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de cada pars, Na breve descrição proposta, procu-raremos mais as generalidades do processo, aplicá-veis a todos ou à maioria dos países latino-ameri-canos, sacrificando suas respectivas particulari-dades.

Tais condições e características nosconduzirãoa explicar as conseqüências positivas e negativasdo processo tal como se vê atualmente. Faremosrecair a ênfase principal sobre as conseqüênciasnegativas, por serem essesos aspectos-problemasfundamentais que afligem nossospaíses,e que ur-ge resolver, isto é, desemprego, concentração darenda, déficit no balanço de pagamentos e depen-dência econônica e tecnológica externa; a defini-ção dessaúltima, isto é, a dependência científica etecnológica, é essencialpara os propósitos que ins-piram nossa investigação sob dois pontos de vista:como variante causal que termina os problemas ecomo variante independente que nos leva a suasolução. Igualmente importante será precisar deinício o que fora objetivo impl (cito na industriali-zação: continuar e melhorar o nível de consumodas minorias (burguesia industrial e agropecuária-mineira-exportadora), mantendo-o ao nível cres-cente do correspondente às classesmédias de paí-sesavançados, mediante a reprodução interna dosbens de consumo antes importados."

A esta altura, é fato lndiscutfvel que quandose tem pouco para dar a uns é preciso tirar deoutros (tanto entre países, como dentro do país,intra e intergeracional mente), e essa negociaçãoocorre em todos os níveis: investir na geração deindependência cient ífico-tecnológica a longo pra-zo, ou investir para maximizar a produção de bensa prazo mais curto, produzir para consumo inter-no ou para exportação, produção agrícola ou in-dustrial, indústrias de bens de consumo imediatoou de bens de capital para o futuro, indústrias debens de consumo de massa ou elitistas, etc. Oponto que desejo enfatizar é que apesar de todosos disfarces semânticos empregados pelos gruposde poder (privados e públicos), ao enfrentar e pro-por soluções aos problemas de hoje, continuamno fundo objetivos impl ícitos que não sugeremuma verdadeira renegociação a curto prazo no âm-bito interno, mas que se insiste em transportá-Iaao externo.

Dito de outra forma, fala-se em aumentar osbenefícios da maioria para tornar isto realidade.Nunca se especifica quem, no plano interno" de-veria ser o sacrificado.

2. CONDIÇOES INICIAIS IMPULSIONANDOE CONFIGURANDO ISI

Podemos distinguir condições internas e externas,de forma que sejam válidas para cada país, e aomesmo tempo semelhantes entre eles.

Revista de Administrtlção de Empn""

Entre as externas, já mencionamos o papel daGrande Depressão e da II Guerra Mundial comoimpulsos de industrialização na América Latina;da mesma forma, a etapa de pós-guerra até finsdos anos 50, conhecida como Pax-Arnericana,"marcou a consolidação da penetração norte-ameri-cana em todos os setores (tecnológico, econômi-co, cultural, político, etc.), cujos resultados emmatéria econômica resumiram-se em pretender co-piar seu estilo de desenvolvimento. Paralelamente,no campo intelectual de influência nos meios ofi-ciais, surgem argumentos de apoio para a forma-ção de uma base industrial nos países que não atêm, com o que se consolidaria o desenvolvimentocapitalista interno de maiores dividendos. Desta-ca-seentre essesargumentos o que se chamou deDoutrina Prebisch,? que no início dos anos 50racionalizava o objetivo de industrialização, mos-trando empiricamente que os termos de intercâm-bio entre produtos primários e manufaturados sedeterioravam ao decorrer do tempo, para desvan-tagem dos primários (isto seexplica principalmen-te pelas diferentes elasticidades de demanda-rendae pelo desenvolvimento de produtos sintéticossubstituindo os primários, entre outras explica-ções).

No âmbito interno de cada país, o iníciodos anos 40 apresentava três aspectos econômicosfundamentais: a) uma rede de infra-estrutura rela-tivamente suficiente para iniciar novas atividadesindustriais e impulsionar as incipientes; entre asfacilidades principais deve se considerar a rede decomunicações e transportes, herança principal dobem sucedido período de comércio externo dasegunda metade do século XIX; b] uma estruturaeconômica razoavelmente sólida na área agrícola,como fonte que permitiria a subsistência da popu-lação para fornecer insumos ao setor industrial emdesenvolvimento:" c) uma concentração de rendadesproporcional que configurava uma estrutura dedemanda de importações na qual os bens manufa-turados ocupavam o potencial por excelência (leide Engels em relação a elasticidade de demanda-renda."

Estes aspectos determinam a seleção dos pro-dutos e a forma de produzi-los mediante ISI.Deles derivam as características de sua produção eos efeitos futuros.

3. CARACTERrSTICAS GERAIS DOSPRODUTOS E TECNOLOGIASADOTADAS NO PROCESSO ISI

A característica mais geral, sem dúvida, é que setrata de produtos sofisticados desenvolvidos noexterior e que supõem, por conseguinte, condi-ções de demanda e de produção que prevalecem

------ -------------------O processo de industrialização substitutivo de importações latino americano ISI e seus problemas econômicos derivados

Kurt R. Unger

no exterior. 10 Já mencionamos a concentração darenda que desde 1940 permitia uma estrutura dedemanda que mesmo quando restrita a poucaspessoas e orientava o poder de aquisição para osprodutos sofisticados e inovadores que apareciamno exterior. Interessa-nos, a seguir, explorar as ca-racterísticas que definiriam a oferta produtiva aolongo do processo 151, isto é, de 1940 até nossosdias, tal como a condicionavam os produtos esco-lhidos.

