Modelos Teóricos de Administração Pública Prof. Leonardo Albernaz

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Administração Pública

“É todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus

serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”

Fonte:

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995

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Administração Pública: Modelos Teóricos

PATRIMONIALISTA

BUROCRÁTICO

GERENCIAL

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Administração Pública Patrimonialista

• “O Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância dopoder absolutista em distinguir entre o patrimônio público e osseus bens privados.”

• “A administração patrimonialista é caracterizada pela dificuldadede definição do que venha ser o patrimônio público e o privado, oque pode permitir a proliferação de nepotismo e de corrupção.”

(BRESSER PEREIRA)

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• Historicamente, este tipo de administração corresponde ao Estado Absolutista, que prevaleceu até o século XVIII.

Administração Pública Patrimonialista

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• O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poderdo soberano, e os seus auxiliares possuem status de nobrezareal.

• Os cargos são considerados prebendas.

• A res publica não é diferenciada das res principis.

• A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo deadministração.

Administração Pública Patrimonialista

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Causas que levaram à formação da administração públicaburocrática:

1. Processo de racionalização capitalista

As organizações complexas, privadas e públicas, devemprofissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativose buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estruturahierárquica e qualificação dos funcionários.

Administração Pública Patrimonialista: Declínio (1)

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2. Expansão do papel do Estado

No início:

Exército regular e tributação eficiente.

Expansão:

Direitos de propriedade, proteção legal, atividades regulatórias e investimento em infraestrutura.

Administração Pública Patrimonialista: Declínio (2)

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3. Democracia e políticas públicas para garantir direitos sociais

Ampliação do sufrágio, levando a políticas sociais, quedemandavam uma burocracia profissional.

A democracia e ampliação dos direitos tornou mais igualitário oacesso aos cargos públicos.

Administração Pública Patrimonialista: Declínio (3)

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Porém...

Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, aclientelista, cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aosapoios recebidos.

Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.

(Fernando Abrucio)

Administração Pública Patrimonialista: Declínio (4)

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Administração Pública: Modelos Teóricos

PATRIMONIALISTA

BUROCRÁTICO

GERENCIAL

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• Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal,como forma de combater a corrupção e o nepotismopatrimonialista.

• Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos enos cidadãos.

• Os controles administrativos visando evitar a corrupção e onepotismo são sempre a priori. São sempre necessários controlesrígidos dos processos (ex.: admissão de pessoal, compras).

(Bresser-Pereira)

Administração Pública Burocracia

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• O controle transforma-se na própria razão de ser do funcionário.O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de suamissão básica, que é servir à sociedade.

• A qualidade fundamental da administração pública burocrática éa efetividade no controle dos abusos.

• Seus defeitos: a ineficiência, a auto-referência, a incapacidadede voltar-se para o serviço aos cidadãos.

(Bresser-Pereira)

Administração Pública Burocracia

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• Estes defeitos não foram determinantes na época do surgimentoda administração pública burocrática porque os serviços doEstado eram muito reduzidos.

• O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, agarantir os contratos e a propriedade.

(Bresser-Pereira)

Administração Pública Burocracia

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1. Caráter legal (normas)

2. Caráter racional

3. Comunicação formal

4. Impessoalidade

5. Valorização da hierarquia

6. Autoridade formal

7. Separação entre Política e Administração

Administração Pública Burocracia Características

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8. Padronização de procedimentos

9. Meritocracia

10. Valorização da qualificação técnica

11. Especialização

12. Profissionalização dos indivíduos

13. Previsibilidade dos comportamentos

Administração Pública Burocracia Características

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1. Redução de custos e erros

2. Comunicação eficiente

3. Decisões rápidas

4. Minimização de atritos

5. Estabilidade e confiabilidade

6. Benefícios para os trabalhadores

7. Eficiência da organização no alcance de seus objetivos

Administração Pública Burocracia Vantagens

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1. Internalização das regras

2. Excesso de formalismo e de conformidade às normas

3. Resistência a mudança

4. Despersonalização dos relacionamentos

5. Valorização excessiva da autoridade

6. Despreocupação com os resultados

7. Perda da capacidade de inovação

Administração Pública Burocracia Disfunções

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• O modelo de administração pública burocrática é comumentecitado como modelo burocrático weberiano, pois foi Max Weber

o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua formatípica ideal.

