10 - NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - TCDF.pdf

APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos

Administração Financeira e Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 1

1 Noções de administração financeira. 2 Orçamento público. 3.1 Princípios orçamentários. 3.2 Diretrizes orçamentárias. 3.3 Processo orçamentário. 3.4 Mé-todos, técnicas e instrumentos do orçamento públi-

co; normas legais aplicáveis

Instrumento essencial para o funcionamento do estado, as finanças públicas não apenas asseguram a manutenção da administração e dos serviços públicos, como também podem ter grande influência na economia do país e corrigir seus desequilíbrios.

O termo finanças públicas designa o setor que controla a massa de di-nheiro e de crédito que o governo federal e os órgãos a ele subordinados movimentam em um país. Abrange não só as operações relacionadas com o processo de obtenção, distribuição e utilização dos recursos financeiros do estado como também a atuação dos organismos públicos em setores da vida econômica.

A atividade econômica se caracteriza pela administração dos recursos escassos da sociedade humana. Três são os princípios sobre os quais essa administração assenta: (1) os interesses e necessidades do consumidor, que se manifestam na demanda por determinados produtos; (2) o lucro, que obriga o empresário a se guiar pela demanda dos consumidores; e (3) a autoridade, pela qual o governo impõe determinadas normas sobre o quê produzir e para quem produzir. Como a atividade financeira é parte da economia do estado, sua extensão e importância são determinadas pela forma como se integram num sistema econômico as decisões da autoridade e do mercado.

As finanças públicas têm sido definidas de várias formas. Segundo o economista britânico Arthur Cecil Pigou, as finanças públicas são o "pro-cessamento de receitas e despesas determinadas pela organização do governo". Para outro britânico, Hugh Dalton, são o "processamento de receitas e despesas do governo e adequação entre elas". A fazenda nacio-nal, no entanto, não se limita a fazer o papel de caixa das instituições públicas. Seus problemas fundamentais são a dotação de recursos, distri-buição da renda, estabilidade dos preços, pleno emprego e desenvolvimen-to econômico. Dois novos elementos completam a natureza das finanças públicas: as decisões tomadas sobre a administração de recursos emanam de uma autoridade política; e estão sujeitas a uma fiscalização rigorosa por parte dessa autoridade.

A complexidade dos fenômenos financeiros de que se ocupa o tesouro é manifestada quando são levados em conta os diversos aspectos que neles intervêm: (1) o econômico, já que existe uma administração de recur-sos materiais escassos sujeitos a usos alternativos; (2) o político-sociológico, visto que a política financeira é fruto de uma decisão da autori-dade que governa a vida de uma sociedade; (3) o jurídico, pelo qual as decisões se manifestam na forma de atos legais; (4) o ético, visto que as receitas e despesas públicas atendem também a critérios de uma distribui-ção mais justa da riqueza; e (5) o contábil, já que as receitas e despesas públicas devem ser registradas e classificadas para determinar os resulta-dos dos movimentos de valores efetuados no setor público.

Origem do conceito moderno de finanças públicas. Duas escolas representam a origem do conceito moderno de finanças públicas: a camera-lística, vigente na administração pública da Alemanha e da Áustria do século XVI ao XVIII; e a clássica.

O cameralismo, que pode ser considerado uma variante do mercanti-lismo, centrava sua análise no terreno concreto da atividade financeira, como parte da economia do estado, de que dependia o desenvolvimento da economia nacional. Sua atenção se dirigiu fundamentalmente ao estudo dos meios pelos quais se pode criar e administrar, a partir do patrimônio social, um patrimônio do estado. O orçamento, que resume o plano de

receitas e despesas públicas, não era considerado algo estranho à econo-mia privada, mas sim como parcela do patrimônio nacional disponível, necessário para a manutenção do estado e para sua ação dinamizadora da economia do país. As empresas públicas encontravam sua justificação no fato de assumirem as funções necessárias para o desenvolvimento nacio-nal que as empresas privadas não podem ou não querem atender. Os cameralistas justificavam os impostos em função do princípio da produtivi-dade com que consideravam a economia do estado. A dívida pública en-contrava sua razão de ser na mútua confiança entre governo e povo e na mobilização de forças produtivas da economia nacional. Os autores mais importantes dessa escola foram Kasper Klock, Johann Joachim Becher e Josep von Sonnenfels.

Entre a teoria cameralista e as novas análises elaboradas pela econo-mia clássica, está a escola fisiocrática do século XVIII, representada sobre-tudo por François Quesnay. Os fisiocratas propunham um único imposto territorial, já que, para eles, somente a agricultura gerava um produto realmente novo, ou produto líquido. As demais atividades apenas transfor-mavam ou transportavam os produtos da terra.

A expressão "economia clássica" foi inventada por Karl Marx para refe-rir-se à escola econômica inglesa da segunda metade do século XVIII e da primeira do século XIX, cujos principais representantes foram Adam Smith, David Ricardo, Thomas Robert Malthus e John Stuart Mill. Contrariando o cameralismo, a escola clássica se opôs à economia de estado, que deveria ser reduzida aos limites mínimos necessários para assegurar a execução das funções que a ela competem (segurança nacional, ordem pública, educação e obras públicas). Juntamente com esse critério, que pode ser chamado de interferência mínima, propôs ainda outros dois, que se tornari-am muito atuais nas últimas décadas do século XX, tanto nas formulações teóricas de algumas escolas (monetarismo, do americano Milton Friedman, por exemplo) como na política econômica dos países de economia liberal. Esses critérios são os de neutralidade econômica e de equilíbrio orçamen-tário. Obtém-se a neutralidade ao evitar toda ação que possa prejudicar o desenvolvimento econômico, alcançável apenas pela livre competição. O equilíbrio orçamentário evita o endividamento do estado e torna possível, portanto, a acumulação do capital, impulsionadora do desenvolvimento econômico.

Finanças públicas na atualidade. O marginalismo do século XIX, o keynesianismo e o monetarismo no século XX representaram novos enfo-ques da teoria econômica, com implicações imediatas na teoria e na prática das finanças públicas. De acordo com o pensamento de John Maynard Keynes, os estados têm como objetivo prioritário evitar os dois grandes males característicos dos ciclos econômicos: o desemprego e a inflação. Junto com a política monetária, atribui-se à política fiscal, portanto, um papel primordial na obtenção da estabilização econômica.

O estado, em seu papel de agente fiscal, deve cuidar para que sua despesa total não seja nem muito grande, nem muito reduzida. O principal instrumento dessa política está num orçamento que, ao abrir mão do princí-pio de equilíbrio proposto pelos economistas clássicos, seja capaz de atender à renda e ao gasto do país como um todo e não apenas às finan-ças públicas; e que planifique as despesas em função das necessidades da sociedade, em vez de fazê-lo exclusivamente para atender aos recursos financeiros. Um princípio inerente a essa teoria é o do gasto anticíclico, ou seja, um orçamento com déficit (as despesas superam as receitas), durante as fases de recessão ou crise, e um orçamento com superávit (as receitas superam as despesas), no auge da prosperidade.

A aplicação desse princípio conduz, em períodos de crise, à redução dos impostos, de modo que a população disponha de mais dinheiro para gastar; ao aumento das despesas públicas com subsídios para o desem-prego e subvenções para os produtos agrícolas; e, por último, ao aumento das obras públicas. Pretende-se, com isso, estimular a demanda total, com a finalidade de superar a etapa depressiva e voltar a uma fase de expan-são. Nesse caso, a atuação fiscal seria inversa, ou seja, elevação de im-postos, redução do gasto público e amortização da dívida pública emitida durante a depressão.

O emprego dessa política orçamentária evitou os principais inconveni-entes da política tradicional de orçamento equilibrado, na qual elevavam-se os impostos e diminuíam-se as despesas públicas durante a depressão. Acentuavam-se com isso as flutuações econômicas e retardava-se a recu-peração.



Nas últimas décadas do século XX, as teorias monetaristas criticaram, no entanto, a excessiva importância que o keynesianismo atribuiu ao esta-do e consideraram que, como consequência dela, havia-se distorcido o livre jogo da oferta e da procura. Acreditava-se também que havia sido reduzida a competitividade e a eficiência das economias de livre mercado. Essas análises motivaram profundas alterações nas políticas orçamentárias dos países, sem que se chegasse a negar o modelo keynesiano, que continuou, em sua essência, vigente.

Instituições financeiras. As instituições do setor público, considerado sujeito da atividade financeira, são fundamentalmente:

(1) Os órgãos de estado, investidos de autoridade, como o poder exe-cutivo, o poder judiciário e o poder legislativo.

(2) Os fundos ou contas independentes ou extra orçamentárias, cujas receitas e despesas são administradas com certa autonomia, como, por exemplo, os fundos de seguridade social e as caixas de pensão dos funcio-nários públicos.

(3) Os organismos auxiliares, constituídos por empresas cuja gestão obedece à autoridade política. Estão à margem do mercado e sua finalida-de consiste em fornecer bens e serviços aos organismos estatais. Podem ser obtidas como exemplo as fábricas de munições ou os estaleiros da Marinha de Guerra.

(4) As empresas estatais, caracterizadas pela ausência de personali-dade jurídica independente e sua forte fiscalização. São exemplo represen-tativo desses organismos os monopólios típicos do estado.

(5) As empresas públicas, ou mistas, com personalidade jurídica inde-pendente e regidas tanto por princípios de autoridade como por princípios de mercado - algumas empresas mineradoras e de exploração e refino de petróleo, por exemplo.

(6) As instituições públicas independentes. A fiscalização se limita a um controle geral que assegura a consecução dos objetivos públicos progra-mados, como é o caso de muitas instituições de pesquisa, assistenciais etc.

Operações econômicas do setor público. A principal classificação de receitas e despesas públicas é a que diferencia as seguintes categorias econômicas: conta de rendimento e conta de capital. A conta de rendimento abrange, em seu capítulo de receitas, os lucros oriundos do setor público por venda de bens e serviços de suas próprias instituições; as transferên-cias correntes de unidades econômicas, distintas dos impostos, no interior do país; as transferências recebidas do exterior; e os impostos que, es-quematicamente, podem incidir sobre a renda das pessoas e instituições sem fins lucrativos, sobre a renda de empresas e sobre a produção e o consumo. Em seu capítulo de despesas, a conta de rendimento inclui as despesas correntes em bens e serviços; os juros da dívida pública; as subvenções a empresas e setores econômicos em crise ou considerados necessários para a economia nacional; as transferências correntes às economias domésticas; as transferências correntes ao resto do mundo; e a parcela residual que corresponde à poupança do setor público.

A conta de capital compreende, em seu capítulo de receitas, a poupan-ça do setor público, como parcela do ajuste da conta de rendimento; as transferências de capital, obtidas por empréstimos oriundos de economias domésticas (famílias e indivíduos), empresas e do exterior, ou recebidas por outras vias que não impostos e empréstimos; e os impostos sobre os fundos ou patrimônios das economias domésticas e das empresas. Em seu capítulo de despesas, compõe essa conta a formação bruta de capital fixo; o aumento dos estoques; e os empréstimos e transferências de capital a economias domésticas, empresas e ao exterior.

Tanto a conta de rendimento quanto a de capital adotam a forma con-tábil, de tal modo que o capítulo de despesas e poupança corresponde ao dever e o de receitas ao haver. Como consequência, tanto em renda como em capital, a soma do total de despesas tem que ser igual à das receitas.

Tipos de finanças e impostos. Em geral, os diferentes estados costu-mam ser dotados de no mínimo três classes ou níveis de finanças ou fazen-das públicas: a estatal, gerida pelo Ministério ou Secretaria de Fazenda em nível nacional; a departamental, estadual ou autônoma, gerida pelo departa-mento de fazenda do governo estadual; e a municipal, gerida pelos municí-pios. Em muitos países, existem também outras fazendas de categoria inter-mediária. As diferentes fazendas de um estado arrecadam e administram,

segundo sua responsabilidade, alguns impostos de acordo com o que tenha sido estabelecido por lei. Em geral, o estado nacional se reserva determina-dos impostos e cede os demais aos órgãos institucionalmente inferiores.

Os impostos, que constituem a maior parcela de receitas da conta de rendimento, se dividem em diretos (aqueles que se originam no momento em que a renda do sujeito passivo se produz ou distribui) e indiretos (quan-do se taxa a renda no momento em que seus titulares adquirem algum bem).

Em terminologia de administração pública, consideram-se três tipos de cobranças, de forma genérica denominadas tributos: os impostos, ou tribu-tos exigidos sem contraprestação; as taxas, que constituem uma contra-prestação pela utilização de um serviço da administração; e as contribui-ções especiais, tributos gerados pela obtenção de um lucro ou por um aumento de valor dos bens. Fonte: Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicações Ltda

As finanças públicas brasileiras antes de 1980

As reformas de 1964/67:

No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis de inflação, e um sistema que dificultava a intermedia-ção financeira a ponto de proibir práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década, onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos objetivos. As metas mais voltadas às finanças públi-cas relacionavam-se, principalmemente, à política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.

Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção mo-netária, o sistema financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesou-ro Nacional (ORTN). Esses títulos foram introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a obtenção de recursos adicionais para a cobertura do défict além de estimular a poupan-ça, por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da economia.

Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4595 que extinguiu a Superintendên-cia da Moeda e do Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de com-pensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. Dessa forma, o governo não tinha um perfeito contro-le da política monetária. Nota-se atinda que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade monetária como a de fomento agrícula, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.

Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e finan-ciamentos sem que estes constassem no orçamento do governo.

A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títu-los públicos a ser regulamentada em lei específica. Na ausência da regula-mentação o governo usou de Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12. Através dessa lei, regulamen-tou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o poder do Con-gresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida pública no Brasil. Diante do total descrédito

http://www.economiabr.net/economia/7_sfn.html






do OGU que não mais podia impor limites e restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por exemplo, o orçamento monetário, que eram submetidos apenas ao poder executivo.

O comportamento das contas públicas nos anos 70:

Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte.

O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida inter-na".

Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do gover-no. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário. Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.

Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com edividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a ex-pansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e, consequentemente, nas finanças públicas.

As finanças públicas brasileiras entre 1981 e 1994

O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam importância ao déficit, e buscavam o combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.

Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elabo-rados por economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupa-ção com o déficit fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização.

Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desinde-xação da economia, dentre outras medias.

Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais, situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de 1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.

Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser "contaminado pela

inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos a irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.

O "problema da transferência"

A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da transferência" com 2 componentes principais:

1. Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados mas o produto (Y) não se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que apresentaram decres-centes;

2. Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado, houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um desajuste interno pois, apesar de ter-mos conseguido recursos via balança comercial, não optou-se pela transfe-rência interna de recursos através de um ajuste fsical.

O diagnóstico errado

No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais. Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido pois grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de títulos públicos.

Fragilidade política e mudanças institucionais

O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presi-dente eleito, Sarney foi quem assumiu a função mas não pôde desempe-nhá-la de forma satisfatória pois não contou com o apoio dos deputados e senadores pemedebistas.

O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritá-rio.

Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diver-sas mudanças institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU (Or-çamento Geral da União) , a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos de juros da dívida ao OGU, e alguns pon-tos negativos, como a elevação do repasse de verbas a estados e municí-pios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recur-sos.

Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos (keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos crescentes.

A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma pro-funda indexação das obrigações tributárias.

Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os re-cursos públicos eram solicitados à autoridade em um momento e liberados



em um momento seguinte. Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido como "efeito-Bacha".

Finanças Públicas no Brasil: a recuperação de um debate

Autoria: Reginaldo Souza Santos, Elizabeth Matos Ribeiro, Mônica Ma-tos Ribeiro, Thiago Chagas Santos, Vinícius Mendes da Costa

Resumo

O objetivo central desse artigo é recuperar o debate teórico acerca das finanças públicas no Brasil, tomando como ponto de partida as discussões ocorridas durante as décadas de 50 e 60, entre os chamados nacional-desenvolvimentistas e os neoliberais. Constata-se que apenas os chama-dos neoliberais deram tratamento teórico ao campo das finanças públicas – e, por essa razão, é dado destaque especial às primeiras formulações de Eugênio Gudin. Os economistas da chamada ala progressista só incorpo-ram as finanças públicas ao campo de suas preocupações a partir dos anos 70. Este parece ser um momento demasiado tarde, pois a crise do capita-lismo de um modo geral (e no Brasil, em particular) faz com que o debate teórico ceda lugar a uma proposta de discussão mais técnica, na direção de um ajuste fiscal sob os auspícios do Fundo Monetário Internacional. Uma preocupação secundária, mas não menos relevante, dessa revisão visa compreender quais os fundamentos que sustentam o diagnóstico que afirma ser a “crise fiscal” a responsável principal pelo esgotamento da capacidade de financiamento do governo e que acaba definindo os rumos assumidos pela reforma do Estado brasileiro iniciada nos anos 80 e conso-lidada na década de 90.

Introdução

O pensamento sobre as finanças públicas no Brasil não apresenta a mesma tradição das escolas europeias e americanas. De um lado, isso ocorre porque a nossa universidade ainda é muito jovem – uma existência de, aproximadamente, três quartos de século. De outro, porque fomos obrigados a definir uma opção, em meio a toda uma discussão político-ideológica entre uma política desenvolvimentista – industrializando o país – ou o prosseguimento na marcha histórica que, até certo momento, aponta-va que o nosso lugar no contexto da divisão internacional do trabalho era o de exportador de primários e importador de industrializados. Além disso, a concordância pelo desenvolvimentismo não era pacífica, pois implicava dizer de que forma essa modernidade seria alcançada: se mediante o concurso do Estado ou não.

Por essa razão, a questão das finanças públicas no Brasil tem sua dis-cussão inicial descolada da análise relativa à intervenção do Estado na economia. Só posteriormente (digamos, no debate da crise atual) é que se tenta elaborar, por parte da ortodoxia, uma análise integrada acerca desse assunto. Outra característica desse debate é que ele se verificava, na fase inicial, fora dos círculos acadêmicos, conforme observa Bielschowisky (1988, p. 7):

“É [...] fácil de entender por que o pensamento econômico brasileiro não se estruturou em círculos teóricos acadêmicos. Não apenas eram poucos e de má qualidade os cursos de economia no Brasil, como pareci-am, também, estar desprovidos de orientação teórica definida. Um excelen-te indicador do amadorismo que predominava nos centros de ensino de economia do país é dado pelo fato de que, até a década de 60, nenhum deles mantinha professores em horário 'integral'. Além disso, o primeiro curso de pós-graduação só surgiria em meados dos anos 60, na Fundação Getúlio Vargas. Antes, tudo o que se teve foram cursos de aperfeiçoamento em planejamento econômico, organizados pela Cepal, em colaboração com o BNDE.”

Uma terceira característica importante das discussões acerca do Esta-do (particularmente nas décadas de 40, 50 e 60) e que está associada à anterior é que a falta de academicismo levava o debate a se fixar e a se exacerbar no campo puramente ideológico-doutrinário. Isso fica evidente quando se observa que alguns autores trataram da questão fiscal de forma a dar consistência teórica às suas considerações; mas o mesmo não ocor-reu quando abordaram as questões relacionadas com a intervenção estatal na economia. Como pano de fundo, pode-se dizer, inicialmente, que o grande confronto em relação ao papel do Estado no desenvolvimento da economia brasileira vai se dar entre a corrente nacional-desenvolvimentista e a neoliberal.

Os desenvolvimentistas, que partiam das teses cepalinas, apresenta-vam como única saída para o desenvolvimento da economia brasileira uma vigorosa política industrial, acompanhada da reforma agrária. Assim, a industrialização passava a ser vista como o meio de se aumentar a renda nacional, a produtividade média do sistema econômico, e de se evitar a deterioração dos termos de troca. Com isso, se inverteria a forma de de-senvolvimento “para fora” para um desenvolvimento “para dentro”, com a garantia de preservar os interesses nacionais do imperialismo internacional, particularmente o imperialismo americano.

Como tal proposta impunha fortes restrições ao capital estrangeiro e sabia-se que o capital nacional não dispunha de porte para sustentar o arrojado programa de industrialização, sugere-se então o Estado como a principal âncora de sustentação da industrialização. Esta se daria através do planejamento (formulação de política no plano econômico e social), do apoio creditício de longo prazo (via agências governamentais de financia-mento) e, principalmente, mediante o investimento direto, por meio das empresas estatais.

Em contraste, os neoliberais propunham um desenvolvimento centrado nas forças de mercado, onde a industrialização viria como consequência natural do livre trânsito dos agentes econômicos e não como uma imposi-ção da vontade planejada do Estado. Isso abriria oportunidade para uma participação mais efetiva do capital estrangeiro no desenvolvimento nacio-nal – contrariamente ao que defendia os nacional-desenvolvimentistas.

Porém, para que o livre jogo das forças de mercado prevaleça – diga-mos assim – ao contrário do estatismo, faz-se necessário estabelecer as condições de equilíbrio monetário e financeiro; é apenas nesse ponto que se admite alguma participação do Estado, até porque este é emissor exclu-sivo da moeda e formulador e gerenciador da política fiscal.

Do ponto de vista dos objetivos deste estudo, a questão monetária e fiscal passa a ser o grande divisor de águas entre as duas correntes do pensamento econômico brasileiro. Enquanto as políticas monetária e fiscal constituem um dos principais capítulos, senão o principal, da ala ortodoxa, o mesmo sequer foi escrito pela escola considerada “progressista”.

Por outro lado, dizer que os progressistas abriram pouco ou nenhum espaço para questões relacionadas com as finanças públicas não significa que o gasto estatal não tivesse importância no contexto de suas análises. Quando a corrente desenvolvimentista defendia a industrialização, a presença do Estado não figurava apenas na qualidade de indutor e/ou coordenador de prioridades a serem implementadas, mas também era reservado ao Estado o singular e fundamental papel de assumir a produção direta da infra-estrutura e de parcela importante dos setores de insumos básicos, dos bens intermediários e da intermediação financeira. Essa era a visão clara de pessoas que se integravam à defesa do desenvolvimentismo como Caio Prato Júnior, Nelson Werneck Sodré, Octávio Ianni, Ignácio Rangel, Celso Furtado e Rômulo Almeida. Também Roberto Simonsen, embora sendo um importante empresário, já nos anos de 1920 e 1930, defendia uma maior presença do Estado na economia por acreditar ser esse, naquelas circunstâncias, o caminho para a industrialização do Brasil. Apesar disso, no contexto da obra desses autores nada mais relevante se pode falar a respeito das finanças públicas.

1. A discussão sobre as finanças públicas durante a industrializa-ção, no curso da crise dos anos 60 e da implantação das reformas contidas no Paeg

O debate teórico-ideológico mais intenso sobre o desenvolvimento bra-sileiro vai ocorrer nas décadas de 40 e 50 e início da de 60. Até então, o centro da discussão era saber e definir qual o papel reservado ao Estado. Vencidos, os neoliberais construíram trincheiras no campo das finanças públicas, procurando reduzir a dimensão do Estado no processo de desen-volvimento, a partir de restrições aos gastos. Daí ser fundamental vender a ideia de contenção monetária e orçamento fiscal equilibrado; caso contrário, os desequilíbrios nas finanças conduziriam à instabilidade do sistema com inflação e desemprego.

Até os dias de hoje, essa parece ser uma boa hipótese de explicação, inclusive não só para o pioneirismo dos ortodoxos, como também para a manutenção de sua hegemonia no campo da economia política brasileira. Esse é um entendimento prévio importante para a compreensão da estrutu-ra lógica da discussão acerca das finanças públicas no Brasil.



Do lado do pensamento neoliberal, os autores que mais se destacaram no campo das finanças públicas foram Eugênio Gudin, Octávio Gouveia de Bulhões e Mário Henrique Simonsen. De todos, Gudin é o que apresenta a elaboração teórica mais consistente, inclusive fazendo as mediações teóri-cas necessárias para refletir a situação brasileira. Os outros dois estão mais preocupados com a questão fiscal no contexto da política econômica mais geral (Simonsen) ou com a política tributária propriamente dita (Bulhões).

Por último, vale dizer que se torna incompleta qualquer abordagem que se refira ao pensamento econômico brasileiro e não contemple a contribuição de Roberto Campos. Entretanto, Roberto Campos, contrariamente aos seus parceiros de ideologia, deu mais ênfase aos aspectos relacionados à teoria do desenvolvimento. Com relação às questões monetária e fiscal, a sua sentença foi única e imutável: a política monetária deve ser austera e o orçamento fiscal equilibrado. Isso fica mais evidente quando o próprio Roberto Campos assume de forma mais ampla o poder em 1964, formula e implementa o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg). Até mesmo nas obras em que escreveu em parceria – principalmente com Simonsen – era-lhe reservado o papel de abordar a temática afeita ao desenvolvimento econômico. Por isso, a obra de Roberto Campos não será analisada aqui com a mesma ênfase dada a autores como Gudin, Bulhões, Simonsen etc.

1.l. Eugênio Gudin: conservador lúcido e a noção (não ortodoxa) do orçamento desequilibrado

Eugênio Gudin, Octávio Gouveia de Bulhões e Mário Henrique Simon-sen são três respeitáveis representantes da ortodoxia que deram uma importante contribuição na construção de economia política brasileira, nos limites das finanças públicas. Não obstante esse fato, não resta dúvida que o “status” mais elevado pertence a Eugênio Gudin, na qualidade de princi-pal representante dessa escola.

Nas análises sobre as relações entre Estado e sociedade, evidencia-das nos aspectos sociais, monetários, financeiros, fiscais e produtivos (investimentos), Gudin mostra padrões analíticos bastantes distintos. En-quanto em relação aos três primeiros assuntos nota-se uma nítida preocu-pação em produzir uma análise consistente mediante empreendimentos teóricos, em relação ao último é visível o estilo “panfletário” dos seus argu-mentos.

Essa característica é visível em vários artigos escritos pelo autor, prin-cipalmente no Capítulo VII do livro O pensamento de Eugênio Gudin. O problema maior é que ele não tratou da questão da estatização integrada-mente, estabelecendo relações entre a estatização e o desenvolvimento capitalista numa sociedade de industrialização atrasada; a característica de

sua análise sobre a estatização na economia brasileira, ou melhor, de seus argumentos contra a estatização na economia brasileira, foi o trata-mento caso a caso; por isso dizemos que, nesse aspecto, suas ideias têm um caráter mais “panfletário” do que teórico. É o caso quando diz:

“Um sinal precursor da estatização registra-se no princípio da Repúbli-ca com a covardia dos homens públicos diante da demagogia, abolindo, na construção das estradas de ferro, o regime de garantia de juros que permiti-rá a construção de tantas boas estradas e substituindo-o pela Lei Miguel Calmon (Governo Afonso Pena) que limitava a 30 contos (digamos 30 mil cruzeiros) o custo do quilômetro construído. Resultado: uma lamentável deterioração das novas estradas de ferro, que serpenteavam o terreno em péssimas condições técnicas.“(GUDIN, 1978, p. 428)

Ainda sobre estatização, numa publicação dos anos 60, Gudin já exibia um tom irônico quando tratava da questão do intervencionismo na econo-mia brasileira, seja para dizer que os “recursos para as grandes obras do Estado saem do lombo do contribuinte brasileiro” ou que, “salvo exceções esporádicas, só nos países de alta educação política pode a administração do Estado ser eficiente”. Mas o grau de ironia alcança o seu ápice quando, no ano de 1962, mais precisamente entre os dias 26.02 e 16.03.62, Gudin escreve uma série de seis artigos intitulados “Descalabrobrás”. (GUDIN, 1965a, p. 361-362)

Porém, uma postura analítica diferente é assumida por Gudin quando se refere à política fiscal na sua obra Princípios de Economia Monetária. Diferentemente de outros autores, não assume posição maniqueísta ao

analisar os efeitos da política fiscal sobre a economia. Nesse ponto, Gudin parece se eximir de toda a sua ortodoxia. Compreende que, para se atingir o pleno emprego, o total da despesa (demanda efetiva) “deve ser suficiente para absorver todos os fatores de produção”. Nesse caso, a despesa total E = C + I + R + L + B, com C sendo o consumo privado, I os investimentos privados, R as despesas realizadas pelo Estado com recursos oriundos dos impostos, L igualmente despesas do Estado com recursos originários de empréstimos concedidos ao setor público e B o saldo do balanço de paga-mentos.

Caso E, total das despesas efetivamente realizadas, seja menor do que F, total das despesas correspondentes ao nível de pleno emprego, a dife-rença, portanto, F – E = U, passa a significar o volume de desemprego ou o déficit da renda nacional. Esse volume de desemprego ou déficit deve ser eliminado através do uso da política fiscal, já que

“Ela pode incrementar (ou reduzir) o vulto dos investimentos do Estado; estimular (ou deprimir) o consumo e os investimentos privados, C e I, diminuindo (ou aumentando) os impostos, como fechando seus orçamentos com déficit ou com superávit. O governo pode, ainda, em certos casos, atuar sobre B, favorecendo as exportações e reduzindo as importações.” (GUDIN, 1965b, p. 226)

Nesse sentido, uma política governamental anticíclica passa a ser de-fendida como meio de manter o pleno emprego. Isso pode ser conseguido através das medidas automáticas e das despesas compensatórias.