No contexto mundial, três tendências princi-pais distinguiram o setor industrial: uma crescenteautomatização, o desenvolvimento e controle porseus proprietários de produtos e tecnologias cadavez mais sofisticadas e o avanço da inversão es-trangeira direta (lED) por particulares de paísesindustrial izados no setor manufatureiro de pa ísesem desenvolvimento.

Nos pa íses latino-americanos, essas tendênciastiveram suas respectivas conseqüências: a) a auto-matização leva consigo uma relação capital-empre-go (K/U crescente. Os efeitos corolários distosão: pouca geração de empregos e subsídios a al-tos custos de capital. Os subsídios ao fator capitalsão supostamente necessários por várias razões:custo crescente de importações de bens de capital,alto custo unitário de produção, por manter-serelativamente reduzido o mercado interno sempermitir lograr economias de escala, pelo que serequer proteção tarifária dos artigos competitivosdo exterior, levando a uma relativa ineficiência e acapacidades instaladas ociosas, 11 entre outras coi-sas; b) a criação constante de novas tecnologiasnos centros avançados propiciou um atraso tecno-lógico permanente nos países da periferia. Isto,além de dificultar a concorrência de exportaçõesdos países periféricos, motiva um fluxo crescentede importações, particularmente de bens de capi-tal e afins, que não pode ser substituído por pro-dução interna como o processo 151 otimistamentesupunha. O efeito sobre a balança comercial nãose fez esperar; c) a pol ítica protecionista que de-fende os produtos nacionais dos produtos estran-geiros foi habilmente compreendida pelas empre-sas estrangeiras que passam a estabelecer-se nopaís na condição de Iíderes de muitos setores demanufaturas, beneficiando-se mais do que no seupapel anterior de simples exportadores. Desde oponto de vista do país anfitrião, põe-se principal-mente em dúvida a soberania nacional se se dese-jasse corrigir o rumo do desenvolvimento.

4. PROBLEMAS ECONOMICOSRESULTANTES DE 151

Freqüentemente são resumidos no argumento dadependência, 12 em suas duas variantes principais,

a econômica e a tecnológica. O conceito de de-pendência externa, porém, é antes abstrato e nãonecessariamente nocivo por natureza, podendo seatribuir os efeitos positivos da industrialização 'aesse mesmo fenÔmeno. Assim, pois, devemosexplicitar os efeitos problemáticos em termosmais concretos e que sugiram variáveis de pol Itiéasoperacionais.

Os últimos efeitos desprendem-se de umcírculo vicioso de efeitos causais recíprocos, noqual podemos identificar quatro vértices princi-pais: o emprego de poucos (desemprego), o déficitdo setor externo (particularmente, déficit' da ba-lança comerciai), a concentração da renda (comodeterminante de uma estrutura de demanda), e ascaracterísticas tecnológicas dos produtos e proces-sos "reprodutivos" 13 de importações (alta relaçãoK/L, requerimentos de insumos importados, difi-culdades competitivas, penetração do investimen-to estrangeiro etc.). Mesmo quando as relaçõesentre esses efeitos forem múltiplas e em todas :asdireções, sugerimos uma cadeia causal que supo-mos ser a principal, expressa no quadro 1 (essequadro é uma versão resumida do quadro 2, queincorpora maiores detalhes e adiciona elementosde fora dos países da A.L.). .

No esquema proposto de inter-relações causaisentre os aspectos-problema, podemos ensaiarqual (is) pode (rn) funcionar como motor inicialde solução que seja transmitida aos demais pelainércia de sua inter-relação. Isto, de fato, é o quese parece adotar como hipótese de trabalho pelosorganismos representativos e estudiosos de cadaaspecto-problema a níveis nacional e internacio-nal. É óbvio, por exemplo, que nossa investigaçãoparte de supor a solução, começando do problematecnológico.

A OIT e suas contrapartes nacionais (porexemplo, o Grupo de Estudo do Problema do Em-prego e Senhorias do Trabalho e Presidência, noMéxico) partem de considerar o emprego como aforça motriz. A Unctad e suas contrapartes nacio-nais trabalham a partir de supor o setor externocomo a peça de ação de um todo. Partes da mes-ma Unctad e outras dependências nacionais(Conacyt, Colciências, etc.) estão pondo o esforçode solução em torno das variáveis de desenvolvi-mento científico, tecnologia, investimento estran-geiro, transnacionais/multinacionâis. E pode su-por-se que a distribuição da renda é a determinan-te que ocupa primordialmente as dependênciasfiscais, agrárias e de serviços públicos em cadapaís.

Porém, é errôneo supor que a solução a partirde um dos aspecto-problema necessariamente de-sencadeará a solução de todos os demais. Pelocontrário, haverá entre as pol íticas de solução al-gumas que se movem em direções opostas, assim

Industrialização substitutivo de importaçãs

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como outras de relativa independência com res-peito a outros aspectos-problemas. Tal parece sero caso de algumas das pol (ticas adotadas no cam-po industrial nos últimos tempos, como veremos aseguir.

Praticamente em todo o período de pós-guerra o setor externo foi o motivo da maiorpreocupação e aplicação contínua das ações dapol ítica oficial. O próprio processo de industriali-zação partiu da substituição de importações (cujoefeito real, segundo argumentamos, foi substituirimportações de bens de consumo por importaçõesde bens de capital e afins).

