Curso CIPAD/FGV – Turma 1 – TCE/RJ

F U N D A Ç Ã O GETULIO VARGAS

CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - CIPAD

Elizete Nery Ribeiro Bernardes

O ENVOLVIMENTO DO CIDADÃO NO ORÇAMENTO PARTICIPATIV O

Rio de Janeiro, 31 de Maio de 2007

Curso CIPAD/FGV – Turma 1 – TCE/RJ

Elizete Nery Ribeiro Bernardes

O ENVOLVIMENTO DO CIDADÃO NO ORÇAMENTO PARTICIPATIV O

Monografia apresentada à Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (ECG/TCE-RJ) e à Fundação Getúlio Vargas (FGV) como requisito para obtenção do certificado de Pós-graduação em Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas.

Turma 1 – TCE/RJ.

Rio de Janeiro, 31 de Maio de 2007

Curso CIPAD/FGV – Turma 1 – TCE/RJ

Bernardes, Elizete Nery Ribeiro.

O Envolvimento do Cidadão no Orçamento Participativo / Elizete Nery Ribeiro Bernardes – 2007.

81 f.

Orientador: Vera Lúcia Corrêa.

Dissertação (pós-graduação) – Escola Brasileira de Administração Pública – EBAPE/ ECG/ FGV/ RJ.

1. Orçamento Participativo. 2. Gestão Pública Municipal. 3. Papel e Desafios do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. I. Título.

Curso CIPAD/FGV – Turma 1 – TCE/RJ

Aos meus amores Elisa e Bernardes.

Aos meus pais que me ensinaram o caminho

da honestidade e do estudo

Curso CIPAD/FGV – Turma 1 – TCE/RJ

SUMÁRIO

1. APRESENTAÇÃO .. ...........................................................................................3

1.1 – Formulação da situação-problema ........ ............................................7

1.2 – Objetivo Final .................. .......................................................................7

1.3 – Objetivos Intermediários ................ ...............................................8

1.4 – Delimitação do Estudo ..........................................................................8

1.5 – Relevância do Estudo ............................................................................9

1.6 - Definição dos termos .................... ...............................................11

2. PERCEPÇÃO DO CIDADÃO EM MUNICÍPIOS NA FAIXA DE

50.001 A 100 MIL HABITANTES EM RELAÇÃO AO ORÇAMENTO

PARTICIPATIVO .................................... ...................................................12

2.1 – Tipo de Pesquisa ................................................................................12

2.2 – Universo e Amostra ...........................................................................13

2.3 - Seleção dos Sujeitos .........................................................................13

2.4 – Coleta de Dados ..................................................................................14

2.5 – Tratamento de Dados ........................................................................14

2.6 – Limitações do Método .......................................................................15

3. RESULTADOS .................................................................................................16

4. REFERENCIAL TEÓRICO .............................................................................24

4.1 – Orçamento Participativo ......................................................................24

4.2 – Gestão Pública Municipal na atualidade br asileira...................39

4.3 - Papel e Desafios do TCE no Orçamento Participativo. ...............62

5. CONCLUSÕES.................................................................................................67

6. BIBLIOGRAFIA ................................................................................................70

7. ANEXOS .................................................................................................74

3

1. APRESENTAÇÃO

Na primeira parte da monografia será apresentada a contextualização do

problema escolhido para a pesquisa, sendo realizada uma introdução sobre o tema

proposto, relatando-se os objetivos final e intermediário, bem como sua delimitação e

sua relevância.

O trabalho prossegue relacionando dados sobre a percepção do cidadão em

relação ao orçamento participativo, mostrando os tipos de pesquisa, universos e

amostra, seleção dos sujeitos, coleta e tratamento de dados e limitação do método.

Com os resultados, evidencia-se o trabalho empírico de entrevistas com

habitantes e técnicos opinando sobre a eficácia do processo de implantação deste

programa.

E por fim, no referencial teórico, com argumentos de diversos autores sobre o

conceito em estudo, é revelada também a importância do Estatuto da Cidade e do

Plano Diretor como ferramentas complementares do orçamento participativo.

Ressalta-se, de modo particular, o papel e dos desafios do Tribunal de Contas

do Estado do Rio de Janeiro no monitoramento constante destes programas.

Trabalho final acadêmico, na forma de monografia, na qual o leitor refletirá mais

profundamente sobre a transformação do conhecimento científico, objetivando

resultados práticos que possam contribuir para a administração municipal na

implantação e implementação do Orçamento Participativo.

Contribuição essa que irá ensejar o planejamento das ações voltadas para a

participação do indivíduo, promovendo sua cidadania, e criando uma perspectiva do

controle dos gastos públicos e ajudando a combater o desperdício.

O problema foi pesquisado sobre um tema bastante discutido no momento atual:

o orçamento participativo. Pretendeu-se auxiliar a administração pública e a população

a se prepararem para a sua implementação e fiscalização com a efetiva colaboração

do cidadão.

4

Ao longo do tempo, o orçamento participativo se apresenta sob a forma de

vários conceitos: é amplo, dinâmico. Implica diferentes coisas em diferentes momentos

ao longo do tempo, não abrindo mão da interação entre pessoas (argumento contra

argumento).

É, também, uma forma eficaz e democrática de gestão pública para atender às

necessidades crescentes do povo com os limitados recursos dos governos,

incentivando o povo a decidir onde e em que aplicar o dinheiro público.

Por não abrir mão de informação prévia distribuída dentro de uma organização,

todos têm acesso a todas as informações, equalizando o acesso deles para poder

haver a pré-condição para a interação, devido à voz.

Torna-se gratificante ver milhares e milhares de pessoas discutindo, analisando

e influindo diretamente no orçamento público, de forma mais do que participativa: cada

um se torna um pouquinho dono de cada obra, que é de todos.

No entanto, o cidadão necessita ser orientado, nessa nova forma de agir, pois o

orçamento tem um compromisso indissolúvel com a democracia, com a República, e

com a participação popular.

Pode-se dizer que esta forma de orçamento pressupõe e induz ao planejamento,

atuando como um farol. Por exemplo, uma Prefeitura detecta onde está havendo

necessidade da população, e então ela agrega esta necessidade ao processo de

planejar e constrói um ciclo de interação – um ciclo de planejamento e um plano de

obras.

Observa-se com isso que o orçamento participativo também é uma decisão

política, mas que implica um círculo virtuoso político, democrático e técnico, em que a

relação de todas estas partes e a construção de um planejamento participativo constitui

o eixo central de todo o processo.

5

Na década de 80, logo após a crise de endividamento internacional, o tema que

prendeu a atenção de políticos e economistas em todo o mundo foi o ajuste estrutural

ou, em termos mais analíticos, o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado.

Nos anos 90, embora o ajuste estrutural permanecesse entre os principais

objetivos, a ênfase deslocou-se para a reforma do Estado, ou seja, para a reforma

administrativa.

Hoje, a questão central é a reconstrução do Estado, a sua redefinição em um

mundo globalizado.

O Estado contribui para o desenvolvimento da sociedade, cabendo, portanto,

aos funcionários públicos dar respostas eficazes às demandas populares.

O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) controla a utilização

dos recursos públicos pelos órgãos e entidades do Estado do Rio de Janeiro, bem

como de seus municípios, com exceção do Município do Rio de Janeiro, que pertence

à jurisdição do Tribunal de Contas do Município.

Portanto, é importante para o TCE-RJ o orçamento participativo, pois tem

estreita relação com o planejamento, uma vez que surgiu para corrigir e, sobretudo,

orientar os investimentos públicos.

Em estudos realizados, observou-se que no Estado do Rio de Janeiro a

população paga muito mais impostos do que em outros estados brasileiros, logo, há um

descontentamento geral com a carga tributária.

Segundo a idéia de cidadania, é cidadão quem nasce com direitos, os quais

devem ser reconhecidos, respeitados e preservados pelo Estado. Assim, uma das

propostas para se evitar abusos contra o cidadão foi a divisão de poderes.

Outras das formas propostas são as eleições, que evitam que os governantes se

eternizem nos cargos, coibindo abusos como o nepotismo, uma forma bastante atual

de patrimonialismo.

Qualquer processo de reforma do Estado é muito difícil, e a idéia de que a

coletividade se expressa através de seus representantes democraticamente eleitos,

ainda é bastante utópica.

6

À administração pública não basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a

corrupção: ela tem de ser eficiente em prover bens públicos e semipúblicos, que cabe

ao Estado diretamente produzir ou, indiretamente, financiar.

O cerne do problema está na administração direta e nos órgãos de controle, pois

as reformas do Estado não procuram flexibilizar as estruturas centrais da administração

pública.

Há que se ter, também, maior transparência na Gestão Pública, com a

participação popular, e os cidadãos têm que opinar sobre os temas de seu interesse.

A administração pública é orientada para o cidadão e para a obtenção de

resultados e pressupõe que políticos e servidores públicos são merecedores de um

grau real, ainda que limitado, de confiança. Como estratégia, serve-se da

descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação. O instrumento mediante o

qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.

A administração pública não pode perder a perspectiva de sua função social, e

esta deve ser implementada com maior qualidade e eficiência na prestação de

serviços, gerando assim a sua efetividade.

O Plano Diretor é uma lei municipal que deve ser elaborada com a participação

de toda a sociedade. Nele está o projeto da cidade que queremos, onde seu futuro será

decidido por todos.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado propõe que se criem

mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos ao processo de definição,

implementação e avaliação da ação do setor público.

7

Entre os mecanismos previstos estão a participação popular nos conselhos

administrativos de agências paraestatais, e também um sistema de recebimento de

reclamações e sugestões dos cidadãos sobre a qualidade e a eficácia dos serviços

públicos.

Este Plano, nos municípios onde foram implantados, assegurou o atendimento

das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao

desenvolvimento das atividades econômicas.

Também estabeleceu as diretrizes e os instrumentos para que estes municípios

crescessem de forma ordenada, bem como seus núcleos urbanos, sedes e demais

distritos.

O planejamento atua para orientar e disciplinar as necessidades da

administração pública, para organizá-las ao longo do tempo, e como são ilimitadas não

têm como contrapartida recursos suficientes, o que leva à obrigação de compor todas

as limitações existentes para executar aquilo que a cidade precisa.

O método utilizado neste trabalho foi a análise de conteúdo, que é uma técnica

para o tratamento de dados que visa a identificar o que está sendo dito a respeito do

tema em questão.

1.1 Formulação da situação-problema

Com base no contexto apresentado, buscou-se dar subsídios à Administração

Municipal na implantação e implementação do Orçamento Participativo, identificando-

os, para que o cidadão se envolva na dinâmica desse orçamento. E, para tanto,

formulou-se o seguinte problema: Quais os subsídios a serem dados ao cidadão para

que ele se envolva substancialmente no trabalho do orçamento participativo em

municípios brasileiros?.

1.2 Objetivo Final

Monografia elaborada com o objetivo final de identificar aspectos relevantes que

possam servir de subsídios ao envolvimento mais substancioso do cidadão na

dinâmica do orçamento participativo em municípios brasileiros.

8

1.3 Objetivos Intermediários

Verificou-se que os objetivos intermediários do presente Relatório Científico são:

- investigar o Orçamento Participativo, sua origem, aspectos conceituais e

aplicados;

- examinar princípios do Orçamento Participativo, Estatuto da Cidade e do Plano

Diretor;

- Pesquisar na bibliografia especializada os municípios brasileiros que já

adotaram o orçamento participativo;

- descrever para o cidadão o conceito de governo local, cidadania e orçamento;

- explicar o processo de elaboração do orçamento público pelo indivíduo ou a

comunidade a que ele pertence, especialmente no âmbito municipal;

- apontar o Orçamento na sua forma Participativa;

- apontar a forma como o Orçamento Participativo transfere parte do poder

decisório sobre a alocação de investimento à comunidade.

1.4 Delimitação do Estudo

Buscou-se mostrar a capacidade de organização dos municípios e comunidades

em prol da criação e transformação do indivíduo em cidadão por meio do Orçamento

Participativo, direcionando melhor a aplicação dos recursos públicos.

Diante da amplidão do tema, optou-se por um estudo restrito de municípios,

restringindo o estudo aos municípios, cuja população oscila, segundo estatísticas do

IBGE no ano de 2003, na faixa de 50.001 a 100 mil habitantes.

9

1.5 Relevância do Estudo

Verificou-se que a importância do tema “Colaboração do Cidadão no Orçamento

Participativo”, para a Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do

Rio de Janeiro (ECG/TCE/RJ) e para a Fundação Getúlio Vargas (FGV), está na

capacidade de estimular a produção acadêmica para que esta seja capaz de contribuir

na efetivação da participação popular auxiliando o cidadão à participar na elaboração

do Orçamento Participativo, em seu município, objetivando um avanço qualitativo para

Administração Municipal que venha a ter reflexos positivos para a população.

Um estudo que auxilie a administração municipal, contribuindo com a

democratização dos orçamentos através da ampliação do conhecimento e participação

da população, é muito importante.

Muitas vezes ocorre que, de um problema levado à exposição pela mídia, como

corrupção em alguma prefeitura de seu domínio, o TCE-RJ é levado a tomar decisões

rápidas, realizando inspeções e auditorias em órgãos e entidades públicas.

O produto final desses trabalhos é exposto na mídia em resposta ao problema,

evitando conseqüências graves para a sociedade, o que torna importante o cidadão

participar do orçamento participativo no município a que ele pertença.

O orçamento participativo pode ser não só um direito de emitir opinião, mas

também uma obrigação de assumir responsabilidades, o que, com certeza, ajudará

muito o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, no alcance de seus objetivos,

gerando melhoria na qualidade de vida da população do Estado do Rio de Janeiro.

10

Logo, pode-se observar que este trabalho contribui para identificar a capacidade

que tem o orçamento participativo de promover a cidadania, seja por meio da

participação popular espontânea ou provocada pelo município.

A elaboração de artigos científicos tem primordial importância pela apresentação

dinâmica que estes apresentam na divulgação de pesquisas científicas, muitas vezes

levadas à exposição pela mídia.

Análises sobre reportagens publicadas nos jornais impressos diários de grande

circulação indicam uma evolução positiva da imagem do Tribunal de Contas do Estado

do Rio de Janeiro a partir de abril de 2002.

Além da possibilidade de aplicações práticas para os gestores públicos e da

contribuição aos anseios da sociedade brasileira, fornecendo subsídios para mais

adequadamente auxiliar a administração municipal na implantação e implementação do

Orçamento Participativo.