As medidas de caráter automático destinam-se a estabilizar o sistema econômico independente das autoridades governamentais, tais como o seguro-desemprego, de um modo geral os impostos “advalorem”, os preços mínimos de garantia agrícola etc. Há, no entanto, fatores que podem ser considerados desestabilizadores instantâneos: a inflexibilidade do serviço da dívida pública, quando os juros são fixos trazem fatores agravantes; quando os preços caem e reduzem os fluxos de capitais para os países devedores, visto que na depressão são repatriados da periferia para os países credores.

Não obstante isso, Gudin adverte que as medidas automáticas não ga-rantem por si só a estabilização e o pleno emprego dos fatores; por essa razão, necessário se faz o governo empreender outras medidas, denomina-das pelo autor de compensatórias, materializadas num fluxo de despesa adicional que deve perdurar, adverte, apenas enquanto houver desemprego.

Nas despesas compensatórias, portanto, o Estado substitui o capital privado através de obras públicas como estradas de ferro, postos de saúde etc. No entanto, para preservar o caráter e a natureza da despesa pública no processo de estabilização e na garantia do pleno emprego, inclusive para o Estado deixar de gastar quando esses objetivos forem alcançados, torna-se necessário que as obras a serem executadas estejam minuciosa-mente estudadas e projetadas para serem realizadas quando a necessida-de se fizer presente (GUDIN, 1965b, p. 228).

Um diagnóstico prévio das obras permite ao Estado desencadear um fluxo de gasto no momento mais adequado (caso isso seja possível identifi-car), o que também deve facilitar a saída do Estado do cenário econômico quando os objetivos forem alcançados. Porém, nada é dito por Gudin com relação à administração da produção pública realizada pelo Estado, assim como em relação aos fluxos de recursos necessários à manutenção dos equipamentos públicos produzidos na época depressiva.

A omissão com relação a esse ponto é compreensível, mas nem por is-so deve passar ao largo da crítica. Como se sabe que o setor privado não assume a gestão do capital social, então não se pode aceitar a hipótese de que os gastos estatais decrescerão logo após passado o momento de instabilidade. Além de se invalidar tal hipótese, tem-se ainda que admitir outras indesejáveis dos argumentos de Gudin e próceres. O exemplo mais evidente é que a atuação do Estado não se dá apenas na esfera do gasto em consumo, mas, sobretudo, na esfera da produção. Mais ainda: se as despesas continuam a crescer, mesmo durante o período de relativa estabi-lidade e de pleno emprego dos fatores, logo se teria que admitir também o caráter contraditório das despesas públicas: benéficas, nas fases depressi-vas, e maléficas, nas fases de crescimento; nesse último caso, porque superaqueceria a demanda com a consequente elevação dos níveis de preços a patamares indesejáveis.



Na tentativa de evitar contradições teóricas dessa natureza, é que a ala mais radical dos neoclássicos não admite o ajuste (ou políticas fiscais de estabilidade) pelo lado da despesa, ou seja, mediante uma política de gasto expansionista, mas sim pelo lado da receita através da diminuição da carga tributária.

Vale acrescentar ainda que, mesmo que o montante de impostos dis-pensados fosse gasto, ainda assim o problema da demanda efetiva não estaria resolvido, o que exigiria, de qualquer forma, a política de gastos compensatórios. Como em condições depressivas a receita ajusta-se forçosamente ao nível de renda, a proposta de Gudin para o financiamento do gasto é inteiramente keynesiana (GUDIN, 1965b, p. 228).

Imagina o autor que a parte dos gastos compensatórios financiada com a dívida pública pode ser subsequentemente resgatada na fase de prospe-ridade, quando crescem as receitas do Estado; por conta disso, é infundado o temor de alguns economistas de que este endividamento venha a ser excessivo e transfira o ônus das gerações presentes para as gerações futuras. Essas hipóteses, segundo Gudin, ou não se confirmam nunca ou têm poucas chances de se confirmarem, visto que o tamanho da dívida pública de um país só tem algum sentido quando comparado com a renda nacional; com relação à transferência de ônus das gerações presentes para as futuras, acha um suposto errôneo porque as “[...] anuidades da dívida pública interna não se computam na renda nacional. São simples transfe-rências que podem afetar o problema da distribuição da renda entre os vários grupos sociais, mas que não afetam a renda nacional.” (GUDIN, 1965b, p. 231).

A argumentação de Gudin com relação a essa transferência de ônus é bastante problemática. É certo que o resgate da dívida pública interna não entra no cálculo da renda nacional, mas, de outro lado, não é correto afir-mar que, numa análise intergeracional do benefício/ônus da despesa públi-ca, não haja prejuízo pelo simples fato de o resgate não entrar no cômputo da renda nacional. O que vai dizer se uma geração é prejudicada vis-à-vis a outra é a natureza do gasto. Ou seja, se o gasto presente decorrer do consumo para a reprodução da classe trabalhadora, é óbvio que o resgate futuro dessa dívida vai reduzir a capacidade de gastos do Estado para o consumo das gerações futuras.

De outro lado, se o gasto presente decorrer da construção de equipa-mentos sociais, é certo que, dada a longevidade desse capital social, as gerações futuras também serão beneficiadas e, nesse caso, a redução da despesa, em função do resgate da dívida pública, é a parte do ônus que lhes cabe em razão do benefício que estarão recebendo. Essa mesma discussão foi feita pelos clássicos, e a conclusão foi a de que o endivida-mento fosse desaconselhado em razão de sempre penalizar a geração futura; raciocínio sustentado na hipótese dos clássicos – exceto Malthus – de os gastos governamentais serem sempre em consumo, portanto impro-dutivos.

Não obstante a discussão de pontos polêmicos travada por Gudin no cenário da economia política brasileira, acredita-se que a principal contri-buição desse autor ao debate foi a distinção estabelecida entre os concei-tos de equilíbrio orçamentário e orçamento econômico da nação. O concei-to de equilíbrio orçamentário é flexibilizado, pois em vez de se manter o princípio rígido de equilíbrio anual, incorpora-se a noção de tempo mais elástico; agora o equilíbrio passa a ser cíclico, com déficits nas fases de depressão e superávits nas fases de prosperidade. E, nesse caso, o orça-mento parte-se em dois: “[...] o das despesas correntes, que sempre se deve equilibrar, e o orçamento dos investimentos do Estado, que passa a ser o estabilizador econômico, podendo ser financiado com impostos, com empréstimos ou com déficits, conforme a conjuntura.” (GUDIN, 1965b, p. 230). Essa passagem caracteriza bem a lucidez de Gudin na sua maneira de ver a importância das finanças públicas no processo de desenvolvimento nacional. Sem dúvida, uma visão muito mais coerente do que a dos neoli-berais que hoje estão no debate e no comando da política econômica.

Supomos que, com essa discussão, Gudin se aproxima da noção de fi-nanças públicas que estamos procurando estabelecer neste estudo. Isso fica patente quando o autor afirma que uma orientação orçamentária dessa natureza "conduz naturalmente do simples orçamento das receitas e des-pesas do Estado ao conceito mais amplo da renda nacional ou de orçamen-to econômico da nação" (GUDIN, 1965b, p. 230). Nesse ponto, Gudin pára a discussão, não avançando mais. Acredita-se que a sua fundamentação teórica e o preconceito ideológico não lhe permitiram dar passos adiante.

1.2. Estado e finanças públicas: o debate do período pós-reforma

Depois de implantado o novo Código Tributário (1967) e passado o tempo de carência necessário a produzir os primeiros resultados, o debate acerca das relações do Estado com a economia se desloca de um plano teórico para um plano eminentemente prático, avaliando pura e simples-mente os impactos da nova reforma tributária sobre os níveis arrecadacio-nais de receitas tributárias e sobre a distribuição regional dos recursos arrecadados, isto é, a partilha da renda tributária entre União, Estados e Municípios. Com esse novo eixo de discussão, desaparece o debate sobre o intervencionismo estatal e também desaparece a discussão mais abran-gente das finanças públicas, ficando em seu lugar, apenas, os aspectos fiscais.

Entretanto, a desaceleração do crescimento que começa a se eviden-ciar nos anos 1975/76 e os movimentos cíclicos-recessivos dos primeiros quatro anos da década de 1980, fizeram o debate sobre as finanças públi-cas no Brasil mudar de curso, com algumas variantes.

Uma dessas variantes correspondeu ao estreitamento ainda maior do debate iniciado por Gudin, Bulhões e, finalmente, Simonsen, pois se deixou de discutir os impactos da Reforma

Tributária de 1967 e as necessidades e possibilidades de uma nova re-forma tributária, dando-se mais ênfase aos aspectos relacionados com a administração fiscal do Estado brasileiro, manifestados na busca alucinada de uma fórmula capaz de melhor precisar o conceito de déficit do setor público que fosse conveniente tanto aos interesses do FMI, quanto aos interesses dos gestores da política econômica brasileira.

A outra variante não se permite perder tempo na discussão da adminis-tração das finanças públicas, portanto, na medição do déficit do setor público brasileiro para efeito de formulação de política econômica compatí-vel com a orientação do FMI; a questão do déficit é tomada como dada e rediscutida num plano filosófico-ideológico, onde a natureza de agente econômico do Estado capitalista passa a ser descaracterizada, pois só assim a estabilidade e continuidade do capitalismo podem ser garantidas sem questionamentos.

2. A Crise dos anos 80 e o ataque da ortodoxia

Antevista, de um lado, a possibilidade de resolução de alguns proble-mas da administração fiscal no contexto do federalismo centralizado (co-meçando com a Emenda Constitucional Passos Porto - 1983 e culminando com as reformas da Constituição de 1988) e, de outro lado, o aprofunda-mento da crise brasileira, em particular da instabilidade financeira do setor público, induzem a retomada da discussão acerca das finanças com base nos pressupostos da ortodoxia. Nesse sentido, a ortodoxia retoma o projeto inacabado da fundamentação da não-intervenção, iniciado principalmente por Gudin e Bulhões.

Embora os economistas tenham contribuído muito pouco na revelação da importância do Estado na constituição do capitalismo brasileiro – até aqui o esforço maior dessa tarefa tem sido dos politicólogos e sociólogos – é consenso em todas as análises sérias que a ação do Estado, além de decisiva, acelerou o processo de industrialização da economia, utilizando-se de múltiplas formas para a consolidação do capitalismo industrial. No entanto, no livro citado, essa hipótese é questionada a partir da premissa de que o Estado distorce o processo alocatório de recursos e com isso diminui a eficiência do sistema econômico. Nesse sentido, atribuir ao Esta-do a condição de haver acelerado o processo de crescimento econômico nas últimas décadas é uma hipótese que necessita de bases mais efetivas de comprovação. A resposta tradicional, diz a crítica, é que o Estado criou oportunidades ocupando espaços, concedeu financiamentos e aumentou, dessa forma, o nível de produção e emprego.

A tese de que o papel do Estado foi decisivo na consolidação do pro-cesso de industrialização e constituição do capitalismo deve ser comprova-da muito mais por quem a advoga do que por quem a desmente. Dada a superficialidade da argumentação, a expansão dos gastos estatais não poderia ser avaliada senão à luz da eficiência econômica para a sobrevi-vência e estabilidade do sistema produtivo. Nesse sentido, a proposta é reconsiderar a ação do Estado no domínio econômico dando a César o que é de César; ou seja, “[...] privatizar o que for rentável e não obstante por



motivo de segurança ou equidade; liquidar o que não for mutável e que, tão pouco, deva subsistir por segurança ou equidade; e tornar efetivamente de domínio público o restante do conjunto, para que se enquadre nas normas gerais de controle dos regimes democráticos.” (CASTRO, sem data e lugar, p. 39)

Uma vez comprovado empiricamente o déficit do Estado, decorrente de um processo alocativo equivocado, conclui-se, então, que a expansão do gasto do setor público tem sido liquidamente negativo. A partir dessa evi-dência, Martone desagrega a proposta de privatização de Castro, mediante: a) desestatização na margem, congelando o Estado na formação de capital; b) estabelecimento de mecanismos de controle democrático que possibili-tem decisões de investimentos consentâneas com as preferências individu-ais da sociedade; c) descentralização, em favor dos estados e municípios, do poder fiscal, administrativo, político e econômico do Estado nacional; d) restabelecimento do papel das taxas de juros como mecanismo revelador das preferências da sociedade quanto à transferência intertemporal de recursos; e) finalmente, resgate das funções do Estado tradicional na qualidade de supridor de bens públicos (MARTONE, sem data e lugar, p. 80-81). A saga neoliberal da economia política brasileira se completa na démarche de Contador:

“[...] as bases éticas e filosóficas e implicações do tão discutido neolibe-ralismo. O objetivo não é a resenha da teoria e da política econômica. O que se pretende é lançar uma discussão muito mais profunda no Brasil sobre o chamado sistema de mercado, o nosso afastamento dos seus fundamentos filosóficos e políticos, e, em tom quase messiânico, pregar um retorno a um sistema competitivo mais sadio, estimulante, menos discricio-nário, e com maior respeito às liberdades básicas do homem.” (CONTA-DOR, sem data e lugar, p. 139-140)

Nesse modelo analítico, Keynes é apontado como um liberal ajustado às circunstâncias que modelaram o desenvolvimento de seu trabalho. Dessa forma, no programa político e econômico de Keynes, o Estado teria que exercer funções bem específicas, onde a defesa da intervenção teria por base evitar a destruição, numa situação de depressão, das instituições econômicas e “preservar” o exercício da iniciativa individual. Desse modo, “[...] A maior falácia (e injustiça contra Keynes) é a opinião sustentada por muitos de que ele preconizava a estatização da economia.” (CONTADOR, sem data e lugar, p. 150).

O que o autor lamenta profundamente são os desdobramentos posteri-ores do pensamento de Keynes, reconhecendo-lhe, entretanto, a introdução de muitas ideias novas, que justificam o esforço de reinterpretar o seu pensamento original.

O desencanto com a “revolução keynesiana” faz recobrar os ideais libe-rais sufocados até os anos 60 pelo sucesso da política dita keynesiana. A partir dos anos 70, o movimento liberal foi reforçado – segundo Contador – com o declínio da mística do socialismo. Entretanto, adverte o autor, “[...] muitos liberais modernos fantasiam o declínio do Estado e a consecução de um equilíbrio quase místico de mercados perfeitos e de liberdades individu-ais, com tanto vigor, fé e exagero, quanto os movimentos socialistas de duas décadas atrás pregavam a sua doutrina.” (CONTADOR, sem data e lugar, p. 152)

Nessas circunstâncias, o modelo da concorrência perfeita fica sendo apenas uma imagem teórica, sem correspondência no mundo real. Ainda assim, não se pode deixar de afirmar que o liberalismo tem vantagens incontestes, como afirma Contador. Nesse sentido, para que o liberalismo pontifique como modelo político prevalecente, faz-se necessário que se expurgue o endeusamento do sistema liberal, pois esses exageros mais atrapalham do que ajudam (CONTADOR, s.l.,s.d., p. 152). A partir dessa consciência, os limites da ação do Estado num sistema liberal ficam restri-tos à definição e ao policiamento das regras de política econômica, desde que não contrariem os direitos e liberdades individuais.

A imposição desses limites é a garantia da existência de: a) mercados mais competitivos, embora menos perfeitos; b) mudança da ênfase na política de demanda agregada para oferta agregada, com redução dos impostos de indivíduos e sobre os lucros para motivar a acumulação de capital; c) transferência de serviços públicos para a esfera da produção privada, com redução dos gastos governamentais (CONTADOR, sem data e lugar, p. 168-169). Decerto que a discussão nesses termos não prosse-gue. Dizer que a crise do Estado é fruto sempre de uma alocação de recur-

sos equivocados e que leva a uma redução da eficiência do sistema eco-nômico e, a partir daí, advogar o retorno ao “sistema de mercado”, fundado em bases éticas e filosóficas do século XIX, parece fora de propósito. É óbvio que a história não dá marcha à ré, embora com o pensamento isso possa ocorrer.

3. O contra-ataque dos “progressistas”

Paralelamente à linha de debate acima, uma outra se impunha com mais legitimidade, ganhando rapidamente destaque no contexto da acade-mia - sejamos realistas! O que essa linha de discussão propunha era deba-ter a crise do capitalismo brasileiro nos anos 80 retrocedendo um pouco no tempo, para que as análises pudessem alcançar o período da internaliza-ção do processo de industrialização e os movimentos cíclicos da economia brasileira nos anos recentes, particularmente nos anos 60 e 70. Esse novo redirecionamento forçou a incorporação no corpo analítico do reconheci-mento do importante e decisivo papel do Estado na constituição do capita-lismo brasileiro, ou seja, o reconhecimento de que o Estado está inserido na dinâmica capitalista.

Talvez o debate acerca dos “fundamentos éticos e filosóficos do siste-ma de mercado” não tenha tido curso em razão de ter sido iniciado num momento de recessão aguda, cujo desdobramento foi a montagem de uma política econômica de ajuste monitorada pelo FMI e, no momento seguinte, marcada por choques heterodoxos. Decorrente da própria metodologia adotada pelo fundo na conceituação do déficit, o debate inicial é direciona-do para formular o conceito de déficit e definir uma metodologia mais ade-quada para medí-lo. No plano conceitual, o déficit significa a diferença entre as receitas e as despesas correntes totais num dado exercício financeiro. Dessa forma, o déficit é mantido pela necessidade de recursos de terceiros para financiar um montante de despesa que excede o montante de recur-sos próprios gerados num dado período. Com o monitoramento do FMI à política econômica brasileira, o conceito inicialmente aplicado foi o da Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), que passou a incluir no conceito de déficit os recursos requeridos para investimento. Outra polêmica em torno do mesmo assunto ocorreu em relação à classifi-cação do déficit: se nominal ou operacional; esta era uma classificação particularmente interessante pelo fato da economia brasileira viver uma inflação muito alta.

De uma certa maneira, houve uma reinterpretação da problemática a partir do declínio do crescimento da economia brasileira, na segunda meta-de dos anos 70; declínio este que é explicado em boa medida pelo aperto da liquidez internacional decorrente de uma política monetária ortodoxa, adotada pelos países centrais. A gestão governamental do crédito interna-cional transformou um débito privado em dívida estatizada, imediatamente convertida em dívida pública interna. Com o agravamento das contas externas do balanço de pagamento e a aceleração da inflação, chegava-se a um dos vetores da chamada “crise fiscal do Estado” brasileiro: a compo-nente financeira. Pontuar o movimento da economia e a política econômica brasileira, a partir da segunda metade dos anos 70, era o caminho exigido pelo diagnóstico para se comprovar o impacto financeiro no desajuste das contas públicas.

A componente financeira como causa mais recente da explicação do desequilíbrio das contas do setor público brasileiro significa que, em conse-quência de uma elevada taxa de inflação, a dívida pública ganha autonomia de crescimento independente de sua causa primária: os gastos do governo em consumo corrente e investimento. O alerta inicial para essa questão foi feito pela professora Maria da Conceição Tavares (1883). Na introdução da publicação do Fórum Gazeta Mercantil, João Manuel Cardoso de Mello e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo também discutem a origem e a natureza dos desequilíbrios das finanças públicas a partir da questão financeira. Posteriormente, no ensaio Financiamento Externo do Déficit Público (1987), Belluzzo retorna à questão, fazendo ver que, mesmo no período em que o governo passa a fazer significativos investimentos, particularmente no setor produtivo estatal, o estoque da dívida passa a contribuir “pesadamente para a ampliação dos requerimentos do governo”.

Esse era o caminho percorrido e explicativo daquela ala de economis-tas considerada “progressista”, até porque não estava vinculada ao esta-blishment. Isso fica mais evidente ainda quando são feitas aproximações dando conta de que



“[...] no capitalismo retardatário o Estado não pode limitar-se às fun-ções clássicas da administração fiscal e monetária: as condições objetivas do desenvolvimento impõem a tarefa de criar e acumular capital produtivo, centralizar e intermediar o capital financeiro, além de supervisionar ordena-damente a constituição da base pesada do sistema industrial.” (DRAIBE, 1985, p. 19-20)

Assim, o Estado passa a ganhar condições para “influenciar decisiva-mente a dinâmica cíclica e o perfil da taxa de acumulação do sistema, no sentido de ampliar/mitigar as flutuações” (COUTINHO e REICHSTUL, 1977, p. 59-60). Ou ainda, nas palavras de Sônia Draibe, ao destacar a importân-cia e o grau de atuação do Estado na constituição do capitalismo e da sociedade burguesa no Brasil: “De uma à outra fase da industrialização, com autonomia, força e capacidade de iniciativa, o Estado brasileiro plane-jou, regulou e interveio nos mercados, e tornou-se ele próprio produtor e empresário.” (DRAIDE, 1985, p. 19-20)

Mas isso não significava que a ortodoxia tivesse perdido de todo a dis-cussão acerca desse segmento da economia política brasileira. Parece-nos que, na discussão a respeito da crise financeira do Estado brasileiro, as questões do gigantismo do Estado, equívocos na política de alocação, ineficiência produtiva e ajustamento pela via da transferência do ativo estatal para o capital privado passaram a fazer parte, ainda que timidamen-te, das considerações dos economistas “progressistas”, da mesma forma que o diagnóstico da componente financeira era inteiramente absorvido pelos economistas mais “conservadores” ou considerados como tais. Então, o debate cessa. E o que parecia já devidamente esclarecido pela academia - mostrando que, em termos de industrialização, da constituição do capita-lismo e do movimento cíclico recente da economia, a ação do Estado foi e tem sido intensa - parece dar marcha à ré.

Essa é a percepção mais evidente quando se analisa que, em termos da política econômica, vem ganhando prevalência uma versão vulgar do chamado neoliberalismo projetado pela ideia imprecisa do Estado minima-lista. Busca-se desesperadamente uma saída para a situação crítica da crise imaginando-se que tudo possa ser resolvido fazendo simplesmente recuar a posição do Estado. É como se esse envolvimento mais estreito do Estado com a economia fosse determinado pelo governante inescrupuloso – como imaginava Smith – e não como a âncora necessária e requerida pelo processo de expansão capitalista. Com isso, acreditamos, perde-se a questão relevante que é como se repensar as finanças públicas, num sentido amplo e complexo, num contexto das relações entre Estado e mercado redefinidas.

4. A convergência dos pensamentos: rumo a uma discussão téc-nica

Os anos 80 foram marcados pelo fim de um debate no plano da eco-nomia e da administração políticas; por essa razão, os anos 90 vão se constituir no momento em que se inicia uma discussão mais técnica sobre o que se convencionou chamar de crise fiscal do Estado e a necessidade de um ajuste estrutural mais profundo dos aparelhos e das políticas estatais, cujo conteúdo síntese encontra-se expresso, de forma mais contundente, nas reformas do Estado. Desse modo, no limiar desse debate, discutia-se muito a dimensão do déficit público, a forma de melhor determiná-lo e reduzí-lo, as mudanças institucionais requeridas no processo de equilíbrio orçamentário, além dos procedimentos técnicos e políticos para o enqua-dramento dos estados e municípios no esforço de ajuste fiscal que estava sendo feito pelo governo.

Vale dizer que esse enquadramento dos estados e municípios era algo recomendado pelo próprio FMI, desde os anos 80. Essa recomendação revelava, porém, algumas dificuldades de equacionamento político que se manifestavam em vários níveis. Em primeiro lugar, ressaltava-se a resistên-cia dos governadores e prefeitos das maiores cidades brasileiras em se alinharem ao projeto de reforma política proposto pelo governo central. Em segundo, ganhava relevo a discordância do que se compreendia como as razões da crise e as soluções apontadas. Podem-se apontar ainda as conveniências próprias de cada nível de governo e, principalmente, a compreensão do fato de que o desajuste desses governos tinha como causa o próprio ajuste que o governo federal vinha fazendo, pois implicava cortes nos gastos cuja compensação deveria ser feita pelos estados e municípios por pressão da própria sociedade.

Dois fatores foram decisivos para que a política de ajuste fiscal recla-mada pelo FMI fosse integrada pelos três níveis de governo. O primeiro e decisivo fator foi a convergência de pensamento: os progressistas que chegavam ao comando dos governos estaduais e municipais passaram a entender, assim como os conservadores, que existia uma crise e que esta se localizava no âmbito do Estado e era de natureza fiscal. O segundo foi a crise generalizada do sistema bancário-financeiro dos estados que forçou uma intervenção pactuada (em alguns casos não) nos bancos estaduais pelo Banco Central do Brasil; com isso, o governo federal passou a ter as condições políticas e técnicas para exigir um amplo acerto de contas, unificando e reescalonando os débitos passados e impondo amplas restri-ções às possibilidades de endividamentos futuros.

O processo de institucionalização da integração dos estados e municí-pios parece se consolidar através de instrumentos normativos que os incluem no cadastro dos inadimplentes (Cadin) e obriga a que se tenha um orçamento permanentemente equilibrado, mediante a Lei Complementar nº 101, de Maio/2000, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. Como se vê, enganam-se aqueles que vêem a responsabilidade fiscal refletindo uma preocupação ética do governo federal no processo de alocação de recursos pelos poderes públicos brasileiros; longe disso, até porque seria ingenuidade pensar que orçamento equilibrado seja sinal caracterizador de honestidade na gestão dos recursos públicos.

Essa era, sem dúvida, uma discussão que estava no plano das ideias e que figurava como uma sugestão para uma política de governo, basicamen-te originária dos programas de pós-graduação da universidade pública brasileira. Porém, faltavam os gerentes apropriados e aplicados para im-plementar as propostas técnicas que estavam sendo discutidas no âmbito dos setores interessados em viabilizá-las. O problema maior para essa implementação era o fato de as forças políticas hegemônicas serem refratá-rias a empreender um programa de estabilização econômica com base num receituário de reformas ditado pelo FMI, posteriormente consolidado no que ficou conhecido como o Consenso de Washington.

Note-se que, embora pressionado por setores que enxerga-vam/enxergam os espaços sob o domínio do Estado como vitais para os seus negócios, ainda assim o governo brasileiro, durante os anos 80, foi bastante tímido em aceitar o conjunto de sugestões do programa de estabi-lização idealizado pelo FMI, à semelhança do que estava ocorrendo com outros países da América Latina (Chile, Argentina e México são os casos mais característicos) e mesmo os ensaios em países europeus, a exemplo da Inglaterra.

Embora ao longo da década de 80 já se verificasse uma queda relativa dos gastos governamentais (notadamente aqueles vinculados a investimen-tos), a expressão mais acabada do programa de reformas e ajuste fiscal do setor público (a desregulamentação com a abertura comercial e as privati-zações), estava longe de figurar no conjunto de políticas de estabilização implementadas pelo governo brasileiro; uma e outra, a política de desregu-lamentação com a abertura comercial e as privatizações, estavam subsu-midas tanto no Programa de Desburacratização implementado no último governo militar de João Figueiredo (1979/1985), quanto no primeiro gover-no da transição democrática de José Sarney (1985/1990).

Ademais, pode-se dizer que, além do pouco status desse Programa de Desburocratização na agenda de governo, o conteúdo das privatizações nele contido resumia-se a vender as ações de empresas em que o governo era acionista minoritário, cujo controle decorreu do fato de o governo ser o principal agente financiador dos projetos sob o controle privado; as dificul-dades de sobrevivência desses projetos implicaram a transformação des-ses financiamentos em capital societário.

Desse modo, a partir da década de 90, com o aprofundamento do de-sequilíbrio externo, o governo brasileiro vai atuar em duas frentes funda-mentais: uma no sentido de introduzir a reestruturação institucio-nal/administrativa/produtiva/patrimonial do Estado; outra visando equacio-nar os desequilíbrios externos a partir da institucionalização (permanente) de um modelo de gestão das finanças do setor público (que se traduz na política de ajuste fiscal) como âncora de sustentabilidade das contas exter-nas. Nessa tarefa, os chamados progressistas não só vão se juntar aos ortodoxos, mas, sobretudo, vão assumir a liderança do processo. Esse fato vai dar maior legitimidade ao governo para poder manter, até hoje, essa política.



Falar da institucionalização de uma política de ajuste fiscal não é uma tarefa muito fácil, até porque, para efeitos didáticos, ter-se-ia que separar aquelas medidas voltadas para um melhor gerenciamento fiscal-financeiro do Estado daquelas que estão voltadas para centralizar a gestão fiscal-financeira nas mãos da União e, assim, possibilitar mais facilmente um excedente fiscal para atender um determinado propósito de política econô-mica. Para a nossa hipótese de trabalho, esse propósito tem sido a ancora-gem do balanço de pagamentos. Porém, para se entender as medidas voltadas para o atendimento desse último objetivo, não se pode deixar de falar daqueloutras que visam à melhoria da gestão fiscal-financeira para aumentar o grau de eficiência alocativa e distributiva do sistema econômico como um todo.

Isso posto, se o macroperíodo que define e consolida a industrialização é o intervalo de 1930/79, as grandes reformas vão ocorrer no sub-período 1964/66. Então, para o propósito deste trabalho, a compreensão do proces-so de institucionalização de uma política de ajuste fiscal não pode ser compreendida fora dos marcos das grandes reformas daquele momento, embora, como dito acima, o propósito inicial fosse outro bem diferente daquele que passou a ser a partir de 1980 – início da crise da dívida exter-na.