Pois bem, o setor externo parece seguir con-tando com a mais alta prioridade no presente,num claro intento de procurar (esgotar) soluçõesno exterior, evitando mudanças na deformadaestrutura interna de consumo, emprego e distri-buição da renda. 14 No interno talvez os esforçosmais claros por parte dos paíseslatino-americanostenham-se limitado a procurar controlar a cres-cente porção que estão açambarcando as empresasestrangeiras e a fixar pautas à transferência detecnologia. 15

!: com estes esforços externos e internos quenos interessa relacionar o nosso projeto, particu-larmente ao considerar a dualidade de problemascom que se relaciona a transferência de tecnolo-gia: problemas de adequação e de custo.

5. ALGUMAS POLlTICAS DE SOLUÇA0EM PRATICA NOS PAfSESLATINO-AMERICANOS

5.1 Regulamentação da transferênciade tecnologia

Os antecedentes por todos conhecidos em matériade regulamentação da transferência de tecnologiareferem-se à forma como esta vinha ocorrendo,em geral sem restrições substanciais e com poucaparticipação de parte do Estado como regulador,promotor e coordenador. 16 As conseqüênciasdessa transferência irrestrita, acontecendo à mar-gem das instituições científico-tecnológicas dospaíses latino-americanos, manifestam-se, por umlado, no estágio de alta dependência científico-tecnológica que hoje reprovamos. Por outra parte,esseprocesso de transferência tecnológica se rela-ciona com os problemas que precisamos em nossodiagnóstico de industrialização, masque, por con-.veniência conceitual e para simplificar seu trata-mento neste estudo. agrupam-se em dois grandesitens: problemas de custo e problemas de adequa-ção. Vejamos cada um.

Revista de Administração de Empresas

5.1.1 Problemas de adequação tecnológica

Paraalguns, o problema de transferência de tecno-logia pode referir-se como tecnologia inadequadatanto às necessidadesdo país quanto à sua dota-ção de recursos. Apesar de ser pouco apropriadapara as necessidadesdo país, mencionam-se, entreoutros, o fato de tratar-se de tecnologia paraobter produtos sofisticados demais para as suasprioridades socioeconômicas; 17 além do maisapresenta-se marcada tendência nos novos produ-tos desenvolvidos nos países adiantados (os mes-mos que nos apressamosa reproduzir) para a mu-dança tecnológica poupadora do fator trabalho;ainda mais, os mecanismos que transpassaram asoberania do consumidor ao produtor, publici-dade e manipulação dos meios, etc., podem estarpermitindo o deslocamento da satisfação antes co-berta com produtos tradicionais, da mesma neces-sidade para novos produtos que poderíamos rotu-lar convencionalmente como inferiores. 18

Outra fonte de falta de propriedade na trans-ferência é o tamanho reduzido do mercado emcomparação com o do país de origem, a qual emboa parte explicaria a freqüência com que encon-tramos capacidade ociosa considerável nas empre-sasnacionais; ao ter asseguradoum mercado inter-no (sejapor contar com a proteção do exterior e/oupor tratar-se de mercados monopolizados), os cus-tos operacionais aquisitivos perdem importância.

A possibilidade de incorrer em importação detecnologia que acusa falta de propriedade com re-lação à dotação de recursos (capital e trabalho)foi precisada há mais de duas décadas atrás. 19 Oargumento simplesmente é que, dada a relativaescassez de mão-de-obra quanto ao capital nospaísesdesenvolvidos, é racional para estes, ao de-senvolver tecnologias automatizantes, que dimi-nuam o uso de mão-de-obra. Sendo essefator oque se encontra em abundância em nosso país,importar tecnologia que o desloca é irracional apartir de uma perspectiva macrossocial.

Essa prática é porém perfeitamente racionalcom os objetivos microeconômicos de maximiza-ção de utilidades por partes dos produtores, dadoque, além das considerações feitas anteriormentereferentes às rendas, os custos relativos a ambosfatores entre si também vêm-se movimentando emdireção oposta à que prescreveria a livre compe-tição do mercado, pela tendência de ser barato ocapital e relativamente cara a mão-de-obra. 20

Outras fontes de falta de adequação podemreferir-se ao uso de matérias-primas não existentesem âmbito local (e em conseqüência de impor-tação), como por exemplo a importação de má-quinas que podem ser passíveis de obsoletismo,inadaptação climática, falta de robustez, etc. 21

Em resumo, essegrupo de problemas da pro-priedade de aplicação das tecnologias guarda ín-tima relação com os problemas macroeconômicosdo desemprego, a concentração da renda, a ine-ficiência produtiva e o excesso de capacidadeociosa.

5.1.2 Problemas de tencologia de custo elevado

!: amplamente conhecido o caso da tecnologia decusto elevado para o empresário que adquire, masque não lhe causa problema, dado que pode trans-ferir essecusto para adiante. Por isso, interessa-nosapenas referir ao custo desde o ponto de vista dopaís, considerando suas dimensões a curto, médioe longo prazos.

Três famílias de custos na transferência detecnologias identificam-se na literatura: custos deimportações (diretas, indiretas, derivadas), custosquando a tecnologia se adquire cedendo participa-ção do capital e investidores estrangeiros (interes-ses, utilidades, regalias, etc.) e custos de restriçõese limitações impostas pelo vendedor da tecnologia(restrições à exportação, preços mínimos, apro-priação do avanço tecnológico, etc.), 22

Os custos das importações, tanto da tecnolo-gia direta em si (assessoria,patentes ou maquina-ria), como dos insumos concomitantes e necessá-rios para sua operação são uma das maiores preo-cupações nacionais dos últimos anos.

Por outro lado, a estimação de custos quandoa tecnologia é adquirida acompanhada do inves-timento estrangeiro foi tema comentado desde oinício dos anos 70. Alguns autores enfatizam oscustos a curto prazo, sobretudo por inverter emnegativos os fluxos I(quidos pelo conceito de novocapital, menos despesase retribuições ao já exis-tente.

