pode ajudar, mas nunca é o requisito básico. 23

Traduzidas em padrões de comportamento es-pecíficos, estas condições básicas definem um bom bu-rocrata, ou, melhor, um burocrata eficiente, alguémque age de acordo com os desejos e necessidades deseu(s) patrão(ões) sem nunca incomodá-los, principal-mente quando um determinado problema esperandosolução lhe é encaminhado. Espera-se que ele liquidecom o problema, sem perturbar seus superiores. Estestêm que dedicar seu tempo a coisas mais importantes(não obstante sua sobrevivência política) do que sepreocupar com as necessidades técnicas de seus postosburocráticos. Isto significa que apenas as fileirasmédias e, às vezes, inferiores concordariam em tomarimportantes decisões que não apenas afetam seu am-biente específico (departamento ou repartição), masmuitas vezes as diretrizes gerais de toda a organização.Somente em poucas exceções, os escalões superiorestomarão decisões que não as relativas a um programade ação geral e não-polêmico, tais como aprovar auto-nomia política, programas de bem-estar etc.

Revista de Administração de 'Empresas

Estes padrões comportamentais são repetidos infini-tamente em diferentes contextos burocráticos. No casodas fileiras intermediárias, há duas razões para seusparticipantes deverem tomar cuidado para não se ex-por em demasia. Em primeiro lugar, seu patrão podecair em desagrado, e todos aqueles a ele intimamenteligados serão identificados com ele e quase que certa-mente compartilharão do mesmo fim. Em segundo lu-gar, qualquer decisão importante, por definição, é po-lêmica e, portanto, conflitante. Levando em conside-ração a tácita premissa de que o burocrata interme-diário não deve deixar que nada de embaraçoso seia deconhecimento público, e conseqüentemente envolvaseu patrão, é, portanto, evidente que ele adiará deci-sões importantes até o último momento possível, outentará evitá-las completamente. Como colocam Fa-gen & Tuohy: "O bom administrador é, acima de tu-do, um gerente de responsabilidades delegadas hierar-quicamente e um manipulador do ambiente público, enão um servidor público responsavel ou responsivo"(Fagen & Tuohy, 1972. p.27).

Esta situação básica de responsabilidades frouxa-mente definidas ainda possui outras implicações. Co-mo já dissemos, enquanto de um lado a carreira de umburocrata depende de sua ligação com um fiador, deoutro lado ele é bastante consciente de que poderá per-der seus ganhos no momento em que seu líder cair emdesgraça. Por isso, a resolução de problemas pelos bu-rocratas inferiores a ele significa, em última análise, oalongamento de sua própria trajetória. No entanto, osucesso de seus atos depende totalmente de critérios ar-bitrários, pois seu efeito depende, por sua vez, dos in-teresses pretendidos por seu superior. Isto na verdadesignifica que o comportamento dos escalões superiorese inferiores seguem rumos paralelos, ao invés de seremdependentes uns dos outros. O chefe, e ao mesmo tem-po dirigente de uma camarilla, persegue suas metas depoliticagem com todas suas exigências apropriadas,en-quanto seus sectários nas fileiras burocráticas cuidamdas funções e requisitos que seu superior deveria exe-cutar.

A primazia política do comportamento burocráticoapresenta outros problemas que têm sido descritos emtermos de uma conduta de coro musical. O tempo deduração algo limitado da permanência no posto, jun-tamente com os interesses pessoais do funcionáriopúblico tornam a rotação burocrática um componenteintegrante de mudança organizacional. Os extremos aque isso pode levar no caso do México podem ser iden-tificados na seguinte citação:

"Alguns anos atrás, perguntei a um amigo doMéxico, hoje uma personalidade célebre: onde você es-tará na próxima vez que eu vier ao México? Todas asvezes que eu visito este país você se encontra em umaposição diferente. Uma vez, você estava chefiando ocartório de registro de terras no Bureau de Recensea-mento, depois estava na Administração Nacional deEstradas de Ferro; mais tarde, você era encontrado narepartição de impostos do Tesouro, e ainda depoispassou a ocupar um cargo superior no Ministério daEducação Pública. Onde você estará da próxima vez

que eu voltar?" Estávamos andando. De repente, eleparou e falou bem sério: "Estarei ou no Gabinete ouna prisão, e qualquer um dos dois será totalmente aci-dental." (Tannenbaum, 1963. p. 252).