Contribui também para que se diminua a política clientelista, melhorando as

condições de vida da população, visando a identificar as transferências de decisões e a

alocação de investimentos municipais em infra-estrutura para as assembléias de

bairros, ampliando, assim, o número de participantes na política, principalmente os

mais pobres, tão mal representados e assistidos pelos governos municipais.

11

1.6 Definição dos termos

Democracia: é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que

afirma os direitos políticos de votar e ser votado, que assegura os direitos sociais

contra a exploração, e que afirma os direitos públicos em relação à Rés Publica.

Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância de o governante distinguir

entre o patrimônio público e seus bens privados.

Artigo científico: é parte de “uma publicação com autoria declarada, que apresenta e

discute idéias, métodos, processos, técnicas e resultados nas diversas áreas do

conhecimento” (ABNT, 2002 b, p. 2).

Rent-seeking: literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e grupos de

buscar “rendas” extramercado para si próprios através do controle do Estado. Tem

origem na teoria econômica neoclássica, onde um dos sentidos da palavra “rent” é

exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital.

Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando

(Bresser, 1996, p. 19).

Ser eficiente significa obter o máximo de rendimento no menor tempo possível, com

menos energia gasta, enquanto a eficácia pode ser traduzida pela capacidade de

alcançar o objetivo no tempo previsto com a qualidade esperada.

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são áreas destinadas prioritariamente à

produção e manutenção da habitação de interesse social (Dutra, maio-junho, 2004, p.

16).

Governo Eletrônico é o conjunto de atividades que os órgãos estatais realizam através

da moderna Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) visando, não somente

maior eficiência e eficácia às ações do Estado como também, implementar valores

democráticos como a participação, a transparência, a representatividade e o controle

pela sociedade sobre os agentes públicos.

12

2. PERCEPÇÃO DO CIDADÃO EM MUNICÍPIOS NA FAIXA DE 5 0.001 A 100 MIL

HABITANTES EM RELAÇÃO AO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Neste tópico do relatório científico, será informada a forma como a pesquisa foi

realizada, detalhando seu tipo, o universo, a amostra e seus sujeitos. Mostrar-se-á,

ainda, como foram coletados e tratados os dados e quais as limitações do método que

foram utilizadas na pesquisa.

2.1 Tipo de Pesquisa

Com base nos critérios básicos de classificação de pesquisas propostos por

Vergara (2006), esta pesquisa foi:

Quanto aos fins:

- Descritiva, pois descreveu percepções, expectativas e sugestões quanto ao

Orçamento Participativo;

- Explicativa, pois pretendeu explicar como o cidadão deve agir para

participação na elaboração do orçamento do governo local;

- Aplicada, pretendeu mostrar como a gestão da participação pode solucionar

problemas locais e visou a elaboração de artigos científicos que orientem a

administração.

Quanto aos meios:

- Bibliográfica, tendo em vista que parte da pesquisa teve, como base,

material publicado em livros, revistas especializadas, internet e outros meios

possíveis;

- De campo, pois foram realizadas entrevistas com técnicos do Tribunal de

Contas do Estado do Rio de Janeiro, e com cidadãos nos municípios em

questão.

13

2.2 Universo e Amostra

O Universo desta pesquisa é composto pelos cidadãos locais dos municípios

do Estado do Rio de Janeiro, que possuem população de 50.001 a 100 mil, de acordo

com pesquisa IBGE no ano de 2003, que precisam ter subsídios para participar da

elaboração do orçamento.

Assim, segundo dados do IBGE no ano de 2003 para o Estado do RJ, o

universo foi formado por 13 municípios: Araruama, Barra do Piraí, Cachoeiras de

Macacu, Itaguaí, Itaperuna, Japeri, Maricá, São Pedro da Aldeia, Saquarema,

Seropédica, Três Rios, Valença, e Rio Bonito.

Quanto à amostra, foi formada pelos representantes das comunidades,

localizadas nos municípios em questão, definida por seu quantitativo populacional,

representantes do Conselho das Associações de Moradores, do Conseho Regional de

Engenharia e Arquitetura – CREA/RJ e representantes do Tribunal de Contas do

Estado do Rio de Janeiro que fazem parte do Município do Estado do Rio de Janeiro.

2.3 Seleção dos Sujeitos

Os sujeitos da pesquisa foram os cidadãos locais que atuaram, ou não, no

trabalho de elaboração do Plano Diretor Participativo, selecionados de forma

segmentada de acordo com a atividade que exercem e o seu trabalho, no qual visou a

identificar suas necessidades e dificuldades com o tema.

Para a pesquisa foram selecionados servidores do Tribunal de Contas do

Estado do Rio de Janeiro, onde existem técnicos especializados no tema.

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2.4 Coleta de Dados

Os dados foram coletados por intermédio de:

Pesquisa bibliográfica: em livros, dissertações, teses, artigos, revistas

especializadas e Internet, com vistas a conhecer como as organizações públicas

incentivam o cidadão a participar no trabalho de elaboração do orçamento participativo;

Pesquisa de campo: dividida em três fases. A primeira foi a realização de

entrevistas com representantes das comunidades dos municípios em questão,

localizados no Estado do Rio de Janeiro, visando a identificar suas necessidades e

dificuldades com o tema.

A segunda fase é a realização de entrevistas com representantes do Conselho

Regional de Engenharia e Arquitetura – CREA/RJ, representativa dos engenheiros do

Estado do Rio de Janeiro.

A terceira fase foi à realização de entrevistas com representantes do Tribunal de

Contas do Estado do Rio de Janeiro, onde existem técnicos especializados no tema.

2.5 Tratamento de Dados

Em relação à pesquisa bibliográfica, toda a literatura encontrada foi dividida e

sistematizada de forma a reforçar o referencial teórico e subsidiar a análise dos dados

coletados.

Foi feita a análise de conteúdo das entrevistas abertas realizadas, estruturando-

se os dados coletados, de forma a propiciar a análise dos mesmos, prévia e

posteriormente. Foram criadas categorias para fazer as grades mista, aberta e fechada,

com análises e interpretações.

O método fenomenológico é o que foi utilizado, pois procura descobrir a

perspectiva a partir do ponto de vista do próprio pesquisado, sendo, portanto subjetiva,

embora privilegiando procedimentos qualitativos de pesquisa.

Procurou-se entender o comportamento humano, a partir da própria pessoa.

Nesse sentido, buscou-se examinar como o mundo é vivido e considerou-se a

realidade como aquilo que as pessoas imaginam que seja.

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Antes de cada entrevista ser iniciada, explicou-se a cada um dos entrevistados o

objetivo e a relevância da pesquisa, e a importância de sua colaboração. O objetivo das

entrevistas foi verificar se o levantamento feito através das perguntas formuladas seria

validado por um caminho onde o contato pessoal e os sentimentos pudessem ser

observados mais de perto. Isto é, mais espontaneamente. E também poder contribuir

para a administração pública, relatando, mais de perto, os problemas sentidos e vistos

pelo cidadão local dos municípios escolhidos; Araruama, Barra do Piraí, Cachoeiras de

Macacu, Itaguaí, Itaperuna, Japeri, Maricá, São Pedro da Aldeia, Saquarema,

Seropédica, Três Rios, Valença e Rio Bonito.

A resposta a essa expectativa pode ser considerada positiva, pois as entrevistas

corroboram as informações obtidas através das perguntas formuladas.

2.6 Limitações do Método

O método escolhido para o estudo apresentou algumas limitações que serão

abordadas neste tópico.

A primeira delas foi quanto à abrangência do estudo. Apesar de saber que o

tema, Orçamento Participativo, é amplo, delimitou-se o escopo à abordagem de alguns

conceitos básicos e as suas inter-relações, como os conceitos de governo local,

cidadania e orçamento, seu processo de elaboração e a importância que a sociedade

acompanhe o fluxo de recursos do município, tendo a transparência como ponto

importante na gestão do orçamento público, que franqueia à sociedade as informações

relativas às atividades financeiras do Estado.

Outrossim, foi orientado para que o processo de elaboração do orçamento

público possa ser aperfeiçoado mediante a participação da comunidade na análise e

discussão dos problemas e na identificação das soluções que, mais de perto, dizem

respeito a ela.

Outra limitação referiu-se à escolha dos sujeitos da pesquisa. Alguns grupos

selecionados para a pesquisa não foram o mais representativo do universo estudado.

Todavia, esse fato pode acontecer em qualquer pesquisa.

O método também foi limitado pela seleção dos atores para as entrevistas,

tendo em vista a impossibilidade de serem entrevistados todos os lideres comunitários

envolvidos com o assunto.

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3. RESULTADOS

Espera-se que os resultados desta pesquisa auxiliem tanto a administração

municipal na implantação e implementação do orçamento participativo, quanto à

estruturação, gestão e utilização de algumas tecnologias para o orçamento

participativo, quanto aos municípios que já o utilizam.

Resumo das Entrevistas:

Perguntas da primeira fase, realizadas com representantes das comunidades do

município de Araruama:

1) Qual a sua visão sobre o Orçamento Participativo: o que é, qual a sua importância,

dificuldade, que perspectiva se espera?

Das sete pessoas entrevistadas, seis tinham conhecimento do que seja o

orçamento participativo, e sabiam de sua importância e dificuldade, nos relatando suas

perspectivas em relação a implantação deste orçamento no município em questão.

Duas, por estarem diretamente ligadas aos processos de elaboração de planejamento

que ocorrem neste governo local, outra por ter conhecimento no gabinete do prefeito, e

três por já terem se inteirado sobre o tema.

Somente um entrevistado não conhecia e nunca tinha ouvido falar do Orçamento

Participativo, confundia-o com o Plano Diretor.

A maioria das pessoas, portanto, tomou conhecimento de que não estava sendo

elaborado o Projeto de orçamento participativo para o município de Araruama.

Cinco dos entrevistados relataram problemas vivenciados em seu dia-a-dia, pois

compraram lotes de uma antiga fazenda, que atualmente é o Complexo de Condomínio

Um Sonho de Vida: Condomínio Rota do Sol, Condomínio Verde Mar e Condomínio

Lagoa Azul.

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E comentaram que o mais precário em infra-estrutura é o Condomínio Rota do

Sol, onde quatro pessoas construíram casas, e vivem em constantes aborrecimentos,

por causa das enchentes que ocorrem.

O desconhecimento das normas faz com que os moradores dessa área precária

tenham dúvidas a respeito do cumprimento das leis, no entanto, relataram que estão

sempre em busca de parcerias feitas com a Prefeitura para melhorar a infra-estrutura

do Condomínio.

Neste Condomínio o problema é a água de chuva proveniente do Condomínio

Lagoa Azul e do Morro Moreno, quatros dos entrevistados comentaram que se fossem

colocadas manilhas na via pública que separa o Condomínio Lagoa Azul do

Condomínio Rota do Sol para a Lagoa, evitaria ou diminuiria as enchentes na parte

mais baixo do Complexo de Condomínio , que é o Condomínio Rota do Sol.

E acrescentaram que existe um rio ao lado deste Condomínio, que ao encher no

período de chuvas, inunda as casas, tendo em vista o excesso de água proveniente da

estação de tratamento de esgoto que é jogado no mesmo local.

E ainda relataram que existe um conflito de jurisdição nas ações de limpeza e

dragagem entre a Prefeitura (intervenção Municipal) e a SERLA (intervenção Estadual).

Ante o exposto, verifica-se o quanto o Orçamento Participativo pode contribuir

para a estruturação de um município. Com este pequeno exemplo adquiriu-se

conhecimento do quanto uma eficaz colaboração do cidadão local é imprescindível

para as comunidades representativas deste estrato populacional ter uma melhor

qualidade de vida, com melhor zoneamento urbano.

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2) Como a implementação do Orçamento Participativo pode afetar sua vida cotidiana?

Cinco dos entrevistados gostariam de que seus problemas de infra-estrutura

local fossem solucionados, e não se restringissem apenas a questionamentos.

Observamos que este problema é freqüente em muitos municípios do Estado do

Rio de Janeiro. Inclusive, no contexto deste tema, inferimos que um dos empecilhos é

o dos loteamentos mal planejados.

As prefeituras, no intuito de evitar a migração de habitantes e a perda de

turistas, poderia priorizar a implantação de loteamentos com infra-estrutura adequada.

Daí a necessidade premente da colaboração do cidadão local na elaboração do

Orçamento Participativo contribuindo com um planejamento eficaz.

3) Quais as suas expectativas em relação ao Orçamento Participativo?

Cinco dos entrevistados consideraram que será satisfatória a implantação do

Orçamento Participativo, com regulamentações adequadas a cada item em pauta.

Percebemos uma expectativa de confiança em cinco dos entrevistados.

4) O que você não gosta em relação ao Orçamento Participativo e o que faria para

mudá-lo?

Seis dos entrevistados comentaram que gostariam que houvesse fiscalização na

garantia de funcionamento dos itens em pauta no Orçamento, e acrescentaram:

“Vamos ver se o Orçamento Participativo passa a ser prático, executável”, disse um

deles.

Entrevistados da primeira fase:

. Morador do município de Araruama. Condomínio Rota do Sol, RJ.

. Síndica do Complexo de Condomínio: Rota do Sol, Lagoa Azul e Verde Mar.

. Presidente das Associações de Moradores do Município Araruama e Presidente do

Conselho Municipal de Saúde do Município Araruama.

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. Moradora do município do Município de Araruama. Condomínio Rota do Sol, RJ.

. Moradora do município do Município de Araruama. Condomínio Rota do Sol, RJ.

. Morador do município do Município de Araruama . Condomínio Rota do Sol, RJ.

Perguntas da segunda fase, realizadas com representantes do Conselho Regional de

Engenharia e Arquitetura – CREA/RJ, representativa dos engenheiros do Estado do

Rio de Janeiro.

1) Qual a sua visão sobre Orçamento Participativo: o que é, qual a sua importância,

dificuldade, que perspectiva se espera?

De cinco pessoas entrevistadas, três tinham um rico conhecimento sobre

Orçamento Participativo, e comentaram que a arquitetura é como o tempo: faz parte do

nosso ambiente e causa o mesmo impacto que o passar dos anos, e relataram a

importância de uma melhor qualidade de vida para o cidadão local, tendo sua

colaboração no planejar do orçamento.

Dois entrevistados informaram que uma boa cidade é como uma boa vida. O

cidadão local precisa de regularidade e, às vezes, de grandes momentos, festas,

eventos, algo exuberante.