Outros avaliam os efeitos, a médio e longoprazos, de estar configurando, no país, uma estru-tura produtiva dependente e em poder de consór-cios transnacionais no setor de manufaturas, parti-cularmente nas mais dinâmicas. 23

Por último, os custos associadosa restrições elimitações na cessão de tecnologia foram princi-palmente detectados ao explorar a verificação em-pírica das vantagens monopólicas sugeridas pelaadaptação da teoria do ciclo de vida do produtoao comércio internacional. 24

Os efeitos a longo prazo, por implicar impor-tação de tecnologia à margem do incipiente apare-lho científico e tecnológico local, criam sua pró-pria dinâmica de crescente dependência e alarga-mento da brecha tecnológica entre pa(sesdesen-volvidos e os nossos.j" o que nos asseguracustosascendentespor bom tempo.

Em resumo, os critérios de custos guardamrelação com o problema nacional da balança de

pagamentos ao exterior a prazo curto e longo,assim como com as limitadas possibilidades degerar um avanço científico e tecnológico autô-nomo que permita maiores opções ao desenvolvi-mento e crescimento econômicos futuros.

5.2 Promoção de bens de capital e exportaçõesde manufaturas

As políticas explfcitas mais evidentes que vêmsendo sugeridas na promoção direta do setor in-dustrial são duas. Uma, inspirada fundamental-mente no critério de problemas de custo, o apro-fundamento vertical do processo de industrializa-ção através da substituição de importações debens intermediários e de capital. 26 Outra, a pro-moção de manufaturas para a exportação aos paí-ses industrializados, enfocada principalmente paraprodutos e/ou fases de processos intensivos emmão-de-obra envolvendo o critério de adequaçãoà oferta abundante deste. Vejamos, a seguir, osefeitos prováveis de cada uma dessaspol íticas emrelação aos problemas econômicos identificados.

A pol ítica ISI para bens de capital parece, emprincípio, bastante adequada ao objetivo de solu-ção do déficit da balança comercial a longo prazo(isto é, de custos), embora reste a comprovar seofinanciamento internacional suporta o lapso entrehoje e a data futura em que se completará oprocesso, mesmo que exija alta disponibilidade deimportações de maquinaria e equipamento para afabricação de bens de capital, assim como bensintermédios de assistência técnica, etc. Essapol í-tica também sugere coerência com o objetivo dediminuir a dependência tecnológica a médio elongo prazos, embora levante suspeitas o fato derecorrer-se novamente à atração do investimentoestrangeiro para sua tarefa. 27

Com referência a seu efeito sobre aspectos deadequação, ainda não está clara sua direção.

Em termos de geração de empregos, estima-seque os efeitos indiretos multiplicadores serão maisimportantes que os diretos em si.

Contudo, atendendo aos efeitos diretos sobreo emprego para produzir bens de capital (e in-termédios), achamos que poderão ser significa-tivamente diferentes dependendo de vários fatorescomo os produtos específicos em que se coloqueprioridade e se consiga resposta de investidores, 28

a origem da tecnologia para fabricá-los (os extre-mos parecem encontrar-se nos EUA e Japão), aestrutura de mercado que se crie nos novos pro-dutos, tais como instalação de capacidade exces-siva, participação de investimentos públicos quepossam incorporar a maximizaçãq do empregoentre suasprioridades, etc.

Industrilllização substitutivo de importações

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Com relação a distribuição da renda, não pare-ce existir mais contribuição que a derivada indire-tamente da criação de empregos.

e duvidoso, porém, que estes consigam satis-fazer às novas demandas de novas pessoasque seincorporação às PEA; mais duvidoso, ainda é,melhorar a renda dos que hoje a possuem deforma insuficiente, exceto daqueles que possampressionar institucionalmente. Por outro lado,parece evidente que nas projeções de demanda debens de capital é expl ícito supor o mesmo estadode coisas atual e sua continuação para o futuro naorientação da estrutura de consumo. 29

A pol ítica de manufaturas para exportação,apresentou-se em duas variantes principais: pro-moção de produtos e de processos. A promoçãode exportações de produtos parece transcenderalém de certos artesanatos e artigos tradicionais.

Por outro lado, é óbvio que sedeveria esperarresultados limitados nas vendasde manufaturas aoexterior com origem em indústrias resultantes do151, dada a base produtiva industrial reduzida eineficiente que diagnosticamos ao longo deste en-saio.

Três grandes grupos de alternativas se apre-sentam na exportação, por países em desenvolvi-mento, de produtos manufaturados: 30 processa-mento de matérias-primas locais, exportação deprodutos ou fases produtivas intensivas em mão-de-obra e conversão de indústrias substitutivas deimportações em exportadoras. As duas primeirasapresentam como principal mercado de venda ospaíses industrializados (e em nosso caso, quaseexclusivamente os EUA), enquanto a conversãode 151 em exportadoras revela-se principalmenteatravés de mecanismos de integração entre paísesem desenvolvimento (em nosso caso, a AméricaLatina). Desafortunadamente, os falidos resul-tados da Alalc não favorecem animicamente essa.expectativa, embora os resultados do Pacto An-dino possamcorrigi-los.