A conseqüência prática desse tipo de situação é quenão pode ser de interesse de um burocrata estar muitointimamente identificado com um determinado líder;mas ele também não pode se permitir ser qualificadocom um sectário neutro. Esta situação paradoxal ne-cessita de manobras e mudanças extensivas por partedo burocrata a fim de garantir suficiente segurança pa-ra si próprio. Normalmente isso consiste em fazer umagrande quantidade de planos de contingência em casode mudanças abruptas. Realmente, o administradorprecisa apelar para o que Riggs chama de gastos es-tratégicos, como dar festas suntuosas, vestir roupaselegantes e empenhar-se em uma série de outras ativi-dades que garantam a constante atenção de seus supe-riores. Mas isso também impõe dificuldades substan-ciais para a capacidade individual de "ser politicamen-te flexível", como exemplifica a seguinte citação:

"Enquanto Mr. X era diretor de crédito, ele jogavasquash toda semana com Mr. Y. Depois que ele deixouseu posto como diretor de crédito, acabaram-se as par-tidas de squash. Certo dia, então o ex-diretor de crédi-to encontrou com seu ex-parceiro de squash eperguntou-lhe o que acontecera com suas partidas. Ooutro respondeu: "Oh! eu ainda jogo golfe todas assemanas com o diretor de crédito." (Purcell &Purcell,1977.)

Naturalmente, tais condições freqüentemente levamà não-resolução de problemas, isto é, transferem-nosindefinidamente para a "lista de espera". Quase pordefinição, então, tais características administrativassupostamente boas, como inovação, iniciativa e res-ponsabilidade não são apenas não-recompensadas,mas também ativamente desencorajadas, pois podempotencialmente romper a regular e descendente (de ci-ma para baixo) organização de burocracia e seu fun-cionamento informal. As pessoas com tais qualidadessão consideradas potencialmente ingênuas, aliás, mui-to propriamente, considerando-se o contexto social.Vista, portanto, a burocracia sob este ângulo, suas ta-refas, funções e metas parecem mais uma questão per-sonalizada cujas estruturas foram adaptadas às idios-sincrasias de seus membros humanos, do que umaresposta-padrão a determinados problemas.

Em termos de produções organizacionais, esta si-tuação pode implicar mais alguns aspectos. Quando.consideramos as burocracias governamentais comoorganizações técnicas empenhadas em solucionar pro-blemas de maneira competente e eficiente, há uma ne-cessidade básica para o pessoal experiente. Afinal, ogoverno, mesmo em países como o México, está fazen-do alguma coisa. No entanto, mesmo se existisse umagrande gama de burocratas cultos, experientes e com-petentes (que não é o caso do México, onde são escas-sos), isto causaria pouca influência sobre a burocracia,considerada como um sistema de resoluções de proble-mas puramente técnicos. O primeiro obstáculo, comojá foi mencionado anteriormente, é o limitado períodode duração de permanência no cargo. Assim, qualquer

posição burocrática acima dos cargos tipo auxiliar deescritório é essencialmente política, dada a estrutura-institucional geral que apresentamos. A competênciaindividual e o treinamento profissional constituem,portanto, claro auxílio à politicagem privada (grilla)

Em tais condições, se é para a burocracia funcionarpelo menos com o mínimo de recursos, torna-se ne-cessário estabelecer laços ainda mais personalizadosentre as chefias burocráticas. Isto é, em virtude da au-sência de perícia burocrática e níveis baixos de forma-lização efetiva, a necessidade de absoluta confiança re-presenta o requisito básico para que uma burocraciavenha a funcionar. Encontramos a personificação es-trutural deste requisito nos hombres de confianza. Es-te estrato peculiar de burocratas é inteiramente dedica-do ao seu superior (chefe de um grupo fechado) que re-compensa generosamente sua lealdade com comissõesmateriais ou políticas, o que caracteriza a relação co-mo uma disposição recíproca e contratual (Grindle,1977). Ao mesmo tempo, esta solução (se é que se pos-sa dar-lhe este nome) garante obediência absoluta àhierarquia. Neste (limitado) sentido, a burocracia po-de alcançar altos níveis de eficiência.