(Bresser-Pereira)

Administração Pública Burocracia

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• Crise do Estado: crise fiscal e enfraquecimento do poder estatalfrente à globalização

• Transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estadomais ágil e eficiente

• Mudanças sociais e culturais aumentaram as demandas pordireitos e novas políticas estatais

• Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando onúmero de atores sociais relevantes

(ABRUCIO)

Administração Pública Burocracia Declínio (Desafios mundiais a partir de 1970)

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Administração Pública: Modelos Teóricos

PATRIMONIALISTA

BUROCRÁTICO

GERENCIAL

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• Fator 1:

Crise econômica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise dopetróleo, e reforçada em 1979, na segunda crise do petróleo.

A economia mundial enfrentou um grande período recessivo nosanos 80 e não retomou os níveis de crescimento das décadas de 50e 60.

Na escassez, o Estado foi o principal prejudicado, entrando em gravecrise fiscal.

(ABRUCIO)

Surgimento do Modelo Gerencial

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• Fator 2:

Crise Fiscal: os governos não tinha mais como financiar seus déficitscrescentes.

Sobretudo nos Estados Unidos e na Inglaterra, iniciava-se uma revoltados taxpayers (contribuintes) contra a cobrança de mais tributos, semrelação direta com a melhoria dos serviços públicos.

Os governos estavam sobrecarregados de atividades acumuladas no pós-guerra. Os grupos não queriam perder o que consideravam conquistas.

(ABRUCIO)

Surgimento do Modelo Gerencial

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• Fator 3:

Tratava-se do que a linguagem da época chamava de situação de

“ingovernabilidade”:

Os governos estavam inaptos para resolver seus problemas.

(ABRUCIO)

Surgimento do Modelo Gerencial

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• Fator 4:

A globalização e todas as transformações tecnológicas que

transformaram a lógica do setor produtivo afetaram de maneira

decisiva o Estado e sua capacidade de formular políticas econômicas

de forma autônoma.

(ABRUCIO)

Surgimento do Modelo Gerencial

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• Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansãodas funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimentotecnológico e à globalização da economia mundial.

• A eficiência da administração pública, com a necessidade de reduzircustos e aumentar a qualidade dos serviços, em benefício docidadão, torna-se essencial.

(BRESSER-PEREIRA)

Administração Pública Gerencial

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• A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientadapredominantemente pelos valores da eficiência e qualidade naprestação de serviços públicos.

• Começa a se desenvolver uma cultura gerencial nasorganizações.

(BRESSER-PEREIRA)

Administração Pública Gerencial

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• A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte

de impostos e como cliente dos seus serviços.

• Os resultados da ação do Estado são considerados bons se as

necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas, e não

apenas porque os processos administrativos estão sob controle e

são seguros.

(Bresser-Pereira)

Administração Pública Gerencial

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• O paradigma gerencial contemporâneo é fundamentado nos

princípios da confiança e da descentralização da decisão.

• Demanda formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,

descentralização de funções, incentivos à criatividade.

Administração Pública Gerencial

(Bresser-Pereira)

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• Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico daburocracia tradicional.

• Mantém a avaliação sistemática, a recompensa pelo desempenho, acapacitação permanente, características da boa administraçãoburocrática.

• Adiciona os princípios da orientação para o cidadão-cliente, docontrole por resultados e da competição administrada.

Administração Pública Gerencial

(Bresser-Pereira)

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• A administração pública gerencial constitui um avanço e um certorompimento com a burocrática.

• A administração pública gerencial conserva da anterior, emboraflexibilizando, alguns princípios fundamentais (meritocracia,carreiras, avaliação de desempenho, treinamentos sistemáticos).

• A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa debasear-se nos processos e concentra-se nos objetivos e resultados.

Administração Pública Gerencial

(Bresser-Pereira)

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• Contratualização de Resultados:

1. Definição precisa dos objetivos que o administrador públicodeverá atingir em sua unidade.

2. Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursoshumanos, materiais e financeiros à sua disposição para atingiros objetivos contratados.

3. Controle a posteriori dos resultados.

Administração Pública Gerencial

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• Propõe-se a competição administrada no interior do próprio Estado,

quando há a possibilidade de concorrência entre as unidades.