Com relação às duas primeiras alternativas, alei comercial dos Estados Unidos de 1974 temdeixado claro que não permitirão concorrência in-terna de importações quando essasalcancem mon-tantes consideráveis. Na melhor das hipóteses,existe uma possível fonte de oportunidades deexportação, para países avançados, em produtosmetálicos simples, cujo processo produtivo é ele-mentar, de elevado conteúdo .de mão-de-obra ealtamente contaminante, sempre que não se pro-voque um deslocamento brusco em empregos des-sasindústrias do lado norte-americano. 31

Os custos imediatos dessa alternativa são acontaminação e os efeitos, a longo prazo, de mon-tar um aparato produtivo que em forma conside-rável seja dirigido a essasfunções elementares esujas. Contrário ao que comumente se pensa, não

Revista de Administração de Empresas

são necessariamente avançados tecnologicamentee portanto não conduzem a reduzir a dependênciatecnológica; paradoxalmente, os poucos produtosde fundição que requerem tecnologia de mistura eprocesso relativamente avançado implicam o usode maquinaria e equipamento importados e dimi-nuem suas exigências de mão-de-obra por seremprocessosaltamente mecanizados.

A variante de participação em processos demanufaturas repartidos entre pa(ses de acordocom a dotação de recursos e preços relativos queminimizam o custo total da produção vem ope-rando em vários países desde o in ício dos anos60.32

O sujeito ideal dessetipo de operação é logica-mente a empresa transnacional que opera em ma-nufaturas verticalmente integradas,33 e que jul-gam excelente essanova opção de divisão interna-cional de trabalho.

A avaliação desta alternativa pode conduzir-sesobre bases mais sólidas, pois o programa de ma-quiladoras no México esteve em operação poruma década e já oferece pautas de mediação mui-to claras com respeito aos objetivos de pol íticaque formam nosso marco de referência. De fato,R. Fernandez 34oferece uma análise avaliadora doPronaf (Programa Nacional Fronteiriço) em ter-mos de emprego, rendas a empregados, treinamen-to técnico e fluxo líquido de divisas. Em resumoassuasconsiderações são as seguintes:

Em matéria de emprego, abusa-seda publica-ção dos números absolutos de novos empregos(aproximadamente 75 mil em fins de 1974), masdevem se observar três qualificações críticas. Pri-meiro, que a migração para o Norte teve um au-mento, tornando mais grave a situação de desem-prego nas cidades fronteiriças; o fluxo migratóriopode obedecer tanto às inflamadas expeetativasde achar um emprego bem remunerado em algu-masdessasempresas (efeito-atração), quanto à fal-ta de trabalho em seu lugar de origem (efeito-expulsão) - que é onde realmente se teria queprocurar a solução para o problema. Em segundolugar, enfatiza a natureza estrutural do desempre-go que se apresenta nessaszonas: a demanda detrabalho é particularmente urgente para homens epais de família, mas a oferta de empregos queessasempresas geram é fundamentalmente femi-nina (65 a 90% de suas vagassão para mulheres).Por último,' assinala a natureza temporal das ope-rações dessas empresas, dado o duplo efeito dascaracterísticas de demanda altamente elástica dosprodutos típicos nos quais se concentram, e o ele-vado ritmo de inovação, obsoletismo tecnológicoe/ou de susceptibilidade a modas perecedoraspelos produtos e processosque ocupam. 3S

OSefeitos em matéria de rendas e trabalhado-res acompanham logicamente as flutuações visua-

lizadas no emprego, isto é, são fontes intermiten-tes de renda, principalmente para mulheres. Exis-te, além disso, uma determinação legal que permi-te pagar somente a metade do salário mínimo,enquanto se considere o empregado em fase detreinamento, sendo a definição desse período tãoliberal que pode exceder os seis meses.

A negociação para manter os salários a nívelbaixo não só se dá atendendo às condições dedemanda-oferta no lado mexicano, mas tambémpressionando-se a nível internacional, o empre-sário estrangeiro ameaçando de retirar-se para ou-tros pa íses que mantêm salários menores.P" Acondição óbvia para "usufruir" dessas fontes deemprego a médio e longo prazos é manter saláriosbaixos permanentemente, submetendo-os ao es-quema proposto de divisão internacional do tra-balho (e da renda).

Com relação à distribuição do treinamentotécnico, é claro que os altos postos técnicos e dedireção são reservados para os norte-americanos.

Mas, de qualquer forma, está determinada aser ínfima toda a distribuição nesse sentido desdea sua concepção, dado o tipo de operações decunho manual elementar de que se trata. Aindamenor será em caso de comprovar-se a hipótesedo emprego de equipamentos a métodos de pro-dução obsoletos cujo uso econômico se prolongamediante a redução do custo de mão-de-obra.

Finalmente, em matéria de entrada de divisas,o caso do México tem pouca importância. Reco-nhece-se a dificuldade de estimar com precisão osefeitos totais (diretos e indiretos) desse tipo deoperações, mas um efeito, que é de grande impor-tância no caso mexicano, é o fato de que mais dametade das rendas por valor agregado no ladomexicano é gasta em sua primeira rodada em im-portações diretas do lado norte-americano. Istonão deverá atingir tais proporções em outros paí-ses mais distantes dos Estados Unidos.

Até aqui estão as nossas apreciações das políti-cas oficiais que parecem surgir com maior clarezaem matéria industrial a partir do setor externo. Nopróximo item fazemos outros comentários.

6. CONCLUSOES

a) Todos os problemas suscitam-se e toda solu-ção deve prever-se no marco-conjunto de proble-mas inter-relacionados.

Não é viável, pois, analisar ou solucionar cadaaspecto-problema em separado. Por exemplo, éirreal supor que se possam atacar simultaneamen-te a debilidade científico-tecnológica e o proble-ma de desemprego.