Uma importante peça comprobatória de que a im-portância técnica relativa das tarefas desempenhadaspor uma burocracia pública não afeta basicamente es-tes padrões é fornecida pelo estudo de Greenberg doMinistério Mexicano de Recursos Hidráulicos (Green-berg, 1970). Esta burocracia governamental representauma das instituições públicas mais bem orientadas tec-nicamente, mas ainda assim sua força política dentrodo sistema de administração pública mexicana émínima. 24

Dada sua gama algo parcamente definida de compe-tência técnica, como construir usinas hidrelétricas esistemas de irrigação, esta organização deveria supos-tamente se parecer com organizações industriais. Emsua análise, contudo, Greenberg caracteriza esta buro-cracia mexicana como sendo tanto politizada comopartidária. Ele segue basicamente o modelo riggsianode sociedade prismática, segundo o qual a orientaçãode burocracia é aquela em que a aquisição de podercontrola as questões de implemento de decisões gover-namentais. Uma vez que o problema do poder se en-contra relacionado com o indivíduo, em virtude da na-tureza personalista da interação, a consideração delealdades para com seus iguais e seus amigos, em vezde para com a organização, é básica. No Ministério deRecursos Hidráulicos, portanto, a questão do sucessosegue os mesmos padrões que temos repetido atéagora.

Quanto ao problema do recrutamento, as especifi-cações técnicas para a administração desse ministériotornam imperativa a admissão de candidatos com umconhecimento mínimo indispensável de engenharia.Mas além desta ampla exigência geral para o pessoaltecnicamente treinado, o processo de seleção logo setorna bastante persorialista, obedecendo aos padrõesinformais de relacionamentos sociais e conveniênciapolítica. Como conclui Greenberg:

"O Ministério pede conhecimento técnico na grandemaioria de seus cargos de confiança, e este fator ébásico no recrutamento de pessoal. Ao mesmo tempo,o pessoal técnico é selecionado do grupo de engenhei-ros que estão politicamente protegidos em dada época( ... ) No nível de posições específicas, além disso, oprocesso de seleção se torna altamente pessoal. É nestemomento que 'quem se conhece' se torna mais impor-tante do que 'o que se sabe' ."

Greenberg ainda nos informa mais alguns aspectosdo recrutamento, como, por exemplo, a utilização decartas de recomendação de políticos dos altos escalões.Tais práticas são possíveis porque qualquer teste decompetência técnica cabe aos funcionários seleciona-dores:

Em suma, o homem de organização na sociedademexicana é, em primeiro lugar, um homem social, co-mo atestam suas associações de grupo particulares.Como tentamos argumentar, as exigências organiza-cionais constituem variáveis dependentes desta dispo-sição básica. Assim, os problemas não são abordadose solucionados em si mesmos, mas da maneira cornoum superior hierárquico quer que eles sejam. O aspec-to de input do comportamento organizacional, alémdisso, é basicamente estruturado por influência quenenhuma organização, não importa quão perfeitamen-te planejada, pode pretender controlar. Realmente, aexistência de uma organização é definida por seusmembros, e não vice-versa.

Os exemplos que apresentamos na última parte desteartigo foram escolhidos não apenas para ilustrar algu-mas dimensões concretas de nossa estrutura concei-tual, mas também em virtude de suas característicasaparentemente patológicas que poderiam ser explica-das como desviantes ou exóticas em relação ao pontode vista convencional de análise organizacional. Foiexatamente nosso propósito demonstrar que tais ca-racterísticas, quer se refiram ao recrutamento bu-rocrático, a certas funções produtivas ou à dinâmicade grupo interna, encontram suas raízes no contextoadjacente de história e sociedade. Esse elo pode ter si-do reconhecido na bibliografia sociológica, inclusivena da sociologia das organizações, mas suas impli-cações teóricas não foram descritas. No contexto dapolítica social, se estes fatores forem julgados seremindesejáveis e perniciosos ao funcionamento eficienteda burocracia (supondo-se que se saiba definir eficiên-cia), então se torna impossível defender a hipótese deque aquilo de que se necessita nos países em desenvol-vimento são programas de ajuda técnica que implan-tem boas práticas burocráticas entre os nativos igno-rantes. Contanto que nada se modifique no sistema so-cial e econômico adjacente, tais esforços podem sernada mais que tristes, ilusórias e, acima de tudo, cus-tosas simulações que proporcionam gordas taxas deconsulta às firmas ocidentais e uma frente progressivaconveniente atrás da qual podem ser lucrativamentedisputados iogos políticos para a organização recep-tora.

