• Lincoln Institute of Land Policy

• Área Metropolitana del Valle del Aburrá • Instituto de Estudios Urbanos

• Curso de desarrollo profesional Gestión del suelo en grandes proyectos urbanos

Medellín, Marzo 14-18 de 2011

• Alternativas de reparto equitativo de cargas y beneficios

• María Mercedes Maldonado• Profesora Instituto de Estudios Urbanos,

Universidad Nacional de Colombia

• - Algo de dimensión jurídica

• - Una introducción al tema de distribución equitativa de cargas y beneficios

• - Generalidades• - Adquisición pública de suelo• - Financiación de las intervenciones

• - Entrada por la expropiación (adquisición pública de suelo)

• - Para volver a la distribución equitativa

1º. GeneralidadesDistribución equitativa de cargas y beneficios

Principio jurídico general: Igualdad detratamiento del ciudadano por el régimenlegal

Quien se encuentra en una misma situacióndebe recibir el mismo tratamiento

• Ese principio se traduce en opciones de política y acción pública y

• se concreta en técnicas o metodologías diferentes, con distintos niveles de equidad

Dilemas

• 1. Impuestos, tributos o mecanismos localizados de recuperación de plusvalías

• 2. Planes o proyectos

• 3. Valorización del suelo y promoción inmobiliaria – para dinamizar económicamente – Programas sociales

Puntos de discusión

• La planeación urbana –casi que por definición- establece tratamientos diferenciados

• Es decir, que afecta la regla general (y abstracta) del principio de igualdad

Puntos de discusión

• Equidad entre los propietarios involucrados en una misma situación o en un mismo proceso o proyecto urbanístico

• Y entre estos y el conjunto de la ciudad o la colectividad – “entre los no propietarios”

• En relación con el presupuesto público –(el conjunto de contribuyentes de la ciudad)

Puntos de discusión

• ¿Quién financia la urbanización o la reurbanización?

• 1. Los propietarios de suelo• 2. Los urbanizadores o constructores• 3. Los ciudadanos como contribuyentes a

través del pago de impuestos• 4. Los ciudadanos como usuarios a través

del pago de tarifas

Gestión de grandes proyectos

• 1º. Adquisición –pública- de suelo

• 2º. Financiación de la operación –

• Inversiones locales o internas a la operación

• Inversiones de carácter general o estructurante

• 3º Movilización de plusvalías

Distribución equitativa de cargas y beneficios

• Es un mecanismo o una serie de mecanismos de financiación de

• - obras de urbanización, redesarrollo o renovación

• - con cargo a los incrementos en los precios del suelo producidos por la operación urbana respectiva

• soportada en la asignación de las normas de uso y edificabilidad (precios del suelo)

Adquisición pública de suelo

• 1º. Expropiación o formas negociadas de adquisición pública (por lo general previas a la expropiación)

• 2º. Alternativas a la expropiación

Expropiación

• Motivos de utilidad pública o interés social que la justifica

• Indemnización

Expropiación

• Concurren dos intereses legítimos: el del “estado” que expropia y el del propietario expropiado

• los dos deben ser equilibrados

Expropiación

• ¿Los grandes proyectos urbanos – la renovación, el redesarrollo como motivo de interés social?

• El desarrollo inmobiliario soportado en el poder público que suprime el derecho de dominio

Expropiación

• ¿Dónde están los límites?

Expropiación

• El tema de los motivos de utilidad pública ha sido relativamente pacífico, pero empieza a cobrar importancia ante la extensión de esos motivos a proyectos de desarrollo económico, y la expropiación a favor de terceros

Expropiación - Indemnización

• ¿Qué es más conveniente?

• ¿Que el legislador establezca criterios generales para su determinación o que lo haga el juez en cada caso?

Indemnización

• ¿Precio comercial ?

• Reposición del patrimonio del propietario afectado

• ¿Qué es patrimonio?

• ¿Simples expectativas hacen parte del patrimonio?

Indemnización

¿Otros perjuicios derivados de la expropiación?

Indemnización

Hay que evitar que la expropiación se vuelva una fuente injustificada de ganancia para el propietario pero también que el propietario se vea afectado en su patrimonio al ceder su bien a favor de la colectividad

¿Cómo se resuelve?

Indemnización

• Las diferencias sociales de los propietarios afectados

Tensiones

• La reglamentación general de la expropiación

• Y la definición concreta de cada caso

• Actores diferentes – situaciones sociales diferentes

• Se expropia suelo o edificaciones

• Vivienda única familiar, explotación rural o negocio urbano del que se deriva la subsistencia

• Expropiación y derecho a la vivienda

Problemas

• ¿Que es lo que se compensa o se indemniza?

• El “precio” del inmueble expropiado y….

• - Lucro cesante

• - y

• Gastos propios de programas de protección social por reasentamientos o traslados, afectación de ciertas comunidades

Problemas

• Expropiación de viviendas urbanas – el problema del precio del suelo –localización y precios de expectativa

• ¿Es forzoso reconocer esas expectativas para que se logre la reposición patrimonial del afectado?