Da mesma forma, não se podem contemplaresses problemas como algo separado de concentra-ção da renda, da política de comércio exterior, da

orientação do aparato produtivo, assim como deregulamentações aos sujeitos (nacionais e estran-geiros) que tomam parte nisso.

b) Tratando-se da tomada de decisões pelos pol í-ticos, tanto quanto por investigadores, seria dese-jável estabelecer claramente as prioridades entreos diversos objetivos de solução por aspecto-pro-blema, especificando suas repercussões a curto,médio e longo prazos, respectivamente. Esse exer-cício é vital nos casos em que dois ou mais obje-tivos se contradizem. Por exemplo, o aumento daeficiência e produtividade em alguns setores ma-nufatureiros, na procura de capacidade exporta-dora, pode significar a implementação de tecnolo-gias quase sempre poupadoras de mão-de-obra e,portanto, conflitivas (ao menos a curto prazo),com o objetivo de gerar empregos.c) Com referência à seleção de um padrão prin-cipal de desenvolvimento futuro, devemos capita-lizar a lição herdada do processo 151, resumidaanteriormente, de vez que se supôs ilusoriamenteque nos conduziria automaticamente a uma indus-trialização integral, vertical e horizontalmente. Àignorância dos aspectos da economia pol ítica,tanto internos quanto externos, que condiciona-ram seu resultado, não se pode permitir que serepita no futuro, qualquer que seja a pol ítica a seoptar ou se recomendar.d) A natureza econômica e pol ítica dos proble-mas deve ser entendida e aceita conjuntamente.Disso, derivar-se-á a tomada de consciência de quetoda solução impõe um processo de negociação nadistribuição de custos e benefícios, no plano in-terno como no externo, entre pessoas e grupos,por classe socioeconômica, atividade econômica,localização geográfica etc. Supor que todos os re-cursos adicionais necessários para resolver os pro-blemas internos atuais virão de pol íticas adotadasno exterior é ilusório.e) É evidente que os problemas de transferênciade tecnologia que receberam prioridade de aten-ção são os que identificamos com seu custo (ba-lança de pagamentos). Os problemas de falta deadequação, muito intimamente relacionados comdesemprego e concentração de renda, não pare-cem contar com ações além do seu diagnóstico.f) Talvez a forma mais adequada e simples deformular alternativas de desenvolvimento, sejaatendendo às perguntas tradicionais básicas: o quese deseja produzir, para consumo de quem, produ-zido por quem (como, onde), e quando se espera

_ sua produção e consumo. Deixar-nos arrastar pelaimitação das formas de vida dos países mais avan-çados do presente, condiciona as respostas a essasperguntas, levando-nos a problemas como os tra-tados anteriormente. •

Industrtalização substitutivo de importações

69

Quadro 1Principais caractedsticas e efeitos negativos do processo de industrialização substitutiva de importações(ISO na América Latina como uma cadeia de causas (século XX).

C. Oferta correspondente;prod utos substitutivos(reprodutivos) de importações

Padrão de demanda (1976) ~

B. Padrão de demanda:A. Concentraç§o da, Renda,simultaneamente é expanslo ------+do mercado nacional.

bens manufaturados

I.

J.

Distribuiçfo da renda (1976) ~

----------- E.

jD. Caracter(sticas do processo

produtivo ISI:

1) Alta K/L por mudançatecnológica.

2) Elevado conteúdo deimportações, principalmentebens intermediários e de capital.

3) Requisitos de proteção àindústria nascente.

Pouco emprego +------------r

F. Dlfficit do balanço depagamentos.

exportaçõeslimitadas

4) Investimento estrangeiro comofonte de recursos e transmissorde know-bow.

H. Dependência cientffico-tecnológica.

Quadro 2Industrialização substitutiva de importações (lSI) na América Latina - 1929-75: 'causas

70

Contexto intemacionel(principalmente parias desenvolvidos)

Contexto nacionel(par_ da América Latina)

Demanda: dirigida a artigos suntuosos de classes com altasrendas. O efeito demonstraçlo.

Concentraçfo da renda contfnua, com salários industriaisrelativamente altos. Tamanho do mercado reduzido Ilimitadaseconomias de escala)

Internacionalmente presenciamos durante este perfodo:1. Apariçfo e conlOlidaçfo da teoria do ciclo de vida do

produto e seu efeito em impulsionar novos produtos.2. DesIInvolvimento de mecanismos de mercado bésicos que

sugerem soberania do produtor.3. Consolidaçfo de oligopólios transnacionais controlando o

acesso é tecnologia.4. Desiludo com o padrfo de desenllOlvimento capitalista.

Internacionelmente, ob.rvamos formaçio de cla_s médiasurbano-industriais (famrlial com 30% de renda mais alta),formadlll por modelos de vida internacionais, através da edu-ceçfo, viagens, meios de comunicaçlo, proximidade dos EUA,etc.

cau.lidade interna do paes (contexto nacionall.

ceu.Udade desde o exterior (contexto internacionall recaindo sobre o pais.

Condições internacionais de apoio ao começo do ISI:1. Grande Depressão e II Guerra Mundial2. DependênCia cultural e Pax Americana3. Exportaçio de matérias-primas e doutrina Prebisch.

1. Padrão-demanda: poder de compra, reflexo de distribuiçioda renda.

2. Infra-estrutura básica comercial e de transportes.3. Agricultura e minérios, atividades principais.4. Investimento estrangeiro e reinvestimento.

Conseqüências negativas:1. Emprego a menos do que o esperado e desejado, dado o

incremento da populaçio.a) Relaçfo capital/trabalho aumenta no tempo (mudança

tecnológica e custo dos fatores mexem-se na mesma di-raç80)

b) Concantração industrial urbana e regional

2. Dificuldades da balança de pegamentos:a) Importações de bens intermediários e de capital crescem

desproporcionalmente.b) Crescimento das axportações atrasa-sa com respeito ao

das importações (ineficiência, escala, comercializaçio,etc.1.

c) Sa(das por pagamentos a IED excedem novas entradasde IED.

d) Custos crescentes da dívida pública acumulada.e) Custos crescantes e práticas limitantes na transferência

da tecnologia.