Revista de Administração de J:.'mpresas

7. CONCLUSÃO

A primeira razão que nos levou a escrever este traba-lho foi a incapacidade de diversas linhas de teoria daorganização, atualmente, acumuladas, oferecerem ex-plicações satisfatórias acerca do comportamento orga-nizacional nos países em desenvolvimento. Como pro-curamos argumentar, todas as vezes que uma tentativagenuína de explicar o comportamento burocrático emtais países foi feita, ela se baseou fora das estruturasteóricas reservadas para as respeitáveis burocraciasocidentais e geralmente consistiam em fatores tiradosde um saco de gatos, como cultura e subdesenvolvi-mento. Não importa quão obscuramente técnica tenhasido a linguagem de tais trabalhos; eles não ultrapassa-ram a marca de nos informar, em última análise, queas burocracias dos países em desenvolvimento nãofuncionam do mesmo modo que as das sociedades oci-dentais, porque, de uma forma ou de outra, são dife-rentes.

Assim, essa real incapacidade de paradigmas estabe-lecidos para explicarem o comportamento aparente-mente desviante de burocracias não-ocidentais inspi-rou mais um problema, bem mais grave, ou seja, se es-tes paradigmas estabelecidos alguma vez chegaramrealmente a explicar o comportamento burocráticonesses países industrializados, função para a qual te-riam sido supostamente confeccionados. Na. verdade,descobrimos que estes paradigmas produziram algunsmodelos de comportamento, mas que estes estranha-mente entravam em conflito com a realidade como aconhecemos. Defendemos a hipótese de que a razão re-sidia no fato de esses não serem modelos provenientesda observação direta do comportamento, mas do com-portamento inferido das construções téóricas em queos indivíduos não desempenhavam nenhuma parte teo-ricamente central, mas apenas previsões falsas, à medi-da que suas necessidades emocionais interferiam naexatidão de tais modelos.

Temos agora que provar nossa hipótese de que osmodelos vigentes têm sido pouco mais que con-fortáveis mitos, e que uma observação mais atenta dasburocracias não-ocidentais pode nos esclarecer consi-deravelmente a respeito da maneira como homens real-mente agem, tanto em burocracias ocidentais comonas não-ocidentais. A fim de encontrarmos uma chavecomum para ambos os tipos de sociedades, argumen-tamos que havia a necessidade de mudarmos as pre-missas analíticas básicas nas quais se apóiam a maioriadas análises organizacionais, isto é, que o ponto departida deveria ser o indivíduo, com toda a para-fernália histórica, cultural e pessoal que ele recolhe desua experiência social, dentro e fora da organização, eutiliza para sobreviver e prosperar dentro dela com ba-se nas compensações monetárias porventura dis-poníveis. Conseqüentemente, as organizações podemser analisadas tanto quanto as construções sociais maispermeáveis e os agentes individuais nelas existentes setornem refletores e ativadores de importantes mecanis-mos sociais.

Qual, então, seria a vantagem especial que reivindi-camos para os países em desenvolvimento sobre as so-