2) Como a implementação do Orçamento Participativo pode afetar sua vida cotidiana?

Dois entrevistados comentaram que a cidade revela uma profunda desigualdade,

que, por sua vez, revela a história urbana de países subdesenvolvidos como o nosso, e

com a participação popular na elaboração do orçamento, essa desigualdade tenderá a

se atenuar gradativamente.

Dois entrevistados concordam que o Orçamento Participativo é um modelo mais

transparente, levando a satisfação do cidadão local no direito de exercer a cidadania.

20

3) Quais os seus sentimentos em relação ao Orçamento Participativo?

Dois entrevistados comentaram que o Orçamento Participativo pode mudar até

mesmo a Arquitetura da cidade, pois o cidadão local estará mais próximo de cooperar

com os problemas enfrentados com o urbanismo acelerado em alguns municípios.

Dois entrevistados concordam que o Orçamento Participativo levará a uma

condição mais digna do cidadão local de vir a participar da política de seu município.

4) O que você não gosta em relação ao Orçamento Participativo e o que faria para

mudá-lo?

Dois entrevistados concordam que depende da realidade de cada município,

porque o que as pessoas querem muito, agora, é o contato com a natureza, com a

tradição de seu município.

Dois entrevistados comentaram que as melhores cidades do mundo são aquelas

que foram projetadas para os cidadãos, e para os pedestres, onde você pode dirigir,

caso precise, e possa morar, com um ótimo saneamento básico, e por fim possa

respirar, com um ótimo meio ambiente.

Entrevistados da segunda fase:

. Arquiteto do CREA/RJ.

. Engenheiro do CREA/RJ.

. Engenheiro morador do município de Japeri.

. Arquiteto morador do município de Araruama.

. Arquiteto morador do município de Japeri.

21

Perguntas da terceira fase, realizadas com representantes do Tribunal de Contas do

Estado do Rio de Janeiro, onde existem técnicos especializados no tema.

1) Qual a sua visão sobre Orçamento Participativo: o que é, qual a sua importância,

dificuldade, que perspectiva se espera?

De quatro pessoas entrevistadas, duas tinham um rico conhecimento sobre

Orçamento Participativo, e comentaram que essa nova forma de administrar com a

participação popular, deixou as coisas mais transparentes, e relataram que a

dificuldade é de coordenar a participação da sociedade civil e a falta de continuidade

administrativa.

Dois entrevistados têm a perspectiva de que o Orçamento Participativo seja um

instrumento de controle social, com a participação popular em todas as fases, vista

num sentido amplo, da visão de política.

2) Como a implementação do Orçamento Participativo pode afetar sua vida cotidiana?

Dois entrevistados comentaram que a opinião deles é de a política do município

ser mais visível em sua definição, que pode ser um parâmetro para eles questionarem

as atividades do município, tendo como controlá-las e acompanhá-las.

Dois entrevistados concordam que o Orçamento Participativo é um modelo mais

flexível, e está, sem sombra de dúvidas, permitindo que as pessoas sejam

ouvidas ou tenham a possibilidade de serem ouvidas nas tomadas de decisões.

E que houve avanços nesse sentido na nova forma de administrar.

22

3) Quais os seus sentimentos em relação ao Orçamento Participativo?

Dois entrevistados comentaram que o Orçamento Participativo pode

regulamentar o município atribuindo limites para o crescimento, organizando a

participação da sociedade nos rumos dos governos municipais.

Dois entrevistados concordam que o Orçamento Participativo conduz

efetivamente para efeitos positivos na esfera administrativa.

4) O que você não gosta em relação ao Orçamento Participativo e o que faria para

mudá-lo?

Dois entrevistados concordam que depende da realidade de cada município, e

que pode haver problemas na estruturação do município.

Dois entrevistados comentaram que minimizarão muitos problemas enfrentados

pelo cidadão local com a implantação do Orçamento Participativo.

Entrevistados da segunda fase:

. Funcionário (Arquiteto) do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

. Funcionário (Arquiteto) do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

. Funcionário (Engenheiro Civil) do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

. Advogado. (Assessor) do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

A análise das entrevistas mostra que após a implantação do Orçamento

Participativo em todos os municípios do Estado do Rio de Janeiro, haverá avanços

significativos para a Administração Pública Municipal, pois é um instrumento de

planejamento municipal eficaz.

E que, como foram observadas, as dificuldades para sua implantação são

muitas como: conflitos nas atribuições de papéis de ações estaduais e municipais,

recursos escassos, falta de cooperatividade, desconhecimento do cidadão das leis, e

engessamento das ações do Orçamento. Mas o cidadão, com sua crença na

confiabilidade, espera que todos esses problemas sejam sanados.

23

Com relação ao resultado da pesquisa e à luz das informações proporcionadas

pela observação direta, pela análise de dados e igualmente pela análise das

entrevistas, concluiu-se que o se espera do orçamento participativo é que as

mudanças ampliem a flexibilidade, gerando resultados práticos e positivos para a

população local, tais como: melhoria na qualidade de vida, com melhor zoneamento

urbano e rural, melhor planejamento em nível de infra-estrutura e desenvolvimento,

abrangendo econômica e socialmente o cidadão e a sociedade, e finalmente que o

orçamento seja o instrumento de controle social, com a participação popular.

Os processos de tomada de decisão foram participativos, entretanto, há dúvidas

(que, aliás, merecem ser mais bem analisadas) sobre se as lideranças políticas não

restringiram a participação popular à etapa de implementação das ações que atendem

aos objetivos do Orçamento Local.

24

4. REFERENCIAL TEÓRICO

Serão aproveitados argumentos de autores diversos que abarcarão conceitos

sobre o Orçamento Participativo.

As experiências advindas destes estudos serão relevadas a fim de se enriquecer

o cabedal teórico sobre o tema.

Buscar-se-á enfatizar a correlação entre o trabalho realizado pelo TCE/RJ e as

contribuições advindas da implementação do Orçamento Participativo, os quais tiveram

como instrumento eficaz a reforma da administração pública, que será devidamente

descrita, assim como a relação Tribunal de Contas do Estado do Rio de

Janeiro/Orçamento Participativo/Ministério Público.

Serão evidenciadas o potencial qualitativo presente na efetivação do Orçamento

Participativo, bem como as dificuldades inerentes ao estabelecimento de novas regras.

Mostrar-se-ão também os conceitos de Governo Local e Cidadania, tão

presentes no orçamento participativo.

4.1 Orçamento Participativo

Ao pesquisar a literatura especializada, observou-se que a idéia de orçamento

participativo é ampla e complexa: ou um fluxo do centro para as pontas, ou um

processo interativo, mais forte.

Segundo Leonardo Avritzer (Azevedo, 2005) o orçamento participativo é uma

política em nível local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma

distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras.

Acrescentam também, que inclui atores sociais, membros de associações de

bairro, e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em

duas etapas: uma primeira etapa, na qual a participação dos interessados é direta, e

uma segunda etapa, na qual a participação corre através da constituição de um

conselho de delegados (id, 2005).

25

Do ponto de vista sociológico, a fonte geradora das práticas participativas, os

movimentos sociais clássicos poderiam ser definidos como manifestações de

organizações coletivas orientadas primariamente para fins de natureza normativa ou

ideológica (id, 2005).

Observamos que se trata de associações típicas de articulação de interesses

orientadas para a produção de “bens coletivos de natureza negociável” tais como a

urbanização de vilas e favelas, construção de creches, de escolas, de postos de saúde,

de rede de saneamento básico, etc.

Ou seja, não há questões de “princípio” ou de valores em jogo como no caso dos

movimentos sociais (Boschi, 1987; Azevedo & Prates, 1991). O foco privilegiado por

esses grupos tem sido a arena de políticas distributivas capazes de responder

diretamente às suas reivindicações pontuais (Azevedo, 2005).

Apesar disso, vale ressaltar que mesmo os autores partidários de análises

baseadas no pressuposto da escolha racional e da busca de ganhos instrumentais por

parte dessas organizações populares concordam que a atuação dos movimentos

reivindicativos traz importantes ganhos cumulativos na esfera da cidadania (id, 2005, p.

72).

A movimentação de um grupo para lutar por um objetivo comum não é fácil.

Nesse sentido, cabe interrogar o que moveria os indivíduos em direção à participação

e, simultaneamente, o que faria com que uma parcela significativa da população

permanecesse sempre à margem desse processo.

Observamos que nos conjuntos de trabalhos literários sobre ação coletiva, o

clássico de Mancur Olson – publicado em 1965 e traduzido no Brasil (Olson, 1999) –

procura fazer ver que a lógica que organiza os grandes grupos visando à promoção de

interesses comuns não decorreria da premissa do comportamento racional centrado

em interesses pessoais.

26

Isto acontece porque ao compreender que o seu comportamento individual teria

baixa representatividade para o resultado dos interesses do grande grupo, a tendência

da maioria das pessoas seria a de evitar os “custos da participação”, uma vez que essa

atitude não poderia ser penalizada pela não-incorporação dos possíveis bens públicos

ou coletivos logrados nesse processo.

Para aumentar o nível de participação e assegurar maior envolvimento na luta

geral, os organizadores desses grupos devem lançar mão dos chamados “incentivos

seletivos”.

Verificamos que sanções e recompensas sociais são incentivos seletivos, isto é,

são estímulos do tipo que pode ser utilizado para mobilizar um grupo. O indivíduo que

coopera pode ser convidado para o centro do círculo privilegiado.

Significa dizer que esses incentivos poderiam ser positivos, sendo apresentados

através da exaltação pública aos membros mais assíduos, festas, músicas, sorteios de

prêmios, etc, ou negativos, quando manifestos através de piquetes de greve, alusão

pública negativa aos que não comparecem às mobilizações, entre outros.

Robert Putnam – em seu conhecido trabalho, no ano de 1996, sobre as

diferenças de participação entre as comunidades do norte e do sul da Itália – busca

superar o “dilema olsoniano” lançando mão do conceito “capital social” (Azevedo, 2005,

p. 74).

Putnam busca entender as razões pelas quais certas instituições seriam

capazes de superar a lógica olsoniana da ação coletiva, enquanto que outras não o

fazem. A resposta estaria, para Putnam, no fato de as primeiras contarem, entre outros

atributos, com limites claramente determinados, com a participação dos interessados

na definição das regras do jogo, com aplicação de sanções crescentes aos

transgressores e com adoção de instrumentos pouco onerosos para o equacionamento

dos conflitos (id, 2005).

27

Putnam define o capital social como um bem público, representado por atributos

da estrutura social tais como a confiança e a disponibilidade de normas e sistemas, que

servem como garantia entre os atores, facilitando ações cooperativas (id, 2005).

Tal como ocorre com o capital social, quanto maior a disponibilidade de capital

social, maior a acumulação. Tem como componente básico a confiança cívica,

fundada nas regras sociais de reciprocidade e nos sistemas de participação cívica (id,

2005).

As regras sociais seriam disseminadas e mantidas através da socialização e do

condicionamento, mas também através da punição, resguardando a comunidade do

oportunismo e fortalecendo a confiança social. A mais importante dessas regras,

segundo Putnam, seria representada pela reciprocidade – a crença em que a confiança

será retribuída, seja ela específica, seja ela generalizada (id, 2005).

Mesmo sabendo as dificuldades de transpor o conceito de “capital social” para a

realidade brasileira, sem as devidas “reduções sociológicas”, acreditamos que

experiências de participação cívica podem contribuir para explicar as razões do melhor

desempenho de programas públicos como o do orçamento participativo em

determinados contextos.

A percepção de que a sua felicidade depende também do bem estar de todos é

fácil de se apreender. Afinal de contas, é impossível ser feliz sabendo-se que há

pessoas famintas, famílias que não têm onde morar, crianças que esmolam nas ruas e

vários jovens sem qualquer perspectiva de trabalho que têm o crime como opção de

sobrevivência.

Resolver problemas deste tipo deveria ser a principal função do presidente da

República, do governador do Estado e também do prefeito. Para cumprir estas tarefas,

cada governante organiza uma equipe. O presidente tem ministros. O governador e os

prefeitos têm seus secretários. Além disso, há os representantes do povo para tomar

decisões.

28

O presidente interage com senadores e deputados federais. O governador, com

os deputados estaduais. Os prefeitos, com os vereadores. Esses políticos são

responsáveis pelas ações governamentais que interferem diretamente nas nossas

vidas.

O país vive momentos difíceis. Qualquer cidadão, ao olhar a sua volta, é capaz

de diagnosticar as "doenças". Também é capaz de indicar, no mínimo, alguns

"remédios". Cada município possui seus “doutores”. Por isso, o prefeito e os

vereadores deveriam contar com a ajuda deles para resolver os problemas do

município. Juntos deveriam decidir o que deve ser feito e quanto dinheiro deve ser

gasto em cada projeto da prefeitura. Alguns municípios brasileiros já funcionam assim.

Este tipo de administração é sempre mais eficiente.

Tudo que a prefeitura faz (bem ou mal), faz com o seu dinheiro, com o dinheiro

do seu vizinho, do motorista do ônibus, do porteiro, do patrão, de todo mundo. Todo

mundo paga imposto. Alguns, muito. Alguns, pouco. Alguns, mais do que deveriam

pagar. Alguns, menos do que deveriam. Mas todo mundo paga imposto. Até os

miseráveis que não têm onde cair mortos pagam imposto. Não acredita? Até quando se

compra um pão, paga-se imposto. É isso aí: o dinheiro que viabiliza as obras do

presidente, do governador e do prefeito é seu. É de todo mundo. É público.

Por isto é que a população deve participar nas diversas etapas da elaboração do

orçamento, para ajudar a fazer com que o dinheiro público do seu município seja bem

aplicado, ou seja, que atenda da melhor forma possível às necessidades da sua

população.

O jornalista Barbosa Lima Sobrinho, que dedicou a sua vida à justiça social, bem

dizia "sem a participação do povo, do contribuinte, do leitor, o dinheiro público será

aplicado segundo critérios que nem sempre representam as melhores soluções para os

problemas da comunidade. Participar é tão importante quanto votar. E é com a

participação ativa que se constrói a verdadeira democracia social".

29

Você pode e deve fiscalizar como o dinheiro público do seu município, do Estado

e do governo federal é usado. Afinal de contas, se ele for mal aplicado isto pode

significar menos escola, menos postos de saúde, menos água encanada, menos

saneamento e menos moradia. Também significa mais violência, desemprego, doença

e desesperança.