Desse modo, o ponto de partida dessa nova fase parece ser o Decreto n° 53.914, de 11/05/1964, que cria o Ministério Extraordinário do Planeja-mento e Coordenação Econômica com o propósito de integrar o gerencia-mento da política de desenvolvimento do país, inclusive a execução do Orçamento Geral da União (OGU), contidas neste as entidades subvencio-nadas da administração indireta.

O instrumento normativo dessa nova concepção da gestão econômico-fiscal-financeira passou a ser a Lei n° 4.320 de 1964, que traçou os princí-pios orçamentários que, ainda hoje, é a principal diretriz para a alocação e a execução orçamentária do país, apesar de várias alterações que foram sendo realizadas ao longo desses anos. Por meio do Decreto-lei n° 200, de 25/01/1967, o Ministério do Planejamento deixa a sua condição de extraor-dinário e passa a operar com poderes normativos no campo da sua compe-tência.

A partir de então, começaram a surgir os grandes planos de desenvol-vimento e que vão exigir maior refinamento dos instrumentos de gestão econômico-financeiro-fiscal. Assim, são criados os seguintes mecanismos operativos: a) o Programa Geral de Aplicação (PGA), criado pelo Decreto n° 70.852, que agregava o Orçamento Plurianual de Investimento (OPI); b) o Plano Plurianual de Investimento (Ato Complementar n° 43 - 29/01/1969), com a finalidade de estruturar o fluxo de dispêndio no médio prazo; c) o Orçamento Anual da União, que detalha as funções, os programas, subpro-gramas, projetos e as atividades a serem executadas dentro do exercício fiscal; d) por fim, é instituída a programação financeira como suporte à execução orçamentária – uma espécie de PPA do orçamento.

Em verdade, não são apenas esses os elementos constitutivos da base institucional operativa da gestão financeiro-fiscal do Estado Nacional brasi-leiro; existiam ainda operando fora desses esquemas aludidos, portanto, atuando com relativa autonomia, o Orçamento da Previdência, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais, o Orçamento Monetário e, final-mente, algo que não era definido como orçamento, mas que operava como tal: tratava-se da conta movimento do Tesouro Nacional com o Banco do Brasil em articulação com o Banco Central, que funcionava, nesse caso, como um verdadeiro emprestador de última instância.

Decerto que essa base institucional das operações financeiras do Es-tado funcionou razoavelmente bem, até o instante em que a economia crescia a taxas elevadas e a questão do financiamento ainda não se apre-sentava como um obstáculo. Porém, com a crise da dívida externa e a tomada do orçamento público como instrumento de resolução dos proble-mas daí advindos, o governo brasileiro amplia e sofistica os instrumentos de gestão financeira buscando alcançar a unificação orçamentária e melhor definir as relações do Tesouro Nacional com as autoridades monetárias: Banco Central e Banco do Brasil.

Esses procedimentos começam a ser concebidos e a operar (em 1986) com as seguintes medidas: a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); maior controle das subvenções econômicas aos financiamentos; o refinanciamento da dívida externa com o aval do Tesouro Nacional; institui-ção dos programas de saneamento financeiro de estados, municípios e

bancos estaduais; o início do processo de unificação orçamentária median-te a incorporação ao OGU das despesas da dívida mobiliária que estavam em poder do público e do Banco Central; o congelamento da Conta Movi-mento Banco do Brasil/Tesouro Nacional. Daí dizer-se que o ato de conge-lamento da Conta Movimento significou também a separação financeira do BB com o BC. Do ponto de vista institucional-normativo, esse processo se conclui nos anos 80 com a nova Constituição brasileira, na qual ficam garantidas uma maior transparência das contas do governo federal e a consolidação do processo de unificação orçamentária, com o novo Orça-mento Geral da União, constituído pelo Orçamento Fiscal (OF), pelo Orça-mento da Seguridade Social (OSS) e pelo Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OIEE).

Todos esses ajustes feitos na administração financeiro-fiscal do gover-no federal ainda eram insuficientes para os propósitos da política de ajuste fiscal, monitorada pelo FMI. Faltavam ser integrados a ela os esforços dos estados e municípios. Essa imperiosidade, da qual a União não abria mão, vai estabelecer um campo de atrito político entre o governo federal e os estados e municípios. A começar pela decisão tomada, em 1992, pelo governo federal de consolidar seus créditos juntos aos governos estaduais e municipais e, a partir dessa medida, impor prazos para a liquidação dos débitos e, também, maior rigor aos limites de endividamento àquelas unida-des da federação. Em seguida, e premido pelo acordo com o FMI com metas de superávit primário do orçamento num percentual médio de 4% do PIB, as autoridades econômicas criaram o Fundo de Estabilização Fiscal mediante o confisco de 20% dos fundos de participação dos estados e municípios.

Não obstante a maior descentralização de recursos determinada pela Constituição Federal de 1988 e essas restrições de gastos impostas pelo governo federal, os orçamentos dos estados e municípios continuavam desequilibrados em razão, sobretudo, do descompromisso da União com a produção de bens e serviços de natureza social. Para recompor a sua capacidade de gastos, os estados (e os grandes e médios municípios) vão encontrar nos bancos estaduais um novo espaço de financiamento das duas posições devedoras. Esse fato não só eliminava parte do esforço para a integração dos estados e municípios à política federal de ajuste fiscal, como abria um flanco na "sacrossanta" política de estabilização macroeco-nômica, na qual o rigor no controle da base monetária era (e continua sendo) um ponto inegociável.

Mas a pressão dos estados por financiamento vulnerabilizava a posi-ção dos bancos estaduais no mercado financeiro, cuja saída não era outra senão recorrer ao Banco Central para resguardar a sua posição de caixa. Essa era a oportunidade que faltava ao governo federal para equacionar dois problemas a um só tempo: um era iniciar uma etapa nova do processo de privatizações, que começou justamente com os bancos estaduais; outro era a oportunidade de tirar das mãos dos estados o poder de controlar qualquer tipo de instituição financeira capaz de lhes financiar qualquer tipo de gasto: seja o gasto de curto prazo, seja o gasto de médio e longo pra-zos. Assim, em 1996, as autoridades econômicas brasileiras instituíram o Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes), em verdade uma versão conclusiva do Regime de Admi-nistração Especial Temporária (Raet), criado em 1986 pelo Banco Central do Brasil e voltado exclusivamente para intervenções técnicas nas institui-ções bancárias vinculadas aos estados.

O golpe de misericórdia à resistência dos estados e municípios em co-laborar com a política federal de ajuste fiscal ocorre quando da promulga-ção da Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Respon-sabilidade Fiscal), que visa estabelecer normas de finanças públicas volta-das para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo na Constituição Federal, com punição para gestores infratores e supressão no repasse de verbas, a qualquer título, para aqueles que descumprirem a determinação legal de orçamento equilibrado.

Essas últimas medidas (a privatização dos bancos estaduais e a Lei de Responsabilidade Fiscal) não só integram, em definitivo, os estados e municí-pios ao esforço de ajuste fiscal desejado, a qualquer custo, pelo governo federal, como também foram determinantes para que as metas de superávits orçamentários acordadas com o FMI fossem cumpridas. A persistirem os desajustes nas contas externas (razão pela qual se busca o ajuste fiscal), conforme ficou demonstrado que sim neste ano de 2002 que culminou com o acordo de US$ 30 bilhões com o FMI, resta saber quais são, verdadeiramen-



te, as novas exigências e se a economia e a sociedade têm, ainda, condições de suportar a prorrogação de uma política dessa natureza.

5. Conclusão

O objetivo deste estudo foi traçar a trajetória recente da história eco-nômica, mais precisamente da economia política brasileira, tomando como conteúdo as finanças públicas. Na análise da economia política brasileira percebe-se que a discussão, ocorrida nos anos 50 e 60, partia de uma diáspora, pois havia campos de abordagens claramente definidos. De um lado, estavam Gudin e seguidores tecendo severas críticas ao domínio do Estado em setores fundamentais da atividade econômica e defendendo uma política de desenvolvimento com maior participação do capital privado, notadamente o capital privado internacional – embora, nesse período, a prática dessa corrente do pensamento brasileiro fosse oposta ao que pregavam nas construções teóricas. Do outro lado, estavam Celso Furtado, Ignácio Rangel e demais progressistas defendendo o concurso do Estado para acelerar o desenvolvimento nacional, em cujo processo as finanças públicas jogavam um papel estratégico fundamental.

Com o crescimento espetacular da economia brasileira durante toda a década de 70, essa diáspora começa a ser desfeita, pois as análises vol-tam-se mais para explicar o nosso milagre econômico do que para especu-lar e construir prognóstico em relação ao nosso futuro. Com a crise do Balanço de Pagamentos, que se inicia nos anos de 1979/1980 e que leva a economia a uma instabilidade macroeconômica sem precedentes em nossa história, todo o esforço de análise se volta para formular uma política de equacionamento do desequilíbrio externo e da estabilização interna. Nesse instante, as correntes de pensamento convergem em termos de diagnóstico e o setor público brasileiro passa a ser a principal variável macroeconômica de ajuste, numa e noutra direção. A partir da última década a nossa eco-nomia política fica ainda mais empobrecida, na medida em que passa a se preocupar com aspectos meramente técnicos da política econômica: de um lado, buscando uma maior racionalidade da administração pública através da implantação de uma política de reestruturação do Estado; do outro lado, criando as condições institucionais para proceder ao equilíbrio fiscal, au-mentando as receitas e reduzindo os gastos.

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A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas básicas.

A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda tem, dentre suas competências, as atribuições de normatizar o processo de registro contábil dos atos e fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, consolidar os Balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e, ainda, promover a integração com as demais esferas de governo em assun-tos de administração financeira e contábil, conforme o art. 51 da LRF e o art. 18 da Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, previstos nos arts. 52 e 54 da LRF, respectivamente, foram padronizados por meio das Portarias da STN nº 469, para a União, nº 470, para o Distrito Federal e os Estados, e nº 471, para os Municípios, datadas de 21 de setembro de 2000. Essas Portarias vigoraram até o dia 31 de dezembro de 2001, pois a partir de 2002 são publicadas anualmente as Portarias que aprovam as edições atualizadas do Manual de Elaboração do Anexo de Metas Fiscais e do Relatório Resumido da Execução Orçamentá-ria e do Manual de Elaboração do Anexo de Riscos Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal.

A Secretaria do Tesouro Nacional vem realizando, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as entidades técnicas represen-tativas da sociedade, a padronização dos conceitos, definições, regras e procedimentos contábeis a serem observados pelas esferas de governo, com a finalidade de implementar as melhorias sugeridas na atualização dos Manuais.

A LRF cria condições para a implantação de uma nova cultura gerenci-al na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidada-nia, especialmente no que se refere à participação do contribuinte no pro-cesso de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avalia-ção dos seus resultados.

Lei de Responsabilidade Fiscal: planejamento, controle, transparência e responsabilização

Texto extraído do Jus Navigandi http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6026

Juliardi Ziviani Advogado e pós-graduando em Direito Público pela PUC Minas

1 - INTRODUÇÃO

Os governos em todo o mundo estão empreendendo esforços na busca da maior eficiência e eficácia da administração pública. Agilizar e moderni-zar o Estado tem sido a pauta da agenda política de diversos países.

Na tentativa de criar um Estado mais barato e eficiente, torna-se ne-cessário um maior controle dos gastos públicos e uma maior transparência na aplicação dos recursos públicos.

Os governos devem implementar processos de desenvolvimento que assegurem a utilização dos recursos naturais e econômicos do país no atendimento das necessidades das gerações presentes, sem esgotar as possibilidades de desenvolvimento das gerações futuras, ou seja, devem implementar o desenvolvimento sustentável.

Neste contexto surge a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Que passa a ser o código de conduta para os administradores públicos de todo o país. Com estas novas regras, os governantes, sejam eles da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios terão que obedecer, sob pena de severas sanções, aos princípios do equilíbrio das contas públicas, de gestão orçamentária e financeira responsável, eficiente e eficaz, sobretudo, transparente.

O objetivo da transparência é garantir a todos os cidadãos, individual-mente, por meio das diversas formas em que costumam se organizar, acesso às informações que explicitam as ações a serem praticadas pelos governantes, as em andamento e as executadas em períodos anteriores, quando prevê ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos e realiza-ção de audiências públicas, dos planos, diretrizes orçamentárias, orçamen-tos, relatórios periódicos da execução orçamentária e da gestão fiscal, bem como das prestações de contas e pareceres prévios emitidos pelos tribu-nais de contas.

Promovendo o ajustando as contas públicas haverá um maior aumento da disponibilidade de recursos para o investimento em programas de de-senvolvimento social e econômico, reforçando as bases do desenvolvimen-to sustentado.

O objetivo deste trabalho é mostrar as formas de controle transparência e fiscalização introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal sobre o enfoque da gestão da informação, na qual os três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário e as três esferas de governo – federal, estadual e municipal, estarão submetidos com a aprovação da Lei de Responsabilida-de Fiscal.

Pretendemos mostrar ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal é um instrumento que o cidadão deve adotar com fonte de informações para o controle público, bem como para avaliação dos administradores.

2 - A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei Complementar nº 101, denominada Lei de Responsabilidade Fis-cal, tem amparo legal no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal. Esta dividida em dez capítulos e possuindo setenta e cinco artigos, poden-do ser classificada com um lei extensa.

Esta lei vem mudar a história da administração pública no Brasil. Atra-vés deste instrumento legal todos os governantes passarão a obedecer a normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos públicos.



O objetivo desta lei é melhorar a administração pública, através da busca de melhor qualidade da gestão fiscal e o equilíbrio das finanças públicas, além de assegurar a estabilidade e a retomada do desenvolvimen-to sustentável do país. O maior beneficiário desta Lei é o contribuin-te/cidadão, que passa a contar com a transparência na administração e a garantia de boa aplicação das contribuições pagas.

O Governo Federal com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fis-cal buscou implementar as medidas consideradas inadiáveis no Plano Diretor da Reforma do Estado, como o ajustamento fiscal mais duradouro, reformas econômicas orientadas para o mercado, reforma da previdência social, inovação dos instrumentos de política social, aumentando a abran-gência e a qualidade dos serviços sociais e reforma do aparelho do estado para aumentar sua governança. Portanto, a Lei de Responsabilidade fiscal é mais um passo do governo na modernização da administração pública.

A Lei de Responsabilidade Fiscal contribui para o exercício pleno da democracia, por obrigar os administradores públicos a decidirem seus gastos com responsabilidade e prover informações sobre a utilização dos recursos.

Esta lei é importante porque representa um enorme avanço na forma de administrar os recursos que os contribuintes/cidadãos põem a disposi-ção dos governantes. Quando o setor público gasta mais do que pode, o governo tem duas alternativas para se financiar, uma delas é permitir a volta da inflação e a outra é pegar recursos financeiros emprestado no mercado, emitindo títulos públicos. Isto ocorrendo o governo pagará juros ao mercado, porque, caso contrário, ninguém vai lhe emprestar mais dinhei-ro. Com isso, cada vez que precisar se financiar, vai oferecer títulos e pagar juros, e, quanto mais se endividar, maior será o risco de não conseguir pagar o que deve. Isso faz com que o mercado cobre juros cada vez mais altos para lhe emprestar dinheiro. Então ocorre o seguinte: a taxa de juros sobre, toda a economia sofre, mas o governo cobriu sua conta.

Entretanto, a partir de agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, to-dos os governantes, passarão a seguir regras e limites claros para conse-guir administrar as finanças de maneira transparente e equilibrada, man-tendo sempre os índices econômicos estáveis.

A Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser considerada de fundamental importância: reforçando os alicerces do desenvolvimento econômico sus-tentado, sem inflação para financiar o descontrole de gastos do setor públi-co, sem endividamento excessivo e sem a criação de artifícios para cobrir os buracos de uma má gestão fiscal.

3 - ENFOQUES RELEVANTES SOBRE A LEI

Além do que já foi colado anteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal possui alguns enfoques importantes para seu entendimento que não serão objetos de estudo deste trabalho, mas sua compreensão é relevante para o entendimento do contexto geral. Portanto, faremos um breve comen-tário sobre alguns pontos nos parágrafos que seguem.

A Lei fixa limites para despesas com pessoal, para dívida e ainda de-termina que sejam criadas metas para controlar receitas e despesas. Além disso, nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois anos), sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Isso faz com que o administrador público consiga sempre pagar despesas, sem comprometer o orçamento.

São definidos na Lei os limites de gastos com pessoal, com percentual das receitas, para os três Poderes da União, dos Estados, do Distrito Fede-ral e dos Municípios. Assim que o administrador público verificar que ultra-passou os limites para despesa de pessoal, deverá tomar providências para se enquadrar, no prazo estabelecido pela Lei. Caso continue a existir excessos, ele sofrerá penalidades.

As metas fiscais serão estabelecidas trienalmente. Isso permite que o governante consiga planejar as receitas e as despesas, podendo corrigir os problemas que possam surgir no meio do caminho. É como conduzir um barco: quando tem um rumo é possível planejar manobras necessárias para se chegar até lá, mesmo que algumas sejam difíceis e tenham que ser corrigidas ao longo do caminho.

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que nenhum governante poderá criar uma nova despesa continuada, por prazo superior a dois anos,

sem indicar sua fonte de receita ou redução de uma despesa. Essa é a lógica da restrição orçamentária, se você quer comprar um computador a prestação, precisa ter um dinheiro reservado para pagar as prestações todo mês, ou então, precisa diminuir outros gastos. Assim também funciona o orçamento público.

O Administrador Público não poderá aplicar em despesas correntes as receitas obtidas com a venda de bens e direitos do patrimônio da entidade que administra. A única exceção é a destinação desses recursos para os regimes de previdência social, se autorizado por lei. Todo ato de desapro-priação de imóvel urbano deverá ser acompanhado de prévia e justa inde-nização em dinheiro ou prévio depósito judicial, além de estimativa de seu impacto financeiro e comprovação da existência de dotação orçamentária e da compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentá-rias.

Nos últimos oito meses de mandato o administrador público não poderá contrair despesas que não possa pagar no ano. Para ser contraída uma despesa com parcela a ser paga no ano seguinte, deverá ser provisionada disponibilidade de caixa suficiente.

Em ano de eleições fica impedido o administrador público de contratar operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO), proibido ao governante contrair despesas que não possa ser paga no mesmo ano. A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte se houver disponibilidade de caixa e proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal defini com clareza normas para a ação dos administradores públicos. Define também a forma de gerencia-mento e disponibilização da informação para o controle e transparência de suas ações.

4 - A GESTÃO DA INFORMAÇÃO ATRAVÉS DO PLANEJAMENTO, CONTROLE, TRANSPARÊNCIA E RESPONSABILIZAÇÃO

O capítulo IX da Lei de Responsabilidade Fiscal refere-se a transpa-rência, controle e fiscalização e estabelece regras e procedimentos para a confecção e divulgação de relatórios e demonstrativos de finanças públicas, a fiscalização e o controle, visando permitir ao cidadão avaliar através da informação disponibilizada em relatórios, o grau de sucesso obtido pela administração das finanças públicas, particularmente a luz das normas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

4.1 PLANEJAMENTO

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina a produção de novas in-formações para o planejamento, como o estabelecimento de metas, e condições para a execução orçamentária, bem como para a previsão, a arrecadação e a renuncia da receita. O planejamento pode ser considerado um dos aspectos mais importantes da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A geração de despesas, tais como as de pessoal e de seguridade, as dívidas, as operações de crédito, inclusive por antecipação da receita, e a concessão de garantias também devem estar fundamentadas e atender a determinados critérios, comentados em outras partes deste trabalho, para que possam ocorrer.

Como se pode ler no texto legal, o planejamento resulta na elaboração das leis mencionadas, especialmente do Plano Plurianual, da Lei de Diretri-zes Orçamentárias e do orçamento anual, que deverão ser acompanhadas pelos anexos, os quais permitirão melhor acompanhamento e discussão do seu conteúdo.

O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento para planejar as ações do governo de caráter mais estratégico, político e de longo prazo, a ser consi-derado pelos administradores públicos. Hoje, pode-se entender o Plano Plurianual como um instrumento que evidencia o programa de trabalho do governo e no qual se enfatizam as políticas, as diretrizes e as ações pro-gramadas no longo prazo e os respectivos objetivos a serem alcançados, devidamente quantificados fisicamente. Este plano é elaborado no primeiro ano de mandato, para execução nos quatro anos seguintes, contendo um anexo com metas plurianuais da política fiscal, considerando despesas, receitas, resultado primário e estoque da dívida.



A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é elaborada no primeiro se-mestre de cada ano com o objetivo de estabelecer as regras gerais para o orçamento do ano seguinte, as metas e prioridades da administração pública. Deverá ser acompanhar a Lei de Diretrizes Orçamentárias um Anexo de Metas Fiscais, contendo as metas relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública para o exercício a que se referir e para os dois seguintes.

As previsões de receita e o estabelecimento das metas devem ser fei-tos com rigor e apresentadas a metodologia utilizada e memória de cálculo. A cada dois meses, deverá ser verificado se a receita permitirá o cumpri-mento das metas. Se não permitir os órgãos deverão cortar despesas por meio de limitação de empenho e movimentação financeira, até que o equilí-brio seja restabelecido.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá conter ainda um Anexo de Riscos Fiscais, avaliando os passivos e riscos que possam afetar as finan-ças públicas e informando o que se pretende fazer se esses riscos se concretizarem.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é elaborada no segundo semestre de cada ano, fixando despesas e estimando receitas para o controle e a elabo-ração dos orçamentos e balanços, sempre de forma compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Deverá conter uma reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O capítulo foi omisso quanto a prazos para encaminhamento dos proje-tos de leis de diretrizes orçamentárias, plano plurianual e orçamento, permi-tindo afirmar que permanecem em vigor as normas da Lei nº 4.320/64, que remetem às Constituições Estaduais e às Leis Orgânicas dos Municípios, onde serão encontrados os prazos a serem cumpridos pelo Executivo e pelo Legislativo, até que a Lei Complementar, de que trata o § 9º do art. 165 da Constituição Federal, venha a ser aprovado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal dá origem a um sistema de planeja-mento, execução orçamentária e disciplina fiscal de grande alcance. Os municípios deverão se preparar para fazer previsões de médio prazo para suas receitas e despesas e acompanhá-las mensalmente, além de dispor de um rigoroso sistema de controle de suas finanças, principalmente da dívida.

4.2 CONTROLE

O controle a ser exercido interna e externamente ganhou maior impor-tância, devendo o Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, e a população verificar se as metas previstas estão sendo cumpridas, pelo exame dos relatórios e dos anexos incorporados ao planejamento.

O controle interno também deve ser aperfeiçoado, posto que foi enfati-zado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O Executivo, em última instância, como administrador, é o responsável pela integração das funções de con-trole interno. Os servidores, porém por força do que dispõe o art. 74, § 1º, da Constituição Federal, possuem também responsabilidade.

Vale a pena observar o texto seguinte "A responsabilidade pela institui-ção e manutenção dos controles, portanto, é do Administrador: contudo, uma vez existindo os controles, a responsabilidade pela qualidade destes, pelas operações de que tenha conhecimento o servidor, em razão de sua atividade profissional, a responsabilidade em caso de irregularidade ou ilegalidade cometida no âmbito de atuação dos integrantes do controle estende-se aos servidores, nos termos da CF, art. 74, § 1º". (MOG/BNDES, 2000)

Os mecanismos de controle deverão fiscalizar o cumprimento das nor-mas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal como o cumprimen-to das metas, obediência aos limites para realização de operações de crédito, destinação dos recursos oriundos da venda de bens do patrimônio, as medidas adotadas para fazer retornar as despesas com pessoal e a dívida aos seus limites.

Deve-se ressaltar com muita importância o art 67 da Lei de Responsa-bilidade Fiscal "O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técni-cas representativas da sociedade, visando a...".

Observamos no artigo transcrito acima que a própria Lei cria um meca-nismo de controle na forma de um Conselho de gestão fiscal, cuja compe-tência é harmonizar e coordenar os entes da Federação, disseminar boas práticas fiscais, adotar normas de consolidação das contas públicas e divulgar estudos e análises.

4.3 TRANSPARÊNCIA

A transparência na Lei de Responsabilidade Fiscal, está assegurada pelo incentivo à participação da população e pela realização de audiências públicas no processo de elaboração como no curso da execução dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos. Um bom exemplo é o orçamento participativo, que significa a abertura do processo orçamentário à participação da população com base no preceito contido no inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal, que estabelece a cooperação das associações representativas no planejamento municipal. Resumindo, os cidadãos são convidados a tomarem as decisões sobre a melhor forma de aplicar os recurso públicos.

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina a divulgação ampla em veículos de comunicação, inclusive via internet, dos relatórios com informações que tratam das receitas e das despesas, possibilitando verificar sua procedência e a autenticidade das informações prestadas.

Para efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal, consideram-se instru-mentos de transparência os planos, orçamentos e a Lei de diretrizes orça-mentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio dos órgãos de controle externo, os relatórios de gestão fiscal e sua versão simplificada e os relatórios resumidos da execução orçamentária e sua versão simplificada.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) é exigido pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, que estabelece em seu art. 165, parágrafo 3º, que o Poder Executivo o publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. A União já o divulga, há vários anos mensalmente. O objetivo dessa periodicidade é permitir que, cada vez mais, a sociedade, por meio dos diversos órgãos de controle, conheça, acompanhe e analise o desempenho da execução orçamentária dos governos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal especifica os parâmetros necessários à elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Sua elaboração e publicação é de responsabilidade do Poder Executivo. As informações deverão ser elaboradas a partir da consolidação de todas as unidades gestoras, no âmbito da administração direta, autarquias, funda-ções, fundos especial, empresas públicas e sociedade de economia mista. Assim, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária abrangerá os órgãos da administração direta, dos Poderes e entidades da administração indireta, constituídas pelas autarquias, fundações, fundos especiais, em-presas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenção para pagamento de pessoal e de custeio, ou de auxílio para pagamento de despesas de capital, excluídas, neste caso, aquelas empre-sas lucrativas que recebem recursos para o aumento de capital.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja função é especificar, por categoria eco-nômica, as receitas e as despesas e o demonstrativo de execução das receitas e das despesas.

A Lei estabelece ainda que ao final de cada quadrimestre, será emitido o Relatório de Gestão Fiscal pelos titulares dos Poderes Executivo, Legisla-tivo (incluído o Tribunal de Contas), Judiciário e Ministério Público, prestan-do constas sobre a situação de tudo que está sujeito a limites e condições como, despesas com pessoal, dívida, operações de crédito, ARO, e as medidas corretivas implementadas se os limites forem ultrapassados.

Caso não seja observado os prazos para divulgação do Relatório Re-sumido de Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal, o órgão público ficará impedido de receber transferências voluntárias e con-tratar operações de crédito.

A interação que norteou a inclusão desses documentos é a de permitir maior transparência na gestão dos recursos públicos. Os instrumentos postos à disposição do Legislativo, do Tribunal de Contas e, especialmente,



dos cidadãos e dos contribuintes possibilitam o conhecimento do que ocorre com as contas do Município e a responsabilização dos responsáveis.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão salienta que a transparência é fundamental para o equilíbrio das contas públicas, pois, "atesta o atendimento dos limites, condições, objetivos e metas, firma responsabilidades, justifica desvios e indica corretivas, define o prazo estimado para correção, dá acesso público a dados concisos e substanciais das contas públicas". (MOG/BNDES, 2000)

Resumindo, os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes orçamentá-rias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio exarado pelo Tribunal de Contas respectivo, os Anexos de metas Fiscais e de Riscos Fiscais e os Relatórios da Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, acrescidos de suas versões simplificadas, devem estar disponíveis para consulta e exame, inclusive por meio eletrônico.

Obrigatoriamente, a cada quatro meses, deverá ser realizada, no legis-lativo, audiência pública sobre o cumprimento das metas fiscais, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. É de fundamental importância que a população participe das audiência, inclusive com a presença de representantes de órgãos técnicos em condições de discutir o conteúdo das informações apresentadas nos relatórios. É através destas informações que a população poderá controlar a aplicação dos recursos públicos e a trans-parência das ações dos administradores.

Os cidadãos, por sua vez, terão à sua disposição as contas apresenta-das pelo Chefe do Poder Executivo durante todo o exercício, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo, como do órgão técnico responsável por sua elaboração.

4.4 RESPONSABILIZAÇÃO

As autoridades e demais responsáveis pelo cumprimento das regras trazidas pela Lei da Responsabilidade Fiscal estarão sujeitos às sanções do Código Penal, da Lei de Crimes Fiscais (Lei nº 10.028, de 19.10.2000) e do Decreto-lei nº 201/67, além de outros diplomas legais, todos mencionados na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Os órgãos da administração pública que não cumprirem o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal poderão ser prejudicados, pois terão sus-pensas as transferências voluntárias, as garantias e a contratação de operações de crédito, inclusas as Antecipações de Receitas Orçamentárias.