ciedades industrializadas ocidentais li fim de identifi-carmos esse plano analítico de sociedade-na-organização? Em nossa opinião, principalmente suasimplicidade .. Nestes países, a condição de todo-poderoso do estado e a nítida divisão entre elites e não-elites bem simplificam muito a tarefa de inferir a in-fluência do ambiente sócio-histórico sobre as es-tratégias individuais e o papel das articulações sociaisindividuais nos processos de mobilidade. Não há áreasde ação social claramente diferentes e analiticamenteseparáveis em tais países, pois são institucional e orga-nizacionalmente dispersas. Em tais condições, as ex-pectativas se encontram com a realidade muito maisfacilmente do que em sistemas altamente diferenciadose complexos, como os encontrados nos EUA, onde to-dos ingenuamente esperam que todas as organizações'funcionem como o Bell System. Quando confrontadoscom provas contrárias de outras áreas, como sistemasde serviços de educação ou saúde, que são baseadosem estruturas de interesse e poder inteiramente dife-rentes, ao invés de abandonarem seus preciosos mitos,os observadores desapontados sentem-se propensos aatribuir o fracasso à incapacidade técnica facilmenteremediada com mais fundos e mais treinamento. As-sim, em sociedades como a norte-americana, a organi-zação desviante (departamentos de polícia, prisões,hospitais) são tão prováveis de serem varridas para de-baixo do tapete como atípicas como as burocracias nospaíses em desenvolvimento, e dispensadas com odiagnóstico simplista de que não funcionam devida-mente porque precisam de mais e melhores inputs. Aalgaravia teórica, portanto, acontece tanto dentro damesma sociedade como entre diferentes sociedades.

Neste trabalho, propusemo-nos precisamente a es-colher tais organizações doentes como as mais produti-vas para investigação, o que torna as BPD mais pro-missoras que as outras. Entretanto, a utilização do ter-mo doente não deveria ser compreendida como rela-cionada de alguma forma com a noção de racionalida-de da maneira como afirmamos repetidas vezes que asburocracias aparentemente patológicas podem ser naverdade bastante racionais. Ao descrevê-las comodoentes, estamos na verdade fazendo uma declaraçãode desaprovação moral, colocando-nos do ladopolítico dos impotentes e enganados consumidores deserviços, ao mesmo tempo que reconhecendo que o sis-tema possui sua própria terrível racionalidade.

De um ponto de vista teórico, as organizaçõessaudáveis, isto é, as que ostentam coerência entre me-tas, participantes, beneficiários e defensores são tãointeressantes quanto as doentes. Para o cientista so-cial, portanto, escolher a última é fazer uma escolhanão-intelectual e escolher forças reveladoras na socie-dade que ele (ou ela) julga indesejável ou destrutiva.Como estudiosos moralmente engajados, portanto, es-colhemos denunciar o que acreditamos estar erradocom determinados tipos de organizações, de forma aimpedir (tanto quanto nosso humilde status políticopermita) que os ladinos políticos de nossas sociedadesreforcem o status quo afirmando que mais fundos emais treinamento resolverão os problemas da inefi-ciência burocrática.

Portanto, os argumentos que apresentamos nestetrabalho não deveriam -ser compreendidos como umatentativa mascarada de justificar secretamente os pro-blemas de funcionamento das burocracias. Como umfenômeno generalizado nos países em desenvolvimen-to, isto nos proporciona o triste espetáculo de socieda-des autodestruidoras em que o egoísmo míope das pes-soas condena todo o sistema à estagnação e à mudançaregressiva.

Mas limitarmo-nos a tal julgamento revelaria umaperspectiva excessivamente estreita, isto é, que as orga-nizações devem, de uma forma ou de outra, ser instru-mento de progresso, quando, na verdade, não podemser nem melhores nem piores do que a sociedade que ascerca. Entretanto, nos reservamos o direito de julgarsociedades inteiras como injustas e estropiadas, aomesmo tempo que consideramos as burocracias comosimples reflexos de tais condições gerais. Culpar as bu-rocracias exclusivamente por males sociais generaliza-dos seria não ultrapassar a opção de um bode ex-piatório sociológico mal-escolhido.

Bem distantes de considerações morais, julgamosque a perspectiva aqui apresentada, além das desafia-doras metodologias tradicionais, oferece uma nova vi-são elas coisas. Por ex:emplo, não podemos mais nossatisfazer em assinalar que um dado comportamento éou não é conducente à sobrevivência organizacional,sem que logo se manifeste o problema da sobrevivên-cia para quem e a custa de quem. Com estes proble-mas, a dimensão política da sociologia organizacionalnão pode mais ser ignorada, e podemos enfim atentarpara a grave crítica por parte dos marxistas de quequalquer perspectiva sociológica que não conseguepreencher a lacuna existente entre os fatos empíricosconcretos e forças históricas mais fortes é, na melhordas hipóteses, um exercício inútil e, na melhor, umaaceitação tácita do status quo.