A Prefeitura cobra impostos, taxas e contribuições (tributos) para poder ter

dinheiro para cumprir as suas obrigações, como asfaltar ruas, construir escolas,

hospitais, pagar médicos e professores, e muito mais coisas, até o automóvel de luxo,

a energia elétrica, o telefone e o combustível usados por todos.

Uma parte da receita (o dinheiro) da Prefeitura vem dos tributos pagos pela

população do município. O IPTU e o ISS são os dois impostos que mais rendem

dinheiro para a Prefeitura.

O IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano é pago pelos proprietários de

casas, apartamentos, prédios e terrenos residenciais e não-residenciais. Ele varia

conforme o tamanho e a localização do imóvel ou terreno.

O ISS - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza é pago por profissionais e

empresas que prestam serviços. Traduzindo: cada vez que um médico, um advogado

ou um dentista recebe pelo seu trabalho, ele paga parte do que recebeu para a

prefeitura. Isto vale para todos os profissionais que prestam serviços. As empresas

prestadoras de serviços (as que fazem limpeza, as que fornecem segurança e outras

deste tipo) cada vez que recebem dos seus clientes também pagam imposto para

prefeitura.

30

A população não paga imposto só para a prefeitura. Paga também para o

governo estadual. O principal tributo estadual que pagamos é o Imposto sobre

Circulação de Mercadorias e Serviços -ICMS. Ele é cobrado sobre a venda de

mercadorias e serviços, desde o feijão até o automóvel de luxo. Cada estado determina

o quanto vai cobrar de ICMS de cada tipo de produto.

Os municípios de cada estado recebem juntos 25% do ICMS arrecadado. Este

dinheiro não é dividido igualmente entre os municípios. A distribuição é proporcional ao

número de habitantes e à quantidade de mercadorias negociadas em cada município.

O governo estadual também cobra dos proprietários de veículos o Imposto sobre

a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. Cada município recebe 50% do

imposto arrecadado com os veículos emplacados em seu território. O IPVA varia

conforme o modelo e ano do veículo.

A sociedade também paga impostos para o governo federal. O Imposto de

Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI estão entre os principais

impostos federais arrecadados. O IPI é pago quando da venda dos produtos industriais,

como, por exemplo, uma geladeira, um fogão, ou uma máquina de lavar. O Imposto de

Renda é pago pelos trabalhadores que recebem remunerações a partir de um certo

valor e também pelas empresas. Segundo o governo, somente 7% da população

economicamente ativa (as pessoas que exercem atividade remunerada) pagam este

imposto no país.

Parte dos impostos arrecadados pelo governo federal também é repassada para

as prefeituras. O governo federal deposita no Fundo de Participação dos Municípios –

FPM esta parte do dinheiro que deverá ser enviada aos municípios. São enviados para

este fundo 22,5% do Imposto de Renda e 22,5% do IPI.

31

Em todos os municípios brasileiros o dinheiro da prefeitura não é suficiente para

pagar os serviços que ela tem obrigação de oferecer para a população (posto de

saúde, escola e outras coisas deste tipo). Há muitos municípios que só sobrevivem

com o dinheiro do Fundo de Participação dos Municípios – FPM.

A falta de dinheiro exige que o município seja bem administrado e que o dinheiro

público seja usado com competência. É obrigação do prefeito e dos vereadores

organizar as despesas do município. Esse pessoal recebe salário para fazer o mesmo

que faz, por exemplo, uma viúva com dois filhos pequenos e uma pensão miserável –

não desperdiça, inventa uma maneira de aumentar seus rendimentos e se desdobra

para atender às necessidades dos seus filhos.

Sempre foi muito comum que prefeituras se endividassem para cumprir suas

obrigações. É por isso que a maioria dos municípios brasileiros está muito endividada.

Para quem os municípios devem? A maior parte destas dívidas é com o próprio

governo federal.

Em maio de 2000, o Congresso aprovou a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

apresentada pelo governo federal. A LRF obriga o município a organizar as suas

contas de forma que sempre sobre alguma coisa para o pagamento de suas dívidas.

Aumentar o grau de eficiência administrava dos municípios não era seu principal

objetivo. A lei deveria servir especialmente para ajudar o governo federal a pagar as

dívidas interna e externa do Brasil. A LRF foi criada para atender as exigências do

Fundo Monetário Internacional – FMI, que empresta dinheiro para o Brasil.

Como o Brasil devia muito, tanto que a dívida era praticamente impagável, ele

vivia refém do FMI. É que nem coisa de agiota: você paga, paga e continua devendo

porque interessa a quem lhe emprestou ficar eternamente recebendo os juros.

Enquanto o país se esforçava para pagar a dívida ele não conseguia garantir seu

desenvolvimento social e econômico. O número de pessoas miseráveis no país não

parava de crescer e o governo federal, ao invés de socorrer estas pessoas, pagava os

juros da dívida.

32

Um ponto polêmico, seria a percepção de que a LRF não seria boa. Como Lei

de Responsabilidade Fiscal limita o grau de endividamento de cada município, à

primeira vista, pareceria que esta lei iria beneficiar o controle de gastos, no entanto,

algumas pessoas a consideram cruel, pois determina também que o município destine

parte do que arrecada para pagar suas dívidas. Considerando que a população carente

é numerosa e a arrecadação de impostos é pequena, o pagamento de uma dívida pode

não ser o prioritário para a população.

A dívida não pode estar acima da vida. E mais: que dívida é essa? Como

ela foi feita? Deve-se a quem? Em que foi aplicado o dinheiro? Na maioria dos casos

os Municípios fizeram dívidas porque deixaram de pagar as obrigações patronais (INSS

e FGTS) porque tinham de optar entre pagá-las ou custear uma série de serviços que

deveriam ser de responsabilidade dos Estados e do Governo Federal. E esta despesa

chega a superar a 10% do orçamento de uma Prefeitura a cada ano.

Agora grande parte dos Municípios está sendo pressionada a pagar estas

dívidas, só que não têm recursos para fazê-lo e continuar a pagar as despesas dos

Estados e do Governo Federal. O que fazer? Pagar ou diminuir a qualidade dos

serviços oferecidos à população? Existe, porém, um outro tipo de dívida que pode ser

mais grave. É quando ela tem origem nos empréstimos que foram contraídos para a

realização de obras. É preciso saber se valeu a pena fazê-las.

E até mesmo saber se o seu custo estava correto. Neste caso é preciso

investigar paras saber se o dinheiro foi bem aplicado: e se for o caso, fazer uma

denúncia ao Ministério Público, para que o dinheiro mal aplicado seja devolvido aos

cofres públicos.

33

Arrecadar é uma das principais metas da prefeitura. Afinal de contas, é com o

dinheiro que ela viabiliza suas obras, paga o salário de seus funcionários e mantém as

ruas limpas, dentre outras tarefas. Infelizmente, muitos prefeitos não se empenham na

cobrança dos que não pagaram impostos num determinado período (dívida ativa

municipal), deixando que o município tenha menos dinheiro para atender as

necessidades da população. Há alguns que gostam de agradar e perdoam estas

dívidas (anistia fiscal). Muitas vezes estas anistias beneficiam os que podem pagar,

mas são trambiqueiros.

A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que prefeitura/município gaste, no

máximo, 54% ou 60% do que arrecada com o pagamento de seus funcionários. A

prefeitura deve ser um grande empregador porque necessita de um grande número de

funcionários para atender toda população, principalmente nos serviços de saúde e

educação pública. Quando a prefeitura gera empregos, o município se beneficia em ser

melhor atendido e também em ter mais gente empregada, pagando seus impostos e

consumido produtos e serviços.

O cumprimento da LRF pelo município é problema de quem mora nele, nas vilas

e na área rural. Se a prefeitura usa mal o dinheiro público é problema de todo mundo.

Sabendo-se que o prefeito e os vereadores são os que decidirão se o dinheiro

público do município vai ser bem ou mal empregado, é bom que o cidadão nunca se

esqueça de que é ele mesmo que os elege.

Assim, a primeira atitude de um cidadão interessado em defender o dinheiro

público é se esforçar para que sejam eleitas pessoas honestas e capazes. O município

fica melhor quando é governado por políticos auxiliados pelo povo para administrar e

faz questão que todo mundo saiba o quanto ele ganha e gasta. Prefeito e vereadores

nos devem satisfações.

34

Por que é tão importante que sejam eleitas pessoas dispostas a contar para o

povo como é gasto o dinheiro público? Porque esta informação é essencial para que a

população participe mesmo da administração do seu município. É desta forma que se

poderá julgar se é mais importante construir uma escola, um hospital, uma rede de

distribuição de água ou um estádio de futebol ou ainda aumentar o salário dos

professores.

Da mesma forma que se aprende a escovar os dentes para não ter cárie, deve-

se aprender a tomar conta do município para que sua qualidade de vida não piore.

Indicar o que deve ser feito no município. Fiscalizar o que está sendo realizado com o

dinheiro dos nossos impostos. Cada cidadão deve entender o orçamento do município

da mesma forma que entende do orçamento de sua própria casa.

Muitas vezes o dinheiro público é mal gasto. Quem nunca ouviu falar sobre

casos de desperdício ou desvio de dinheiro público? Infelizmente, no Brasil não é

comum que alguém seja punido por estes tipos de crime. É tanta a impunidade que a

população nem sabe o nome certo destes crimes: improbidade administrativa e

malversação de verbas públicas.

Há políticos que empregam seus cabos eleitorais para não fazer nada. Há

alguns que vendem bens públicos a preço de banana. Outros inventam obras

desnecessárias, reformando os bairros onde mora a população que tem mais dinheiro.

Aqueles que fazem obras pagando muito caro por elas. Quando se trata de desperdício

o crime é malversação. Quando se trata de se beneficiar diretamente o crime é

improbidade.

35

De acordo com a Constituição do Brasil, a câmara municipal é quem aprova

como e quanto a prefeitura gastará. A lei prevê que os vereadores poderão fazer

emendas e aprovarão o orçamento após conhecer a opinião do prefeito sobre o

assunto e, ainda, prevê que este processo pode ser acompanhado por qualquer

cidadão.

Os vereadores devem aprovar um Plano Plurianual onde são definidas as

prioridades da prefeitura para um período de quatro anos, que se inicia no segundo ano

do mandato do prefeito e vai até o primeiro ano do mandato do próximo prefeito. Todo

ano, até o dia 15 de abril*, o prefeito deve apresentar à câmara uma proposta de Lei de

Diretrizes Orçamentárias - LDO. Esta proposta define como a prefeitura pretende

estabelecer o equilíbrio entre receitas (o que arrecadará) e despesas, suas prioridades,

quais serão os critérios para cortar despesas do orçamento, como serão controlados os

pagamentos e como serão avaliados os programas financiados com o dinheiro público.

Até o dia 31 de agosto, anualmente, o prefeito deve apresentar à câmara

municipal uma proposta de Lei Orçamentária Anual - LOA, o que nada mais é que uma

proposta de orçamento do município. A proposta do prefeito deverá detalhar os

projetos que pretende implementar e os recursos que espera gastar em cada projeto,

além de sua previsão de arrecadação e de despesas no ano seguinte, tudo de acordo

com a LDO aprovada pelos vereadores.

O processo de votação da Lei Orçamentária na Câmara deveria ser uma boa

hora para se saber a quantas andam as contas da prefeitura, para se sugerir que se

destinem verbas para determinadas obras ou programas e para impedir que se

destinem verbas para obras ou programas inúteis. Deveria ser a hora, mas não é.

Porque o orçamento aprovado não significa muito. A aprovação da lei orçamentária

anual não obriga, que no ano seguinte, a prefeitura gaste exatamente conforme estava

previsto na lei aprovada.

36

A Lei aprovada quer dizer somente que a prefeitura está autorizada a gastar o

dinheiro da forma aprovada. Não quer dizer que a prefeitura está obrigada a fazer

todas as despesas previstas.

Na verdade a lei orçamentária não garante muita coisa, inclusive porque todos

os anos a prefeitura pode conseguir, na própria lei orçamentária aprovada pelos

vereadores, uma autorização para deslocar a previsão de despesa através de decretos.

Mesmo não tendo a tal autorização, a qualquer momento o prefeito pode conseguir que

estas três leis sejam alteradas, bastando apresentar um projeto de lei à câmara

propondo que a mudança seja aprovada pelos vereadores.

Por tudo que foi dito, para que o que está escrito no papel se transforme em

realidade é fundamental que a população esteja atenta.

Para quem nunca tentou entender o orçamento do município, parece até que a

Lei Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual são

mais do que suficientes para que qualquer cidadão se sinta informado sobre o

orçamento. Mas a coisa não funciona assim.

Na maioria das vezes, as metas são apresentadas de forma bastante genérica -

o que impede que qualquer um fique sabendo o que de fato a prefeitura pretende

realizar. É muito comum que a lista de obras e serviços que deverão ser incluídos no

orçamento sequer informe o nome do local que será beneficiado.

As três leis são cheias de siglas e códigos. São tantos que até parece estar

escrito em uma outra língua. E é nesta outra língua que a prefeitura publica todo ano a

Lei Orçamentária Anual e, de dois em dois meses, publica o resumo da execução

orçamentária do bimestre em um jornal de grande circulação do município ou no Diário

Oficial do município e coloca estas informações num quadro no salão da Prefeitura.

37

Sendo assim, é muito difícil que um cidadão comum consiga sozinho

compreender o que a prefeitura realmente pretende fazer ou faz com o dinheiro

público. Dificuldade igual terá ao tentar saber quanto a prefeitura arrecada ou deixou de

arrecadar.

E sabe o que há de mais chocante neste caso? A lei diz que a população deve

ser informada sobre o orçamento do município. Diz até que você tem que opinar na

elaboração do orçamento.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF/Lei Complementar Federal nº 101/2000

(Art. 48, parágrafo único) diz que o acesso aos dados orçamentários e a sua

participação na elaboração do orçamento dos municípios estão assegurados. A

Constituição Federal/1988 (Art. 29, inciso XII) determina que o planejamento municipal

tenha a cooperação de associações representativas, como associação de moradores

ou sindicatos. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001, art.4º, inciso III, alínea f) indica

que a população deve acompanhar a aplicação do orçamento do município.

Na maioria dos municípios, o que há de mais acessível para o entendimento do

orçamento são as audiências públicas nos meses de fevereiro, maio e setembro, onde

a prefeitura deve demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais (arrecadação

de impostos) perante uma Comissão da Câmara Municipal. Esta é realmente uma

ótima oportunidade da população fazer perguntas sobre a situação financeira do

Município.