O processo administrativo será valioso e importante instrumento para iniciar a responsabilização dos agentes públicos que incorram em desres-peito à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Conforme ressalta Flávio Regis Xavier de Moura e Castro "a Lei de Res-ponsabilidade Fiscal, como qualquer diploma voltado a ação da Administração Pública, deve considerar a possibilidade de ter, imanente no seu desenvolvi-mento, processo administrativo destinado a firmar a convicção sobre determi-nadas condutas, como fazer declaração falsa, praticar a conduta que enseja falsidade ideológica, omitir prestação de contas, culposa ou dolosamente, entre inúmeros outros fatos. Por esse motivo, deve-se reconhecer a conexão íntima entre a Lei de Responsabilidade Fiscal e o processo administrativo, que muitas vezes precederá qualquer ação judicial".

Em âmbito federal, o processo administrativo está regulado na Lei nº 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Federais) e na Lei nº 9.784/1999, esta contendo procedimentos relativos às fases de instauração, instrução e decisão.

Os Municípios devem ter sua lei própria, haja vista a autonomia admi-nistrativa que lhes garante a Constituição Federal, não lhes sendo aplicável a legislação mencionada no parágrafo anterior. Assim, no caso dos servido-res municipais estatutários, há que se examinar as normas sobre o assunto no Estatuto próprio. Para os demais agentes públicos, será necessária legislação específica.

Será considerado crime de responsabilidade contra a lei orçamentária se o administrador público deixar de propor a Lei de Diretrizes Orçamentá-rias ou elaborá-la sem atender aos requisitos legais e deixar de expedir ato determinando o corte automático de despesa nos casos e nas condições estabelecidas em lei.

Na medida em que os administradores de recursos públicos passem a respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal, agindo com responsabilidade, o

contribuinte deixa de pagar a conta, seja por meio do aumento de impostos, redução nos investimentos ou cortes nos programas que atendam à socie-dade.

5 - CONCLUSÃO

Durante a elaboração deste trabalho procuramos demonstrar como que a sociedade poderá exercer seu papel no controle dos recursos públicos por meio da gerência da informação disponibilizada pelos governos através da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Caberá somente ao cidadão cobrar ações e providência de seus go-vernantes, bem como julgar se estão procedendo de forma responsável na gestão fiscal.

A intenção da Lei de Responsabilidade Fiscal é justamente aumentar a transparência na gestão do gasto público, permitindo que os mecanismos de marcado e o processo político sirvam como instrumento de controle e punição dos governantes que não agirem de maneira correta.

Ao mesmo tempo, espera-se que os bons administradores públicos se-jam premiados com o reconhecimento da população com a recondução ao cargo, e do mercado com maior acesso a crédito.

Evidentemente, não é uma lei perfeita, sendo de se lamentar que boa parte do projeto do Executivo não tenha sido mantida pelo Congresso Nacional. Prevaleceu o espírito conservador, refratário a inovações mais avançadas, ainda que ditadas pelo interesse público, mas resta o consolo que isso é da natureza do homem e é da própria natureza. O que se espera do Congresso Nacional é que em passos mais lentos possa aprovar as reformas necessárias para que os anseios da população sejam atendidos.

Permiti-nos concluir ainda que a Lei conduz a uma mudança da própria postura dos brasileiros diante dos governantes, de mo que, tal com em muitos países desenvolvidos, fiscalizem efetivamente a conduta dos gover-nantes eleitos quanto ao tratamento dispensado e ao destino dado as contribuições recolhidas.

Neste contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser festejada como um instrumento forte e eficaz, para introduzir, na prática das finanças públicas, um comportamento mais dinâmico com os superiores interesses da população. As informações estão tratadas, cabe agora a sua interpreta-ção para a aprovação ou reprovação dos nossos governantes.

6 - REFERÊNCIAS E BIBLIOGRAFIAS

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Controle dos gastos com pessoal pelo Congresso Nacional Texto extraído do Jus Navigandi

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8805 Eber Zoehler Santa Helena

consultor de orçamento e fiscalização financeira da Câmara dos Deputados RESUMO

O artigo enfoca a evolução histórico-constitucional das infrutíferas ten-tativas de controle dos gastos com pessoal e os atuais mecanismos. A magnitude dos gastos com pessoal na União: mais de 35% de sua receita corrente líquida. Os mecanismos de controle dos gastos com pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal e no direito comparado norte-americano divergem, cada qual com suas fragilidades e inconsistências, em especial na distinção entre despesas obrigatórias e discricionárias e os diferentes mecanismos de controle: compensação e contingenciamento. Apesar de terem sido criados nas LDOs vários dispositivos de controle de tais gastos, identificam-se resistências da administração aliado à interferência corpora-tiva que resultam em relativa ineficácia do controle prévio dos gastos com pessoal. O exame de compatibilidade e adequação dos projetos de lei e medidas provisórias em tramitação no Congresso Nacional mostrou-se inovador nos anos noventa e hoje carece de aprimoramentos. A interpreta-ção pelo STF de que a inobservância do art. 169 pelos atos legais que criam despesas com pessoal gera mera suspensão da eficácia do dispositi-vo mitiga a cogência do instrumento constitucional. LDOs: foros adequados para os aprimoramentos do sistema de controle de gastos com pessoal.

Propõe-se, como medida de planejamento e controle dos gastos com pessoal, a imediata instituição do Conselho Federal de Política de Adminis-tração e Remuneração de Pessoal, órgão suprapoderes e de natureza técnica, como previsto no caput do art. 39 da Constituição, decorrente da EC 19, de 1998, e nunca instituído. Criar-se-ia um foro para exame e avali-ação dos inúmeros pleitos de forma sistemática e técnica, sem afastar a apreciação posterior pelas Casas do Congresso Nacional da conveniência e oportunidade das medidas propugnadas.

DA OPORTUNIDADE DO TEMA

A interposição da ADIN nº 3.599-DF, em 17/10/2005, em face das Leis nº 11.169 e nº 11.170, publicadas no DOU de 5/9/05, por violação aos artigos 2°; 5°, caput; 37, X; 61, § 10, II, "a"; e 169, § 1°, todos da Carta da República, trouxe à baila questão tormentosa relacionada à sistemática de criação de obrigações para o Estado. No caso específico, trata-se da con-cessão de aumento, em 15%, na remuneração dos servidores da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, entre outras questões, sem a devida autorização nos termos do art. 169, § 1º, da Constituição.

Provocou-se o controle concentrado e abstrato de normas em face da Constituição por arguir-se a inobservância, pelos diplomas legais supra, dos princípios constitucionais da isonomia, da iniciativa legislativa privativa e do equilíbrio orçamentário. Este estudo tem por escopo analisar, no âmbito maior da busca do equilíbrio orçamentário-financeiro estatal, a evolução da sistemática de controle dos gastos com pessoal em nível constitucional e legal. Afinal, as despesas com pessoal só encontram paralelo no horizonte dos gastos primários obrigatórios com os benefícios previdenciários e assistenciais do regime geral.

A título de exemplo da relevância dos valores tem-se o PL 5.845/2005, que reestrutura as carreiras do Poder Judiciário da União e que possui o declarado impacto financeiro de R$ 4,9 bilhões. O real impacto só a efetiva implantação das folhas de pagamento dirá. Detalhe, hoje esse PL não possui qualquer dos requisitos exigidos pelo art. 169 da Constituição, autorização na lei de diretrizes orçamentárias ou dotação orçamentária.

O fato não pode ser visto descolado do todo. O tema é recorrente no noticiário nacional, a exemplo da reportagem de capa da Folha de S. Paulo, de 16/4/2006, "Governo Lula criou 37,5 mil cargos públicos em 3 anos", onde identificam-se pontos marcantes do processo de geração de gastos com pessoal pela Administração federal. Mencionam-se os Estudos Técni-cos do Ministério de Planejamento nº 82/06 e nº 85/06 com o seguinte excerto: "Quando cargos criados tiverem provimento autorizado, o processo deverá respeitar a prévia existência de recursos orçamentários destinados a tal finalidade". O líder da minoria na Câmara dos Deputados, Deputado José Carlos Aleluia, alerta :"O governo compromete o presente e o futuro. Está criando despesas vitalícias e de difícil reversão, que vão exigir uma carga tributária cada vez maior para serem sustentadas". Relevante ainda é o dado de que 74% dos cargos concursados criados nos três anos de Governo Lula foram criados por medida provisória, prática que não é inova-ção desse governo.

DA EVOLUÇÃO HISTÓRICO-CONSTITUCIONAL DO CONTROLE DOS GASTOS COM PESSOAL

Perspicaz, senão irônica, a análise feita por João Barbalho (1992:130), Senador do Império e Deputado na Constituinte de 1891, sobre o art. 34, 25, da Constituição Federal de 1891, que atribuía privativamente ao Con-gresso Nacional a competência para "crear e supprimir empregos publicos federaes, fixar-lhes as attribuições, e estipular-lhes os vencimentos" ao afirmar:

Finalmente, comprehende-se que, si isso ficasse ao executivo, a crea-ção e remuneração dos cargos publicos mais facilmente obedeceriam aos interesses de clientela e espirito de corrilho, peste dos governo; e os em-pregos poderiam ser menos para o serviço público que para pagar serviços de partido.

A longínqua Constituição de 1934 já se preocupava com a geração de obrigações para o Estado, sem a correspondente fonte de financiamento, ao estatuir em seu art. 183: "Nenhum encargo se criará ao Tesouro sem atribuição de recursos suficientes para lhe custear a despesa."

O reconhecimento da geração de despesas obrigatórias pela legislação permanente, que independam da lei orçamentária, viu-se presente na Constituição democrática de 1946, que em seu art. 73, § 2º, preceituava: "O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes: uma fixa, que não poderá ser alterada senão em virtude de lei anterior; outra variável, que obedecerá a rigorosa especialização."

A Constituição de 1967, sintomaticamente, e em resposta aos des-mandos orçamentário-financeiros vividos pela República no princípio dos anos 60, registrou explicitamente, pela primeira vez em um texto constituci-onal, o princípio do equilíbrio orçamentário formal: "Art 66 - o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período."

A Magna Carta de 1967 ainda acresceu dispositivos visando assegurar o atingimento desse equilíbrio, prevendo formas embrionárias dos sistemas de compensação sistêmica (contingenciamento) e tópico (na própria nor-ma), que só vieram a ser albergados pelo ordenamento muito depois na Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seus arts. 9º, 14 e 17. Assim, a compensação sistêmica do contingencia-



mento e tópica já eram previstas no art. 66, §§ 2º e 3º, diga-se, logo revo-gados pela EC nº 1 de 1969, nos seguintes termos:

§ 2º Juntamente com a proposta de orçamento anual ou de lei que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo submeterá ao Poder Legislativo as modificações na legislação da receita, necessárias para que o total da despesa autorizada não exceda à prevista.

§ 3º Se no curso do exercício financeiro a execução orçamentária de-monstrar a probabilidade de deficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as medidas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamentário.

A preocupação do constituinte de 1967 com o equilíbrio de longo prazo fez com que fossem introduzidos limites aos gastos com pessoal no art. 66, § 4º: " A despesa de pessoal da União, Estados ou Municípios não poderá exceder de cinquenta por cento das respectivas receitas correntes."

Contudo, o axioma clássico de boa administração para as finanças pú-blicas perdeu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com pessoal, agora sob a redação da Constituição cidadã de 1988, art. 169, ou a vedação à assunção de obrigações superiores às dotações orçamentárias e a realização de operações de créditos que excedentes às despesas de capital, art. 167, II e III, nos seguintes termos:

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Hoje não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das finanças públicas, como ressalta Marcos Nóbrega (2002:32), ao analisar a LRF e o princípio do equilíbrio:

O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio orçamentário. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas devem ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada.

DAS DESPESAS OBRIGATÓRIAS E DO ENGESSAMENTO ORÇA-MENTÁRIO

O venerável mestre Aliomar Baleeiro (1968:426), já nos idos de 50, as-sinalava a profunda distinção, no âmbito das finanças públicas pátria, dos gastos fixos e dos variáveis, hoje classificados como obrigatórios e discrici-onários:

Quanto às despesas, há que distinguir se são fixas ou variáveis. As primeiras só poderão ser alteradas por efeito de lei anterior, evidentemente porque resultam da execução da Constituição ou de leis, como os subsídios do Presidente da República e congressistas, vencimentos dos funcionários, obrigações da dívida pública etc. Nesses casos, os agentes públicos tem a sua competência vinculada. O Presidente da República incorrerá em crime de responsabilidade se suspender a realização de tais dispêndios. O pró-prio Congresso está vinculado e não poderá evadir-se do dever de incluí-las no orçamento.

As despesas variáveis como simples autorizações, destituídas de am-paro em lei, facultam a ação do Executivo até limite previsto. São créditos limitativos e não imperativos.

Destarte, não direito subjetivo em favor das pessoas ou instituições as quais viriam a beneficiar - uma instituição de caridade, por exemplo, não terá ação em juízo para reclamar do Tesouro um auxilio pecuniário autori-zado no Orçamento, mas que não foi objeto de concessão em lei. Fica ao discricionarismo administrativo do Presidente da República ou do Ministro de Estado ordenar ou não a efetivação do pagamento. Há, entretanto, quem sustente o contrário. Não houve, ainda, a propósito, pronunciamento de tribunais brasileiros. Fundamos nossa opinião na circunstância de ser o orçamento mero ato-condição e não lei.

A sanção contra o Presidente da República, governador ou ministros que não realizam despesas variáveis autorizada pelo Parlamento é de caráter puramente político: o Congresso há de compeli-lo ao cumprimento de sua vontade pelas represálias no terreno das autorizações pedidas pelo Executivo. A supremacia do Congresso, por essa tática, tem como conse-quência transformar o regime presidencial em regime parlamentar. A evolu-ção não é tão chocante, se nos recordarmos de que o parlamentarismo inglês, o mais perfeito de todos, provém da perseverança da Câmara dos Comuns contra reis insolentes.

Assim, o processo orçamentário deve observar, além das vinculações de receitas, pelo lado da despesa, os compromissos assumidos pelo Esta-do por intermédio da legislação ordinária, como relações estatutárias e contratuais com seus servidores, a assunção de obrigações no âmbito do sistema financeiro (juros e amortização) ou decorrentes de decisões judici-ais (precatórios), entre outros. Tais despesas são classificadas como des-pesas obrigatórias, ao lado das ditas despesas discricionárias, de cunho tipicamente orçamentário, como os investimentos.

Como dito, as despesas obrigatórias têm o seu montante potencial-mente determinado por disposições legais ou constitucionais, enquanto que as discricionárias são fixadas em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros. Essa distinção é fundamental no processo de fixação e acompanhamento do resultado primário.

A LRF tornou obrigatório o estabelecimento de meta de resultado pri-mário, a ser alcançado durante a execução do orçamento, e instituiu pro-cesso operacional de viabilização do cumprimento dessa meta fiscal, art. 9º: reavaliação bimestral das projeções de receitas e despesas e limitação de empenho, no denominado contingenciamento, instrumento de controle orçamentário que reduz temporária ou definitivamente o montante das autorizações de despesas constantes da lei orçamentária anual.

Os gastos públicos são também classificados em financeiros, em sua maioria amortização e encargos da dívida, juros e financiamentos, e não-financeiros, os denominados gastos primários, dentre os quais destacam-se os dispêndios com pessoal, benefícios previdenciários e assistenciais, custeio da administração e investimentos. O resultado primário é encontra-do da equação entre receitas primárias e despesas primárias.

A limitação de empenho não pode ser aplicada a todas as ações go-vernamentais. As despesas obrigatórias constituem valores que devem ser executados, não podendo ser reduzidos, mesmo no caso de ser necessária a redução geral de despesas como meio de se alcançar o resultado primá-rio fixado na LDO. Além das ações que constituem obrigação legal ou constitucional da União, o § 2º do art. 9º da LRF exclui da aplicação daque-le ajustamento as despesas que forem ressalvadas na lei de diretrizes orçamentárias.

Assim, para fiscalizar a correta aplicação do processo de limitação de empenho, que abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, tornou-se necessário identificar quais ações constituem obrigação constitucional ou legal da União. Então, como distinguirmos nos dias atuais aquelas despesas obrigatórias vinculativas daquelas variáveis ou discricionárias?

Na esfera federal desde a Lei 9.995/2000, LDO para 2001, em obser-vância ao art. 17 da LRF, as leis de diretrizes orçamentárias contêm anexo que indicam o rol de despesas obrigatórias por força constitucional ou legal, incluindo outras não passíveis de contingenciamento, ainda que em sua origem discricionária.

E as despesas obrigatórias não param de crescer absoluta e relativa-mente nos projetos de lei orçamentária: em 2004 representavam 87,4%; em 2005, atingiam 88,1%; e agora em 2006 chegam a 89% do total dos gastos primários do Governo Federal. Destaque para os gastos com benefícios previdenciários e com pessoal. Tais números significam que 9/10 dos gastos primários federais não passam pelo processo orçamentário tradicio-nal, mas são por ele meramente chancelados, visto já terem sido criados por legislação permanente ou fixados pelas LDOs.

DOS MECANISMOS DE CONTROLE DE GASTOS COM PESSOAL NA LRF E NO DIREITO COMPARADO

Até a LRF, várias tentativas de controle dos gastos com pessoal foram feitas ao longo dos anos 90 com a denominada Lei Camata I, (Lei Comple-



mentar nº 82, de 27/3/1995), revogada pela Lei Camata II (Lei Complemen-tar nº 96, de 31/5/99), que foi revogada pela LRF, que, em seu art. 19, expressamente estatui a função de disciplinar os limites previstos no art. 169 da Constituição. Da simples fixação de limites por esfera da Federação passou-se com a LRF à segregação de tais limites por esfera em razão dos Poderes constituídos (arts. 19 e 20). Ademais, fixaram-se limites prudenci-ais e mecanismos de redução caso ultrapassados (arts. 22 e 23).

O caput do art. 20 conceitua minudentemente o conceito de despesas com pessoal para fins da LRF, tendo inovado ao incluir os gastos com terceirização em seu parágrafo único, dificultando a burla aos limites por ela impostos. [02]

O art. 21 da LRF decretou nulidade absoluta, juris et de jure, dos atos que criem despesa com pessoal sem a observância das exigências previstas em seus arts. 16 e 17 e nos arts. 37, XIII, e 169,§ 1º, ambos da Constituição. [03]

O art. 16 da LRF volta-se para a criação de gastos no âmbito adminis-trativo pelo gestor e o art. 17 da LRF destina-se ao processo legislativo ao conceituar despesa obrigatória de caráter continuado como sendo a despe-sa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo norma-tivo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um perío-do superior a dois exercícios.

Ao apreciar as consequências da decretação da nulidade dos atos que infrinjam os dispositivos acima mencionados Maria Cristina Dourado (2001:263) faz as seguintes considerações:

Do exposto, tem-se que, relativamente à nulidade dos atos, estatuída no art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, não se aplica o prazo deca-dencial de 5 (cinco) anos, nem são esses passíveis de convalidação.

Outro aspecto interessante a abordar quanto à nulidade aqui tratada, consiste na verificação dos efeitos decorrentes da prática de tais atos.

Com efeito, considerando, de um lado, a total vinculação da atividade administrativa aos princípios jurídicos, aqui particularmente aos da legalidade e da moralidade administrativa, traduzida na conduta de boa-fé e, de outro, o atributo da presunção de legitimidade que peculiariza o ato administrativo, resulta que, embora nulos, são reconhecidos os seguintes efeitos:

a) os que atingem terceiros de boa-fé;

b) os de natureza patrimonial correspondentes a despesas já realiza-das ou prestações já incorporadas à Administração, realizadas por adminis-trado de boa-fé, em atendimento ao próprio comando do ato.

Nesse segundo caso, cumpre à Administração Pública efetivar as devi-das indenizações, sob pena de estar a mesma se locupletando.

Os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória continuada deverão vir instruídos com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes, com demonstra-ção de que não afetarão as metas fiscais (resultado primário), e deverão ter seus efeitos financeiros compensados, seja pela redução de despesa permanente seja pelo aumento de receita permanente, mediante, neste caso, elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, criação ou majoração de tributos. As medidas de compensação deverão integrar o ato que criou ou aumentou despesa obrigatória, o qual só entrará em vigor depois que entrarem em vigor as medidas de compensação.

Assim, passa-se do controle genérico com limites amplos para os gas-tos com pessoal para o regime da compensação puntual e específica, verificável caso a caso, com a imediata compensação pela redução de despesas permanentes ou aumento de receitas permanentes.

Como bem delineado por Wéder de Oliveira (2005:736), o regime de controle fiscal pela compensação específica estatuído pela LRF, apesar do modelo geral ter se inspirado no neozelandês da Fiscal Responsability Act, mostra traços semelhantes com as regras norte-americanas do "pay-as-you-go", ou "PAYGO".

Esse modelo foi implantado nos Estados Unidos a partir de 1990 com a edição do Budget Enforcement Act (BEA), um conjunto de novas regras orçamentária, parte de um pacote de medidas que visava reduzir o crescen-te deficit norte-americano, entre as quais estava o processo PAYGO. Volta-do para restringir futuras decisões orçamentárias do Congresso e do Presi-dente, o PAYGO requer que as legislações sobre receitas e despesas

obrigatórias aprovadas no ano sejam, em seu conjunto, neutras quanto ao déficit orçamentário.

A criação ou expansão de programas mandatórios ou a redução de tri-butos deve ser compensada por aumento em outras receitas, redução de despesas obrigatórias, ou ambos. Ocorre que no modelo norte-americano tal compensação não deve se dar necessariamente no projeto de lei que afeta o resultado fiscal mas no conjunto de gastos. Para Wéder de Oliveira esse conjunto poderia ser, em nosso modelo, representado pela margem de expansão das despesas obrigatórias. Ocorre, como reconhece o mesmo autor que ainda não dispomos de órgãos e procedimentos especializados na estimação do impacto e quantificação dessa margem, fazendo-se de forma apriorística e superficial.

Nossos gastos com pessoal se assemelham aos "entitlements", como conceituado pelo "The Congressional Budget Act", de 1974, ou seja, são autorizações, por meio de lei, para efetuar pagamentos ou destinar recur-sos orçamentários a qualquer pessoa ou entidade governamental. Assim, a lei fixa não o montante de gastos a serem realizados, mas as condições que devem ser preenchidas pelos interessados para poderem exigir o bem, serviço, ou transferência de recursos.

A nosso ver, os crescentes déficits norte-americanos põem em dúvida a eficácia do sistema de controle de gastos obrigatórios mencionado, fazendo crer que um procedimento genérico como o lá vigente está mais propenso a injunções de políticas conjunturais, como a Guerra no Iraque, do que subsistemas próprios e segregados, a exemplo do controle de gastos com pessoal adotado por nosso ordenamento.

Apesar das várias proposições apresentadas ao Congresso Nacional propondo alterações nos critérios e limites para gastos com pessoal presen-tes na LRF, em regra os abrandando, até o presente nenhuma atingiu seu desideratum.

DA REGULAÇÃO PELAS LDOs DA CRIAÇÃO OU ALTERAÇÃO DOS GASTOS COM PESSOAL

A Constituição de 1988, ao fixar em seu art. 169 a atribuição das LDOs de conterem a autorização para qualquer aumento de gasto direto com pessoal, exceto a revisão geral prevista no art. 37, X, transformaram-no no instrumento por excelência do controle dos gastos com pessoal. [04]

Ocorre que, desde a Lei nº 9.995/2000 (LDO/2001), art. 62, tais autori-zações vêm sendo remetidas a anexo da lei orçamentária anual, atualmen-te Anexo V – autorizações específicas de que trata o art. 169, § 1º, inciso II, da Constituição, relativas a despesas de pessoal e encargos sociais, con-forme estabelece o art. 89 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006.

Tal delegação legislativa, cuja constitucionalidade inicialmente chegou a ser questionada, mostrou-se com o tempo a mais adequada em razão de a apropriação dos recursos a serem futuramente alocados quando da aprovação da lei específica se dar melhor operacionalmente quando da discussão dos montantes disponíveis, o que só vem a ocorrer durante o processo orçamentário propriamente dito. Ainda que presente nas LDOs, os anexos com a margem para despesas obrigatórias de duração continuada mostraram-se, ao menos para as autorizações para gasto com pessoal, distantes no tempo e circunstância do debate orçamentário, tendo sido substituído pelo anexo da lei orçamentária.

O mecanismo de preverem-se especificamente por Poder, órgão e carrei-ras, já na lei orçamentária anual, as alterações em termos orçamentário-financeiros da criação e/ou provimentos de cargos, empregos e funções, bem como ou provimento de cargos, empregos e funções, bem como admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, e as alterações de estrutura de carreiras e aumento de remuneração, mostrou-se eficaz pois os valores ali autorizados devem necessariamente ser compatíveis com as dotações pre-sentes nos respectivos créditos orçamentários da mesma lei. Alterações do Anexo V ocorrem ao longo do exercício, tendo em 2005 sido apresentados três projetos de lei de alteração do Anexo V aumentando limites ali fixados.

As LDOs têm criado progressivamente procedimentos visando dar transparência e confiabilidade às informações relativas aos gastos com pessoal, a exemplo de:



1. fixação de limites para elaboração das propostas orçamentárias para os Poderes, em regra a folha de pagamento de abril do exercício vigente projetada com os acréscimos legais, com exceções expressas, a exemplo da revisão geral ou da justiça eleitoral em anos de eleições;

2. publicação periódica de informações sobre os quantitativos e valores relativos a gastos com pessoal para todos os órgãos, inclusive demonstrati-vo dos saldos das autorizações para admissões ou contratações de pessoal a qualquer título prevista no art. 169,§1º, II, da Constituição;

3. disposições sobre provimento de cargos e funções e realização de serviços extraordinários;

4. exigências quanto aos projetos de lei relacionados a aumentos de gastos com pessoal e encargos sociais que deverão ser acompanhados de:

I - declaração do proponente e do ordenador de despesas, com as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, conforme estabelecem os arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

II - simulação que demonstre o impacto da despesa com a medida pro-posta, destacando ativos e inativos, detalhada, no mínimo, por elemento de despesa;

III - manifestação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no caso do Poder Executivo, e dos órgãos próprios dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União, sobre o mérito e o impacto orçamentário e financeiro;

IV - em se tratando de projetos de lei de iniciativa do Poder Judiciário e do Ministério Público da União, parecer sobre o mérito e o atendimento aos requisitos deste artigo, respectivamente, do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da Constituição;

5. previsão do Anexo da lei orçamentária para atendimento ao disposto no art. 169, § 1º, II, da Constituição;

6. execução de despesas não previstas nos limites estabelecidos na LDO somente podendo ocorrer após a abertura de créditos adicionais para fazer face a tais despesas; e

7. obrigatoriedade de os demais Poderes e o Ministério Público forne-cerem dados à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planeja-mento, Orçamento e Gestão para a unificação e consolidação das informa-ções relativas a despesas de pessoal e encargos sociais e elaboração do demonstrativo da execução previsto art. 165, § 3º da Constituição.

O PLDO/2007 inova ao reconhecer a necessidade do controle das despesas obrigatórias e determinar em seu art. 2º, §3, que: "as propostas de atos que resultem em criação ou aumento de despesa obrigatória de caráter continuado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigação constitucional ou legal da União, além de atender ao disposto no art. 17 da Lei Complementar no 101, de 2000, deverão, previamente à sua edição, ser encaminhadas aos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda, para que se manifestem conjuntamente sobre a adequação orçamentária e financeira dessas despesas face ao disposto no § 2o deste artigo (redução das despesas correntes em 0,1% do PIB)". O autógrafo da LDO/2007 preserva a autonomia dos demais Poderes e sujeita o exame aos órgãos competentes desses Poderes.

DO EXAME DE COMPATIBILIDADE E ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁ-

RIO-FINANCEIRA DA LEGISLAÇÃO PERMANENTE QUE CRIA OU AUMENTA GASTOS COM PESSOAL

A análise de adequação e compatibilidade orçamentária e financeira realizada na Câmara dos Deputados consiste em verificar a conformidade da proposição legislativa com as leis orçamentárias previstas no art. 165 da Constituição Federal e com as normas pertinentes a elas e à despesa e receita públicas. Essa análise decorre da necessidade de observância do princípio de equilíbrio orçamentário acolhido pelo art. 167, II, III e V, da Carta Magna, pelo art. 7º, § 1º, da Lei nº 4.320/64 e pela LRF. Essa análise tem por finalidade preservar a programação de trabalho da União aprovada pelo Congresso Nacional e os compromissos relativos ao equilíbrio fiscal.

Observamos não possuir o Senado Federal procedimento próprio ao exame de compatibilidade e adequação orçamentário-financeira das propo-

sições relativas à legislação permanente, exceto nos casos das medidas provisórias, para as quais rege a Resolução nº 1/2002-CN.

O exame de adequação e compatibilidade orçamentário-financeira da legislação permanente que veicula gastos com pessoal está prevista no art. 53, II, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). Nos termos do art. 32, X, "h", é atribuição da CFT o exame dos aspectos financeiros e orçamentários públicos de quaisquer proposições que importem aumento ou diminuição da receita ou da despesa pública, quanto à sua compatibili-dade ou adequação com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentá-rias e o orçamento anual.

O exame se dá antes da deliberação do Plenário da Casa ou indepen-dente de sua deliberação, quando dispensado, no caso de matérias que tramitem em caráter conclusivo pelas Comissões.