Isto significa que os mecanismos internos das orga-nizações, assim como suas trocas com seus ambientes,devem ser enquadrados perfeitamente no contexto só-cio-histórico de dadas estruturas de classe. Vista sobtal perspectiva, a sociologia organizacional não é maisuma especialidade isolada que pode ser escolhida arbi-trariamente de uma lista de compras heterogênea, co-mo as encontradas em textos introdutórios, Ao invésdisso, ela se torna o palco para os processos sociais vi-tais e o indispensável elo para compreendê-los:

No entanto, não queremos abandonar o palco ape-nas diagnosticando que há algo errado com a teoria daorganização ou que houve um juízo falso básico naaproximação do assunto de pesquisa. Também gos-taríamos de propor algumas idéias gerais no sentido deque rumos seguir a partir deste instante.

Em grande parte, pensamos que o desenvolvimentocaracterístico das diversas disciplinas relacionadascom a organização em todas suas múltiplas facetas foiresponsável pela relativa incapacidade de explicar osassim chamados casos desviantes. A incansável perse-guição do empírico, sem um progresso concomitantena elaboração teórica, provocou o surgimento devárias subdisciplinas dentro de uma mesma área de in-

T~orio da organizaçt1o

teresse, que acabou por tornar cada vez mais difícil re-conciliar resultados díspares do mesmo tópico. Em ter-mos mais leigos, tornou-se difícil enxergar a florestaporque havia muitas árvores (pesquisa empírica) atra-palhando a visão. Por isso, necessita-se de um reagru-pamento da teoria da organização, principalmente noque tange a sua aliança com a teoria social geral.

De que maneira a' perspectiva que apresentamosaqui corrige esta dispersão conceitual? Embora nossopapel tenha sido mais de remexer a sujeira do que pro-priamente construir, fizemos primeiramente uma ten-'tativa de mesclar os fatores históricos, estruturais e si-tuacionais (estratégias individuais), que eram geral-mente separados na maior parte das análises organiza-cionais. Em segundo lugar, fizemos uma tentativa dereconciliar a estrutura com uma visão da realidadeorientada pela ação. Não há dúvidas de que deixamosmuitas lacunas conceituais e ambigüidades no proces-so, o que deveria ser acusado impiedosamente (espera-mos) por críticos futuros. Qualquer que venha a sernosso destino em suas mãos, esperamos, de uma for-ma ou de outra, ter convencido os mais céticos de quehá algo fundamentalmente errado com os meios so-ciológicos existentes de analisar organizações, de for-ma que eles não serão tão severos a ponto de apontarimpropriedades nas alternativas propostas.

O que nos encorajou em nosso impulso iconoclastafoi a percepção de que não estamos sozinhos na tarefade denunciar as formas tradicionais de análise organi-zacional. Embora não possamos afirmar que nosapoiamos em grandes cérebros, pelo menos alguns so-ciólogos conservadores já jogaram as primeiras pedras(como não poderia deixar de ser, uma vez.que prova-velmente seriam mais ouvidos que estudiosos mais pe-riféricos). Assim, já ouvimos falar que a maior partedas características da estrutura organizacional não sãotecnicamente necessárias, mas apenas instrumentosmíticos planejados para escorar a legitimidade (Meyer,1977), que as organizações são utilizadas por determi-nados grupos de interesse (AIford , 1975; Perrow,1977) e que estes formam diversos padrões de organi-zação emprestados da sociedade antes que de manuaisde organização (Zald & Berger, 1978).

De modo geral, tais perspectivas parecem estar "re-cuperando o elemento humano", como pretendíamos,além de restaurar o elo entre organização, sociedade ehistória que os velhos mestres europeus nos transmiti-ram como uma unidade simbiótica inseparável, e quenós tão descuidadamente dividimos.

I À parte quaisquer sutilezas de definição, os termos burocracia eorganização serão utilizados alternadamente neste ensaio como refe-rência aos esforços coletivos de caráter permanente.

2 Não é produtivo argumentarmos que mecanismos de supervisão econtrole impedem que isso aconteça, pois isso seria afirmar que ape-nas os participantes inferiores são atraídos pelo desvio, quando, naverdade, os participantes superiores têm muito mais a ganhar comisso e muito mais recursos à sua disposição para passarem desper-cebidos.