38

Vários Prefeitos já adotaram o chamado "orçamento participativo". Mas o que é

isto? No orçamento participativo, a prefeitura e o povo juntos, através de discussões

abertas ao público, definem a distribuição dos recursos públicos municipais entre as

diferentes necessidades escolhidas pela população. Considera-se hoje o orçamento

participativo como um dos principais caminhos para tornar a administração pública

realmente comprometida com as necessidades da população.

Mas nem tudo que é chamado de orçamento participativo é realmente

participativo. Não é de hoje que os prefeitos gostam de demonstrar que atendem às

reivindicações do povo. Mas sabe-se que reuniões com a população onde

representantes da prefeitura ou o próprio prefeito participam com a intenção de "ouvir

as prioridades da população" é algo importante, mas insuficiente.

Se o governo não se empenha em criar, junto à população, as condições para

que ela, de fato, influa nas decisões das ações orçamentárias, as reuniões não passam

de boas intenções. E como diz o ditado, o inferno está cheio delas.

Para que o orçamento seja participativo é essencial que a prefeitura promova o

acesso às informações de modo legível e transparente, seja através de Secretarias de

Comunicação ou de boletins informativos. Ela deve divulgar todas informações

necessárias para que o povo decida o que deve ser feito com o dinheiro público.

39

4.2 Gestão Pública Municipal na atualidade brasilei ra

A Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida como Estatuto da

Cidade, constitui, um dos maiores avanços legislativos concretizados nos últimos anos.

Depois de um difícil e vagaroso processo de tramitação que

durou mais de dez anos, o Congresso Nacional, enfim, presenteou o

País com a regulamentação do capítulo de política urbana da

Constituição Federal, que passou a vigorar no dia 10 de outubro de

2001 (Estatuto da Cidade, Guia do, 2002, p. 13).

O processo de conclusão do texto final do Estatuto da Cidade na Câmara dos

Deputados reuniu todos os setores envolvidos na produção do espaço urbano (Estatuto

da Cidade, Guia do, 2002, p. 13).

Nas quatro comissões que analisaram o PL 5.788/90 e seus

anexos – Comissão de Economia, Indústria e Comércio, Comissão de

Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, Comissão de

Desenvolvimento Urbano e Interior e Comissão de Constituição e

Justiça e de Redação -, os projetos de lei que deram origem à Lei

10.257/01, foram minuciosamente discutidos, artigo a artigo, por chefes

dos movimentos sociais, do empresariado, do Governo Federal, das

prefeituras e das universidades. As concordâncias de opinião foram

sendo tomadas pouco a pouco, a partir do grande esforço e dedicação

de todos os relatores que coordenaram a redação da nova lei,

Parlamentares estes, das mais diferentes representações partidárias

(Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 13).

O Brasil é um País essencialmente urbano. Mais de 80% da população brasileira

e das atividades econômicas em sua maioria estão localizadas em centros urbanos,

que concentram grande parte dos problemas sociais e urbanos (Estatuto da Cidade,

Guia do. 2002, p. 13).

40

O Poder Público em todos os níveis de Governos, não têm

conseguido interferir na questão urbana com a rapidez desejada, e o

reconhecimento do Estatuto da Cidade, é um primeiro passo

fundamental para que os brasileiros tenham assegurado seus direitos à

cidades sustentáveis (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 13).

A aprovação do Estatuto da Cidade é um alcance dos movimentos populares,

que se organizaram por mais de uma década na luta por sua aprovação.

Perante todo o processo de consolidação da Constituição de

1988, um movimento multissetorial e de abrangência nacional lutou para

incluir no texto constitucional fatos que levassem à utilização da função

social da cidade e da propriedade no método de construção das cidades

(Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

Recuperando a bandeira da Reforma Urbanística, esse movimento reatualizou,

as condições de um Brasil urbanizado, um projeto construído desde os anos 60 no

Brasil (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

As experiências de construção do marco regulatório em nível nacional para a

política urbana retomam as propostas de lei de desenvolvimento urbano elaboradas

pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano nos anos 70, que

resultaram no PL nº. 775/83 (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

Como conseqüência dessa luta, pela primeira vez na história, a

Constituição incluiu um capítulo específico para a política urbana, que

examinava uma série de instrumentos para a garantia, no âmbito de

cada município, do direito à cidade, da defesa da função social da

cidade e da propriedade e da socialização da gestão urbana (artigos

182 e 183) (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

41

Contudo, o texto constitucional exigia uma legislação específica de abrangência

nacional: para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem

ser vigorados (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

Uma legislação complementar de regulamentação dos instrumentos, era

necessária por um lado, e por outro, a construção obrigatória de planos diretores que

reunisse os princípios constitucionais em municípios com mais de 20.000 habitantes

(Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

Deu-se início, então, na esfera federal, a um período de mais de uma década de

planejamentos, negociações, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar

ao capítulo de política urbana da Constituição (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p.

21).

Esse projeto de lei (Projeto de Lei nº. 5.788/90), ficou conhecido como Estatuto

da Cidade, e finalmente foi aprovado em julho de 2001, e entrou em vigor desde 10 de

outubro desse mesmo ano (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

A partir desse momento, o capítulo de política urbana da Constituição de 1988,

em acordo com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisória nº. 2.220/01, dá as

diretrizes para a política urbana do país, nos níveis federal, estadual e municipal

(Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 21).

As urbanizações aceleradas, ocorrendo ao mesmo tempo com o fim do período

de acelerada expansão na economia brasileira, introduziram no território das cidades

um novo e dramático significado: mais do que evocar o progresso ou o

desenvolvimento, elas passaram a reproduzir - de forma paradigmática as injustiças e

desigualdades da sociedade.

42

O Estatuto da Cidade dispõe, no seu artigo 3º, as competências da União sobre

a política urbana com base na repartição das competências constitucionais sobre essa

política atribuída aos entes federativos (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 27).

A Federação Brasileira tem como característica fundamental a

definição das funções e dos deveres das entidades federadas,

direcionados para assegurar os direitos e garantias fundamentais da

população, por meio da implementação de políticas públicas que

atendam os objetivos fundamentais de promover a justiça social, reduzir

a pobreza e as desigualdades sociais, tornar plena a cidadania e a

dignidade de cada cidadão (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002, p. 27).

A Constituição tornou determinante a formação do sistema de

normas de direito urbanístico, que deve ser formado pelas normas

constitucionais referentes à política urbana, lei federal de

desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política urbana

estabelecidas nas Constituições dos Estados, lei estadual de política

urbana e a legislação estadual urbanística, o conjunto de normas

municipais referentes à política urbana estabelecidas nas Leis

Orgânicas dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal

urbanística (Estatuto da Cidade, Guia do. 2002. p. 27).

O Estatuto da Cidade é a lei federal de desenvolvimento urbano exigida

constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política que devem postos

em prática pela União, Estados e especialmente pelos Municípios.

Com relação ao Município, a Constituição atribui a competência privativa para

legislar sobre matérias de interesse social, suplementar a legislação federal e a

estadual no que couber, e de promover, no que couber, adequado ordenamento

territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupação do

solo urbano, de acordo com o artigo 30, incisos I, II e VIII.

43

O Município, com base no artigo 182 e no principio da supremacia do interesse,

é o principal ente federativo responsável em promover a política urbana de modo a

ordenar o pleno crescimento das funções sociais da cidade, de garantir o bem-estar de

seus habitantes, e de garantir que a propriedade urbana cumpra sua função social, de

acordo com os critérios e instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido pela

Constituição como o instrumento fundamental da política urbana.

No anexo I, menciono cada uma das diretrizes constantes no art. 2º do Estatuto

da Cidade, constantes em seu guia às páginas 32 a 36, que estabelecem os

parâmetros que devem orientar a construção da política urbana, em todas as instâncias

do poder público.

As cidades brasileiras esperam passar por transformações profundas que lhes

garantirão um futuro de desenvolvimento equilibrado e universalização, o direito à

moradia digna, saudável para todos os brasileiros (Dutra, maio-junho, 2004, p. 8).

As cidades têm de contar com fontes estáveis e seguras de financiamento para

os desenvolvimentos urbanos, indispensáveis para que elas possam manter-se e

expandir-se adequada e democraticamente (id, maio-junho, 2004, p. 8).

Porém, para que isso seja possível, os cidadãos terão que

enfrentar um grande desafio nos anos vindouros, que é o de instituir

formas de planejamento e controle do território municipal utilizando os

potenciais e limites do seu meio físico, as potencialidades abertas pela

existência de redes de transporte e logística em seus territórios de

forma que os impactos de seu crescimento e desenvolvimento não se

traduzam em desequilíbrios e deseconomias (id, maio-junho, 2004, p.

8).

Projetar o futuro da cidade, reunindo seus setores sociais, econômicos e

políticos organizando um compromisso entre cidadãos e governos na direção de um

projeto que incluía todos, é o desafio que o Estatuto da Cidade impõe a todos os

Planos diretores, obrigatórios para cidades brasileiras até 2006 (id, maio-junho, 2004,

p. 8).

44

O Estatuto da Cidade é um meio e ocasião oportuna para que os cidadãos

construam e reconstruam espaços urbanos humanizados, integrados ao ecossistema

onde se implantam, respeitando a identidade e a diversidade cultural nas cidades

brasileiras (id, maio-junho, 2004, p. 8).

O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257 de 10 de julho de 2001,

regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece parâmetros e

diretrizes da política urbana no Brasil. Expoe instrumentos para que o município possa

intervir nos processos de planejamento e gestão urbana e territorial, e defender a

realização do direito à cidade.

Este Estatuto é um reflexo daquilo que está no artigo 182 da Constituição

Federal, que, ao tratar da Política Urbana, diz o que seja a política de desenvolvimento

urbano, e trata, de algumas soluções, principalmente do usucapião, tanto o individual,

quanto o coletivo.

Também é uma lei federal (Lei Federal nº. 10.257/2001) que diz como deve ser

feita à política urbana em todo o território nacional, detalha e desenvolve os artigos 182

e 183 do capítulo de política urbana da Constituição Federal.

Segundo Guedes, Rita de Cássia, 2005, p. 15, o Estatuto da Cidade (Lei Federal

nº 10.257/01) é uma alternativa jurídica para um dos grandes problemas gerados pelo

tombamento de prédios considerados de valor histórico e cultural e que perdem seu

valor no mercado.

O artigo 35 da Lei Federal nº 10.257/01, permite aos proprietários desses

imóveis utilizar seus direitos de construir através da negociação dos índices permitidos

por lei para a área onde está localizado, transferindo-os para outros imóveis localizados

fora do perímetro da preservação.

45

Esse ajuste possibilita que se recupere o valor econômico do bem, criando

assim condições para sua preservação, o que poderá afastar condutas de abandono –

e até comprometimento – das edificações tuteladas (Guedes, 2005, p. 16).

Esse Estatuto relata entre outros instrumentos de política urbana que devem ser

utilizados e que estão direta ou indiretamente relacionados ao Plano Diretor, a

disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, o zoneamento ambiental, o

plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o IPTU progressivo, a contribuição de

melhoria, os incentivos fiscais, as desapropriações, as operações urbanas

consorciadas e finalmente a regularização fundiária.

Em decorrência do Estatuto da Cidade, surgem importantes conquistas para a

sociedade brasileira, tais como gestão democrática da cidade, com participação

popular na formulação e implementação de programas e projetos de desenvolvimento

urbano e o direito a cidades sustentáveis.

Também oferece vários instrumentos como: de Regularização urbanística e

fundiária; a possibilidade de criar Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); utilização

compulsória de terrenos e imóveis considerados subutilizados; fazer valer o Direito de

Superfície; obter Concessão Especial para Fins de Moradia; destinar patrimônio público

para programas de moradia, entre outros ((Dutra, maio-junho, 2004, p. 15).

A Agenda 21 Brasileira propõe: construir a sustentabilidade com abordagem

multissetorial da nossa realidade e integração dos instrumentos participativos de

planejamento (id, maio-junho, 2004, p. 16).

Conforme o Estatuto da Cidade, nem todos os municípios brasileiros são

obrigados a elaborar seu Plano Diretor. Apesar disso, o Ministério das Cidades

recomenda que todos os municípios brasileiros o executem.

46

O Plano Diretor deve ser debatido e aprovado pela Câmara de Vereadores e

sancionado pelo prefeito de cada município. O resultado, formalizado como Lei

Municipal, é a manifestação do pacto firmado entre a sociedade e os poderes

Executivos e Legislativos (Dutra, maio-junho 2004, p. 12).

O Plano Diretor é um recurso de gestão contínua para a transformação positiva

da cidade e seu território, originando a política de desenvolvimento urbano ordenado,

que garante o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar dos

seus habitantes.

Esse recurso encontra-se fundamentado na causa do atendimento ao pleno

desenvolvimento da função social da cidade e da propriedade urbana, levando à

produção de cidades sustentáveis, onde os serviços públicos essenciais devem ser

compreensíveis a todos os cidadãos.

Seus efeitos promovem a proteção, preservação e recuperação do meio

ambiente natural e construído, abrangendo o patrimônio histórico-cultural e

paisagístico, e a gestão democrática por meio da participação popular na formulação e

na execução de projetos de desenvolvimento urbano.

O Plano Diretor é um recurso fundamental para se alcançar um patamar mais

elevado de acolhimento às demandas sociais, geradoras de um melhor ambiente.

Os aspectos cruciais para o êxito do Plano Diretor, são controle social, a

auditoria e o governo eletrônico, aspectos fundamentais da ampla gama de ações que

assegurem a gestão democrática do Plano Diretor.

A Internet é um novo espaço de deliberação, descentralização, democrático,

pluralista onde os atores conservam sua autonomia, compartilhando responsabilidades

para a gestão de políticas públicas, cujos efeitos de cooperação podem aumentar o

grau de efetividade da gestão local.

47

É dever para os municípios que tenham, entre outros requisitos, mais de vinte

mil habitantes devendo estes aprovar seus planos no prazo de cinco anos a entrada

em vigor da Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001.

Do total de municípios brasileiros, 2.353 estavam obrigados a preparar ou rever

seus planos diretores e, deste montante, 1.700 teriam de fazê-lo até outubro de 2006.

Municípios enquadrados em alguma das seguintes situações: possuir mais de 20

mil habitantes; integrar regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; pretensão do

Poder Público local de utilizar mecanismos que exijam do proprietário de imóveis

urbanos seu adequado aproveitamento; integrar área de especial interesse turístico.