O exame de compatibilidade verifica a conformidade da proposição le-gislativa com o Plano Plurianual (PPA), com a Lei de Diretrizes Orçamentá-rias (LDO) e com o Orçamento Anual (LOA) e com as normas pertinentes a eles e à receita e despesa públicas, em especial com a LRF. Já a adequa-ção se dá em relação à existência dos recursos orçamentários exigidos pela proposição, verificado por seu impacto orçamentário-financeiro oriundo dos compromissos e obrigações gerados pelas disposições legais.

O art. 54 do RICD fixa o caráter terminativo do parecer emitido pela CFT no tocante à incompatibilidade ou inadequação, significando que a incompatibilidade ou inadequação da proposição acarreta seu arquivamen-to, salvo recurso ao Plenário. A incompatibilidade ou inadequação orçamen-tária ou financeira pode ser saneada por meio de emenda. Se a emenda saneadora for aprovada pela CFT e incorporada em substitutivo, a matéria prosseguirá em seu curso normal. Mas, se for apresentada em Plenário, terá prioridade na votação (RICD, art. 145, § 1º), quando, em apreciação preliminar, o Plenário deliberará sobre a proposição somente quanto à sua adequação financeira e orçamentária.

Desde 1996 vige a Norma Interna da CFT, que dispõe sujeitar-se ao exame qualquer proposição "que implicar aumento ou diminuição da receita ou da despesa da União ou que repercutir, de qualquer modo, sobre os respectivos orçamentos, sua forma ou seu conteúdo" (§ 2º, art. 1º, da NI-CFT), de conformidade com o art. 139, II, "b", do RICD. Esse dispositivo determina que apenas a proposição que "envolver aspectos financeiro ou orçamentário públicos" será distribuída à CFT por despacho do Presidente, para o exame da compatibilidade ou adequação orçamentária. Incluem-se no rol de proposições sujeitas ao exame as emendas apresentadas tanto nas Comissões como no Plenário da Câmara (art. 121 do RICD).

A apreciação das Medidas Provisórias Congresso Nacional é normati-zada pela Resolução nº 1, de 2002-CN. Seu art. 5º determina o exame de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira no prazo de 14 dias pela Comissão Mista ad hoc; ocorre que em regra essa não chega a se reunir e o parecer de adequação é dado no Plenário das duas Casas. O art. 19 da Resolução nº 1/2002-CN também determina a elaboração de Nota Técnica pela Consultoria de Orçamentos da Casa a que pertencer o Rela-tor, como subsídio para esse e a Comissão, em sua análise da compatibili-dade e adequação das medidas propugnadas na MP, fazendo parte do processado. [05]

DO CONTROLE JURISDICIONAL DOS LIMITES FIXADOS PELO

ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO

O Supremo Tribunal Federal tem entendido não serem passíveis de impugnação em sede de controle concentrado de constitucionalidade normas que infrinjam disposições constantes de leis de diretrizes orçamen-tárias por serem elas normas com efeitos concretos; sendo assim, a inob-servância do art. 169 pela inexistência de autorização na LDO, ali exigida, não qualifica a infração como inconstitucionalidade direta. No caso, a afronta à Lex Legum dá-se de forma reflexa, atingindo indiretamente o mandamento constitucional, tratando-se sim de ilegalidade impeditiva da plena eficácia do diploma legal, superável por autorização legislativa super-veniente. Tal posicionamento pode ser apreendido dos arestos a seguir, oriundos do Pleno do Excelso Pretório:

O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições in-sertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas indivi-



duais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a vota-ção do orçamento fiscal v. g. (ADI 2.100, Jobim, DJ 01/06/01)." (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 21/11/03)

Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destina-tários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado." (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 14/11/03)

I. Despesas de pessoal: limite de fixação delegada pela Constituição à lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superação à questão de ilegalidade e só mediata ou reflexamente de inconstitucionali-dade, a cuja verificação não se presta a ação direta; existência, ademais, no ponto, de controvérsia de fato para cujo deslinde igualmente é inade-quada a via do controle abstrato de constitucionalidade.

II. Despesas de pessoal: aumento subordinado à existência de dota-ção orçamentária suficiente e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, parág. único, I e II): além de a sua verificação em concreto depender da solução de controvérsia de fato sobre a suficiên-cia da dotação orçamentária e da interpretação da LDO, inclina-se a juris-prudência no STF no sentido de que a inobservância por determinada lei das mencionadas restrições constitucionais não induz à sua inconstitucio-nalidade, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respec-tivo: precedentes." (ADI-MC 1585 / DF Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PER-TENCE Julgamento: 19/12/1997 Órgão Julgador: Tribunal Ple-no.Publicação: DJ 03-04-1998)(grifamos)

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITU-CIONALIDADE. LEI CATARINENSE Nº 9.901, DE 31.07.95: CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO DE FISCAIS DE TRIBUTOS ES-TADUAIS E DE AUDITORES INTERNOS. ALEGAÇÃO DE QUE A EDIÇÃO DA LEI NÃO FOI PRECEDIDA DE PREVIA DOTAÇÃO ORCAMENTARIA NEM DE AUTORIZAÇÃO ESPECIFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORCA-MENTARIAS (ART. 169, PAR. ÚNICO, I E II, DA CONSTITUIÇÃO).

1. Eventual irregularidade formal da lei impugnada só pode ser exami-nada diante dos textos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual catarinenses: não se esta, pois, diante de matéria constitucional que possa ser questionada em ação direta.

2. Interpretação dos incisos I e II do par. único do art. 169 da Constitui-ção, atenuando o seu rigor literal: e a execução da lei que cria cargos que esta condicionada as restrições previstas, e não o seu processo legislativo. A falta de autorização nas leis orçamentárias torna inexequível o cumpri-mento da Lei no mesmo exercício em que editada, mas não no subsequen-te. Precedentes: Medidas Liminares nas ADIS n.s. 484-PR (RTJ 137/1.067) e 1.243-MT (DJU de 27.10.95). 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o pedido de medida cautelar. (ADI-MC 1428 / SC – Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA. Julgamento: 01/04/1996. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 10/5/1996.)(grifamos)

FECHO

O tema controle de gastos com pessoal é extremamente sensível, tanto para o Estado, pela magnitude dos números e consequente repercussão nas contas públicas, quanto para os agentes públicos envolvidos, sejam políticos ou administrativos. Os interessados, em regra, são oriundos dos próprios órgãos detentores das dotações que servirão para financiar o gasto com prestações de natureza alimentar, portanto preferenciais e de caráter existencial. Como segundo maior item da despesa primária federal, logo após os benefícios previdenciários e assistenciais, os gastos com pessoal exigem um sistema de controle permanente e eficaz sob pena de fragilizar o regime de responsabilidade fiscal trazido pela LRF.

O sistema de controle de gastos com pessoal adotado no art. 169 da Constituição, e materializado pela LRF, vem sendo aprimorado pelas sub-sequentes leis de diretrizes orçamentárias. Ademais, há de ser restringido o uso de medidas provisórias para criação de cargos ou reestruturação de carreiras em razão do necessário planejamento que deve preceder tais alterações no perfil da administração de recursos humanos.

Propõe-se, como medida de planejamento e controle dos gastos com pessoal, a imediata instituição do Conselho Federal de Política de Adminis-tração e Remuneração de Pessoal, órgão suprapoderes e de natureza técnica, como previsto no caput do art. 39 da Constituição [06], decorrente da EC 19, de 1998, e nunca instituído. Criar-se-ia um foro para exame e avali-ação dos inúmeros pleitos de forma sistemática e técnica, sem afastar a apreciação posterior pelas Casas do Congresso Nacional da conveniência

e oportunidade das medidas propugnadas.

BIBLIOGRAFIA

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 1968.

BARBALHO, João. Constituição Federal brasileria: comentários por João Barba-lho U.C. Ed. fac-similar. Brasília: Senado Federal, Secretaria de Documentação e

Informação.1992 DOURADO, Maria Cristina. Despesa com pessoal na Emenda Constitucional n°

19/98 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. in: Aspectos relevantes da Lei de Res-ponsabilidade Fiscal (coordenador Valdir de Oliveira Rocha). São Paulo: Dialética,

2001. NÓBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e leis orçamentárias. São

Paulo: Ed. Juarez de Oliveira. 2002. OLIVEIRA, Wéder de. Lei de Responsabilidade Fiscal, margem de expansão e o

processo legislativo federal. in: IX Prêmio Tesouro Nacional: coletânea de monografi-as. Brasília: ESAF, 2005.

NOTAS

01 No caso da União, entende-se por receita corrente líquida o total da receita

corrente deduzidas: i) as transferências constitucionais e legais a Estados, Distrito Federal e Municípios; ii) as receitas de contribuição para a Previdência Social prove-nientes do PIS/PASEP; iii) os valores correspondentes às despesas com o pagamen-to de benefícios do Regime Geral da Previdência Social; iv) despesas com previdên-

cia de servidores civis e militares. No caso dos Estados e Distrito Federal: o total da receita corrente deduzidas as transferências constitucionais e legais aos Municípios.

02 Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os

inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empre-gos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e

vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribui-ções recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras

Despesas de Pessoal". 03 Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com

pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inci-

so XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169, da Constituição; II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inati-

vo. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento

da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20

04 Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei

complementar. § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação

de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da

administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressal-vadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

05 Art. 19. O órgão de consultoria e assessoramento orçamentário da Casa a que pertencer o Relator de Medida Provisória encaminhará aos Relatores e à Comis-

são, no prazo de 5 (cinco) dias de sua publicação, nota técnica com subsídios acerca da adequação financeira e orçamentária de Medida Provisória.

06 Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por

servidores designados pelos respectivos Poderes.

Informações bibliográficas: HELENA, Eber Zoehler Santa. Controle dos gastos com pessoal pelo Congresso

Nacional . Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1140, 15 ago. 2006. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8805>. Acesso em: 04 out. 2009.

A POLÍTICA DOS RESULTADOS PÍFIOS

Reinaldo Gonçalves

A atual política macroeconômica que em grande medida repete a políti-ca do governo anterior, envolve um sério erro estratégico, do ponto de vista da gestão macroeconômica. O que significa um erro estratégico? Significa que há metas e para se atingir essas metas há instrumentos e há condi-ções. Temos objetivos, temos instrumentos e temos condições. No caso



específico nosso, são dois objetivos claros: estabilização macroeconômica e desenvolvimento econômico.

Ou seja, a atual política macroeconômica envolve erros estratégicos, na medida em que não alcança os objetivos propostos - leia-se estabiliza-ção macro e desenvolvimento econômico, tendo em vista que os instrumen-tos são usados de forma equivocada e as condições estão dadas igualmen-te de forma descolada da realidade. Eu vou tentar mostrar essa hipótese.

Dentro dos objetivos de estabilização macroeconômica, incluímos o tema do endividamento público, ou seja, o nosso foco deste congresso: política macroeconômica e endividamento público. O argumento é que a atual política macroeconômica envolve erros estratégicos na medida em que não alcança dois objetivos centrais da gestão macroeconômica, que é a estabilização macroeconômica e o desenvolvimento e, dentro da estabili-zação macroeconômica, o endividamento público é uma meta, alcançar um nível de endividamento público que deixe o país em uma situação confortá-vel do ponto de vista macro. E qual é a ideia central?

A ideia central é: qual o foco da política macroeconômica brasileira, ho-je? Se nós olharmos a política monetária, vamos observar que ela está focada no combate à inflação. Ou seja, a inflação é um dos aspectos da estabilização macroeconômica. O governo, através do regime de metas de inflação, foca a política monetária no combate à inflação. Como resultado disso, ainda nos aspectos da estabilização macroeconômica, era de se esperar que a política monetária tivesse alguma convergência com um outro aspecto da estabilização macroeconômica, que são as finanças públicas.

No caso particular brasileiro, o que a política monetária faz, como ela é focada em metas inflacionárias e como é focada no uso de um instrumento, isto é, tem uma meta de política monetária, que é o combate à inflação, e como na política monetária o instrumento preferencial é a política de juros, essa política monetária restritiva de juros altos acaba comprometendo a gestão das finanças públicas. Ou seja, a taxa de juros elevada é fator de desestabilização macro, na medida em que provoca um gasto com o pa-gamento de juros, que é extraordinariamente elevado.

Esse ano (2005), estamos gastando mensalmente R$ 13 bilhões de pagamento de dívida pública, no Brasil. Ou seja, vai ser algo em torno de 8% do PIB brasileiro comprometido com o pagamento de juros da dívida pública. Resultado: a política monetária focada via juros no combate à inflação é relativamente eficaz no combate à inflação, mas é altamente ineficaz no que se refere a um outro aspecto da estabilização macroeco-nômica, que é a questão das finanças públicas. Ou seja, o principal fator de desequilíbrio histórico, leia-se o desandamento público da dívida interna, é a política monetária.

Apreciação cambial

A segunda política macroeconômica é a política fiscal. A política fiscal brasileira está focada, via mecanismo de superávit primário, no controle das finanças públicas. Ou seja, essa via acaba não superando o desequilíbrio histórico porque o superávit primário não é suficiente para pagar todo o juro da dívida pública. Essa política fiscal, se por um lado auxilia, com o superá-vit, a uma certa redução do desequilíbrio histórico, ela também ajuda no combate à inflação. Ou seja, a política fiscal é restritiva e nesse sentido ela converge para a redução do déficit nas finanças públicas, ou redução do desequilíbrio histórico, mas também ela converge no combate à inflação via contração da demanda agregada.

Quando nós olhamos a terceira política, a política cambial, qual é o fo-co? O foco da política cambial hoje é o combate à inflação. Ou seja, há uma clara estratégia de nas condições de liquidez internacional altamente favo-ráveis deixar uma apreciação cambial muito significativa (em termos nomi-nais, 35% desde janeiro de 2003), e essa apreciação cambial é usada como mecanismo de combate à inflação. O segundo objetivo da política cambial de forte apreciação é a redução do estoque da dívida pública. Ou seja, na dívida pública nós temos um componente interno, que é dolarizado, hoje em dia, indexado em divisa estrangeira; e temos o componente exter-no, que é denominado em divisa estrangeira. Então, tem o componente interno, com correção cambial, e o componente externo da dívida externa.

O que acontece com a apreciação cambial de 35%? Ela reduz o esto-que da dívida denominado em dólar. O resultado é que a política cambial atende a dois interesses, isto é, tem atendido a dois suportes: combater a

inflação e, ao mesmo tempo, reduzir o estoque da dívida pública. Se nós olharmos a dívida pública brasileira, vamos observar o seguinte: o que aconteceu com ela? Em termos absolutos ela tem crescido; em termos relativos, se olharmos a dívida líquida total, no início do Governo Lula, ou seja, em 31 de dezembro de 2002, quando terminou o Governo Fernando Henrique, a dívida pública líquida total representava 56% do PIB, e esse ano (2005) ela deve terminar em 52% do PIB.

Esses 4%, na realidade, em torno de 3% representam uma queda da dívida externa, por causa do câmbio, que de R$ 3,53 está hoje em torno de R$ 2,30. Se olharmos a dívida interna líquida, vamos observar que a dívida interna líquida cresceu de 41% para 47% do PIB, entre o início do Governo Lula e o final desse ano. Ou seja, a dívida interna líquida cresceu de 41% para 47% e, quando consideramos a dívida externa líquida, ela caiu de 14% para 5%. O resultado disso, o que nós temos? Temos que se não houvesse essa apreciação cambial, a dívida líquida pública interna e externa, hoje, estaria em um nível similar àquele do início do Governo Lula. Em outras palavras, não temos nenhuma correção histórica significativa, em termos relativos, porque em termos absolutos a dívida está varando aí R$ 1 trilhão.

Então, o não crescimento significativo da dívida pública tem represen-tado, na realidade, o resultado de uma apreciação cambial de 35%, em termos nominais, nos últimos dois anos e meio, um pouco mais. Se olhar-mos em termos de resultados, veremos que, do ponto de vista da estabili-zação macroeconômica, no que se refere à inflação há algum resultado satisfatório, mas do ponto de vista de outras variáveis da estabilização macroeconômica a gente não observa os mesmos resultados.

Resultados pífios

Um exemplo é a questão das finanças públicas. Quando olhamos a questão de outros objetivos importantes da gestão macro, que têm a ver com o crescimento econômico, vamos constatar um desempenho medíocre da economia brasileira. Não precisa repetir os números, que são bastante conhecidos: o mundo crescendo a uma taxa média anual, nos últimos dois anos e meio, da ordem de 4,5%, e o Brasil crescendo 3%. Na realidade, fazendo uma projeção 2003 a 2006, para pegar os quatro anos desse governo, o Brasil estará crescendo 3%, em média; o mundo 4,5%; os países em desenvolvimento, 6,6%; e a América Latina, 4%.

Ou seja, o Brasil vai crescer, mas vai andar para trás, vai ficar mais subdesenvolvido. Além do que, temos um fenômeno famoso, que é o vôo da galinha, que é o crescimento de 5% em um ano; depois você cai no ano seguinte; depois vai para 3%, depois você sobe para 3,5%, no fenômeno que foi muito bem analisado pelo professor Luiz Antonio Filgueiras, no livro sobre a história do Plano Real, em que ele chama a atenção para este fenômeno, que se repete com o Governo Lula.

Em termos de objetivo de estabilização macroeconômica, na questão de geração de empregos o resultado é pífio. O Brasil para reduzir o estoque de desempregados precisa de um crescimento, no mínimo, de 3,5%. Em quatro anos de Governo Lula, o crescimento médio anual de 3% vai impli-car no aumento do estoque de desempregados que, no final de 2006, deverá ser da ordem de 1,2 milhão a 1,5 milhão de desempregados. Ou seja, o estoque de desempregados vai aumentar.

Ainda no que se refere à estabilização macroeconômica, se nós olhar-mos a questão da acumulação de capital, o desempenho é pífio também. A economia brasileira está com uma taxa de investimento médio anual extre-mamente medíocre; na realidade é uma taxa associada a um crescimento igualmente medíocre da acumulação de capital, acompanhando o cresci-mento medíocre da renda. O progresso técnico, a mesma coisa, uma volatilidade muito alta da economia brasileira e não há nenhuma evidência que o sistema nacional de inovações tenha se tornado mais robusto ou venha se tornar mais robusto nesse período que estamos vivendo. Pelo contrário, a evidência é que o Brasil está perdendo posição em termos internacionais. Do ponto de vista distributivo, igualmente uma variante importante do ponto de vista da gestão macroeconômica, os resultados se mostram claramente negativos. Não há nenhuma evidência que o Brasil esteja melhorando. Finalmente, na questão do desenvolvimento econômico, de um modo geral o que a gente observa é que o Brasil anda para trás.

Enfim, a política monetária tem obtido resultados favoráveis no nível de inflação, mas nocivos em termos de finanças públicas. A política fiscal tem, via superávit primário, efeitos positivos nas finanças públicas; a política



fiscal restritiva tem sido, via demanda agregada, um efeito positivo na inflação e a política cambial, focada no combate à inflação e no combate ao desequilíbrio de finanças públicas, também tem obtido algum resultado.

Política monetária destrutiva

Agora, quais são as implicações desse tipo de resultado? É que clara-mente eles comprometem a questão da estabilização macroeconômica. O que é a estabilização macroeconômica, falando do plano interno e do plano externo? O que temos observado no plano interno, na questão das finanças públicas, os dados mostram claramente que com esse nível de desequilí-brio que nós estamos o resultado não tem sido satisfatório. A despeito de um superávit primário extraordinariamente significativo, a política monetária destrói, corrompe os resultados desse tipo de ajuste de desequilíbrio histó-rico na economia brasileira.

O outro resultado que a gente tem observado é a questão do risco pa-ís. A redução do risco país, no Brasil, é muito mais efeito exógeno do que endógeno. Em outras palavras, a curva de risco Brasil acompanha a curva de risco internacional e esse risco tem sido determinado, em grande medi-da, por questões de liquidez internacional e não por uma questão domésti-ca. Na realidade, esses indicadores das finanças públicas mostram que não há nenhuma variação importante nesse tipo de desequilíbrio histórico.

No que se refere à questão da inflação, a gente observa, pelo lado par-ticular da oferta, que é o grande problema da inflação brasileira, não tem havido nenhuma alteração importante, nem no que se refere à questão da indexação de contratos, nem no que se refere à questão de deslocamento da oferta agregada. Em outras palavras, nós continuamos com fortes gargalos na economia, continuamos com preços administrados, com estru-turas e práticas comerciais restritivas e nada foi feito nesse sentido. A acumulação de capital também é limitada.

Enfim, o que eu quero dizer é que essa política macroeconômica tanto a política monetária, quanto a política fiscal, como a política cambial, com foco na questão da inflação, têm gerado não uma estabilização macroeco-nômica, no sentido mais técnico da palavra. Não é estabilização macroeco-nômica com ônus de estabilidade monetária, e, sim, estabilização macroe-conômica entendida como algum tipo de controle da inflação junto com um desempenho de finanças públicas favorável; junto com acumulação de capital igualmente favorável, junto com crescimento que reduz o número de desempregados, com crescimento de produtividade e com uma taxa de crescimento econômico que seja considerada uma taxa confortável da economia, o que não tem acontecido.

Do ponto de vista do desenvolvimento, envolvendo a questão do de-senvolvimento das instituições e no combate à exclusão social e a questão da distribuição, essa política monetária e essa política fiscal, em particular, são restritivas e trabalham no sentido contrário à distribuição de renda.

Em síntese, o que a gente tem é uma política fiscal que tem um déficit, e, ao mesmo tempo, é uma política fiscal restritiva na medida em que está violentamente contra a sociedade, os trabalhadores e transfere renda para os rentistas. É o pior dos mundos, é uma política fiscal restritiva que não resolve os problemas do desequilíbrio histórico das finanças públicas, ao mesmo tempo que agrava a distribuição da renda e trava o processo de crescimento sustentável da produtividade e compromete a distribuição de renda e, portanto, dificulta totalmente uma trajetória minimamente sustentá-vel do desenvolvimento. Ou seja, nem a estabilização macro, nem o de-senVOLVIMENTO ECONÔMICO, COM GERAÇÃO DE EMPREGO E DISTRIBUIÇÃO DA RENDA.

ORÇAMENTO PÚBLICO NATUREZA JURÍDICA

Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudio-sos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal legal.

Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa esse instituto no mundo do dever ser.

Régis Fernandes noticia que para León Duguit: “o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido material, porque gera

obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contribuinte e é geral e abstrata.”

Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista: “orçamento é material-mente constitucional, posto que é essencial ao Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos."

Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constituição Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes.

Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em senti-do formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constitui-ção Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.

O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).

Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orça-mentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governa-mental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos.

O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orça-mento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).

O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O docu-mento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a realizar no exercício.

O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investi-mento das Empresas Estatais Federais.

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsa-bilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei:

Plano Plurianual (PPA)

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Lei de Orçamento Anual (LOA)

O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos. O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legis-lativa).

De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter “as diretri-zes, objetivos e metas da administração pública federal para as des-pesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

A LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades em termos de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congres-so Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa).

De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e



prioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elabo-ração do Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre altera-ções na legislação tributária e estabele a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Se-cretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes (Legislativo, Execu-tivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional.

Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da Repú-blica, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.

A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executa-da sem estar consignada no Orçamento. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a propos-ta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto.

A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura (15.12 de cada ano). Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as des-pesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congres-so Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.

Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despe-sas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios.

Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adver-sos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc).

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Eco-nomia:

Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orça-mento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabiliza-ção da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.

Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decre-tos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das nor-mas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de mono-pólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.

Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da econo-mia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a po-lítica monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a de-manda, etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se

temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavel-mente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um or-çamento recessivo.

Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-mos:

Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições inefici-entes (meritórios ou semipúblicos) e. criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir im-perfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e cor-rigir os efeitos negativos de externalidades.

Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc.

Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política mo-netária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites).

FINANÇAS PÚBLICAS

INTRODUÇÃO: O que são Finanças Públicas? Essa questão pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensio-

sa, tal a frequência com que os temas relacionados ao Setor Público são tratados no debate econômico cotidiano no Brasil. Afinal, é recorrente a referência à “extensa” participação estatal na vida econômica (o que con-vencionalmente é localizado por outro rótulo, a “estatização”), ou o genera-lizado questionamento de uma das mais relevantes manifestações da atividade governamental na sociedade: sua capacidade de estabelecer a política econômica. Também nos damos conta do Setor Público em ocor-rências mais setoriais.

Enfim, nos damos conta de que os problemas econômicos do Setor

Público são uma parte do dia-a-dia da nossa sociedade e os reconhecemos com grande familiaridade.

Todavia, do ponto de vista da Economia, o campo analítico do Setor

Público é subespecificado e, ao longo do tempo, passou a exibir sérias deformações que, só mais recentemente (e, portanto, com atraso), vêm sendo corrigidas. Esta é uma constatação paradoxal, de vez que seria de esperar que o desenvolvimento científico caminhasse com igual vigor e direção que a complexidade das sociedades do mundo real.

Possivelmente, uma razão para esse descompasso está no apego da

Economia – e dos economistas – aos processos de mercado. Este não é o lugar apropriado para inquirir as razões desse apego, porém é certo que isso acabou por gerar uma consequência metodológica que, hoje, é am-plamente reconhecida como perniciosa para o desenvolvimento da Econo-mia do Setor Público: que a operação dos sistemas políticos pode ser aproximada no campo analítico pelo mesmo ângulo sob o qual são tratados os sistemas econômicos. Um subproduto dessa percepção é a resistência em aceitar que a motivação econômica do comportamento político decorre de razões intrínsecas ao próprio sistema político, e não de razões reflexas do funcionamento do mercado.

Essa Economia do Setor Público “representa uma tentativa de fechar a

análise dos sistemas de interação social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o familiar sistema aberto analisado na teoria econômica tradicional, sendo este último uma teoria altamente desenvolvi-da da interação de mercado. Contudo, além dos limites do comportamento de mercado, a análise é deixada aberta. (...) Os indivíduos se comportam em interações de mercado, em interações político-governamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema comportamental, como eu estou utilizando o termo, significa apenas que a análise deve ser estendida às ações das pessoas em suas diferentes capacidades” [Buchanan (1972,



p.11)]. Nesse sentido, percebe-se quão limitadas podem ser as tentativas de

desenvolver uma análise de Governo de reflexões indiretas sobre os pro-cessos de mercado. Como, por exemplo, nas habituais elaborações sobre as “falhas” de mercado. De fato, tem sido à sombra da “anatomia das falhas de mercado” que boa parte do raciocínio teórico sobre o Setor Público foi sendo tradicionalmente construído. No plano normativo, isso tem provocado o que se costuma chamar “efeito gangorra”: a toda falha de mercado cor-responde uma virtude governamental, e vice-versa.

Porém essa visão de que é necessário “diferenciar as operações pró-

prias de Governo, daquelas próprias de agentes privados” [Downs (1957, p. 135)] encontra ilustres patrocinadores, em épocas mais recuadas. Assim, por exemplo, à K. Wicksell tem sido amplamente creditada uma tentativa de análise pioneira na interação político-econômica. Igualmente, tratadistas italianos das finanças públicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani), também na segunda metade do século passado, podem ser considerados pioneiros na consideração do “fator político” na teoria fiscal [o leitor muito apreciará a leitura de A Tradição Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)].

Desse modo, a Economia do Setor Público, sem dispensar analogias

com a Economia de mercado, incorpora explicitamente o papel desempe-nhado pelos processos políticos no comportamento dos indivíduos na sociedade. Não apenas os papéis desempenhados pelos tradicionais agentes de decisão do modelo econômico se ampliam (como no caso dos indivíduos que são simultaneamente consumidores e eleitores), mas tam-bém criam-se novos agentes de decisão: o político, o burocrata, o membro do grupo de interesse, entre outros.

Finalmente, segundo R. Musgrave, um dos teóricos mais conhecidos

da matéria, “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicional-mente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envol-vem o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”. Esta ex-pressão não é muito adequada, já que os problemas básicos não são financeiros, mas tratam do uso dos recursos econômicos, da distribuição da renda e do nível de emprego. Ainda que a política orçamentária seja uma parcela importante deste tema tão amplo, dificilmente ela poderia reivindicar uma participação exclusiva.

1. OS PRINCÍPIOS TEÓRICOS DA TRIBUTAÇÃO Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filósofos sociais preocu-

pavam-se com a equidade fiscal. Seus pensamentos geraram duas teorias básicas: a dos “benefícios recebidos” e a da “capacidade de pagamento”. A teoria dos benefícios foi a primeira a ser desenvolvida e utilizada extensi-vamente. Com o advento do marginalismo – especificamente a utilidade marginal aplicada na determinação do valor e preço – o princípio da capa-cidade de pagamento evoluiu consideravelmente.

Boa parcela do nexo desses princípios é devida ao próprio Adam Smith que, em “A Riqueza das Nações” (1776), estabeleceu que “os cidadãos de qualquer Estado devem contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possível, na proporção de sua capacidade, ou seja, da renda que usufruem sob a proteção do Estado”.