• El riesgo es que se termine reproduciendo la lógica de precios altos

• O de expulsar población para gentrificar sin que puedan obtener una localización similar y una vivienda similar

Expropiación y “proyectos de desarrollo”

• Separar claramente entre las indemnizaciones dirigidas a la reposición patrimonial del inmueble expropiado

• ….y los otros pagos ligados a programas sociales – No todos los expropiados tienen derecho a esos programas

•

Expropiación y renovación urbana o proyectos inmobiliarios

• El motivo de utilidad publica no se dirige a producir bienes de uso publico sino proyectos inmobiliarios

• Primero: cuestionar el motivo de utilidad publica – ¿es legitimo expropiar para proyectos que gentrifican o introducen usos mas rentables?

• Derechos de los habitantes a permanecer en el lugar

Expropiación y renovación urbana o proyectos de desarrollo

¿Si de todas maneras se aplica la expropiación, cual seria el precio justo?

El propietario expropiado tendría que “hacer parte del proyecto” – Llegar a un precio resultante del reparto equitativo de cargas y beneficios – No es justo aplicar el criterio general de despojar de expectativas el precio de expropiación

• Una cosa es que se expropie para producir un bien de uso público (una vía, un parque)

• Otra para producir unidades privadas con aprovechamientos del suelo y rentabilidades importantes

Criterios para definir la indemnización

• - Indemnización definida por la administración, de acuerdo con criterios generales

• ¿Obligan al juez, el juez puede ordenar pagos con cargos al presupuesto público?

• - Precio comercial ¿Qué es eso?

Criterios para definir la indemnización

• - O sistemas híbridos: precio comercial “controlado” por normas de carácter público

Ejemplos de criterios legales que modulan la fijación del monto de la indemnización

• 1) Tener en cuenta la situación real y efectiva del terreno en el marco de la norma actual y no de usos potenciales

• 2) Descontar los incrementos en los precios de suelo producidos por las obras públicas y los cambios de norma producidos en un determinado periodo antes de que se decrete la expropiación

Ejemplos de criterios legales que modulan la fijación del monto de la indemnización

• 3) Tener en cuenta si el terreno cuenta o no con todos los servicios e infraestructuras

• Ejemplo en Colombia – Ley 388

• Indemnización - precio comercial descontados los incrementos producidos por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública

• Algunos municipios lo han convertido en un instrumento que denominan “Anuncio del proyecto”

• Anuncia formalmente un proyecto urbanístico o un plan de obras y se ordena la realización de avalúos que se hacen públicos

ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL SUELOCONTROL DE LOS PRECIOS DEL SUELO

01 - 15001501 - 25002501 - 45004501 - 60006001 - 80008001 - 1000010001 - 1500015001 - 2000020001 - 50000

Valor m2 en pesos

Sin Avaluar

Valor promedio m2 US 1.70

(1 dólar $ 2000

Utlización en Bogotá – Proyecto Usme

Avalúos dereferencia

• Sirvió para reducir casi 4 veces los montos de indemnización

• De US 25 a US 7/Mt2

• Esos avalúos de referencia también sirven para establecer un valor de partida – el valor del aporte de suelo

• Que en un esquema de reparto equitativo de cargas y beneficios permite lograr un monto de indemnización o compra resultante de ese reparto

• Quien entra voluntariamente recibe el valor resultante del reparto

• Si se niega, es expropiado al valor inicial

• Más programas de protección social a población vulnerable – sin contaminar los precios del suelo con esos objetivos sociales

Ejemplo en Colombia

• En renovación urbana:

• 2 normas muy importantes

• 1ª Ley 9ª El propietario puede optar por aportar su inmueble en calidad de socio a la sociedad que adelante el plan o a un contrato de cuentas en participación

• Ley 388, artículo 119: Se paga:

• 1. Mediante permuta con uno o varios de los inmuebles resultantes del proyecto.

• 2. En derechos de edificabilidad, participando como socio del mismo.

•

• Reajuste de tierras y de integración inmobiliaria:

• Pago de los inmuebles que hacen parte del proyecto: precio inicial más participaciones en el proyecto y pago con lotes resultantes de la nueva sub-division

• Menos costos o cargas del proyecto

• Pasamos entonces a las alternativas a la expropiación y nuestro tema inicial:

• Técnicas de distribución equitativa de cargas y beneficios

Bancos

EmpresasFam. Romero

Fam. Pardo CondFam. ArévaloFam. González

Fam. Gutiérrez

Fam. Melo

Moreno CastroPachecoSalazar

Tilaguy

TorresOutros Proprietarios

proprietários

REAJUSTE DE TERRENOS

Parque Entre Nubes

La Requilina

Los ingredientes de la receta reparto equitativo

• 1º. Suelo antes de la operación urbana (cualquiera que sea su tamaño, escala, naturaleza o complejidad)

• - Valor del suelo antes de la operación• Expansión urbana – Precio según usos

agrícolas y forestales• - Redesarrollo o renovación – Precio

antes, según condiciones de los inmuebles, norma

Los ingredientes de la receta reparto equitativo

• 2º. Costos de la operación: Algunas a cargo del presupuesto público – Otras se convierten en cargas u obligaciones urbanísticas