• Quanto às estruturas organizacionais, buscam-se a descentralização

e a redução dos níveis hierárquicos.

• A administração pública deve ser permeável à maior participação

dos agentes privados e das organizações da sociedade civil.

Administração Pública Gerencial

(Bresser-Pereira)

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• A administração pública gerencial inspira-se na administração deempresas, mas não pode ser confundida com ela.

• A receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazemlivremente; a receita do Estado provém de impostos.

• O mercado controla a administração das empresas; a sociedade controlaa administração pública.

• A administração de empresas está voltada para o lucro privado; aadministração pública gerencial está diretamente voltada para ointeresse público.

(Bresser-Pereira)

Gerencialismo x Administração de Empresas

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Surgimento do Modelo Gerencial

• “Desde o final da década de 70, a reforma do Estado se tornoupalavra de ordem em quase todo o mundo”.

• “O antigo consenso social a respeito do papel do Estado perdiaforças rapidamente, sem nenhuma perspectiva de retomar o vigor”.

• “A introdução do modelo gerencial no setor público faz parte destecontexto”.

(ABRUCIO)

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Gerencialismo

• Os conceitos do managerialism invadiram o setor público dosEstados Unidos e da Grã-Bretanha, a partir da eleição dos governosconservadores.

• No início, consistia na utilização dos instrumentos do modelogerencial segundo um modelo conhecido como “gerencialismopuro”, direcionado à redução de custos e ao aumento da eficiênciae produtividade da organização.

(ABRUCIO)

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• Recentemente, o modelo gerencial não tem sido utilizado apenascomo um mecanismo para reduzir o papel do Estado.

• O managerialism uniu-se a conceitos como busca contínua daqualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos pelosconsumidores/cidadãos.

• Há mais de um modelo gerencial: surgiram diversas respostas àcrise do modelo burocrático weberiano.

Gerencialismo

(ABRUCIO)

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MODELO GERENCIAL PURO • Economia / Eficiência• Taxpayers (contribuintes)

CONSUMERISM • Efetividade / Qualidade• Clientes / Consumidores

PUBLIC SERVICE ORIENTATION• Accountability / Equidade• Cidadãos

Evolução do Modelo

(ABRUCIO)

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• O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no casoinglês e, com algumas modificações, na experiência americanadurante o governo de Reagan.

• O managerialism foi utilizado no setor público para diminuir osgastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiênciagovernamental.

• Tinha como eixo central o conceito de produtividade: o pontocentral do modelo gerencial puro é a busca da eficiência.

Gerencialismo Puro

(ABRUCIO)

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• Definição clara das responsabilidades de cada funcionário dentrodas agências governamentais

• Definição precisa dos objetivos organizacionais, analisados em suasubstância e não como processos administrativos

• Aumento da consciência a respeito do “valor dos recursos” (valuemoney) públicos, incorporando o valor da eficiência na lógica defuncionamento da burocracia.

Gerencialismo Puro

(ABRUCIO)

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• O novo paradigma resultaria da síntese entre os antigos valoresdo serviço público (modelo weberiano) e a orientação parauma melhor performance do setor público como um todo.

• Perspectiva voltada à satisfação do público, intituladaparadigma do consumidor (consumer paradigm).

Consumerismo

(ABRUCIO)

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• Estratégias para tornar o poder público mais ágil:

• Descentralização, com opções caso determinado equipamentosocial não esteja funcionando a contento.

• Incentivo à competição entre as organizações do setor público.

• Adoção de um novo modelo contratual para o serviços públicos.

Consumerismo

(ABRUCIO)

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• O programa do governo inglês mais importante no sentido depriorizar o consumidor foi o Citizen’s Charter.

• Baseou-se no princípio de que os serviços públicos devem estarmais direcionados às necessidades definidas pelo públicodiretamente afetado.

• Consistiu na implantação de programas de avaliação dedesempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntosaos consumidores.

Consumerismo

(ABRUCIO)

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• A reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas dorepublicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos comoaccountability, transparência, participação política equidade ejustiça.

• O PSO foi criado a partir de uma questão do modelo gerencial: adescentralização, a partir da qual foram formulados os conceitos doPSO.

Public Service Orientation

(ABRUCIO)

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• É a partir do conceito de esfera pública (public domain) que éestruturado o conjunto de ideias do PSO.