Essa passagem reflete os dois pensamentos históricos a respeito da equidade tributária. Smith, primeiramente, afirma que os cidadãos devem pagar de acordo com sua capacidade: esta proposição é desenvolvida no princípio da “capacidade de pagamento”. A segunda proposição – “na proporção da renda que usufruem sob a proteção do Estado”– implica que os cidadãos devem ser tributados com base nos benefícios que derivam das ações governamentais. Essa é a essência do princípio tributário do “benefício”.

Smith reconheceu, também, o princípio da progressividade na tributa-ção. Na mesma obra, estipula que “não é irrazoável que os ricos devam contribuir para a despesa pública, não apenas na proporção de suas ren-das, mas em algo mais do que essa proporção”.

Esses três princípios – benefício, capacidade e progressividade – for-

necem as bases para as discussões correntes da equidade fiscal. O PRINCÍPIO DO BENEFÍCIO

Sob esse princípio, os impostos são vistos com preços que os cidadãos pagam pelas mercadorias e serviços que adquirem através de seus gover-nos, presumivelmente cobrados de acordo com os benefícios individuais direta e indiretamente recebidos. Vincula a desvantagem do tributo à vanta-gem do gasto público. O tributo que melhor espelha esse princípio é a Contribuição de Melhoria, na qual o cidadão contribui em função do benefí-cio que obteve na valorização de seu imóvel decorrente de obra pública. Esse enfoque admite, modernamente, algumas interpretações. Será útil discuti-las.

a) Benefícios Totais A primeira delas estabelece que os impostos a pagar devem equivaler

aos benefícios totais que o indivíduo recebe dos gastos públicos. Essa interpretação é claramente errônea. É evidente que os benefícios totais dos serviços públicos são sempre maiores que os custos desses serviços, da mesma forma que o valor total de um produto de mercado é sempre superi-or ao seu custo total. Negar isso é negar a possibilidade da criação de valor. Se o valor do produto final fosse sempre equivalente ao valor de seus insumos, não haveria como criar valor líquido. Há um excedente de valor no bem público, como há no bem privado. Há um “excedente do contribuinte”, como há um “excedente do consumidor”.

b) Benefícios Proporcionais Uma segunda interpretação do princípio estipula que a carga tributária

deve ser distribuída proporcionalmente ao benefício total recebido. Ressalta que a contribuição não precisa ser igual aos benefícios totais recebidos, mas apenas proporcional a eles. Isso significa que o “excedente do contri-buinte” deve ser distribuído de forma equivalente às diversas contribuições.

c) Benefícios Marginais A terceira interpretação é mais adequada do ponto de vista analítico.

Estabelece que os impostos devem ser distribuídos com base nos benefí-cios marginais ou incrementos recebidos. Colocado dessa forma, o critério do benefício torna-se análogo ao critério do preço na economia. Nos mer-cados, o preço é sempre equivalente à utilidade marginal do bem. O tributo a ser pago deve equivaler à avaliação feita pelo cidadão da utilidade margi-nal do serviço público a ele prestado. A receita assim gerada forneceria uma medida da utilidade do serviço público e graduaria sua oferta.

d) Operacionalização do Princípio do Benefício Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem critérios

precisos e meios práticos que permitam operacionalizar o princípio do benefício. Há uma limitação insuperável para sua medição: a produção pública não é sujeita à lei do preço. O bem público encontra-se disponível como um todo. Quando um produto é livremente acessado e indivisível, como nos serviços de justiça, segurança, defesa, despoluição e melhoria da saúde pública, não existem formas possíveis para a determinação das quantidades consumidas e respectivos índices de utilidade desfrutada.

Caso isso fosse possível, o dilema seria outro: cidadãos com iguais

montantes de consumo pagariam iguais valores de impostos, da mesma forma que para o mesmo número de cartas postadas pagam a mesma tarifa. Independentemente de sua condição social, todos teriam de pagar idênticas mensalidades pela escola primária e secundária. O conflito com certos valores sociais que esse exemplo desperta é imediato: o bem-estar significa, em última instância, igualdade de oportunidades, o que, em socie-dades de mercado, pressupõe alguma aproximação das rendas disponí-veis. Toda ação redistributiva - tributária e de gastos - seria automaticamen-te descartada.

Seriam igualmente descartadas as políticas de estabilização da eco-

nomia que, como será oportunamente visto, passa pela geração de superá-vits orçamentários, ou seja, arrecadações superiores aos gastos (contribui-ções superiores aos benefícios) ou déficits orçamentários, ou seja, gastos superiores às arrecadações (benefícios superiores à arrecadação).

Em resumo, a aplicação do enfoque do benefício à questão da tributa-

ção, ainda que teoricamente defensável, esbarra na impossibilidade de mensuração dos benefícios via preço, aliada ao aspecto de que sua even-tual aplicação, ainda que pudesse trazer benefícios alocativos, inibia a prática das políticas fiscais redistributivas e estabilizadoras. O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO



O princípio da “capacidade de pagamento” parte da posição de que a abordagem do “benefício” é irrelevante. Independentemente da utilidade dos serviços públicos para as pessoas, estas devem contribuir na propor-ção de sua capacidade para tal. Como essa capacidade é medida?

Nas modernas economias, os impostos são pagos em dinheiro, em vez

de em espécie, o que torna a renda a medida usual da capacidade de pagamento. Por esse critério, quanto maior a renda do contribuinte, maior sua capacidade de pagar impostos. Aí surge outra pergunta: qual renda deve ser tomada para base de cálculo - a renda bruta ou a renda subtraída de certas despesas essenciais, a renda líquida? A resposta adotada é a da renda líquida. As margens de isenção são compatíveis com a proposição de que há um mínimo exigido pelas unidades familiares para sua subsis-tência e reprodução e que os gastos realizados nesse nível não atestam capacidade de pagamento.

Um segundo indicador, que não a renda, pode ser utilizado como me-

dida de capacidade de pagamento. Trata-se da riqueza. Entende-se que um proprietário de substancial conjunto de ativos está, de alguma forma, mais capacitado para pagar impostos do que os não-proprietários. Os ativos, porém, podem estar numa forma que não gere renda, e a exigência da contribuição fiscal pode implicar a necessidade de sua venda. Caso isso ocorra, a validade indicativa da riqueza pode ser questionada. A aplicação do imposto pode criar dificuldades financeiras especialmente para os ido-sos, cujos ativos acumulados refletem mais a renda passada que a renda presente.

Os gastos de consumo de um indivíduo ou unidade familiar constituem

o terceiro indicativo de capacidade de pagamento. Sabendo-se que o consumo é função estável da renda (Renda = Consumo + Poupança), tem-se, no seu exercício, uma medida indireta do próprio nível da renda a ser considerado. É claro, também, que a poupança é parte da categoria “rique-za”.

Na verdade, qualquer que seja o imposto e o nome dado a ele, irá ele

incidir, necessariamente, sobre a renda, riqueza e consumo. CAPACIDADE DE PAGAMENTO E EQUIDADE

O princípio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, interpretado pelas perdas de satisfação no setor privado. Esse objeti-vo pode ser mais bem descrito pelas noções de equidade horizontal e equidade vertical.

A equidade horizontal – um dos princípios ortodoxos da tributação –

exige que se dê “igual tratamento para iguais”. Os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem arcar com o mesmo ônus fiscal.

A origem e a aceitação desse princípio, nas sociedades democráticas,

não são difíceis de atender. Fluem da ideia da igualdade dos indivíduos pe-rante a lei e da consequente necessidade de prevenção contra proce-dimentos arbitrários do Poder Público em relação a indivíduos particulares.

A equidade vertical exige que seja dado “desigual tratamento para de-

siguais”. Normalmente isto significa que os cidadãos com maior renda devam pagar mais impostos que os com menor renda.

As noções de que a equidade exige igual sacrifício para todos e de que

a igualdade de sacrifício exige que se cobrem mais impostos dos ricos são distintas. A noção do igual sacrifício decorre de um julgamento ético, en-quanto a ideia de mais impostos para os ricos se apóia na crença de que a renda é sujeita à lei da utilidade marginal decrescente e que sua utilidade é comparável entre pessoas. Essa crença é generalizada, mas - como já vimos - não pode ser provada verdadeira. Geraldo S. Oliveira

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princípios orçamentários.

Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários, sendo que na nossa concepção, os principais são:

Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo (um ano), segun-do os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro.

No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.

Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, de-ve existir apenas um orçamento e não mais que um para cada exercício financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência de orçamen-tos paralelos.

Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contemplando todos os poderes e os respectivos órgãos da administração direta e indireta (art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988).

Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos. órgãos e entidades da administração direta e indireta, já que o orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988).

Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estra-nhos, o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no dispositivo constitucional citado.

Especificação: também denominado princípio da especialização, este princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despesas devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa forma as despesas e receitas orçamentárias devem ser discriminadas por unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de 17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, etc.

Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art. 37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e notório).

Equilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-dores, como uma regra não rígida, embora a ideia de equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais. Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos administradores públicos, pelo menos no Brasil.

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Três são os tipos de orçamento previstos na Carta Magna de 1988, a saber:

Plano Plurianual: o primeiro tipo de orçamento estatuído na Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, I, e § 1º, é o Plano Plurianual (PPA). O mesmo trata-se de um orçamento-programa. de médio prazo, com duração de quatro anos, iniciando sua contagem no segundo ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigência até o primeiro ano do mandato subsequente, de modo a proporcionar a continuidade da Administração Pública.

Trata-se de uni plano, onde são planejadas e ordenadas as ações governamentais, visando alcançar os objetivos e metas fixados pelos governos Federal, Distrital, Estadual e Municipal.



Ex vi da Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivas e metas da Administração Pública para as despesas de investimentos e as inversões financeiras e outras de natureza correlata, dispondo ainda sobre os programas de duração continua da, conforme dispõe o art. 12, § 5º, da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.

Há que salientar, por oportuno, que a teor do art. 167, § 1º da Constituição Federal de 1988, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem a prévia inclusão no PPA, ou em lei específica que autorize a inclusão, sob pena de responsabilidade criminal do governante.

A duração do PPA, interpreta-se o art. 165, § 1º da Constituição Federal de 1988, c/c o art. 35, § 2º, I, do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), sendo que o plano plurianual, deverá ser enviado ao Legislativo até 4 (quatro) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da Sessão Legislativa.

Lei de Diretrizes Orçamentárias: o art. 165, § 2º, da Constituição Federal preceitua que as diretrizes orçamentárias serão instituídas por lei de iniciativa do Poder Executivo. Esta lei compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, Distrital, Estadual e Municipal, tendo por finalidade nortear a elaboração dos orçamentos anuais dos entes políticos. Por orçamento anual, aqui, compreende-se aqueles, porventura preconizados no art. 165, § 5º, I, II e III, da Constituição Federal de 1988, quais sejam: orçamento fiscal; orçamento de investimentos das empresas e o orçamento da seguridade social, obedecidos as regras já estabelecidas no PPA, tratando-se, também, como o PPA, de um orçamento-programa, não operativo.

Igualmente, a LDO, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de apresentação das agências financeiras oficiais de fomento, ex vi do art. 165, § 2º da Constituição Federal de 1988.

A LDO, na verdade, corresponde a um pré-orçamento, já que cabelhe, previamente, proceder a indicação das prioridades e dos critérios para feitura do orçamento anual (LOA).

O encaminhamento do projeto da LDO ao Legislativo se fará até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, sendo devolvido para sanção ao Executivo, até o encerramento do primeiro período da Sessão Legislativa, conforme dispõe o art. 35, § 20, II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias — ADCT.

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 4º estabelece que a Lei de Diretrizes além de atender o disposto no § 2º do art. 165, da Constituição Federal de 1988, disporá também sobre equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e formas de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e também um anexo de metas fiscais, o qual integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

Lei Orçamentária anual: com previsão no art. 165, III § 5º da Constituição Federal de 1988, a Lei Orçamentária Anual (LOA) ou simplesmente o orçamento anual, é um instrumento utilizado para estimar a receita e fixar a despesa, evidenciando a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, estabelecidos no PPA e na LDO, obedecendo ainda aos princípios orçamentários, e precipuamente, às recentes disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Constituição Federal determina que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento fiscal, de seguridade social e de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. No concernente ao Processo Legislativo, o projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional para apreciação, na forma do disposto no art. 166 e seus paragrafos da Constituição Federal.

Em que pese o princípio orçamentário da unidade, a Constituição Federal de 1988 estabelece que a LO ou Lei de Orçamento Anual, será composta de três orçamentos, a saber:

Primus: o orçamento fiscal, referente aos três poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como aos fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, autárquica e fundacional;

Secundus:o orçamento de investimento das empresas em que o Estado (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) tenham participação na maioria do capital social, com direito a voto;

Tertius:o orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos com o dinheiro público.

Dessa forma a Lei de Orçamento Anual é um orçamento, com o qual os Poderes Públicos e seus órgãos irão trabalhar durante o exercício financeiro, prevendo todas as receitas e fixando todos as despesas públicas, de molde a viabilizar o controle gerencial das ações governamentais.

CICLO ORÇAMENTÁRIO

Segundo Heilio Kohama

“o ciclo orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, estão consubstanciadas em elaboração, estudo e aprovação, execução e avaliação”.

Elaboração: consiste no estabelecimento de objetivos que possam ser alcançados naquele período, levando-se em conta os recursos necessários à sua execução. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos humanos etc.

Cada unidade da Administração Pública, fará propostas parciais, em formulário próprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas no exercício anterior; a despesa para o exercício em que a proposta esta sendo elaborada e a despesa para o exercício a que a proposta esta se referindo. O departamento contábil ou de arrecadação é o responsável por organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvam como base para a proposta de orçamento, levando-se em consideração e demonstrativo da arrecadação dos últimos 3 (três) anos (art. 30 da Lei n.4.320/64).

O Poder Executivo Federal deverá enviar o projeto de lei orçamentária até 31 de agosto; sendo que, cm regra geral, os demais entes federados obedecem esta data limite. Contudo, se houver previsão nas Constituições Estaduais, ou nas Leis Orgânicas Municipais, esse limite poderá ser ampliado.

A proposta orçamentária, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, deverá conter:

Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de:

I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da divida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

II. Projeto de Lei de Orçamento;

III.Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, cm colunas distintas e para fins de comparação:

a.a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;

b.a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;

e. a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;

d.a despesa realizada no exercício imediatamente anterior;

e.a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;

f. a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.

IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.



Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.

Estudo e aprovação: Esta fase é exclusiva do Poder Legislativo, onde o orçamento será discutido, sendo, posteriormente, devolvido ao Poder Executivo.

O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esclarece que:

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Ao se discutir a proposta orçamentária, se o Poder Legislativo, quiser propor emendas, as mesmas só serão aprovadas se observados o disposto no art. 166, § 3º I, II e III, e § 4º da Constituição Federal de 1988.

Art. 166. (omissis)

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente serão aprovadas caso:

I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II.Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b)serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III.sejam relacionadas:

a)com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Se a proposta orçamentária for aprovada pelo Poder Legislativo, a mesma será enviada ao Poder Executivo para a sanção ou veto do seu Chefe.

Execução: esta se caracteriza na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros para que sejam alcançados os objetivos propostos.

A execução orientar-se-á no orçamento aprovado.

Avaliação: tem como função orientar a execução do orçamento. Nesta fase ressalta-se a importância dos sistemas contábil e estatístico, de modo a exercer a controladoria da gestão financeira. Assim, através das informações obtidas junto a todos os setores da Administração Pública, o órgão encarregado do exercício do controle interno, deve proceder uma avaliação dos objetivos fixados nas Leis Orçamentárias (PPA – LDO – LOA), diagnosticando, prontamente, as modificações e os problemas surgidos quando de sua execução.

Esta avaliação, que na prática utiliza-se de dados obtidos junto à contabilidade e o planejamento estatístico da Administração Pública, deve ser feita de forma ativa e simultânea, de modo a permitir o acompanha-mento da execução orçamentária e o conhecimento da composição patrimonial, através de demonstrativos, cuja análise possibilitará a tomada de decisões por parte dos dirigentes estatais.

A propósito, convém trazer à lume, os ensinamentos de KOHAMA, para quem:

“A constatação do que realiza, e do que deixar de fazer, como é obvio, restringir-se somente ao julgamento a posteriori. A avaliação deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora da execução fixar em bases consistentes as futuras programações, por isso esta fase é simultâ-nea à execução, e a informação que fornece deve estar disponível quando dela se necessitar".

É oportuno destacar, também, que esta avaliação é de vital importância para a condução dos negócios públicos, tanto que a Lei de Responsabilida-

de Fiscal, estabelece normas de gestão, que obrigam os Administradores Públicos a procederem demonstrativos periódicos, de molde a publicizar a avaliação da execução orçamentária.

Resumindo:

Na lei orçamentária anual (LOA) estão estimadas as receitas que serão arrecadadas durante o ano e definidas as despesas que o governo espera realizar com esses recursos, conforme aprovado pelo Legislativo. A LOA contém três orçamentos, previstos na Constituição Federal: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência, assistência e saúde) e o orçamento de investimentos das empresas estatais.

O projeto de lei orçamentária é elaborado pela Secretaria de Orçamen-to Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República. O Executivo possui exclusividade na iniciativa das leis orça-mentárias. Composto pelo texto da lei, quadros orçamentários consolidados e anexos dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreci-ação do Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano.

A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) orienta a elaboração e execu-ção do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União.

O plano plurianual (PPA) estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias

No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO:

compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

orientará a elaboração da LOA;

disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º.).

O Processo de elaboração do Orçamento brasileiro Trechos de artigos que explicam as etapas do processo orçamentário

no Brasil. (O trecho abaixo foi retirado do artigo "Programação Fiscal: Sugestões

a médio prazo" de Fábio Giambiangi. Ele explica o que são o Plano Pluria-nual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como o papel que eles desempenham na elaboração do orçamento público no Brasil)

O processo orçamentário no Brasil: uma descrição O nosso processo orçamentário obedece aos ditames estabelecidos na

Constituição (Constituição, 1988; Serra, 1989; Afonso, 1999; Pereira, 1999). A seção II (“dos orçamentos”) do capítulo II (“das finanças públicas”) do título VI (“da tributação e do orçamento”) da mesma trata, nos artigos 165 a 169, das disposições gerais que norteiam o referido processo. Em particu-lar, o artigo 165 confere ao Poder Executivo a obrigatoriedade de estabele-cer o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o orçamento.

No referido artigo, define-se que a lei que instituir o PPA deve “estabe-lecer ... as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Enquanto isso, a LDO, submetida ao Congresso Nacional no início de cada ano, “compreenderá as metas e



prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”. Por último, define-se também que a lei orçamentária anual, que deve ser enviada ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano, “compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusi-ve fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincula-dos, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público”.

A atribuição pela elaboração do PPA, da LDO e do OGU cabe ao Mi-

nistério de Planejamento e Orçamento (MPO), sendo o primeiro elaborado pela Secretaria de Planejamento e os outros dois pela Secretaria de Orça-mento Federal (SOF), que deve “preparar as instruções para a elaboração das propostas orçamentárias, orientar e coordenar as atividades dos órgãos setoriais e regionais, analisar e consolidar as propostas orçamentá-rias dos órgãos setoriais, elaborando a proposta do orçamento geral da União, bem como disciplinar os critérios de execução das dotações orça-mentárias no âmbito federal” (Pereira, 1999, páginas 170/171).

Cabe também mencionar, como parte do contexto legal em que se pro-

cessa a política fiscal, a recentemente aprovada LRF, que normatiza uma série de procedimentos a serem obedecidos pelas autoridades nos diferen-tes níveis de Governo, dispondo sobre regras de endividamento e de con-trole fiscal em geral.

Entre outras modificações, essa Lei define: i) que a política fiscal do se-

tor público deve obedecer aos limites para a dívida pública consolidada, a serem estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da República; e ii) os limites para o gasto com pessoal por cada um dos três Poderes, como proporção da receita corrente líquida.

Por último, deve ser citada a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que

“estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal” e ainda constitui a referência legal que normatiza os pro-cedimentos contábeis a serem seguidos na elaboração dos orçamentos.

(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Comportamento estratégico em Presidencialismo de Coalizão: As relações entre Executivo e Legislativo na elaboração do orçamento brasileiro" de Carlos Pereira e Bernardo Mueller. Ele explica as etapas de elaboração da Lei Orçamentária Anual.)

O processo de Elaboração do Orçamento no Brasil Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem

alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele tem pouca ou nenhuma influência direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999). Atualmente, mesmo quando os parlamentares têm um papel efetivo, este se limita essencialmente à proposição de emendas ao projeto de lei orça-mentária que visam direcionar para suas bases eleitorais programas e projetos de interesse local.

A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas

para regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal objetivo dessas inovações foi criar um sofisticado sistema hierárquico de coordenação e planejamento para um período de quatro anos, ampliando, assim, o ciclo orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual (Rocha e Machado, 1995). Foram criados três instrumentos institucionais responsáveis pela regulamentação, planejamento e distribuição dos recur-sos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Pela Constituição, esta tríade se liga hierarquicamente em diferentes etapas.

As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pe-

lo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária - PLO. Este projeto de orçamento estima o total das receitas e fixa as despesas para o exercício fiscal subsequente, ou seja, a proposta detalha programas e

atividades específicas que devem estar de acordo com os dois instrumen-tos mencionados. O presidente da República está obrigado a enviar para o Congresso o PLO até 30 de agosto e o prazo que este tem para emendar e aprovar o projeto se estende até 15 de dezembro. O exame da proposta é realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscali-zação - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Con-gresso. O PLO, posteriormente, é devolvido ao Executivo para sanção, com ou sem vetos.

A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes:

fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O orçamento fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administração pública, incluindo os três Poderes e as fundações mantidas pelo Estado. O orça-mento da seguridade social corresponde à ação do governo em três seto-res: saúde, previdência e assistência social. Por último, o orçamento de investimentos das estatais é responsável pelo montante total das receitas de capital5 (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos públicos. Como será mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos três orçamentos, é um dos componentes mais importantes do orçamento fede-ral, porque é basicamente aqui que se dá a participação dos parlamentares com a apresentação de emendas individuais e coletivas. A participação dos congressistas depende, portanto, da disponibilidade de recursos de inves-timentos, os quais se baseiam nas receitas de capital.

O Executivo é responsável pela coordenação e elaboração da Proposta

de Orçamento Anual - POA, mais especificamente, compete à Secretaria de Orçamento Federal - SOF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a coordenação e detalhamento da POA. A SOF estima o total de receitas e despesas de cada ministério (pessoal, contribuições previdenciá-rias, dívidas etc.), do Legislativo e do Judiciário. Na sequência, define os parâmetros para todas as demais despesas, inclusive operacionais e de investimentos, além de especificar os limites de despesas para cada pro-grama que cada um dos órgãos públicos se propõe a desenvolver. Após considerar esses limites orçamentários, cada ministério e órgão público devolve seu projeto à SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar tudo em uma proposta única, o PLO, que é então encaminhado ao Con-gresso.

É importante notar que é nessa etapa que alguns parlamentares, espe-

cialmente os de mais prestígio e poder político, recorrem às suas redes políticas dentro dos ministérios e órgãos federais para incluir projetos de seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam um estágio importante das negociações no Congresso, fazendo constar seus pedidos já no projeto enviado pelo presidente da República. É nessa fase que se dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada parte buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro procurando conter as reivindicações de todos.

Mas o jogo orçamentário não acaba depois que o PLO é aprovado pelo

Congresso e sancionado pelo presidente da República. Mesmo esgotadas essas etapas, ainda é possível modificar o projeto mediante créditos adicio-nais que abrem a possibilidade de introduzir novas emendas com potencial de redistribuir recursos. Esse mecanismo institucional torna o processo orçamentário quase interminável, convertendo-o emumjogo sequencial em que Executivo e Congresso interagem em mais de uma ocasião. Conforme demonstraremos adiante, o Executivo participa desse jogo em uma posição mais favorável, pois se utiliza da assimetria de informações e de mecanis-mos institucionais que lhe outorgam consideráveis poderes discricionários.

Há três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extra-

ordinários. Os créditos suplementares reforçam as alocações orçamentárias já incluídas na LOA quando o montante original de recursos é insuficiente para concluir o projeto. Se essa mudança está dentro dos limites estabele-cidos pela LOA, os créditos suplementares significam basicamente uma redistribuição de recursos sem implicar novas despesas. Por essa razão, o crédito é autorizado por decreto presidencial e não requer aprovação do Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento adicional para recompensar ou punir os parlamentares em função de como votam no Congresso.

Se a mudança desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente



novos, isto é, um gasto não associado a uma alocação orçamentária, é necessário que se crie um crédito especial. Nesse caso, é preciso enviar ao Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser aprovado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização-CMPOF. Esta, todavia, não tem poderes nem para alterar a destinação de recursos nem para mudar a soma total do crédito proposto. Além disso, o crédito especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional, o que não é difícil para um governo que possua uma maioria confortável de votos, como não raro tem acontecido.

Finalmente, o crédito extraordinário somente é utilizado em casos ur-

gentes e não previstos tais como guerra, desastres naturais ou situação semelhante, e é autorizado por Medida Provisória. Em resumo: enquanto o crédito suplementar redistribui as despesas dentro dos limites previstos pela LOA, o crédito especial implica uma reformulação do orçamento, exigindo novas negociações com os parlamentares. As verbas a ser do cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes da arrecada-ção tributária e de empréstimos. Observe-se que o Executivo leva vanta-gem no processo por concentrar as informações sobre a disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional.

A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, so-

bretudo, na CMPOF. Rocha (1997:108), ao comparar o número de emen-das aprovadas pela CMPOF e pelo plenário do Congresso, chama a aten-ção para o fato de que o Congresso não modifica substancialmente o relatório ratificado pela comissão. De acordo com esse autor, a Comissão de Orçamento é o principal lócus decisório do orçamento no âmbito do Congresso (ver, também, Castro Santos e Machado, 1995). Trata-se da comissão mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84 suplentes, 63 dos quais são deputados e 21 senadores. Sua composição baseia-se na pro-porção de cadeiras que cada partido político detém no Congresso, daí que os grandes partidos têm uma representação maior na mesma. Segundo as normas internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não só pela indicação dos membros da CMPOF, como também têm considerá-vel influência na escolha do presidente e dos três vice-presidentes. Essas funções hierárquicas, mais a de relator, são alternadas a cada ano entre representantes do Senado e da Câmara dos Deputados. Dada a importân-cia desses cargos, as prerrogativas dos líderes partidários na composição da comissão representam, para eles, um importante instrumento de contro-le do processo de elaboração do orçamento, assim como um meio de recompensar ou punir seus membros.

A CMPOF estrutura-se ainda em subcomissões temáticas formadas

por, no máximo, sete parlamentares. Cada subcomissão tem um sub-relator setorial cuja responsabilidade é preparar um relatório parcial contendo as emendas aprovadas por seus membros. O relator geral da CMPOF consoli-da todos esses relatórios. As funções de relator geral e de relator setorial são de grande influência e dependem de indicação do presidente da comis-são, respeitando-se a norma da entre os partidos.

Quando um projeto de lei chega à CMPOF, o relator geral apresenta

um parecer preliminar baseado nas negociações realizadas entre as lide-ranças dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse parecer é definir os parâmetros e prazos finais para que os parlamentares proponham emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles travem acirradas disputas para integrar a comissão e, principalmente, para ser nomeados para as principais funções hierárquicas, de relator e sub-relator. Seus ocupantes têm a prerrogativa de propor a redistribuição de verbas, já que o processo de aprovação de emendas é centralizado no relator. Além disso, somente os membros das comissões podem intitular as emendas durante o processo de votação no plenário da comissão.

Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos proje-

tos de lei, cujo encaminhamento ao Congresso Nacional é direito exclusivo do presidente da República, eles somente podem fazê-lo se as emendas forem compatíveis com o Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o Congresso pode não autori-zar despesas que excedam a receita orçamentária. As normas sobre o processo de apresentação de emendas ao PLO têm variado muito nos últimos anos. Em 1992, somente eram aceitas emendas propostas indivi-dualmente pelos parlamentares. Em 1993, também as bancadas estaduais e outros grupos de congressistas podiam apresentar emendas coletivas.

Para os orçamentos de 1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emen-das: de comissões permanentes, de partidos políticos, de bancadas esta-duais e de parlamentares individuais. Com a Resolução nº 2/95-CN, de 1996, as comissões permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os parlamentares podem propor emendas.

As emendas coletivas têm mais chances de aprovação porque têm o

apoio não só de indivíduos mas de um grupo que chegou a um acordo coletivo. Porém, a admissão de emendas coletivas não quer dizer que as individuais tenham desaparecido ou perdido importância. Não é raro que parlamentares entrem em acordo com políticos nos estados e municípios para propor emendas individuais - conhecidas como "rachadinhas" - disfar-çadas de coletivas, pois consistem na apresentação de emendas genéricas ao orçamento, sem indicação do município onde será aplicado o recurso. Depois de aprovada a emenda, entretanto, os parlamentares enviam para o ministério responsável pela obra uma lista de municípios que deverão ser contemplados na hora da liberação da verba. De acordo com o deputado Sérgio Miranda (PC do B-MG), integrante da CMPOF,

"[...] é óbvio que há uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou

senador. E são todas obras localizadas e em geral de baixo valor em di-nheiro e grande apelo popular. Isso é uma distorção do espírito da emenda coletiva, criada para atender obras estruturais nos estados. Esta prática vem aumentando consideravelmente nos últimos anos, onde quase 40% das emendas coletivas estão sendo usadas para atender a obras eleitorais de deputados e senadores no Orçamento da União de 2002"(Folha de S. Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).