Os prefeitos desobedientes responderiam por improbidade administrativa, 60

municípios fluminenses precisaram elaborar seu plano até outubro de 2006.

O Plano Diretor Municipal (PDM) é um dos instrumentos mais importantes no

planejamento da política urbana e está contido no “Estatuto das Cidades”, como ficou

conhecida a Lei Federal nº. 10.257 de 2001, que estabeleceu as diretrizes da política

urbana.

A lei valoriza a participação popular em programas e projetos urbanos que pode

se dar, por meio das associações das comunidades. Esses encontros proporcionam o

aprofundamento de discussões e a aprovação de propostas de melhorias para as

localidades, a fim de corrigir distorções que foram se agravando ao longo dos anos em

conseqüência do desenvolvimento dos municípios, em muitos deles ocorrido de uma

maneira desordenada.

Muitas dessas propostas se referem ao aspecto social e visam ao atendimento

das necessidades dos cidadãos no que diz respeito à qualidade de vida, à justiça social

e ao desenvolvimento das atividades econômicas, garantindo o pleno exercício da

cidadania.

48

Os Planos Diretores atenderão sempre mais diretamente aos seus objetivos,

quanto mais forem abertos à inovação e à criatividade, e quanto mais estimulem a

participação dos cidadãos e a produção coletiva.

Todos os cidadãos estão aptos a participar do desenvolvimento de sua cidade e

podem intervir na realidade de seu município.

Os procedimentos de elaborar planos e projetos têm de estudar métodos e

passos acessíveis a todos os cidadãos, em todos os municípios.

Fazer planejamento territorial é definir o melhor modo de ocupar o sítio de um

município ou região, estudar os pontos onde se localizarão atividades, e todos os usos

do espaço, presentes e futuros.

O objetivo básico do Plano Diretor é estabelecer como a propriedade cumprirá

sua função social, de forma a defender o acesso a terra urbanizada e regularizada,

reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos.

Sendo assim, o Plano Diretor é um meio que introduz o desenvolvimento

sustentável das cidades brasileiras.

É importante que o Plano Diretor assegure espaços adequados para a provisão

de novas moradias sociais que observem a necessidade da população de baixa renda;

que preveja condições atraentes para micro e pequenas empresas – itens vitalmente

importantes para que haja crescimento urbano equilibrado; para que se evite ocupação

irregular e informal do território do município; e outros.

O primeiro ato, em todos os municípios, é ter conhecimento da estrutura

fundiária e suas tendências de desenvolvimento.

49

A partir de então, cada município deve optar – dentre os meios previstos no

Estatuto da Cidade – os que mais beneficiam a inclusão social, em cada município e

em cada mercado local.

Sendo assim, o Plano Diretor, aponta os objetivos a atingir, explicita as

estratégias e instrumentos para alcançar os objetivos e apresenta todos os recursos

necessários para que estes objetivos sejam cumpridos.

Além disso, também orienta os investimentos estruturais a serem feitos pelos

agentes públicos e privados.

O Plano Diretor tem de determinar o papel e atuação de cada agente, de forma

pactuada; tem de examinar critérios e formas pelos quais serão aplicados os

instrumentos urbanísticos e tributários, dentre outros; e tem de estudar as ações

estratégicas a serem implementadas.

De tal forma, cada município pode estabelecer, em seu Plano Diretor, e

escolhidos dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, os instrumentos

que mais ampliem as condições favoráveis para financiar o desenvolvimento urbano.

Esses instrumentos são, por exemplo: a Outorga Onerosa do Direito de

Construir, a utilização mais adequada do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a

Transferência do Direito de Construir, as Operações Consorciadas, entre outros.

50

O Plano Diretor deve unir outros processos de planejamento já

executados no município e na região, como a Agenda 21, planos de

bacia hidrográfica, zoneamento ecológico econômico, planos de

preservação do patrimônio cultural, planos de desenvolvimento turístico

sustentável, dentre outros (Dutra, maio-junho, 2004, p. 17).

É um considerável instrumento para o pleno desenvolvimento do município e

para que a cidade e a propriedade cumpram mais prazerosamente suas funções

sociais (id, maio-junho, 2004, p. 17).

O processo de implementação do Plano Diretor deve ser conduzido pelo poder

Executivo, unido aos representantes no poder Legislativo e a sociedade civil (id, maio-

junho, 2004, p. 17).

É importante que todas as etapas do Plano Diretor sejam guiadas, elaboradas e

acompanhadas pelas equipes técnicas de cada Prefeitura Municipal e por moradores

do município (id, maio-junho, 2004, p. 17).

A participação da sociedade não deve estar limitada apenas à solenidade de

apresentação do Plano Diretor, em Audiência Pública (id, maio-junho, 2004, p. 17).

O Ministério das Cidades aconselha que os representantes do

poder Legislativo participem desde o início do processo de elaboração

do Plano Diretor, evitando alterações substanciais, radicalmente

distintas da proposta construída pelo processo participativo (id, maio-

junho, 2004, p. 17).

Os vereadores podem contribuir para dar boa redação ao texto de lei. Esse

cuidado é importante para facilitar a aplicação da lei e a implantação das medidas

previstas no Plano Diretor, além de evitar pendências judiciais posteriores (id, maio-

junho, 2004, p. 18).

51

Seria relevante ainda que o Ministério Público, juízes e registradores dos

cartórios que haja no município também participem, desde o início, do processo de

elaborar o Plano Diretor (id, maio-junho, 2004, p. 18).

É importante abranger entidades profissionais de assistência

técnica, especialmente nos municípios onde haja programas públicos

(como engenharia e arquitetura públicas, assistência judiciária e

profissionais especializados na mobilização social, dentre outros), e

convocá-las para o trabalho participativo de elaborar o Plano Diretor (id,

maio-junho, 2004, p. 18).

O trabalho se inicia pela equipe interna, em cada Prefeitura. O primeiro passo é

organizar as informações disponíveis na Prefeitura – legislação, estudos, dados,

mapas, relação de interlocutores potenciais (id, maio-junho, 2004, p. 18).

Ao mesmo tempo, deve iniciar-se também o trabalho de sensibilizar e mobilizar a

sociedade civil – entidades, instituições, movimentos sociais e cidadãos em geral. O

Plano Diretor é construção coletiva e atividade de participação (id, maio-junho, 2004, p.

18).

Para que a população possa ter uma idéia clara e interferir nos processos de

decidir sobre os mecanismos e instrumentos de gestão e planejamento urbano, é

indispensável que a Prefeitura disponibilize os espaços nos quais convivam todos os

que trabalhem na elaboração do Plano Diretor.

Esses espaços são de grande valor para socializar informações e para a efetiva

capacitação e participação dos cidadãos no processo decisório.

52

É importante também que o Plano Diretor seja construído em linguagem simples

e objetiva, da discussão à redação final.

Para que o processo de elaborar o Plano Diretor seja público e transparente é

importante organizar estratégias eficazes de comunicação pública, de amplo

conhecimento.

Rádio, televisão, jornais, internet, cartilhas, teatro, carro de som são meios muito

úteis para mobilizar os cidadãos e divulgar as informações e propostas, na medida em

que sejam sistematizadas nas diversas etapas e eventos.

É imprescindível usar também, nessa divulgação, as redes sociais estabelecidas

na sociedade civil organizada – associação de moradores, entidades de classe, ONGS,

entidades profissionais, sindicatos e instituições que tradicionalmente falam

diretamente aos cidadãos, como a igreja, a rede escolar, dentre outras.

A população deve ter conhecimento de onde encontrar documentos para

consulta, em prédios da Prefeitura e em outros pontos da cidade. No caso de já haver

redes e estruturas de orçamento participativo, é importante envolvê-las no processo de

elaborar o Plano Diretor de cada cidade.

“Ler a cidade” é a primeira fase de elaboração de um Plano Diretor.

Nessa fase, trata-se de identificar e entender a posição do município – a área

urbana e a área rural, seus problemas, seus conflitos e seus fatores em potenciais.

A leitura da cidade começará por leituras técnicas e leituras comunitárias,

independentes, mas ocorridas na mesma época.

53

Com a leitura técnica clara torna-se mais fácil a entender a cidade, pela

comparação entre dados e informações socioeconômicas, culturais, ambientais e de

infra-estrutura disponíveis.

Para alimentar e consolidar a leitura comunitária é importante que o público

encontre as informações sistematizadas na leitura técnica, construídas em linguagem

compreensível à maioria (Dutra, maio-junho, 2004, p. 22).

“Dentre os aspectos que todos devem conhecer destacam-se,

por exemplo, a distribuição dos equipamentos públicos e de infra-

estrutura existentes na cidade; a relação entre terras disponíveis para

habitação e possibilidade de acesso a elas (para diferentes faixas de

renda); localização e caracterização das áreas mais importantes (ou

mais ameaçadas) para preservação ambiental e cultural, dentre outros

(id, maio-junho, 2004, p. 22).”

A segunda fase do Plano Diretor é a de formular e ajustar propostas, para serem

definidos os temas prioritários para o futuro da cidade e para a reorganização territorial

do município (id, maio-junho, 2004, p. 27).

Vejamos no anexo II, alguns exemplos de temas prioritários na elaboração do

Plano Diretor.

O Plano Diretor deve incluir diferentes enfoques: devem-se considerar aspectos

ambientais, culturais, turísticos, econômicos e sociais, de forma articulada, mesmo que

esses temas não se apresentem, de início, como eixos estratégicos (id, maio-junho,

2004, p. 29).

Também deve observar, para efeito de planejamento, a capacidade do município

de prover habitações para baixa renda e a necessidade de fomentar investimentos

privados, criando mercado que estimule construções para essa faixa de renda (id,

maio-junho, 2004, p. 76).

Pesquisa feita pelo Ministério das Cidades (Pesquisa Informe maio 2006) indica

que 88% dos 1684 municípios com obrigatoriedade estão elaborando ou já concluíram

os planos diretores.

54

A Metodologia do Plano Diretor Participativo do Município de Nova Friburgo foi

desenvolvida na perspectiva de fortalecer a gestão democrática da cidade e a

integração das políticas públicas municipais, com o objetivo de promover a inclusão

social (IBAM, novembro, 2005, p. 6).

Em um ano de atuação, o Núcleo Estadual do Rio de Janeiro da Campanha do

Plano Diretor Participativo (PDP) tem o objetivo de mobilizar a sociedade e qualificar a

participação popular em torno do processo de discussão do Plano Diretor de 66 dos 92

municípios fluminenses.

Nesse sentido, foram promovidas 13 oficinas de capacitação em diversas

cidades, em diferentes segmentos e faixas etárias, alcançando um público de 575

pessoas moradoras de 34 municípios.

A campanha produziu uma cartilha ilustrada, trazendo em linguagem acessível

os conceitos básicos do Plano Diretor e as diretrizes da política urbana expressas no

Estatuto da Cidade.

Observamos em pesquisa na Rede de Mobilização da Informe Comunicação e

Marketing, fonte junho de 2006, os municípios do Estado do Rio de Janeiro que já

foram contemplados com o Plano Diretor, assim como os municípios, e suas

respectivas estimativas populacionais e áreas totais em km2, fonte IBGE (Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística) 2006, conforme consta no quadro do anexo III.

Segundo a Constituição Federal Brasileira de 1988, em seu art. 18, a

organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a

“União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos

desta Constituição”; e ainda nesta mesma Lei Magna é pré-estabelecido, entre outras,

como competência dos municípios brasileiros a criação e arrecadação de tributos de

sua competência bem como a aplicação de suas rendas (art. 30, CF/88).

55

Assim, são os municípios a menor unidade político-administrativa brasileira,

chamado de governo local, tendo estes o poder de gerenciamento de sua arrecadação.

No Brasil, um dos conceitos de governo local é “associado ao de governo da

cidade e ao de gestão urbana às altas taxas de urbanização do país” (Souza, 1997, p.

72). É uma instituição política importante, assim como os prefeitos. A mais antiga

instituição que sobreviveu à colônia (o primeiro município, São Vicente, foi criado em

1532).

Temer (2000), reportando-se à Ataliba Nogueira, diz que a “autonomia municipal,

no Brasil, é realidade natural anterior à própria autonomia política dos Estados

Federados” (ob. Cit. P. 103).

(...) “os aglomerados humanos se formaram em torno de uma capela, templo

erigido pelos colonizadores em face de sua intensa religiosidade, sempre que se

avizinhavam” (ob. Cit. p. 104).

(...) “Sendo assim, quando a ordem jurídica nacional conferiu autonomia política

aos Municípios – ainda que restritamente na Constituição do Império (art. 169 daquela

Constituição, regulamentado pela Lei de 1 de Outubro de 1828) – reconheceu,

simplesmente, uma realidade natural.” (ob. Cit. p. 104).

Os Municípios não influem nem decidem no Estado Federal, são apenas

divisões dos Estados, e sua criação, incorporação, fusão e desmembramento

dependem da Lei estadual. O fato de terem autonomia política-constitucional não

significa que sejam entes federativos.

É essencial a importância que se deve dar aos municípios, haja vista que eles

têm uma relação mais próxima dos problemas que a sociedade enfrenta e possuem

uma demanda mais direta da mesma sociedade face a esta aproximação. Nesta ótica,

deverá encontrar-se meios eficazes que possam oferecer orientação a essas unidades,

para que as mesmas possam cumprir o seu papel na satisfação destas demandas.

56

Assim, devemos colocar e orientar todos os meios adequados a nossa realidade

federativa anômala, proporcionando todos os instrumentos capazes de cumprir as

tarefas que o Estado tem que oferecer a sua sociedade, dentre as quais destacamos a

“Justiça Social”.

A Constituição Federal de 1988, em seu título I, Dos Princípios Fundamentais,

art. 1º, estabelece que a República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado

Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - ...

II – a cidadania;

...”

Em seu artigo 5º, LXXI, conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta

de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades

constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à

cidadania.

Assim, a cidadania é um fundamento constitucional do Estado Democrático de

Direito e o seu significado, segundo o dicionário Aurélio (Ferreira, 1986), é a qualidade

ou estado de cidadão: cidadania brasileira; e como cidadão, o mesmo dicionário

descreve que é o indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado, ou no

desempenho de seus deveres para com este. Ou seja, é a qualidade ou estado do

indivíduo no gozo de direitos e deveres para com o Estado.