• A esfera pública como ambiente de transparência e de aprendizadosocial deve estar presente na organização interna da administraçãopública, sobretudo no momento de elaboração das políticaspúblicas.

Public Service Orientation

(ABRUCIO)

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• O planejamento estratégico não pode estar confinado à burocracia.Os objetivos políticos devem ser discutidos e revelados em debatepúblico.

• Quanto à competição entre agências públicas, para o PSO o que émais ressaltado é a possibilidade de cooperação entre agências porum melhor resultado global na oferta de serviços públicos.

Public Service Orientation

(ABRUCIO)

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• As discussões sobre eficiência, qualidade, avaliação dedesempenho, flexibilidade, planejamento estratégico não sãonegadas: há a tentativa de aperfeiçoá-las.

• O modelo do PSO foi pensado dentro dos parâmetros do poderlocal, onde os cidadãos tenderiam a controlar mais a qualidade dosserviços públicos.

• Tem-se um concepção muito otimista com relação à possibilidadedos cidadãos resolverem na esfera local todos os problemas dosetor público.

Public Service Orientation

(ABRUCIO)

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01. A administração pública burocrática foi adotada em

substituição à administração patrimonialista, segundo a qual não

havia separação entre a res publica e a res privada.

C

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02. O modelo da administração pública patrimonialista foi o

primeiro esforço do Estado em cuidar do patrimônio público,

mediante a criação de mecanismos de controle e de preservação

do uso indevido dos bens do Estado pelos servidores.

E

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03. Uma das características da administração pública

patrimonialista é a ausência de carreiras administrativas

definidas em sua estrutura organizacional.

C

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04. O modelo burocrático de administração separa o político e o

administrativo.

C

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05. Uma organização pública que adota os pressupostos da

administração burocrática busca combater o nepotismo na

instituição.

C

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06. A organização burocrática é embasada no modelo racional-legal

de administração, exclusiva da área pública, sendo caracterizada

pela racionalidade decorrente da objetividade das normas de

julgamento; pela impessoalidade, que se revela nos métodos

objetivos de selecionar e promover funcionários; e pelo grau de

previsibilidade que proporciona aos dirigentes públicos.

E

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07. A administração patrimonialista representa uma continuidade do

modelo inspirado nas monarquias e prevalecente até o surgimento

da burocracia, sendo a corrupção e o nepotismo inerentes a esse

modelo. Aos cidadãos se concedem benesses, em vez da prestação

de serviços, e a relação entre o governo e a sociedade não é de

cidadania, e sim de paternalismo e subserviência.

C

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08. A ênfase da administração pública gerencial recai sobre o

controle do processo em detrimento do resultado, pois, segundo

esse modelo, é por meio do acompanhamento dos indicadores

de tendência que os objetivos fixados são alcançados.

E

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09. Para Max Weber, burocracia é a organização eficiente por excelência.Ele destaca que este modelo possui características que lhe são próprias einúmeras vantagens em relação a outras formas. Entretanto, suasdisfunções fazem com que o conceito popular seja exatamente o inverso.

Analise as opções a seguir e marque a resposta correta.

i) A burocracia é baseada em características que têm como consequência aprevisibilidade do comportamento humano e a padronização dodesempenho dos participantes, cujo objetivo final é a máxima eficiênciada organização.

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ii) Weber viu inúmeras vantagens que justificam o avanço da burocraciasobre as demais formas de associação.

iii) A burocracia apresenta disfunções que têm como consequência aprevisibilidade do funcionamento da organização.

iv) Weber entendia que as características da burocracia contribuíam, emparte, para a segurança dos processos organizacionais.

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a) Estão corretos os enunciados i, iii e iv

b) Estão corretos os enunciados ii, iii e iv

c) Estão corretos somente os enunciados i e iii

d) Estão corretos somente os enunciados i e ii

e) Todos os enunciados estão corretos

D

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10. Podendo ser identificada como uma perspectiva inovadora decompreensão, análise e abordagem dos problemas da administraçãopública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia eeficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe ummodelo administrativo dotado das seguintes características, exceto:

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a) direcionamento estratégico.

b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários deemprego.

c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados.

d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade.

e) transparência e cobrança de resultados (accountability).

C