Até 1993 não havia limite ao número de emendas que cada parlamen-

tar podia propor. A Resolução nº 1/93 restringiu esse número a cinquenta por parlamentar, em uma tentativa de racionalizar o processo, dando priori-dade às emendas coletivas e refreando os numerosos conflitos entre os congressistas. Em 1995, a Resolução nº 2/95-CN reduziu-o a vinte e esta-beleceu um teto de R$ 1,5 milhão como valor total de emendas por parla-mentar. Recentemente, este valor foi elevado para R$ 2 milhões. É impor-tante ter em mente, entretanto, que, ao compartilhar ou dar um uso indivi-dual às emendas coletivas, os parlamentares conseguem extrapolar esse teto de R$ 2 milhões reservados para as emendas individuais.

A Resolução nº 2/95-CN também estabeleceu novos limites ao número

de emendas coletivas: cinco para as comissões permanentes, cinco para as bancadas regionais e dez para as bancadas estaduais. Contudo, mesmo com esse limite de valor e de número de emendas, os parlamentares não têm certeza de que suas propostas serão aprovadas pela Comissão Mista do Orçamento e, por isso, ainda precisam negociar com os relatores e líderes para que seus pedidos sejam aprovados na LOA, já que muitos são simplesmente deixados de lado.

Outra importante mudança institucional introduzida em 1995 foi a des-

centralização do poder dentro da CMPOF, com o aumento da autonomia dos relatores das subcomissões em relação ao relator geral da comissão, o qual perdeu a prerrogativa de apresentar emendas de relator e o direito de reapresentar emendas rejeitadas. Vale notar que a distribuição de poder dentro da comissão e das subcomissões não é equilibrada e depende da quantidade de recursos disponíveis. Assim, as subcomissões responsáveis pela definição da alocação de recursos para educação, saúde e infra-estrutura são muito mais disputadas. Os parlamentares muitas vezes contam com o apoio de seus prefeitos e governadores para fazer lobby dos seus pedidos no Congresso.

As mudanças introduzidas no funcionamento da comissão visando

descentralizá-la, o aumento do poder dos sub-relatores e o estabelecimento de limites ao número de emendas tiveram o propósito de reduzir os custos de transação e os problemas de ação coletiva entre os congressistas. A intenção era redistribuir o poder no sentido de viabilizar o acesso equitativo aos recursos, aumentando com isso a probabilidade de aprovação mútua de emendas por acordo de apoio recíproco entre parlamentares [logrolling].

Entretanto, todos esses passos e complexas negociações para aprovar

emendas não garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancionado pelo presidente da República, seja realmente implementado. Embora os parlamentares tenham o direito de propor emendas individuais e coletivas



ao orçamento anual, cabe ao Executivo determinar quais delas serão executadas, na dependência dos recursos disponíveis no Tesouro Nacio-nal.

A grande maioria dos parlamentares lança mão dessa prerrogativa para

propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais, isto é, essa estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira, é plausível supor que o Executivo, que tem grande poder discricionário na execução do orçamento anual, use este poder para fazer pressão sobre a atuação dos parlamentares (Pereira, 2000).

É a falta de sincronia entre a arrecadação fiscal e as despesas previs-

tas que permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a liberação das emendas à disponibilidade de recursos. Em consequência disso, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbítrio na negociação com os parlamentares, ao não aplicar critérios homogêneos quando decide sobre as emendas que serão de fato executadas. As evidências apresenta-das neste artigo demonstram que o presidente da República recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas individu-ais, e, ao mesmo tempo, pune os que não votam nesses projetos simples-mente não executando as emendas propostas por eles. O artigo afirma ainda que, mantidas constantes as demais condições, quanto maior o valor das emendas executadas deumcongressista, maiores são suas chances de reeleição (Pereira, 2000; Pereira e Rennó, no prelo).

Em outras palavras, em face desse arcabouço institucional, não admira

que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do gover-no, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os parlamentares que não acompanham com tanta frequência as preferências do governo têm menos possibilidades de implementar programas e projetos que beneficiem seu eleitorado.

Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam

com um papel tão reduzido no processo de elaboração do orçamento e por que a maioria dos parlamentares não tenta alcançar um melhor equilíbrio no que diz respeito ao acesso aos recursos públicos. A resposta é que esse papel, mesmo que limitado, proporciona altos retornos eleitorais, pois quanto mais emendas individuais são executadas, maiores serão as chan-ces de reeleição do parlamentar.

CONCEITO DE ORÇAMENTO-PROGRAMA Orçamento-Programa é aquele que enfatiza o que o governo faz, reali-

za, e não aquilo que o governo adquire. É o que se chamou de orçamento de realizações ou desempenho onde apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.

Diante desta definição, viu-se que os elementos essenciais do Orça-

mento-Programa são:

os objetivos e propósitos, perseguidos pela instituição e cuja con-secução são utilizados os recursos orçamentários;

os programas, como instrumentos de integração dos esforços go-vernamentais no sentido da concretização dos objetivos;

os custos dos programas medidos através de identificação dos meios e insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários para obtenção dos resultados; e

medidas de desempenho com a finalidade de medir realizações (produto final) e os esforços despendidos na execução dos pro-gramas.

A MENSURAÇÃO E OS CUSTOS NA TÉCNICA DO ORÇAMENTO-

PROGRAMA. O Orçamento-Programa se destaca por ter como consequência de sua

aplicação, a mensuração das ações de governo, consistindo na medição dos trabalhos governamentais. Através de um sistema que meça o rendi-mento do trabalho através dos quais se buscam objetivos. Performance Budget (apud Giacomoni, 1998:145)

Segundo a Organização das Nações Unidas, os objetivos básicos da mensuração são os seguintes:

"...medir fisicamente o trabalho e seus resultados e estabelecer rela-ções pertinentes com o emprego de recursos a fim de obter dados que sejam úteis para formular e apresentar as propostas orçamentárias, dotar pessoal e distribuir fundos aos órgãos encarregados de executar planos aprovados, e verificar o progresso alcançado na consecução dos objetivos da política e metas dos programas e trabalhos. Tais medidas contribuem para modificar os planos e programas de modo que a administração possa adaptá-los às exigências conjunturais fazendo face, também, a aconteci-mentos imprevistos. Além disso, servem para comparar as realizações de operações semelhantes e avaliar a eficiência relativa de unidades adminis-trativas de práticas e métodos."

Dentro da estrutura organizacional que é composta de vários níveis,

existem várias exigências no que concerne à mensuração. Níveis superiores de governo - estão as decisões das grandes estraté-

gias de governo envolvendo os campos de desenvolvimento administrativo, econômico e social, e sofrem diretamente a ação da política do momento. Neste nível poderão ser vistas medidas como renda per capita, por exem-plo.

Níveis intermediário de governo - onde estão as direções de unidades

administrativas e ou entidades descentralizadas a mensuração é feita com base nos programas. Durante a elaboração da proposta orçamentária, são imputados aos programas metas ou produtos que, durante a execução e especialmente na avaliação final do orçamento, indicarão se estes objetivos foram alcançados, medindo-se, assim a eficácia da instituição.(Giacomoni, 1998 : 157).

Nos níveis executivos - ou nível operacional, estão os projetos e/ou as

atividades e é o lugar onde a mensuração ocorre. Esta mensuração indica a eficiência com que os setores executivos se comportam, através do seu esforço para obtenção do resultado final e neste nível é possível se verificar e acompanhar os custos de cada etapa de trabalho. http://www.eps.ufsc.br/

ELABORAÇÃO

A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materi-ais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização.

Como consequência desta etapa, devemos providenciar a formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das ativida-des governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a Proposta Orçamentária.

Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá-rias e as propostas de orçamento.

Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respecti-va legislação.

ESTUDO e APROVAÇÃO

Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na necessidade de que o povo, através de seus represen-tantes, intervenham na decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá–las. Caso, o Poder Legislativo não receba a proposta no prazo constitucional, será considerada como proposta a Lei Orçamentá-ria vigente no próprio exercício.

“As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem, somente podem ser aprovados caso: (Art. 166, § 3º, CF/88) - sejam compatíveis com o Plano plurianual e com a LDO;

indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:

- dotações para pessoal e seus encargos;



- serviços da dívida - transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e

Distrito Federal

sejam relacionadas: - com a correção de erros ou omissões; ou - com os dispositivos do texto do projeto de lei.

O Presidente da República, além de sancionar a Lei Orçamentária, de-verá promulgá–la e fazê–la publicar no DOU. Se houver veto – total ou parcial – ele será votado em sessão conjunta do Congresso Nacional.

EXECUÇÃO A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos

e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e finan-ceiros.

AVALIAÇÃO A avaliação refere–se à organização, aos critérios e trabalhos destina-

dos a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes.

Outras características sobre o ciclo orçamentário

ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO

O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária de-senvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o orça-mento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte. As fases da discussão, votação e aprovação são prerrogativas exclusivas do Poder Legislativo amparado pelo artigo 166 da CF/88 que diz “ Os projetos de lei relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, serão apreciados pela duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum”

Em seu parágrafo 1º, o artigo 166 da CF/88 designa essa apreciação a uma “Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados”, que detém uma série de responsabilidades conforme previsto neste artigo.

A resolução nº 1, de 17/05/1991, do Congresso nacional, alterada pela nº 1, de 2/06/1993, dispôs sobre a Comissão Mista, composta de sessenta e três deputados e vinte e um senadores, que passou a denominar-se Comissão mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.

A mesma resolução criou subcomissão permanente incumbida de acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária.

ELABORAÇÃO

Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá-rias e as propostas de orçamento (CF, art. 84, inciso XXIII).

Esta fase do ciclo orçamentário é de competência exclusiva do Poder Executivo, que tem como Órgão responsável central do sistema de orça-mento, a Secretaria de Orçamento Federal – SOF, do Ministério de Or-çamento e Gestão.

Cabe a ela a compatibilização final das propostas de todos os outros poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congres-so Nacional a proposta da Lei Orçamentária.

Uma vez enviada essa proposta ao Congresso Nacional, a regra geral é a de não se admitirem emendas que aumentem a despesa prevista (CF, art. 63, inciso I), uma vez que os projetos da lei orçamentária e os que a modifiquem são de iniciativa exclusiva do Presidente da República.

Entretanto, em matéria orçamentária, os poderes do Legislativo se am-pliaram consideravelmente, há ampla margem de manobra para a apresen-tação de emendas, mediante a anulação de despesas, ou mesmo reesti-mativa de receitas, respeitando contudo as condições especificadas no art 166, § 3º, CF.

Essa emendas estão previstas na CF/88 nos termos e condições do art. 166, §§ 2º, 3º e 4º.

O Presidente da República poderá, utilizando de sua prerrogativa ex-clusiva, alterar o projeto da lei orçamentária, enviando ao Congresso Naci-onal mensagem para propor alteração no projeto original, porém deverá respeitar o prazo previsto no § 5º do art. 166 da CF, que diz: “O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor odificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta” .

Enquanto não entrar em vigor a lei complementar prevista no art. 165 § 9º da CF, vigorarão os prazos previstos no Ato das Disposições Constituci-onais Transitórias em seu art. 35 § 2º.

Na União, o projeto de lei orçamentária anual deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte. Como esse coincide com o ano civil, o projeto deve ser encaminhado até 31 de agosto de cada ano.

Caso, entretanto, este prazo não seja respeitado pelo Executivo, ou se-ja, se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo constitucional, será considerada como proposta, a lei orçamentária vigente no próprio exercício (Lei 4.320/64, art 32.

DISCUSSÃO E VOTAÇÃO

No Congresso Nacional, o projeto de lei do orçamento anual é recebido pela Comissão Mistas de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Integrada por 84 congressistas e subdividida em oito subcomissões setori-ais, a Comissão analisa e emite parecer sobre o projeto de lei, assim como recebe e pronuncia-se sobre as emendas apresentadas.

A discussão e votação da proposta oriunda do Executivo, assim como das emendas aprovadas no âmbito da Comissão mista, deve dar-se em sessão conjunta das duas casas do Congresso Nacional, as emendas só podem ser votadas na Comissão Mista, logo o Plenário aprova ou rejeita o projeto como um todo. Até o encerramento da sessão legislativa, o projeto devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da República para sanção.

APROVAÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO

APROVAÇÃO - Como nas demais leis a aprovação do orçamento é formalizada através dos seguintes atos:

a) decretação pelo Poder Legislativo

b) sanção pelo chefe do Executivo; e

c) promulgação por um ou outro poder

A decretação revela toda decisão, tomada por uma pessoa ou por uma instituição, a que se conferem poderes especiais e próprios para decidir ou julgar, resolver ou determinar.

A sanção representa a concordância do chefe do Executivo com os termos da lei decretada pelo Legislativo.

A promulgação é o ato que sucede à decretação ou a sanção como elemento indispensável ao início da exigibilidade das regras e princípios contidos na lei que se divulga. É a própria divulgação ou publicação do texto legal, de modo solene.

Poderão ocorrer as seguintes situações quanto a aprovação do orça-mento (CF, art. 66):

1) O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado (decretado) pelo Legislativo e, concordando com seus termos, sanciona-o.

2. O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado pelo Legislativo e, julgando-o no todo ou em parte inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente. Para isso o Executivo terá o prazo de 15 dias úteis a contar da data do recebimento do projeto, além de 48 horas para comunicar ao presidente do Senado as razões do veto. O veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacio-nal e votado num prazo não superior a 30 dias. Com o voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, o veto será rejeitado, e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornará ao Executivo para promulgação, que terá quarenta e oito horas para promulgá-la ou em caso de silêncio será promulgado pelo Presidente do Senado ou Vice Presidente do Senado, após 48 horas.



No caso de manutenção de veto parcial, o projeto será promulgado pe-lo Executivo sem a parte vetada. Alexandre Vasconcellos

Breves considerações sobre o Orçamento Público Texto extraído do Jus Navigandi

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4505 Rinaldo Segundo

bacharel em Direito em Cuiabá (MT)

Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orça-mento. 3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculi-aridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentá-rias). 5.1. Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. 5.3. Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elabora-ção e Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa. 7.4. Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão.

1. Aspectos históricos

A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as pró-prias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais.

A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majes-tade se confundisse com o próprio ordenamento legal.

Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro método utilizado pela administração para coordenar comparativamente despesas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elaboração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do orçamen-to não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâneo, marca-damente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1).

As origens históricas do orçamento devem ter em conta as característi-cas sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabele-cia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos traba-lhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza do feudo, em troca de pão, abrigo e proteção.

De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio pa-ra com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de ren-dimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela socie-dade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manu-tenção da estrutura real e a formação de exércitos.

Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das ne-cessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossi-bilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos alme-jados.

O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se reuniam através de conselhos ou assembleias, quando presente o caráter extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que "com o tempo, essas assembleias, em cada país, receberam nomes espe-

cíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3).

Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João-Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos.

Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identi-ficadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de tributos.

Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emer-gência das Revoluções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sécu-los XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que "esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Go-verno, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicida-de que marca os tributos permanentes" (4).

Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibili-tou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora, por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independente-mente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisitos e limites para a utilização dos recursos públicos.

O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidade de cobrança de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanen-te demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.

Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama: "todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantida-de, a base, o recolhimento e a duração". (6)

Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públi-cas (7). O dogma liberal, pautado na ideia de que não cabia ao Estado a intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes), estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os impostos arrecadados. (8)

O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interfe-rência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente conservadora". (9)



A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim às constantes crises econômicas.

O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas.

A teoria geral de Keynes rompia com a ideia de um orçamento neutro, procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custe-ado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orça-mentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilí-brios cíclicos.

Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretu-do no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.

De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utiliza-do para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos. Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capita-lista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do cres-cimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando barreiras aos mercados internos.

Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a transfor-mar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso, "as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme". (12)

Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento "deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documen-to estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos".

Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspecti-va eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamen-tais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes. Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da economia.

Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu-ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.

Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional.

2. A natureza Instrumental do Orçamento

Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orça-mento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo, onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas. E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no domínio econômico.

Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir-se no processo histórico da nação. (16)

O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a atualização dos programas e do planejamento governamental. (17)

Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orça-mento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o cumprimento de requisitos legais para a sua constituição.

Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direciona-mento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração pública ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a função processual repre-senta a baliza, o limite da ação pública definidos na peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de si.

De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manu-seabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orça-mento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Cons-tituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário.

Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o consti-tuem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a ideia de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº 4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática orçamentária e disciplinam os seus principais institutos.



3. Valores e Princípios Jurídicos

Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistên-cia de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao mesmo tempo, ser informado por valores e princípios.

A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particu-larmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por meio da definição de características essenciais para que o orçamento público cumpra sua função de instrumentalidade.

Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras valorativas estabelecidas.

É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo (civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil) ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a aplica-ção do direito material. Isso não significa identificar o processo hermetica-mente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propiciará a facilitação da implementação do direito material.

Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica proces-sual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de conhecimento teórico específico". (19)

A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso mo-do, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de "virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivis-ta, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado.

Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusiva-mente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a dis-cussão sobre a questão orçamentária. (21)

4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas

A questão do valor é proposta diante da constatação de que um orde-namento jurídico jamais será integrado exclusivamente por regras (22), subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam o ordenamento jurídico, situação que requer uma apreciação subjetiva do operador do direito para além do conhecido método de subsunção. A distinção entre valores, princípios e regras é fundamental para que se alarguem as possibilidades de realização do ordenamento jurídico.

As regras jurídicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao menos em comparação com princípios e valores jurídicos, limitam-se quan-to à sua possibilidade de ampliação valorativa, situação que acarreta a impossibilidade de discussão acerca de sua verdade ou falsidade, restando, tão somente, a aferição de sua vigência e/ou eficácia.

Por sua vez, os princípios jurídicos podem ser entendidos como "pro-posições descritivas (e não normativas), através dos quais os juristas referem, de maneira sintética, o conteúdo e as grandes tendências do direito positivo". (23) O fato é que os princípios permitem a criação, a apli-cação ou a interpretação do direito. (24)

As limitações presentes nas regras jurídicas lhes são inerentes já que é possível, desde o ato de sua criação, a previsão da produção dos seus efeitos, que já estão definidos e delimitados em seu comando, isto é, é possível identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo, um conjunto de resultantes provenientes daquele comando. A lógica de aplicações das regras jurídicas é bem definida pela expressão cunhada por Dworkin do "tudo ou nada". (25)

Diferentemente, todos os efeitos dos princípios jurídicos não podem ser visualizados desde o momento de sua definição (até porque o reconheci-mento da normatividade e do caráter imperativo dos princípios é fenômeno recente). Isto porque possuem maior grau de abstração que as regras, consequentemente, detém maior variabilidade e possibilidade de manipula-ção, o que refletirá inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato é que, no caso dos princípios, seus efeitos não podem ser antevistos desde já, como ocorre com as regras jurídicas.

Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, (26) distingue regras e princípios a partir dos seguintes critérios:

Grau de abstração: os princípios são normas que possuem maior grau de abstração comparadas às regras;

Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os prin-cípios, por serem vagos e indeterminados, não se adequam ao esquema de submissão fato-norma, requerendo mediação concretizadora. O mesmo não ocorre com as regras que são suscetíveis de aplicação direta;

Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido à sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex.: princípios constitucio-nais) ou à sua importância estrutural dentro do sistema jurídico (ex.: princí-pio do Estado de Direito), os princípios são normas de natureza ou com um papel fundamental no ordenamento jurídico, não se podendo dizer o mes-mo das regras;

Proximidade da ideia de direito: os princípios são paradigmas juridi-camente vinculantes radicados nas exigências de "justiça" (Dworkin) ou na "ideia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem ser vinculativas de um conteúdo meramente funcional;

Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, is-to é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídi-cas, desempenhando por isso, uma função normogenética fundamentante.

Interessante classificação de normas jurídicas é proposta por Dworkin (27), chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam tidas como convenientes, mas sim porque a sua observância corresponde a um imperativo de justiça, de honestidade ou de outra dimensão da moral".

Para Dworkin, os direitos fundamentais são direitos morais reconheci-dos no seio de uma comunidade política cujos integrantes são tratados com igual respeito e consideração (equal protection). (28) O ponto crucial para a compreensão do sistema jurídico proposto por Dworkin é a noção de princí-pio que, inevitavelmente, importa em uma revisão da separação entre Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo. (29)

Analisando as diferenças entre princípios e regras do sistema jurídico proposto por Dworkin, Ricardo Lobo Torres (30) estabelece dois aspectos principais dessa diferença: "1º. As regras são aplicadas segundo o critério de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que válidos atingem o fato nelas previstos, comportando apenas as exceções nelas próprias listadas; já os princípios são enunciados genéricos, em que inexiste enumeração de exceções, de modo que se abrem para incontáveis casos inimagináveis; 2º. Enquanto os princípios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em razão de sua importância maior ou menor, as regras não têm tal dimensão, pois a diferente importância que possam possuir não conduz a que o confli-to entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual".

A importância da diferenciação entre regras e princípios vem sendo ex-posta reside no fato de que princípios morais - para utilizar uma leitura de Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitos fundamentais e à



própria Constituição, devendo a legislação infraconstitucional e as decisões judiciais observar tal incorporação e guardar compatibilidade com os valo-res por eles enunciados. Resulta daí uma postura ativa e construtiva a ser praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforço de interpre-tar o sistema de princípios como um todo coerente e harmônico dotado de integridade". (31)

Saliente-se que os mencionados princípios são incorporados na ordem jurídica através de um processo legislativo autorizado por um reconheci-mento social, contudo, a identificação dos princípios não se limita à decisão parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. Há, verdadei-ramente, princípios que transcendem a norma legal (ex: direitos fundamen-tais), prescindindo de qualquer processo legislativo ou reconhecimento oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstâncias excepcionais, podendo ser a desobediência civil o meio utilizado para a superação da injustiça imposta por uma norma contrária a um desses princípios transcen-dentes. (32)

Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de manipulação ao operador do direito, a distinção entre regras e princípios jurídicos, todos de caráter normativo, insere-se no movimento de retomada da questão do valor. Explica-se. Como os valores jurídicos são ideias essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos valores, contudo, vinculam-se à eles ao lhes "representarem" com maior grau de concretude.

A distinção entre princípios e regras significa o reconhecimento da normatividade dos princípios, compreendendo, também, o próprio reconhe-cimento das limitações impostas pelo positivismo ao direito, já que ao identificá-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as leis produzidas no âmbito estatal desde que atendessem aos requisitos formais de produção legislativa. A lógica positivista, ao não reconhecer a normatividade dos princípios, reduz a atividade do operador do direito à mera subsunção entre o fato social e a regra jurídica. É como se existisse absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais e as previsões legais, desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavelmente exigem uma análise subjetiva. A busca da neutralidade e objetividade jurídicas pelo positivismo necessariamente impunha o afastamento de alternativas que conduzissem a análises mais subjetivas, representada, por exemplo, pela inclusão da manipulação dos princípios no ordenamento jurídico.

Mediante a retomada dos valores e dos princípios jurídicos, a crítica ao positivismo pretende fundamentar moralmente o direito a partir da desmisti-ficação da pretensa neutralidade jurídica estabelecida pelo discurso positi-vista, densamente fundado em bases ideológicas, resultando na redução da apreciação e das possibilidades do direito. (33) Devido à isso, impõe-se que o direito seja repensado sob o paradigma ético, o que necessariamente requer a existência de princípios e valores que o informem. Sob esta pers-pectiva, direito e justiça se confundem e o respeito aos direitos morais de todas as pessoas da sociedade passa a ser uma das finalidades desse direito renovado. Resulta daí que o respeito e a efetivação dos direitos fundamentais ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico.

A esse respeito leciona José Garcia Añón (34): "Assim, os direitos hu-manos como direitos morais seriam aquelas exigências éticas, bens, valo-res, razões ou princípios morais de especial importância gozados por todos os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma que permitem supor uma exigência ou demanda frente o resto da socieda-de..."

Como se pode observar, a exposição das principais distinções e pecu-liaridades atinentes aos princípios e às regras contribui para a afirmação da existência e da normatividade dos princípios no ordenamento jurídico, não prosperando mais a afirmação de sua inexistência ou de não normativida-de. É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios (35) que comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas, estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instân-cia o ser humano como finalidade última da ação estatal.

A partir da contribuição de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo lobo Torres parece óbvio que a questão orçamentária encontra-se permea-da pela discussão acerca dos valores e efetuada sob a perspectiva dos direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, não descarta o elemento ético.

Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opção em torno da tributação e dos gastos públicos é sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinhei-ro do orçamento? As decisões orçamentárias, portanto, incorporam a reflexão filosófica sobre os valores". (36)

4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários.

A doutrina diverge acerca dos princípios orçamentários. Estevão Hor-vath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro (37), identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade, exclusividade, unidade e não afetação.

Já Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financei-ro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição (38), identifica três grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignida-de da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal, federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e razoabilidade).

Por sua vez, na obra Uma Introdução à Ciência das Finanças (39), Ali-omar Baleeiro enumera a anualidade, a unidade, a universalidade, a discri-minação da despesa, a não especialização das receitas, a proibição do estorno, a sinceridade e o equilíbrio como princípios orçamentários.

Cada doutrinador formula critérios que para a escolha e fundamentarão dos princípios orçamentários, gerando diferentes classificações. Elenca-se abaixo os princípios orçamentários que julgamos serem vitais à organiza-ção orçamentária, advertindo-se, todavia, acerca da existência de princípios gerais que fundam o sistema constitucional brasileiro, tais como, a sobera-nia, a dignidade da pessoa humana e a cidadania.

Princípio da Exclusividade: segundo esse princípio, a lei orçamentá-ria não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa (art. 165, § 8º, CF).

Isso significa que as leis orçamentárias não podem conter dispositivos estranhos, não relacionados às finanças públicas. Régis Fernandes de Oliveira (40) afirma que "a exclusividade significa que não pode o texto da lei orçamentária estabelecer a instituição de tributo" para concluir que "nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação de despesa".

Esse princípio significou uma reação à prática de deputados e senado-res da República Velha que inseriam, por meio de emendas à proposta do Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direito financeiro, "o que gerava as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na expressão de Ruy Barbosa". (41)

Há duas exceções expressamente previstas no texto constitucional, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos su-plementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por ante-cipação de receita. Em verdade, em tais casos, não há que se falar em exceções haja vista que tanto os créditos suplementares, quanto as opera-ções de crédito tem natureza orçamentária. (42)

Princípio da Não Afetação: é encontrado no art. 167, IV, CF/88, pre-ceituando a vedação da vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. A vedação atinge apenas os impostos, sendo possível a vinculação de taxas e contribuições.

Tal princípio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recur-sos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente, decida a melhor maneira de se efetuar a execução orçamentária, não se podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham a ser frustrados". (43)

A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa possui as seguintes exceções:



a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe-rem os arts. 158 e 159 da CF;

b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saú-de e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212;

c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;"

Princípio da Anualidade: o orçamento público é lei com prazo deter-minado de vigência. Cumpre os requisitos formais de qualquer lei, mas apresenta peculiaridades quanto à sua duração no tempo e à contínua necessidade de renovação mediante autorização do Parlamento.

Diverge a doutrina (44) quanto ao fato da exigência da anualidade ser um princípio financeiro, sendo, antes, periodicidade do orçamento que –, como veículo que reúne os gastos e receitas públicas, as metas e progra-mas governamentais – necessita ser atualizado a cada certo intervalo de tempo, o qual, normalmente, tem sido estabelecido em um ano na maioria das legislações estrangeiras e é adotado no Brasil desde a Constituição do Império. (45)

A lei orçamentária anual, prevista no art. 165, III e § 5º tem a vigência de um ano a partir do ano subsequente à sua aprovação, coincidindo, no caso brasileiro, ao ano civil já que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64.

Com a incorporação do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento constitucional brasileiro, com vigência durante os quatro anos seguintes à sua aprovação, reconhece-se um novo princípio orçamentário, o princípio da plurianualidade das despesas de investimento. É que, de acordo com o artigo 167, § 1º, CF, "nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano pluri-anual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabi-lidade".

O fato é que a subsistência do princípio da anualidade no ordenamento jurídico brasileiro permite o controle anual pelo parlamento e, em tese, pela população sobre a atividade financeira dos órgãos públicos bem como a avaliação e o redirecionamento dos investimentos.

Princípio da Universalidade: o § 5º do artigo 165 da CF preceitua que: "a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referen-te aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público".

Isso significa que a lei orçamentária deve conter a previsão de todas as receitas e despesas públicas, sem exceção, conforme a redação da Consti-tuição Federal de 1988. O mencionado princípio contém a regra do produto bruto ou orçamento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser previstas em sua totalidade sem que haja deduções ou compensações entre uma e outra.

Princípio da Unidade: busca-se com este princípio a reunião de todos os orçamentos em um único documento. O § 5º, art. 165 CF prevê a criação de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da seguri-dade, dessa forma, tais orçamentos devem ser agrupados em um único documento.