3. Crescente dependência do investimento estrangeiro, parti-cularmente transnacional.

4. Dependência tecnológica: desenvolvimento cientifico e tec-nológico locais nulos.

A transição para uma bem sucedida industrialização fo'i facili-tada pela expansão da atividade primária exportadora original,cujos efeitos de criação de empregos, aumentos da produtividede,formação de um mercado nacional de consumo de manufaturas, edesenvolvimento de certa infra-estrutura, entre outros, beneficia-ram as primeiras etapas da indústria local. Veja Furtado, C_Economic development of Latin Am•. ica. Cambridge U.P., 1970"p.75-7.

Entre as expressões de nacionalismo mexicano mais claras,estão o art. 27 da Constituição de 1917. Veja Baily, S., ed., Na-tionalism in Latin Am•. ica, p. 98-111, e a expropriação do petró-leo de Cárdenas em 1938.

o debate sobre a industrialização na URSS ao completar-se arevolução, foi resolvido por Stalin para lograr a autarquia econô-mica mediante prioridade à indústria de base. Veja Erlich, A., TheSoviet industrialization debate, 1924-28. Studies, Harvard Univ.Press, Russian Research Center, n. 41, 1967.

o engano demagógico consiste em criticar a classe dominanteao mesmo tempo que se continuam dando estimulos à sua "produ-tividade".

No externo, Kissinger deixou claro não ter interesse em rene-gociar a participação do bolo mundial. Exemplo, a IV Unctad.

A carta de direitos e deveres dos Estados e gestões de uniãolatino-americana (o SELA e o Pacto Andino recentemente) nova-mente mostram habilidade para desviar a atenção ao exterior.

Raúl Prebisch, argentino, secretário latino-americano junto àsNações Unidas em fins dos anos.40 e inicio dos anos 50. VejaPrebisch, R., The Economic development of Latin America. In:Baily, S., led) Nationalism in Latin America. Também é impor-tante a visão de Prebisch que emerge na publicação das NaçõesUnidas, The economic development of Latin America; its principalproblems_ 1950.

Paradoxalmente aplica-se internamente a mesma manipulaçãodos termos de intercâmbio entre os setores industrial e agr(colaque antes foi denunciado na área internacional. Para o caso doMéxico. Veja Hansen, R., La poutica dei desarrollo mexicano.Siglo XXI. p. 80-89.

Veja Wionczeck, M., Latin America growth and trade strategies(1945-701. Development change, v. 5, The Hague. Também refe-rido a América Latina, veja Cooper, C., Science, technology andproduction in thé underveloped countries: an introduction.Journal of Development Studies, v. 9, n. 1, Oct. 1972.

10 Frances Stewart, ao analisar a seleção de técnicas em relação aobjetivos de emprego e crescimento, conclui que é a seleção deprodutos e não a de técnicas a relevante. Choiceof technique indeveloping countries. Journal of development studias, v.9, n. 1,Oct.1972.

11 Veja Balassa, B., ed. The struture of protection in undervelopecountries, 1971, onde se analisa o caso do México entre outros(também em Demografia y economia). v. 6, n. 2, 1972.

12 Para um excelente resumo descritivo veja Cooper, C., op. citop.5.

t3 A conotação de F. Stewart refere-se à cópia fiel de produtos eprocessos antes importados, em lugar de partir da definição da ne-cessidade que com eles se satisfazia e ver formas alternativas desatisfazê-Ia, de preferência as autóctones, ou mais adequadas àscondições e recursos do pais.

14 J. Matus em estimulante artigo, desenvolve a hipótese de quefoi precisamente'nossa participação no comércio internacional queorientou e dirigiu nosso padrão de consumo a assemelhar-se ao depa(ses desenvolvidos, a custa de obter os aspectos problemáticosrepetidamente mostrados. Seu questionamento enfatiza a necessi-dade de ver o setor externo não como algo isolado do interno, masinter-relacionado e condicionante (veja Comércio Exterior, abro19761.

15 A legislação sobre investimento estrangeiro, transferência detecnologia, patentes e marcas, e as funções encomendadas a orga-nismos oficiais como Conacyt, Colciências, etc. sobressaem comointentos de atacar a dependência tecnológico-econômica do exte-rior, mas sua aplicação concreta e radical a curto prazo exigiriaentabular conflito aberto com os grupos de poder e isto não estáacontecendo.

16 Na melhor das hipóteses, a preocupação ocasional do Estadoera quanto às sardas de divisas. Para o caso mexicano veja Wion-czek, M., Bueno, G. & Navarrete, J., La transferencia internacionalde tecnolog(a. México, FCE, 1974, p. 48.

17 Idéia de F. Stewart, Choice of technique in developing coun-tries. Journal of Development Studie., V. 9, n, 1, Oct. 1972.

ta Efeito similar se dá quando se incorre em maior custo para ummesmo produto. Essa "sobreimportação" a consignam Wionczek,Bueno e Navarrete, em casos em que "empresas já constituldas ecom tecnologias desenvolvidas celebraram contratos com empresesestrangeiras. Argumentaram que dessa maneira os seus produtos,embora sem modificação nenhuma, teriam maior aceitação nomercado". Wionczek, M., Bueno, G. & Navarrete, J., op. citop. 27.