Segundo Moraes (2000), sociólogo e coordenador-geral da Fundação Educar

Dpaschoal, é preciso buscar formas mais flexíveis para definir com exatidão o conceito

de cidadania. Embora o Estado tenha como obrigação a educação e desenvolvimento

social, ou seja, responsabilidade governamental e social, temos, também, como

cidadãos, a obrigatoriedade da responsabilidade pessoal, ou seja, não existe ação

individual que não afete a coletividade.

57

A responsabilidade pessoal tem que ser exercida com plenitude, comprometida

com a educação, potencializando a cidadania por meio de multiplicação do saber e do

aprender a ensinar.

Este sim é o grande desafio que teremos nos próximos cinco anos, por isso ser

protagonista de uma nova cidadania é dever de todo e qualquer cidadão. A educação

deve ser prioridade e a grande estratégia para transformarmos o modelo social que aí

está naquilo que queremos para as próximas gerações.

É importante o conceito acima para mostrar a responsabilidade do indivíduo

como multiplicador da cidadania, e não apenas como indivíduo ciente de seus direitos

de cidadão, isolado e indiferente diante da sociedade.

O município pode propiciar ao cidadão condições para o exercício da cidadania.

O indivíduo ou a comunidade a que ele pertence, por sua vez, sendo devidamente

estimulados e preparados para participar do dia-a-dia da cidade, devem exercer seus

direitos e deveres perante a sociedade.

Segundo Pires (1999), o desinteresse da comunidade é o principal ponto que

deve ser trabalhado pelo município com o intuito de proporcionar aos cidadãos sua

participação, tendo em vista que o processo histórico, desde a colonização,

desestimula a prática participacionista, ficando o governo na posição de solucionador

de problemas dos cidadãos, do povo e da comunidade, que por vez aguardam a boa

vontade dos políticos.

Se pensarmos no período de 1964 até 1984, o regime militar, difícil seria

imaginar o cidadão disposto a colaborar com o governo. Porém, nos dias atuais,

observam-se mudanças de postura dos dirigentes políticos, possibilitando maior

integração entre o poder público e o cidadão, facilitando o convívio, o diálogo, a

cooperação entre ambos.

58

No processo de Reforma é fundamental o apoio da alta burocracia, das elites

modernizantes do país, que necessariamente inclui a alta administração pública, e esse

apoio está sendo obtido.

Após um período natural de desconfiança para com as novas idéias, esse

apoio vem ocorrendo sob as mais diversas formas. Ele parte da convicção

generalizada de que o modelo implantado em 1988 foi imaginário, tendo agravado o

problema, ao invés de resolvê-lo. O grande inimigo não é apenas o patrimonialismo,

mas também o burocratismo.

Na verdade, a administração pública gerencial deve ser construída sobre a

administração pública burocrática. Não se trata de fazer tábula rasa desta, mas de

aproveitar suas conquistas, os aspectos positivos que ela contém, ao mesmo tempo

em que se vai eliminando o que já não serve.

Deve-se conservar e aperfeiçoar, senão implantar – visto que até hoje não o

foram, apesar de toda a ideologia burocrática que tomou conta de Brasília entre 1985

1994, certas instituições burocráticas, como a exigência de concurso ou de processo

seletivo público, um sistema universal de remuneração, carreiras formalmente

estruturadas e um sistema de treinamento. Nesses termos, é preciso e conveniente

que continuem os esforços no sentido da instalação de uma administração pública

burocrática no país.

O processo de globalização, com suas oportunidades e incertezas, encontra

um país com grandes dificuldades que expressam uma herança histórica de

autoritarismo e exclusão social.

59

Para o exercício pleno da cidadania faz-se necessária não só a garantia dos

direitos civis e políticos, como a garantia dos direitos sociais, estes possibilitam o

atendimento das necessidades humanas indispensável à uma vida digna e plena,

direitos estes ligados à saúde, ao trabalho, à habitação, à proteção em situações de

doença e de velhice e, não esquecendo do principal, à educação.

Garantir – de fato, possibilitar – que os diferentes segmentos da sociedade

participem nas atividades de planejar e administrar as políticas urbanas e territoriais é

um grande desafio (Dutra, maio-junho, 2004, p. 13).

“Pelo planejamento territorial, pode-se converter a cidade em

benefício para todos; podem-se democratizar as oportunidades para

todos os moradores; podem-se garantir condições satisfatórias para

financiar o desenvolvimento municipal; e podem-se democratizar as

condições para usar os recursos disponíveis, de forma democrática e

sustentável (id, maio-junho, 2004, p. 14).”

Nos municípios onde ainda não foi implantado o orçamento participativo, a

participação do povo na construção do orçamento é ainda mais difícil, mas não é

impossível. Afinal de contas, vez por outra a gente vê na televisão ou lê no jornal que

um grupo de pessoas foi até a prefeitura pedir que determinada obra seja feita.

A lei diz que nem a câmara municipal nem a prefeitura podem se recusar a

fornecer qualquer informação não sigilosa sobre as receitas e despesas do município.

Ambas podem ser denunciadas ao Ministério Público caso não forneçam a informação

pedida. Para denunciar nem precisa de advogado. Basta procurar o Ministério Público

no Fórum.

Um dos principais problemas enfrentados pelos municípios durante o processo

de implantação do orçamento participativo, no primeiro ano do advento, foi a falta de

um diagnóstico atualizado, já que eles próprios carecem de dados importantes como

número e localização de ruas calçadas, população por bairro, disponibilidade de

serviços e a infra-estrutura em cada um, o que por si só, já indicava a dificuldade de

planejamento a nível municipal, e por outro lado, impediu a elaboração de uma grade

de carência para orientar a definição de prioridades.

60

A Constituição garante que qualquer pessoa, partido político, associação ou

sindicato pode denunciar irregularidades ou ilegalidades cometidas com o dinheiro

público no Tribunal de Contas do Estado – o órgão encarregado em fiscalizar as contas

dos órgãos públicos do Estado e dos municípios. A Constituição prevê que as cidades

com mais de cinco milhões tenham um Tribunal de Contas Municipal. No Brasil, existe

Tribunal de Contas Municipal nos municípios do Rio de Janeiro e São Paulo.

Mesmo existindo tantas leis para garantir a participação do cidadão nas decisões

relacionadas sobre o orçamento, a experiência mostra que acompanhar o uso do

dinheiro público ou reivindicar que ele seja aplicado em determinado projeto não é

tarefa para uma só pessoa. Estas são tarefas que exigem um trabalho de equipe.

Depois de reunir um grupo de pessoas as coisas podem ficar mais fáceis. Existem

grupos de trabalho em vários municípios do país dispostos a ajudar. Verifique se tem

gente acompanhando o orçamento de seu município. Se não existir, forme um grupo

para realizar este trabalho.

Para acompanhar o orçamento de seu município, não basta ter vontade, pois

são muitos os procedimentos a serem seguidos, tais como: documentos a serem

analisados ou prazos a serem obedecidos, etc.

Para facilitar esta tarefa, o leitor dispõe da cartilha "De Olho no Orçamento",

contendo informações detalhadas sobre os passos a serem seguidos. Esta cartilha que

o leitor tem em mãos, portanto, é um aperitivo para a leitura e utilização da outra!

O município de Maricá possui uma população é de 99.052 habitantes (IGBE

2006), sua atividade econômica está em atividades agropastoris, indústrias de pequeno

porte, exploração minerais, construção civil, pesca e turismo.

Verificou-se que o resultado referente à participação popular na elaboração do

orçamento no município de Maricá mesclou-se com interesses dos responsáveis pela

Administração através do empenho de pessoas a elas ligadas. Não houve uma

participação espontânea da população, mas sim dirigida.

61

Um ano depois de iniciada a reforma da Administração Pública, pode-se afirmar

hoje que as perspectivas em relação à ela são muito favoráveis. Um dos indícios é a

rapidez nas informações dadas ao público pela Administração Municipal. Quando o

problema foi proposto pelo novo governo, no início de 1995, a reação inicial da

sociedade foi de descrença.

A imprensa adotou uma atitude cética, para não dizer abertamente agressiva. A

várias pessoas foram sugeridas que “deveriam falar menos e fazer mais”, como se

fosse possível mudar a Constituição sem antes realizar um amplo debate.

Porém o êxito dessa reforma dependeu da capacidade de cobrança dos

cidadãos. No final de 1995 havia a convicção não só de que ela tinha ampla condição

de ser aprovada pelo Congresso, mas também de que era fundamental para o ajuste

fiscal dos estados e municípios, além de essencial para se promover a transição de

uma administração pública burocrática, lenta e ineficiente, para administração pública

gerencial, descentralizada, eficiente, voltada para o atendimento dos cidadãos.

O objetivo de instalar uma administração pública burocrática no país continua

vivo, já que jamais se logrou completar esta tarefa; mas tornou-se claro em 1995 que,

para isso, é necessário dar um passo além e caminhar na direção da administração

pública gerencial, que engloba e flexibiliza os princípios burocráticos clássicos.

É importante trabalhar com perspectiva estratégica, selecionando temas e

questões cruciais para a cidade e que, se enfrentadas rapidamente e com eficácia,

podem redefinir o destino da cidade (Dutra, maio-junho, 2004, p. 27).

Para os cidadãos locais, a perspectiva mais importante é a de que, exista a

fiscalização contínua de todos os programas de políticas públicas, pois em estudos

pude constatar que o povo no momento atual está muito descrente, uma vez que ainda

encontramos um resquício do coronelialismo infiltrado na Administração Pública.

62

4.3 Papel e Desafios do Tribunal de Contas do Estad o do Rio de Janeiro(TCE-RJ)

no Orçamento Participativo

A missão legal do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) é

exercer com eficiência e eficácia a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial das administrações públicas estadual e municipais quanto à

legalidade, legitimidade e economicidade dos seus atos, com o objetivo permanente de

assegurar a gestão fiscal responsável, em benefício da sociedade.

As bases normativas desta missão são:

- A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, promulgada em 05/10/1989; e,

- A Lei Complementar Estadual nº. 63, de 01/08/1990 (Lei Orgânica do TCE-RJ).

A missão institucional do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-

RJ) é exercer, em nome do povo do Estado do Rio de Janeiro, a fiscalização das

administrações públicas estadual e municipais, e dos recursos por elas geridos,

zelando pela sua legalidade e legitimidade, bem como por sua eficiência, eficácia e

economicidade, com a finalidade principal de prestar contas, aos contribuintes, do

emprego que os Governos fazem desses recursos.

A administração pública moderna precisa procurar atender aos conceitos de

eficácia, eficiência e efetividade, sempre com o máximo de transparência, conforme

determina a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Amaral, 2004, p. 38).

A política urbana determinada pela Constituição Federal de 1988 depositou nos

Planos Diretores Participativos a tarefa de guiar o desenvolvimento urbano dos

municípios, sendo esta atribuição recentemente reforçada, e estendida, com a

aprovação do Estatuto da Cidade – Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001.

O Estatuto da Cidade orienta que a gestão municipal integre as políticas

ambientais e sociais com a política urbana, estimulando o processo de participação da

sociedade.

63

O Plano Diretor promove a participação direta dos cidadãos, ao mesmo tempo

em que reforça a participação através de representantes, em um monitoramento

constante do plano. Na gestão participativa, o Plano deve prever a utilização de

instrumentos de gestão como: Conselhos municipais, Fundos municipais, Gestão

Orçamentária Participativa, Audiências e Consultas Públicas, Conferências municipais,

Projetos de Lei de Iniciativa Popular, Referendo Popular, Plebiscito.

Diversos Tribunais debatem as questões que têm interfaces com os conceitos

emanados nesses planos diretores, a exemplo da proteção do patrimônio cultural e do

incentivo ao pleno exercício do controle social.

O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em celebração ao dia do

meio ambiente em 2005, trouxe a questão da gestão urbano-ambiental

correlacionando-a a seu papel de atuação enquanto órgão de controle externo.

A focalização do SINAOP (Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas),

no ano de 2005, foi controle social, que merece ser encarado como ferramenta que

subsidia o exercício do controle externo a cargo das Corte de Contas.

A primeira abordagem é apresentada no artigo 216, § 1º da CF/88, que denota a

obrigação do Ente Público na proteção do patrimônio cultural com a participação da

comunidade para consolidação de uma democracia.

A segunda abordagem, exposta no tema central do X SINAOP, 2005, cuida do

controle social, neste contexto a citada lei traz como obrigatório na elaboração ou

revisão dos planos diretores e na aplicação de diversos de seus instrumentos a adoção

de processos que contém com a participação da sociedade.

É, portanto, um caminho de sustentação do controle social sobre os atos da

administração pública, propiciando a transparência e participação na gestão do

administrador público.

64

É, também, um meio de indução ao orçamento participativo porque a questão

orçamentária foi vinculada à questão urbanística no artigo 40, § 1º da Lei nº 10.257/01,

onde está previsto que o Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento

municipal, devendo o Plano Plurianual, Lei das Diretrizes Orçamentárias e Orçamento

anual incorporarem as diretrizes e as prioridades nele contidas.

É importante aumentar o debate público sobre o planejamento da cidade, na

perspectiva de se instaurar um processo sócio-educativo.

Nesta ação cidadania, tem-se a forma de controle social, via orçamentária, quer

seja sobre os gastos que serão realizados nos projetos que podem concluir por cidades

mais sustentáveis e mais saudáveis, quer na prática das receitas decorrentes dos

instrumentos instituídos no Plano Diretor, que captam recursos a serem aplicados em

fundos, destinados a projetos urbanísticos, tais como aqueles com fins habitacionais,

contribuindo na erradicação da pobreza cujos efeitos afetam, sobretudo o meio

ambiente como um todo.

É indispensável ampliarmos o foco de visão da atuação dos Tribunais de Contas

na questão do controle da preservação do meio ambiente, trazendo à discussão as

interfaces possíveis de, em seus instrumentos de controle (o que não se exaure nas

auditorias ambientais), serem incorporados alguns conceitos previstos no Estatuto da

Cidade, onde se inserem o meio ambiente cultural e o meio ambiente urbano em

harmonia com o meio ambiente natural.

Uma das partes mais importantes do Plano Diretor é a definição de princípios,

diretrizes e objetivos para a política territorial. Esses princípios são importantes, pois:

- reconhecem nossos direitos, como o Direito à Moradia Digna e à Terra e o

Direito à Cidade;

- são os princípios que devem ser utilizados para todas as decisões e ações

tomadas na gestão da sua cidade. Os instrumentos urbanísticos,

ferramentas que ajudam a que os objetivos dos planos diretores sejam

cumpridos devem ser pensados a partir dos princípios do Plano;

65

- são os princípios exigidos pela população que orientarão a gestão do Plano

que será fiscalizado pelo Ministério Público. Se as ações da Prefeitura não

estiverem obedecendo a esses princípios, podem ser questionados na

Justiça.