3 Talvez valha a pena mencionarmos um outro aspecto: a ênfase es-pecial dada à experiência japonesa - o único caso de um país em de-senvolvimento não-ocidental que conseguiu o feito de ser admitidono clube fechado dos países industrializados, ocidentalizados e, por-tanto, modernizados.

4 Por exemplo, os beneficios sociais de diminuir o índice de natali-dade da Índia de 1,6 para 1,2 podem ser enormes, mas não suficien-temente visíveis ou socialmente valorizados, e há muito chão a per-correr entre a ativação de um programa de ação e os seus resultados.

5 Além disso, expedir cartas de motorista desvalorizaria as oportu-nidades de suborno de que seus subordinados poderiam tirar vanta-gem, surpreendendo motoristas sem carta na estrada, e, conseqüen-temente, lhe valeria li inimizade deles mais que seu respeito. Criar-lhes oportunidades econômicas por meio de não expedição de cartasde motorista, portanto, constitui um recurso político adcional àdisposição do chefe, que ele utiliza para conseguir obediência deseus subordinados de maneira mais eficiente do que por meio de re-gras e regulamentos repressores. A população perde, mais isso nãotem importância. Visto sob este prisma, o processo não é, portanto,tão imbecil como afirmou erroneamente Stinchcombe (Stinchcom-be, 1974. p, lO,sic), mas altamente racional.

6 Tais condições existem em muitos países em desenvolvimento on-de os sindicatos adquiriram poder substancial em troca de sua coo-peração com o governo. Este também parece ser o caso em muitassociedades ocidentais, pelo menos em se tratando de servidorespúblicos.

,7 Conseqüentemente, esta perspectiva histórica também repudia autilização das assim chamadas explicações históricas, que aproxi-mam de maneira mecânica os padrões de comportamento de séculosatrás dos processos contemporâneos graças às tradições prolonga-das, século após século, como resíduos sociais dos tempos de outro-ra, miraculosamente deixadas intactas pelos processos de mudançasocial. Um exemplo desse tipo de interpretação é a corrupção naAmérica Latina, decorrente das práticas da Coroa Espanhola emsuas colônias; um outro exemplo é a instabilidade marital nasfamílias negras dos EUA, decorrente da escravidão. Ambos os argu-mentos são inconsistentes quando confrontados com dados empíri-cos comparativos de sociedades com antecedentes históricos radical-mente diferentes. A corrupção vigora em sociedades que não tive-ram importantes precedentes históricos e o matriarcado é uma ca-racterística da classe pobre urbana, desde o início da Revolução In-dustrial, mesmo sem escravidão.

H Não podemos utilizar aqui a clássica dicotomia primário-secundário das relações sociais, uma vez que este conceito deveria sediferenciar, intrinsecamente, das relações valorizadas extrinseca-mente. Como defenderemos adiante, esta separação nítida não épossível nas sociedades em desenvolvimento, e não é generalizadanas sociedades ocidentais.

9 É interessante observarmos que os grupos minoritários, como osnegros e as mulheres, raras vezes concordam com essa perspectiva ...

\O Considerarem;s o efeito total de tais estratégias para a organi-zação, como um todo, como um subproduto distinto de processosde estratégias individuais que podem vir a ser preservadores ou des-truidores do sistema, não a priori, mas de acordo com a estrutura deoportunidades da forma como a analisaremos.

II Pode-se defender a hipótese de que as classes altas são tão oumais móveis que as classes médias, porém, em seu caso, as distânciasnão possuem a mesma importância. Elas não apresentam a mesmabarreira às freqüentes interações face a face, pois distância significamais dinheiro do que tempo. Além disso, as classes altas não estãodispersas por toda a extensão de um pais como as classes médias,pois tendem a se concentrar nas grandes metrópoles.

12 Além dos canais informais de interação, os altos postos que osmembros das classes altas geralmente ocupam nas organizações lhespermitem interagir com pessoas de nível alto em posições semelhan-tes as suas emoutras organizações mais do que seria possível para osparticipantes de nível médio.