19 Veja Eckaus, R., The factor - proportions, problem in under-developed areas. American Economic Revi_, Sept. 1955.

20 Um bom resumo de hipóteses detalhando possrvels explicaçõesao problema da desproporção no uso de fatores, encontra-se emMason, R. Sal., Unitar. The transfer of technology the factor pro-portions problem: the Philippines Mexico, Re_rch Report, NewYork, n. 10.

21 Para um tratamento completo de possfveis inadequações detecnologia veja Teitel, S., Acerca dei concepto de tecnologia apro-priada para los pafses menos industrializedos, EI Trimestre Econ6-mico, p. 775-804, jul./sept. 1976.

22 Outra classificação de custos distingue-os em expl(citos, impl(-citos quantificáveiS e implfcitos não-quantificáveis. VejaWionczek,M. Bueno & Navarrete, J., op. citop. 223.

23 Veja Fajnzylher, F. & Tarragó T. Martinez, La. empresas trans-nacional•• ; expansi6n a nivel mundial y projecci6n en la industriamexicana_ FCE, 1976. Outra interpretação de interesse, no con-texto de exportações de manufaturas através dessas empresas, emHelleiner, G., Manufactured exports from lessdeveloped countriesmultinational firms. Economic Journal, Mar. 1973.24 A referência clássica para a exposição da teoria é Vernon, R.,International investment international trade in the product cycle,QJE, V. 80, 1966. Um dos autores I(deres na análise emprrlca des-ses custos é Vaitsos, C., Transfer of resourcas and presarvation ofmonopoly rents, documento da conferência de Dubrovnik, Har-vard University Development Center, May, 1970, mimeogr.

Herrera, Amilcar, além de explicar o fato em si, situa-o no con-curso das forças sociais, pol(ticas e econômicas que lhe dão maiorcoerência e menor otimismo de solução. Sociai determinants ofscience policy in Latin America. Journal of Development Studies,Oct.1972.26 No caso de pafses de maior tamanho como Brasil e México semanipula a n{val nacional. No grupo de pa{sas do Pacto Andino,contempla-se para o grupo em conjunto.27 Veja, por exemplo, o convite da Nafinsa de México a empresá-rios japoneses em EI Mercado de Valor•• , v. 35, n.49, dez. 8,1975, p.903-5. A controvérsia ao redor da regra 24 do PactoAndino é outro sintoma similar.28 Os bens especlficos têm intensidades de capital bastante dife-rentes elou flexibilidades tecnológicas diversas. Veja Sutcliffe, R.,Industry & undervelopment, quadro 51, p. 154.

29 Veja, por exemplo, Oferta y demanda de bianes de capital enMéxico, situación actual y proyecciones, EI Mercado de Valor•• ,V. 35, n. 49, dez. 8", p. 15-8, 1975.

30 Veja Helleiner, G., op. cito

31 O fato de tratar-se geralmente de indústrias em áreas deprimi-das naqueles palsas, e que empregam os assalariados mais pobres,

Industriolização substitutivo de importações

71

torna diticil levantar as pressõespol íticas naquele lado, como assi-nala acertadamente Helleiner. Porém, os produtos de fundição pa-recem ter grande potencial nessesentido, particularmente a Esta-dos cercanios à fronteira. Outra família eie produtos que oferecepossibilidades segundo E. Fajnzylher (Comércio Exterior, abro1972) são aqueles nos quais os paísesdesenvolvidos vão perdendointeressa como conseqüência das modificações da demanda e ainovação tecnolóaica, tais como peças de reposição, bolbos eletrô-nicos, tabuladores etc.

32 Não foi exclusivo esse processo no México, como freqüente-mente se'pensa, apenas mantém um lugar predominante. O pio-neiro entre os países que institu íram essapol ítica foi a Repúblicada Irlanda, que desde meados dos anos 50 ofereceu todo tipo deestímulos ao estabelecimento de empresas estrangeiras das fasesfinais de manufaturas antes de procurar a exportação ao mercadoeuropeu do bem terminado (veja Unger, K., Export manufacturesanel import substitution policies for inelustrialization in developingcountries; some observations on foreign projects in certain manu-facturing sectores in Ireland M.A., thesis. U. of Sussex, Aug. 1974.Os efeitos negativos de dar prioridade a esta alternativa são bastan-te claros nessepaís: dependência de empresas estrangeiras desme-dida (econômica e tecnológica), competência com outros paísesdemodo a manter o nível de salários baixos permanentemente, estru-

tura produtiva pouco sólida e não-comprometida além do curtoprazo, etc.

33 Veja Helleiner, G., op. cito e Fajr1zylher, F., Comércio Exterior,abr.1972.

34 Veja Fernandez, R.,' Border industrialization and Maxico'sdavalopment. The program in comparative culture. U. of Cali-fornia, Irvine, 194, mimeogr.

3S Entre 1967 e 1969, 50% das empresas maquiadoras que seestabeleceram no México, deixaram de operar. A crise inflacionáriaprovocada pela elevação de preços dos energéticos em fins de1973, ocasionou o fechamento de maquiadoras que provocou umdesemprego de cerca de 20 mil trabalhadores, segundo declaraçãodo secretário da Indústria e Comércio no início de 1975 (videExcalsion, 21 fev. 1975, p. 20-Al.

36 O caso de Salvador como forte concorrente do México é co-mentado em cada ocasião de demanda de alta de salários mexi-canos. Outros competidores tradicionais seencontram no Oriente:Taiwan, Hong-Kong, Coréia e Singapura. Outros países latino-americanos, exportadores importantes dos EUA nessamodalidadeem 1970 são o Brasil, Costa Rica, Honduras e várias nações doCaribe. Vide Helleiner, G., op. cito p. 44.

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