• - Áreas protegidas o patrimonio cultural• - Aportes de suelo o CESIONES urbanísticas

obligatorias • - Ejecución de obras• - Suelo destinado a vivienda de interés

prioritaria

Los ingredientes de la receta reparto equitativo

• 3º. Beneficios urbanísticos

• Normas de uso y edificabilidad que se traducen en determinados precios del suelo

• El suelo vale por lo que se puede hacer en él – Es un residuo resultante del producto inmobiliario

Los ingredientes de la receta reparto equitativo

• 4º. Suelo resultante del reparto:

• Precio del suelo derivados de los beneficios o aprovechamientos urbanísticos - Obligaciones o cargas urbanísticas

Usos y edificabilidad, inciden sobre el precio del suelo y se distribuyen entre quien aporta tierra y quien aporta los recursos para inversión

Norma

Autorización específica

Usos y edificabilidad

ELEMENTOS DEL SISTEMA DE REPARTO

Inversiones

objeto de reparto-

localizadas

Inversiones

Con cargo a todos los

contribuyentesTierra

valor antes de la

operación o proyecto

Puntos de discusión

• Cargas u obligaciones locales – Es un tema relativamente pacífico y aceptado

• Cargas generales – hay mayor discusión

Puntos de discusión

• Cargas generales –• Aportes de suelo • Ejecución de obras

• El tema no es pacífico – hay un debate jurídico, técnico y económico

' Planta El DoradoPlanta El DoradoCiudadela Nuevo Usme

Portal UsmeTransmilenio

Acceso al S.I.T.M.– Rutas Alimentadoras

Acceso a Agua Potable- Planta el Dorado

Inversiones públicas – cargas generales

INVERSIONES PÚBLICAS/OBLIGACIONES URBANÍSTICAS Y CONDICIONES DE REPARTO

Plantas de tratamiento, sistemas de

almacenamiento

Áreas Protegidas

InfraestructuraVial Principal

Parque Entrenubes

Planta El Dorado

¿CARGAS GENERALES OBJETO DE REPARTO?

Tierra y costo de las

redes matrices de

servicios públicos

Áreas Protegidas

Tierra y Costo de la

Infra-estructura

Vial Principal

Redes Matrices

Áreas Protegidas

Vías Principales

Sistemas Generales

CARGAS GENERALES

◄cargas 1◄cargas 2

Los aprovechamientos urbanísticos autorizados se traducen en precios del suelo diferenciados

Los beneficios o aprovechamiento

Suelo rural $ 3.000/mt2

Uso comercial US 1.000/mt2

Uso residencial US 300/mt2

Uso residencial VIS US 50/Mt2 Area util-50% del área bruta

◄cargas 1◄cargas 2

Edi

ficac

ión

Sue

lo

Inversión en la construcción

Costo de la construcción

Costo de la urbanización

Valor inicial del suelo

Plusvalía

El valor residual del suelo se obtiene como “residuo” o saldo

entre el precio de venta de lo que se construye (de acuerdo

con la reglamentación urbanística vigente y de

conformidad con el mercado del bien final vendible) restándole la

utilidad y el costo directo e indirecto de la construcción y de la urbanización del suelo

Valor reconocido al propietario (incluye

parte de la plusvalía, la cual se le cede)

Plusvalías recuperadas para la

colectividad

Valor residual del suelo: Valor

máximo a pagar por el suelo

Precio de venta del inmueble

Ganancia para el que construye

Inversión en la urbanización

Ganancia para el que urbaniza

CALCULO DEL PRECIO DEL SUELO URBANIZADO

Tipo de uso Área bruta (m2)

Área útil (52%)

Valor por m2US

TotalUS

Res. V.I.P. con Actividad económica

496.573 312.841 21 6.554.770

Residencial. V.I.P. 2.311.509 1.456.251 16 22.884.111Comercio Local V.I.P. 770.503 485.417 50 24.409.485

Residencial V.I.S. 1.180.261 743.565 70 52.049.550Comercial 434.778 273.910 60 16.434.600Equipamentos 367.334 231.420 30 6.942.600Industria 239.621 150.961 40 6.038.440Outros 217.989 137.333 60 8.239.980

TOTAL VALOR SUELO URBANIZADO 147.210.000.000

Alternativas de financiación de cargas generales

• - Normas sobre cesiones – locales o generales

• - Distribución de costos de ejecutar obras por zonas (metodología de la contribución de mejoras)

Alternativas de financiación de cargas generales

• Venta de edificabilidad o de índices de construcción y usos: No regalar la norma, índices básicos y pago por índices adicionales

• Transferencia de derechos de construcción – Vinculan terrenos entre sí

Alternativas de financiación de cargas generales

• Técnicas – hay muchas:

• Indices básicos y máximos

• Sistemas de puntos

• Aprovechamiento medio (español)

Financiación

• Vía impuestos o incluyéndolos en la estructura tarifaria de servicios públicos: todos los contribuyentes pagan

• Vía tributos – principio del beneficio o del impacto

• Vía mecanismos localizados de movilización de plusvalías (no tributarios)