Na Lei Complementar nº. 106, de 03 de janeiro de 2003 (Lei Orgânica do

Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, artigo 35, in verbis:

Art. 35 – No exercício de suas funções, cabe ao Ministério Público:

I – instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos para a apuração de fatos de natureza civil, sempre que tal se fizer necessário ao exercício de suas atribuições e, para instruí-los:

(...)

b) requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades e outros órgãos federais, estaduais e municipais, bem como das entidades da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das entidades sem fins lucrativos que recebam verbas públicas ou incentivos fiscais ou creditícios;

(...)

§ 1º - As notificações e requisições previstas neste artig o, quando tiverem como destinatários o Governador do Estado, os Ministros de Estado, os membros do Poder Legislativo Federal e Estadual, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os membros dos Tribunais Federais e Estaduais, os membros do Ministério Público junto aos referidos Tribunais e os membros dos Tribunais de Contas, serão encaminhadas pelo Procurador-Geral de Justiça.

Segundo a Constituição Federal Brasileira de 1988, em seu art.

18, a organização político-administrativo da República Federativa do

Brasil compreende a “União, os Estados, o Distrito Federal e os

municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”; e ainda

nesta mesma Lei Magna é pré-estabelecido, entre outras, como

competência dos municípios brasileiros a criação e arrecadação de

tributos de sua competência bem como a aplicação de suas rendas (art.

30, CF/88).

66

No momento atual temos a presença do Ministério Público no Tribunal de Contas

do Estado do Rio de Janeiro, duas instituições no âmbito da fiscalização da aplicação

dos recursos públicos e instituídos para o mesmo fim, o qual seja zelar para que o

dinheiro do contribuinte seja gasto conforme os preceitos da lei, visando ainda à

economicidade dos atos dos administradores públicos.

A exigência legal do plano diretor e as experiências cada vez mais freqüentes de

orçamento participativo ocasionam enormes benefícios aos agentes públicos, pois do

confronto entre interesses de diversos atores sociais e de tentativas de sua

harmonização podem ser elaboradas propostas de políticas públicas que reflitam os

anseios do maior número possível de cidadãos, atendendo-lhes os anseios.

O Plano Diretor, em face da importância estratégica que representa para o

município e das inúmeras relações que possui com várias áreas da administração

municipal, deve ser objeto de análise pelos Tribunais de Contas, que, na execução de

sua missão de auditor externo, necessita conhecê-lo, seja na preparação para as mais

diversas auditorias realizadas no âmbito do município, seja diretamente como objeto

específico da auditoria externa.

O Tribunal de Contas poderá ser agente ativo na fiscalização da gestão de

projetos planejados por meio de mobilização popular, estimulando a produção dos

resultados estabelecidos pelos governos municipais.

67

5. CONCLUSÕES

Os estudos basearam-se nos depoimentos de pessoas, integradas ou não, no

estudo do Orçamento Participativo na administração municipal, no entanto, verificou-se

que a percepção das pessoas a respeito do fenômeno em estudo sofre várias

influências.

O Estatuto da Cidade consagra excelentes instrumentos de política urbana, tanto

de natureza política, como de natureza jurídica. Dá à propriedade privada uma função

social, com base no Plano Diretor, e com base na lei municipal, que faz com que toda a

sociedade seja convidada para participar dele; uma sociedade que é mais ansiosa por

soluções concretas do que propriamente pelas propostas que irão viabilizá-las.

Em estudos, observou-se que uma das coisas que se deve estudar no processo

de planejamento do Plano Diretor é a “vocação da cidade”, ou seja, no que ela,

naturalmente é mais forte, em sua atividade econômica.

Também, observou-se que a grande maioria dos prefeitos fez, ou está fazendo o

Plano devido à obrigação legal, vêem o Plano como uma peça eminentemente política,

embora faça uso de ferramentas técnicas.

A maioria das experiências vista nos municípios já com o orçamento participativo

implantado, ainda não está conseguindo transformar ações em resultados econômicos

viáveis às comunidades receptoras.

Não se verificou se os orçamentos participativos constituíram medidas paliativas,

que muitas vezes, confunde-se com mero marketing social e político, e nem também se

as experiências já adotadas podem ser apontadas como superando a racionalidade

utilitarista econômica.

Observa-se que, quando o orçamento participativo interage com as dinâmicas

dos mercados econômicos, contribui para reduzir as desigualdades sociais, porque

redistribui os riscos e os benefícios da urbanização.

68

Dos 13 (treze) municípios objetos dessa pesquisa, destaca-se o de Itaguaí, por

ter sido o pioneiro na adoção da implantação do orçamento participativo, não tendo tido

portanto, a injunção do Plano Diretor para a sua realização.

O resultado do orçamento participativo de Itaguaí, têm sido muito satisfatório

para o cidadão local, pois a maioria dos investimentos estão sendo em obras de

saneamento básico, infra-estrutura e saúde, e ainda vem favorecendo a diferenciação

entre o público e o privado, desempenhando papel fundamental no enfrentamento do

clientelismo e do corporativismo, com a participação direta da população na gestão dos

recursos municipais.

Observou-se que após a implantação do orçamento participativo determinadas

prefeituras passaram a gastar mais nas áreas sociais, atendendo às carências da

população.

Ocorreu também a diminuição de obras caras que não resolvem os problemas

da maioria da população.

Percebeu-se que a participação permitiu a fiscalização do governo pelo povo,

dificultando a corrupção.

Observou-se, que a experiência do orçamento participativo proporcionou a

participação dos cidadãos em algumas decisões da prefeitura e que estas foram

tomadas e realizadas com uma certa transparência, mas, não foi capaz de criar canais

institucionais permanentes de ligação entre a prefeitura e o cidadão local.

Verificou-se que a implementação do orçamento participativo em contexto

municipal, marcado por dominação oligárquica, depende, necessariamente, por um

lado, da formação de uma base de alianças políticas que possa articular novas

relações de hegemonia, e por outro, da existência de movimentos sociais fortemente

organizados e comprometidos em transformar o orçamento participativo num bem

público.

69

As experiências que foram analisadas, mesmo com dúvidas, com mais

equívocos do que êxitos possuem elementos que incorporam os conceitos do

orçamento participativo e de responsabilidade social administrativa.

Como se trata de um assunto relativamente recente e carente de estudos,

destacam-se algumas sugestões de pesquisas futuras que poderiam contribuir para

auxiliar a administração municipal na implantação e implementação do orçamento

participativo.

Como contribuição final deste trabalho científico, fica o alerta sobre a

necessidade de se reconhecer, nos estudos sobre participação popular, a parcialidade

do gestor público, bem como as ambigüidades que permeiam sua atuação na

administração pública. Talvez, só assim seja possível construir uma base de

conhecimentos que permita lidar com a diversidade deste tema na administração

pública, envolvendo os gestores como mediadores de uma diversidade inexorável, não

como construtores de uma homogeneização artificial e ilusória.

70

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74

7. ANEXO I

“I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendidos como

o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-

estrutura, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer

para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e

de associações representativas dos vários segmentos da comunidade

na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e

projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os

demais setores da sociedade no processo de urbanização, em

atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da

distribuição espacial da população e das atividades econômicas do

município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e

corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos

sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e

serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da

população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

. a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

. a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

. o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou

inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

75

. a instalação de empreendimentos ou atividades que possam

funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-

estrutura correspondente;

. a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua

subutilização ou não utilização;

. a deterioração das áreas urbanizadas;

- a poluição e a degradação ambiental.

VII – integração e complementaridade entre as atividades

urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento sócio-econômico do

Município e do território sob sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e

serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da

sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do

território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do

processo de urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica,

tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do

desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos

geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes

segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que

tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente

natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico,

paisagístico e arqueológico;

76

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população

interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou

atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente

natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas

por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas

especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,

consideradas a situação socioeconômica da população e as normas

ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e

ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a

redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades

habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e

privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao

processo de urbanização, atendido o interesse social.”

77

ANEXO II

- Tema: Esvaziamento econômico e populacional do município.

Objetivo: Criar condições para gerar emprego e renda, e reverter o

processo.

Estratégias: Definir e assegurar espaços nos quais se possam

desenvolver atividades econômicas rurais e urbanas, geradoras de

oportunidades de emprego e renda; simplificar a legislação; requalificar

imóveis desocupados, para micro e pequenas empresas.

- Tema: Moradia digna para todos.

Objetivo: Ampliar a oferta de novas moradias.

Estratégias: Fazer a regularização fundiária das áreas irregulares;

delimitar áreas para habitação de interesse social, áreas de ZEIS;

incentivar as cooperativas e a construção civil; prevenir a ocupação das

áreas de risco.

- Tema: Patrimônio ambiental e cultural ameaçado de degradação.

Objetivo: Proteger as áreas ameaçadas.

Estratégias: Delimitar as áreas a serem protegidas; rever a legislação;

redirecionar as formas de ocupação que ameaçam o patrimônio, sendo

o caso.

- Tema: Riscos ambientais.

Objetivo: Reduzir riscos de escorregamentos, erosão, inundação e

contaminação do subsolo.

Estratégias: Implantar o gerenciamento de riscos; planejar as

intervenções de segurança e de recuperação de áreas degradadas;

estabelecer gestão sustentável das águas pluviais urbanas; implantar o

controle de ocupação de áreas de risco.

- Tema: Expansão ilimitada do município para as periferias.

Objetivo: Conter a expansão.

Estratégias: Otimizar a infra-estrutura instalada; induzir a ocupação dos

vazios urbanos, suprimir a área de expansão urbana, coibir novos

parcelamentos em áreas periféricas; requalificar as áreas degradadas.

(Dutra, maio-junho, 2004, p. 28).”

78

ANEXO III

Estado do Rio de Janeiro

Municípios (92) População

Estimada

2006

Área Total

(km 2)

Andamento

Plano Diretor

(junho 2006)

Angra dos Reis 144.137 800 A

Aperibé 9.279 89 -

Araruama 100.378 634 A

Areal 11.147 111 -

Armação dos Búzios 23.874 69 A

Arraial do Cabo 26.842 152 A

Barra do Piraí 95.380 578 A

Barra Mansa 176.151 547 A

Belford Roxo 489.002 80 A

Bom Jardim 24.145 385 A

Bom Jesus do Itabapoana 36.450 598 A

Cabo Frio 165.591 401 A

Cachoeiras do Macacu 54.703 956 A

LEGENDA

A – Elaboração em Andamento

C – Planos Diretores Concluídos

N – Planos Diretores Não

Iniciados

(-) – Municípios com menos de

20.000 habitantes não obrigados a

elaborar o Plano Diretor.

79

Estado do Rio de Janeiro

Municípios (92) População

Estimada

2006

Área Total

(km 2)

Andamento

Plano Diretor

(junho 2006)

Cambuci 14.398 562 -

Campos dos Goytacazes 429.667 4.032 A

Cantagalo 20.876 749 A

Carapebus 10.339 306 -

Cardoso Moreira 12.441 515 -

Carmo 15.866 321 -

Casimiro de Abreu 26.978 461 A

Comendador Levy Gasparian 8.551 107 -

Conceição de Macabu 19.875 348 -

Cordeiro 19.973 116 -

Duas Barras 10.673 375 -

Duque de Caxias 855.010 465 A

Engenheiro Paulo de Frontin 12.240 139 -

Guapimirim 45.251 361 C

Iguaba Grande 20.177 54 A

Itaboraí 220.981 424 A

Itaguaí 95.757 272 A

Italva 12.515 296 -

Itaocara 23.055 428 A

Itaperuna 93.165 1.106 A

Itatiaia 31.144 225 C

Japeri 96.209 83 C

Laje do Muriaé 8.238 251 -

Macaé 160.725 1.216 A

Macuco 4.405 77 -

Magé 237.000 386 A

Mangaratiba 30.057 352 A

Maricá 99.052 362 C

Mendes 17.800 77 -

80

Estado do Rio de Janeiro

Municípios (92) População

Estimada

2006

Área Total

(km 2)

Andamento

Plano Diretor

(junho 2006)

Mesquita 185.552 35 A

Miguel Pereira 27.195 287 A

Miracema 28.522 303 A

Natividade 15.485 387 -

Nilópolis 150.475 19 A

Niterói 476.669 129 C

Nova Friburgo 178.102 933 A

Nova Iguaçu 844.583 524 C

Paracambi 43.467 179 A

Paraíba do Sul 39.988 581 A

Parati 33.695 928 C

Paty do Alferes 27.766 319 A

Petrópolis 310.216 775 C

Pinheiral 23.014 77 N

Piraí 24.363 505 N

Porciúncula 16.980 302 -

Porto Real 15.309 51 -

Quatis 12.182 286 -

Queimados 139.118 77 A

Quissamã 16.044 716 -

Resende 119.729 1.114 A

Rio das Flores 8.493 478 -

Rio das Ostras 49.868 231 A

Rio de Janeiro 6.136.652 1.182 A

Rio Bonito 53.039 462 A

Rio Claro 18.122 841 -

Santa Maria Madalena 10.200 816 -

Santo Antônio de Pádua 42.686 612 A

São Fidélis 38.421 1.028 A

São Francisco do Itabapoana 46.900 1.111 A

São Gonçalo 973.372 249 A

81

Estado do Rio de Janeiro

Municípios (92) População

Estimada

2006

Área Total

(km 2)

Andamento

Plano Diretor

(junho 2006)

São João da Barra 28.775 459 A

São João do Meriti 466.996 35 A

São José de Ubá 6.738 251 -

São José do Vale do Rio Preto 21.375 240 A

São Pedro da Aldeia 78.717 340 C

São Sebastião do Alto 8.809 397 -

Sapucaia 18.434 540 -

Saquarema 63.232 355 A

Seropédica 76.788 284 A

Silva Jardim 23.574 938 A

Sumidouro 15.062 395 -

Tanguá 30.097 147 A

Teresópolis 150.921 771 A

Trajano de Morais 9.593 589 -

Três Rios 76.422 325 A

Valença 70.375 1.305 A

Varre-Sai 8.391 189 -

Vassouras 33.522 552 N

Volta Redonda 258.145 182 A