13 No caso do México, por exemplo, a velha aristocracia rural foivirtualmente destruída pela revolução, ao passo que a nova classe al-ta é constituída por aqueles que estiveram associados intimamentecom ajamília revolucionária ou pela nova elite industrial nascente.

o que uma revolução social conseguiu no México foi obtido pormeio de processos econômicos mais lentos no resto do TerceiroMundo, onde as economias mudaram de um esquema de substi-tuição de exportação para importação. Isto, por sua vez, deu origema uma nova elite social e relegou as velhas famílias da aristocraciarural a um segundo plano.

14 Além disso, seria interessante salientarmos que não há um motivoa priori para que uma organização que não preste serviços eficiente-mente aos seus clientes de jure deva ser considerada menos eficienteou racional do que uma organização que preste bons serviços. A pri-meira pode ter orientado sua racionalidade no sentido de servir ou- .tros tipos de clientes, como seus membros ou membros de outras or-ganizações selecionadas. As metas oficiais são, por conseguinte, umtanto irrelevantes no julgamento da racionalidade ou da eficiênciade uma organização.

15 Houve quem argumentasse que a situação das democracias oci-dentais não é drasticamente diferente à medida que os mecanismosdemocráticos também são muito frágeis e não constituem medidasefetivas de controle do comportamento do governo.

16 É importante observarmos que não incluímos a mudança tec-nológica como um elemento ímportante, uma vez que não há prati-camente nenhuma que seja origínada internamente. Portanto, a tec-nologia é parte do mercado e uma das fontes primárias de dependên-cia dos países industrializados.

17 Isto também pode contribuir para uma agravação da concen-tração industrial, uma vez que as grandes firmas são as maisprováveis de perceber mais depressa as pichações nas paredes e pro-ceder às reformas internas necessárias, ao passo que as firmas pe-quenas mais conservadoras desapareceriam com tais mudanças.

18 Este mínimo, entretanto, pode ser aumentado por meio de subor-nos, o que vem a demonstrar que, em dados contextos, a corrupção'é uma solução, antes que um problema.

19 Não estamos pensando em empresas públicas que normalmenteperdem dinheiro, como transportes públicos ou eletricidade, mas emuma vasta gama de empresas industriais públicas que podem ser en-contradas em todos os setores.

20 Um índice das conseqüências práticas de tais disposições políticasfrouxas pode ser o fato de que o tempo de posse médio dos governosera de nove meses entre 1823e 1855 (Cumberland, 1968. p. 141-2).

21 As implicações para as organizações industriais no setor privadosão evidentes: restrições ao tamanho do mercado resultam em res-trições iguais ao tamanho da organização e deseconomias de escala.Embora tal situação devesse intensificar ocomportamento competi-tivo e inovador, seu aparecimento é efetivamente inibido pela pro-teção alfandegária.

22 O que foi descrito aqui como a situação geral do México tambémpode ser encontrado em. determinados setores da economia norte-americana. Por exemplo, para grandes fornecedores do governo emequipamento militar, geralmente é, no mínimo, igualmente impor-tante saber bem quais os senadores certos do Comitê para gastos mi-litares e oferecer as melhores peças disponiveis.

23 A distinção entre os desempenhos relativos à tarefa e os relativosao poder (que já esboçamos) pode parecer corresponder à distinçãoentre técnicos e políticos. No entanto, embora faça sentido pressu-por um conflito latente entre o conhecimento do técnico em discor-dância com as reivindicações de primazia do pohtico, esta distinçãopossui pouco valor conceitual no caso do México, precisamente pelofato de o limite entre a administração e a simples política ser indefi-nido. A autoridade proveniente da competência técnica e de habili-dades específicas foi considerada por muitos estudiosos como estan-do em conflito com a necessidade de controle enraizada no postopolítico e na lealdade. Esta concepção foi utilizada a fim de explicara ineficiência e o desperdício encontrados nos países parcialmentedesenvolvidos. A solução proposta foi a de simplesmente treinar_maist~cnicos a fim de solapar o poder dos políticos. Como estamostentando demonstrar, esta perspectiva ignora a natureza real da so-ciedade, isto para não mencionarmos as forças objetivas que estãotrabalhando para forçar os técnicos a se transformarem em politicOspara poderem sobreviver em qualquer organização.

24 Tanto assim que após a reforma administrativa de 1977 foi rele-gada a um plano subordinado a um Ministério, tanto poderoso co-mo altamente politizado, o da Agricultura e Pecuária.

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