Conforme Founrouge, (46) "el principio de unidade prescipuestaria consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del Estado en un documento único". A utilidade fundamental de tal princípio consistiria na apresentação de dados relativos aos gastos e receitas públi-cas de tal modo que permitisse a verificação mediante operações matemá-ticas do total e da possível existência de um equilíbrio entre receitas e despesas.

José Afonso da Silva (47) manifesta o entendimento da impossibilidade do cumprimento desse princípio tal como formulado. Isso se deve, basica-mente, ao surgimento de orçamentos paralelos de entidades da administra-ção indireta e paraestatais e à a criação de "orçamentos" dentro do orça-

mento geral. Esta multiplicidade teria gerado a distinção entre orçamento ordinário e orçamento extraordinário, orçamento corrente e orçamento de capital, orçamento anual e orçamento plurianual.

A consequência disso é que à pretensão unidocumental, o orçamento moderno torna-se necessariamente multidocumental. Daí a conclusão de José Afonso da Silva: "o princípio da unidade orçamentária, na concepção de orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos se subordinem a uma unidade de orientação política, numa hierarquização dos objetivos a serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". (48)

Princípio da Legalidade: o artigo 5º, II da CF estabelece que: "nin-guém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei". Isso significa, a contrario sensu, que o administrador público sujeita-se aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar sob pena de se praticar ato inválido que pode acarretar e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal.

Cumpre o referido princípio a função de limitar o poder estatal e de ga-rantir a indisponibilidade do interesse público já que não há que se falar em vontade pessoal no trato da coisa pública. Isso significa que a ação estatal deve ser exercida nos contornos da autorização parlamentar consubstanci-ada no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamen-tária anual ou em qualquer outra modalidade exigida de autorização legisla-tiva relativa à temática orçamentária. Ex.: operações de abertura de crédito, instituição de fundos.

Saliente-se que o órgão estatal, responsável pela execução do orça-mento, deve cingir-se à autorização contida no sistema legal. Exemplar é a lição de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de oposição à lei, mas pressupõe autorização dela, como condição de sua ação". (49)

Não se confunda, (50) contudo, o respeito às normas legais no momen-to da execução orçamentária (de cunho eminentemente administrativo) com a legalidade orçamentária propriamente dita, observada no momento de elaboração da norma orçamentária.

Princípio do Equilíbrio Orçamentário: erigido a partir do dogma libe-ral, segundo o qual receitas e despesas públicas deveriam estar compatibi-lizados numericamente, o princípio de equilíbrio financeiro gozou de enor-me prestígio nas finanças clássicas, tendo sido, inclusive, expresso na Constituição de 1967 no art. 166, § 3º, sendo depois eliminado pela Emen-da 001/69.

Um orçamento desequilibrado era totalmente condenado pela liberalis-mo, devendo-se tomar todas as medidas necessárias para mantê-lo em equilíbrio anual. Lembre-se que os efeitos do orçamento sobre a economia em geral eram desconsiderados. (51)

O desequilíbrio orçamentário ocorria em duas hipóteses: a) quando a despesa autorizada superava a receita estimada, operava-

se o déficit; b) quando a receita estimada era superior à despesa, observava-se o

superávit.

A contestação ao princípio do equilíbrio orçamentário é efetuada a par-tir de Keynes diante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, propondo, a substituição de um orçamento "neutro", equilibrado anualmente por uma política orçamentária que interviesse na economia, sobretudo, nos períodos de crise do capitalismo por meio de orçamentos deficitários que possibili-tassem a reativação da economia.

Para Keynes, afigurava-se impossível a pretensão de nivelamento do orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos anos maus, situa-ção que provocava profundas flutuações nos programas governamentais de gastos, seguidos de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com todas as implicações. (52)

Desde esse período, o princípio do equilíbrio orçamentário seria con-testado, inaugurando-se o período do Estado de Bem Estar Social, com forte presença estatal na economia. Contudo, esse modelo de Estado e de



economia entra entra em crise no fim dos anos 70, resultando na retomada do princípio do equilíbrio econômico a partir de uma agenda liberal.

Mesmo não tendo reconhecido explicitamente o referido princípio, pa-rece que a Constituição Federal de 1988, implicitamente, o fez na medida em que existem inúmeros dispositivos que induzem o equilíbrio orçamentá-rio, tais como:

a) reserva de lei complementar para as normas gerais sobre a dívida pública externa e interna, sobre a concessão de garantias pelas entidades públicas e sobre a emissão e resgate de títulos da dívida pública (art. 163, II, III e IV);

b) proibição do Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro (art. 164, §2º);

c) obrigatoriedade de depósito no Banco Central das disponibilidades de Caixa da União (art. 164, §3º);

d)transparência na concessão de incentivos e nas renúncias de receita (art. 165, §6º);

e) Proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações di-retas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II). (53)

5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias)

Denominamos processo orçamentário as leis orçamentárias previstas constitucionalmente que pretendem garantir a realização de ações articula-das do planejamento e da organização financeira estatal. Para isso, estabe-lecem momentos independentes, contudo, relacionados entre si.

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) compõe as leis que regulam a atividade orçamentária dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Apesar de se constituírem de etapas distintas, cada uma daquelas leis possui vínculos recíprocos, estabelecendo nexos entre si e possibilitando que se possa denominar a ação articulada dessas leis de processo orçamentário.

O modelo orçamentário constitucional, prevendo o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, se encontra na ideia de orçamento-programa já que "abre amplas possibilidades à implan-tação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa, de sorte que o orçamento fiscal, os orçamentos de investimento das em-presas e o orçamento da seguridade social passam a constituir etapas do planejamento de desenvolvimento econômico e social, ou, se se quiser, conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual... (54).

A ideia é que o plano plurianual, a LDO e a LOA, ao se integrarem, permitam um planejamento estrutural das ações governamentais com repercussões no plano econômico.

5.1. Plano Plurianual - PPA

O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de longa duração, ou seja, aqueles programas tenham existência temporal superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disci-plina legal que regule tais casos.

A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".

Esse dispositivo define duas modalidades de despesas que devem obrigatoriamente estar previstas no plano plurianual. A primeira delas é relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. (55)

A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano pluria-nual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que

tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro.

Inserindo-se dentro da ideia de planejamento financeiro estatal, o plano plurianual qualifica este planejamento de estrutural na medida em que todos os planos e programas têm suas estruturas ordenadas conforme aquele (art. 165, §4º, CF). Disso resultaria a concepção de que o sistema orçamentário concebido pela constituição adotou o orçamento-programa, prevendo a integração do orçamento público com o econômico e garantindo a necessária coordenação da política fiscal (intervencionismo indireto) com a política econômica (intervencionismo indireto). (56) Certo é que o plano plurianual é modalidade de planejamento conjuntural criado para promover o desenvolvimento econômico, o equilíbrio entre as diversas regiões do País e a estabilidade econômica. (57)

O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum inves-timento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser inicia-do sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclu-são sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. 167, § 1º, C.F..

Normatizando as principais características do instituto inovador, deixou a Constituição à atribuição do legislador ordinário a tarefa de regular a vigência e os prazos do plano plurianual mediante Lei Complementar (art. 165, § 9º C.F). Entretanto, como o referido diploma legal ainda não foi elaborado, aplica-se o disposto no art. 35, § 2º, I, do ADCT. Tem-se assim que este plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo (presidente, governador ou prefeito), devendo ser encami-nhado até quatro meses antes encerramento do primeiro exercício financei-ro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Tendo vigência por quatro anos, inicia-se a execução do plano plurianual a partir do segundo ano de governo até o final do primeiro ano no exercício financeiro do mandato subsequente.

Saliente-se que os programas nacionais, regionais e setoriais previstos no art. 43, § 1º, II da C.F. devem guardar consonância com o Plano Pluria-nual (art. 165, § 4º). Aqueles planos visam articular a ação da União em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando desenvolver regiões e reduzir desigualdades regionais (art. 43).

Um aspecto interessante a ser observado refere-se a característica formal da lei do plano plurianual dependendo do orçamento anual para que tenha eficácia quanto à realização das despesas. Nesse sentido, a elabora-ção do orçamento anual pelo legislador não está vinculado ao Plano, consti-tuindo mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo poder executivo na elaboração das leis orçamentárias. (58)

5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Inspirada nas constituições da República Federal da Alemanha e da França (59), a Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no §2º, art. 165, CF/88, compreendendo as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-quente. Além disso, cabe a lei orçamentária anual orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A partir disso, identificam-se quatro conteúdos básicos desse novo ins-tituto jurídico introduzido pelo constituinte originário:

a) definição das metas e prioridades da administração pública: percebe-se aí que o orçamento não é um visa alcançar fim em si mesmo, daí por que as disposições constantes do orçamento devem ser compara-das com as metas e prioridades da administração pública. Isso permitiria se auferir se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades podem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e econômicos previstos na lei orçamentária anual;

b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma finalidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da admi-nistração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficias de fomento. As diretrizes para a elaboração da lei orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta



orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciá-rio (art. 99, § 1º) e do Ministério Público". (60)

A ação estatal é concebida pelo constituinte originário baseada em um planejamento estrutural, requerendo ações articuladas que permitam a definição de objetivos a serem alcançados, mas também a avaliação acerca da efetividade dessa ação. Diante disso, apesar de ser um plano prévio para a elaboração da lei orçamentária, possuindo, portanto, natureza formal (a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, porém, esta não está vinculada à elaboração daquela), a LDO estimula o planejamento da ação estatal, permite maior abertura para se discutirem as prioridades e programas governamentais além de permitir que se avalie a seriedade com que o executivo define a sua política financeiro-orçamentária.

c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tribu-tos deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou seja, destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas gover-namentais. Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para interferir na economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamen-tos com o objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas. Sobre esse prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural envolve o aspecto econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos utilizem as possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos gover-namentais;

d) estabelecimento da política de aplicação das agências financei-ras oficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvi-mento econômico e social do país, representando, desse modo, repercus-sões na economia. A obrigatoriedade de estarem contidas na LDO evita a ausência de controle sobre os gastos que serão efetuados;

e) Art. 169, § 1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:I – (...); II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é anual, devendo ser elaborada an-tes da Lei Orçamentária Anual, já que tem a natureza de um plano prévio. Segundo José Afonso da Silva (61), isso se deve à própria natureza da lei: "porque ela é que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do orçamento anual".

Ante a inexistência da Lei Complementar referida no art. 165, § 9º, I e II, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, § 2º, II, C.F.).

Saliente-se, ao final, que sendo a Lei Orçamentária Anual um veículo capaz de conduzir à efetivação de direitos, a Lei de Diretrizes Orçamentá-rias - que pode ser alterada através de emendas parlamentares - pode sinalizar ao Executivo o desejo da sociedade de que a Lei Orçamentária Anual inclua objetivos e metas que realizem direitos.

5.3. Lei Orçamentária Anual - LOA

Expostos os principais aspectos que caracterizam o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabe agora analisar a Lei Orçamentária Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despe-sas governamentais para o ano subsequente, além de orientar a ação estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização.

Osvaldo Maldonado Sanches define-a como uma "lei de natureza es-pecial – em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição –, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica finan-ceira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar". (62)

O conteúdo da LOA é encontrada no § 5º, do art. 165, C.F.:

"§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór-gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."

Consagrando o princípio da universalidade, que exige que todas recei-tas e despesas do Poder Público (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá-rio), fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta estejam incluídas na Lei Orçamentária Anual, tem-se que a LOA deve conter:

a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da C.F., o orçamen-to fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as classificações (63), a elaboração, o exercício financeiro, a disposição con-tábil além de outros aspectos relativos ao direito financeiro.

Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei orçamentária anual em três orçamentos – Fiscal, de Investimentos de Estatais e da Seguridade Social – a expressão orçamento fiscal significa o detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado median-te o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta. (64)

b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto no art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas esta-tais engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que, por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis consi-derados necessários à realização destas últimas, bem como para os pro-gramas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64).

Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio es-sa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas estatais. (65)

c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, § 5º III, C.F., o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão efetuadas através do montante das recei-tas vinculadas aos gastos da seguridade social – especialmente as contri-buições sociais previstas no artigo 195, CF –, bem como outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. (66)

A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um con-junto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da socieda-de, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social".

A saúde é entendida como direito de todos e dever do Estado, devendo ser garantida através de políticas sociais e econômicas que reduzam o risco de doença e outros agravos. Visando a promoção, proteção e recupe-ração, há que se ter acesso universal e igualitário às ações e serviços. Já a previdência social, fundada na ideia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contribu-tivo e filiação obrigatória. Quanto à assistência social, apresenta caracterís-tica de universalidade já que será prestada a quem dela necessitar, inde-pendentemente de contribuição à seguridade social.

Mencione-se o princípio da exclusividade que norteará a elaboração do orçamento, pois, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fiscalização da despesa, excetuando-se a autori-



zação para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito" (art. 165, § 8º, C.F.).

O prazo para envio da Lei Orçamentária Anual é encontrado no art. 35, § 2º, ADCT, C.F já que, como já explicado, a lei complementar mencionada no art. 165, § 9º, I e II ainda não existe. Sendo assim, "o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encer-ramento da sessão legislativa".

6. Vedações Orçamentárias

Um dos objetivos do sistema orçamentário inaugurado pela Constitui-ção Federal de 1988 é exatamente o de permitir o controle sobre os recur-sos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o art. 167, CF elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitariam alcançar-se o controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário. Dentre elas se destacam:

a) programas e projetos não podem se iniciados sem que estejam in-cluídos na lei orçametária anual; (67)

b) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas não podem exceder os créditos orçamentários ou adicionais;

c) a realização de operações de crédito não podem exceder o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

d) abertura de créditos suplementares ou especial está condicionada à prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes;

e) impõe-se autorização legislativa para a transposição, o remaneja-mento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro;

f) a concessão ou utilização de créditos é limitada.

Impondo limites às iniciativas do Executivo, ambos dispositivos preten-dem limitar o gasto público ao previsto no orçamento, que é valorizado na medida em que limita a ação do Poder Executivo.

7. Elaboração e tramitação Legislativa do Orçamento

7.1. Iniciativa

A elaboração do PPA, LDO e LOA cabe ao chefe do poder executivo (Presidente da República, Governador do estado e Prefeito Municipal conforme o nível de governo seja nacional, estadual ou municipal). Não é preciso dizer que a elaboração da peça orçamentária deveria ser precedida de um amplo diagnóstico de cada pasta governamental, indicando-se as preementes deficiência serem priorizadas e as principais virtudes que poderiam potencializar a resolução das demandas públicas. Evidentemente que o ato de elaboração orçamentária é de decisão política que mão signifi-ca por isso, de modo algum, arbitrariedade para que o administrador públi-co decida as prioridades públicas sem atenção a um quadro diagnóstico que lhe indique quais as medidas solucionariam as deficiências.

Evidentemente que os demais poderes elaboram as respectivas pro-postas orçamentárias, garantindo-se ao judiciário e legislativo a autonomia relativa para a elaboração orçamentária, devendo o projeto unificado ser sistematizado pelo poder executivo, sendo, a seguir, remetido ao Poder Legislativo para discussão e votação.

No plano federal, tais projetos de lei (incluindo-se os créditos adicio-nais) serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum. No plano estadual, a apreciação e deliberação com-pete às Assembleias legislativas, enquanto no plano municipal, a compe-tência é das Câmaras Municipais.

Até a votação das leis orçamentárias nas comissões municipais ou es-taduais ou na comissão mista, no caso de orçamento federal, o chefe do poder executivo pode propor alterações nos referidos projetos conforme redação do art. 166, § 5º, C.F.: "o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta".

7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores

Esta comissão existe no âmbito federal, devido à existência de duas casas no Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputa-dos. Pode-se dividir a atribuição da Comissão Mista permanente de sena-dores e deputados em dois grandes grupos:

a) a primeira delas inclui o exame e a emissão de parecer sobre o PPA, a LDO e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal;

b) exercer atividade de controle sobre as contas apresentadas anual-mente pelo Presidente da República e o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congres-so Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o artigo 58 da Consti-tuição Federal.

A apreciação de referidos projetos pelas duas Casas do Congresso Nacional, através de uma Comissão Permanente de Senadores e Deputa-dos, repercutirá na votação das leis em conjunto efetuada pelas duas casas legislativas, "até porque deverá se cifrar sobre os pareceres da Comissão Mista". (68)

No âmbito estadual e municipal, não se concebe a existência de uma comissão mista de parlamentares.

7.3. Tramitação Legislativa

Ressalte-se que não há um rito específico para a tramitação dos proje-tos orçamentários, aplicando-se as normas do processo legislativo estabe-lecidas no artigo 59 e seguintes. É o que dispõe o § 7º do art. 166: "Apli-cam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo". A exceção nesse caso fica por conta dos dispositivos específicos previstos no art. 166 da C.F., tais como, as condições de elaboração de emendas pelos parlamentares (art. 166, § 3º). Isso significa que a tramitação das emendas acompanha o processo legislativo de forma geral e, em particular, os dispositivos específicos constantes da Seção II, Capítulo II, Título VII, da Constituição Federal.

Seguindo o rito genérico do processo legislativo previsto na C.F. (arts. 59 a 69), conclui-se pela necessidade de "promulgação (atestação da existência da lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição do Executivo)" das leis orçamentárias. (69)

7.4. Emendas Parlamentares

Após anos de impossibilidade para a apresentação de emendas, à ocasião do regime autoritário, a CF/88 legitimou a possibilidade de apresen-tação de emendas pelos parlamentares. A efetiva utilidade inaugurada pelo modelo orçamentário previsto na CF/88 é discutível na doutrina. Régis Fernandes de Oliveira entende que "adquire o Legislativo, com a atual redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do projeto tanto da lei anual como da de diretrizes" (70), enquanto Ricardo Lobo Torres constata que a possibilidade de iniciativa parlamentar na apresenta-ção de emendas dirigidas à Comissão Mista permitiu a escandalosa corrup-ção revelada pela CPI do Orçamento no ano de 1993. (71) Vive-se o dilema constitucional de, ao mesmo tempo em que se permite a apresentação de emendas por deputados e senadores, estas se sirvam à malversação do dinheiro público ou ao atendimento de privilégios pessoais, por exemplo.

As emendas parlamentares que alteram tais projetos podem ser pro-postas após a remessa dos projetos orçamentários à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores (em se tratando de orçamento da União). Cumpre, contudo, atender a algumas exigências constitucionais. Primeiro, os parlamentares devem apresentar as suas emendas junto à Comissão Mista, que emitirá parecer sobre elas. A seguir, tais emendas são apreciadas pelo plenário nas duas Casas do Congresso Nacional na forma regimental.

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (ou os projetos que o modifiquem) só poderão ser aprovadas se:

a) apresentarem compatibilidade entre o plano plurianual e a lei de dire-trizes orçamentárias;



b) indicarem os recursos necessários, através da anulação de outras despesas previstas na lei orçamentária. Porém, em hipótese alguma, a anulação de despesa incidirá sobre:

b.1) dotações para pessoal e seus encargos; b.2) serviço da dívida; b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios

e Distrito Federal.

Emendas parlamentares podem ser propostas, ainda, para corrigirem erros ou omissões da lei orçamentária anual ou guardarem relação com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Tem-se assim que: o modelo orçamentário brasileiro inicia-se com a elaboração da lei orçamentária anual pelo Executivo, cabendo ao Legislati-vo emendá-la desde que efetuada dentro de limites que têm claros objeti-vos de:

a) reafirmar o planejamento estrutural do sistema orçamentário inaugu-rado pela CF/88, resultando daí a necessidade de compatibilização das emendas parlamentares à LOA com o PPA e a LDO.

b) impedir a realização de compromissos prioritários dos entes federati-vos que poderiam ocorrer ante a anulação de dotações orçamentárias referentes ao pagamento de pessoal e encargos, ao serviço da dívida e às transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Observe-se que as emendas parlamentares à lei de diretrizes orçamen-tárias somente podem ser aprovadas se apresentarem compatibilidade com o plano plurianual (art. 166, § 4º).

7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária

Discute-se no âmbito doutrinário sobre as consequências da rejeição, parcial ou total, ao projeto de lei orçamentária submetido ao parlamento. Qual seria a solução adequada? A prorrogação do orçamento ou outra solução?

O impasse tem origem no julgamento do Supremo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado de São Paulo de 1969 que previa a manutenção da lei do orçamento anual em caso de rejeição da LOA. A decisão do STF foi a de entender não devolvido o projeto enviado ao Congresso Nacional, aproximando-se da solução dada pela Constituição Federal de 1967 com a Emenda 01/69 que em caso de não devolução da peça orçamentária, preceituava que o projeto de orça-mento seria promulgado como lei: "Entendia-se que a disposição valia tanto para a hipótese de não devolução, como para a de rejeição". (72)

A Constituição Federal de 1988 parece não permitir a mesma interpre-tação. É o que defende José Afonso da Silva, citado por Régis Fernandes de Oliveira, para quem "a consequência mais séria da rejeição do projeto de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o mesmo exercício financeiro". (73)

Nesse caso, a solução possível, encontrada a partir da técnica do direi-to orçamentário, seria a abertura de créditos especiais para as despesas que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas, prévia e espe-cificamente, pelo Legislativo, garantindo-se, desse modo, o direito do poder legislativo rejeitar totalmente o projeto de lei orçamentária.

Em caso de rejeição parcial do projeto de lei orçamentária ou de ativi-dade de emenda parlamentar que resulte a alteração do projeto de lei do orçamento anual, acarretando sobra de receitas, logicamente, esta receita sobrante não se perderia, podendo ser utilizada mediante a abertura de créditos especiais ou suplementares, desde que haja prévia e específica autorização legislativa.

8. Fiscalização Orçamentária

Aprovado o projeto de lei orçamentária anual pelo parlamento, inicia-se a execução orçamentária pelo efetuada executivo a partir do ano seguinte. Tais despesas implementadas por meio de recursos públicos não podem estar imunes à fiscalização, matéria que é, inclusive, disciplinada constitu-cionalmente na Seção IX , Capítulo I, Título IV intitulada Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, disposta nos artigos 70 à 75.

O artigo 70 da C.F./88 traça as linhas gerais da sistema de fiscalização constitucional ao preceituar que: "a fiscalização contábil, financeira, orça-mentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da adminis-tração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Con-gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder".

Verifica-se aí que a fiscalização dos recursos orçamentários abrange cinco áreas:

a) Contábil: através da contabilidade, busca-se instrumentalizar o con-trole. O art. 83, da Lei 4.320/64 informa que "a contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados". O dispositivo obriga que os registros contábeis sejam efetuados claramente, possibilitando a identificação daqueles que estejam relacionados com a arrecadação, guarda e administração de bens e valores da administração pública.

É uma atividade eminentemente técnica, pois mediante registros con-tábeis e balanços deve possibilitar a compreensão do registro das opera-ções realizadas, por exemplo, no momento da execução orçamentária, quando deverá permitir o seu acompanhamento, o conhecimento da com-posição do patrimônio da administração pública, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros (art. 85, lei nº 4.320/64). Todavia, tal contabilidade reveste-se de conteúdo jurídico na medida em que há "um verdadeiro Direito da Contabilidade Pública, embu-tido no Direito Orçamentário e no Direito Financeiro". (74)

b) Financeira: compreende a descrição das despesas e receitas orça-mentárias após o momento posterior à arrecadação e à execução.

c) Orçamentária: a partir dos dados concernentes à receita arrecada e à despesa realizada, verifica o adequado emprego dos recursos públicos conforme as leis orçamentárias aprovadas, analisando a compatibilidade das despesas aprovadas com as efetivamente realizadas na execução.Vem daí a necessidade de estar manifesta nos registros contábeis da adminis-tração pública, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis (art. 90, lei nº 4.320/64).

Essa modalidade fiscalização é exercida sobre a execução do orça-mento, objetivando, através da contabilidade, das análises e das verifica-ções, mensurar o nível de concretização das previsões constantes da lei anual. (75)

d) Operacional: há certa dificuldade doutrinária para a definição dessa modalidade de fiscalização. Ricardo Lobo Torres entende que essa modali-dade de fiscalização "visa ao controle das operações de crédito e de des-pesas que não constem da previsão orçamentária" (76), por sua vez, Régis Fernandes de Oliveira vincula a operacionalidade a um "rigoroso controle sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-se ao atingimen-to dos objetivos traçados". (77)

e) Patrimonial: objetiva a preservação dos bens públicos de modo que as autoridades públicas não dêem utilização ímproba no patrimônio público.

Os destinatários da fiscalização orçamentária são tanto as pessoas da administração direta, quanto as entidades da administração indireta e, ainda, pessoas físicas que recebam recursos públicos. É a interpretação do parágrafo único do art. 70, "prestará contas qualquer pessoa física, física ou jurídica e administração direta ou indireta, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obriga-ções de natureza pecuniária".

Isso significa uma ampliação das pessoas submetidas ao controle em relação à constituição anterior, onde apenas as autarquias (além dos entes da administração direta) eram mencionadas explicitamente como objetos de controle e fiscalização. Tem-se assim que estão sob controle:

a) as entidades da administração direta, incluindo-se aí o Executivo (secretarias e ministérios), o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas e o Ministério Público;



b) a administração indireta: abrange as autarquias, as empresas pú-blicas, as sociedades de economia mista, as fundações instituídas e manti-das pelo poder público;

c) a pessoa física/entidades privadas que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicos.

A mencionada fiscalização verifica se no emprego dos recursos públi-cos foram observados a:

a) Legalidade: a despesa executada deve ter guardado compatibilida-de com o disposto na peça orçamentária. Além disso, há requisitos legais (ex. lei nº 4.320/64) e constitucionais para que a despesa tenha sido reali-zada que em ser considerados;

b) Legitimidade: é fundamental que a despesa pública atenda às reais necessidades públicas, "efetuando-se o contraste da norma com as finali-dades encampados no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do bem jurídico que se pretendeu alcançar". (78)

c) Economicidade: a despesa pública deve alcançar o máximo da efe-tividade, devendo a racionalidade, representada pela relação custo-benefício, pautar a ação do agente público.

d) Aplicação das subvenções - também será objeto de controle inter-no e externo pelo poder público. Entende-se que o constituinte originário pretendeu com essa medida evitar a concessão indiscriminada de subven-ções e subsídios que ocorria no sistema constitucional anterior.

Subvenções são os auxílios e as transferências concedidas pelo poder público às entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa objeti-vando atender as suas despesas de custeio que devem atender à finalida-des relevantes e de interesse público.

e) Renúncias de receita: o poder público deve exigir as receitas públi-cas a que tem direito, todavia, em algumas situações, o poder público renuncia a receita a que teria direito. Isso é o que ocorre no caso das deduções, quando há a diminuição da alíquota ou da base de cálculo de determinado imposto, tendo a natureza de uma isenção parcial, pela dis-pensa do pagamento de uma parcela. (79)

Há dois tipos de controle dos recursos públicos. O primeiro deles, o controle externo, é efetuado pelos órgãos que não estão diretamente envol-vidos na execução orçamentária, a saber, o Congresso Nacional e o Tribu-nal de Contas; o segundo, o controle interno, é efetuado pelo próprio órgão gestor dos recursos gastos. O sistema de fiscalização construído pela CF/88 adota as duas modalidades de controle. Veja-se quais são as princi-pais características de um e outro modelo.

Controle externo: é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União. É externo por que não é a entidade que executa o orçamento que o fiscaliza, contrariamente, a fiscalização é efetu-ada por instituições alheias à arrecadação ou gasto dos recursos públicos, com atribuições específicas que lhes conferem poderes de fiscalização. O controle externo é efetuado posterior, contemporânea ou simultaneamente à execução orçamentária.

a) Controle posterior: é aquele efetuado após a prática do ato adminis-trativo ou do encerramento do exercício financeiro.

O Tribunal de Contas tem papel importante nessa modalidade de con-trole quando: aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento (art. 71, I, CF/88); julga as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e socie-dades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daque-les que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF/88); aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e manti-das pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provi-mento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF/88); fiscaliza as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitu-tivo (art. 71, V, CF/88); fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repas-sados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos

congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (art. 71, VI, CF/88).

Exemplo de controle posterior é encontrado também no art. 51, II, CF/88 onde se estabelece a competência da Câmara dos Deputados para proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.

b) Controle contemporâneo: também é realizado posteriormente à exe-cução orçamentária, porém, em um intervalo menor de tempo, ou seja, o controle é feito quase ao mesmo tempo à execução orçamentária.

Exemplificam essa modalidade a competência do Tribunal de Contas para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no art. 71, II, CF/88 (80), por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito (art. 71, IV, CF/88) ou para a prestação das informações solicitadas pelo Congresso Nacional sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patri-monial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (art. 71, VII, CF/88).

Também o Congresso Nacional (no plano federal) tem competência pa-ra "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, inclusive os da administração indireta" (art. 49, X), incluindo-se aí a possibilidade de formação de comissões que investiguem os gastos orçamentários.

Saliente-se que em tais casos a fiscalização empreendida pelo Tribunal de Contas ou Parlamento deve ser realizada contemporaneamente à exe-cução do orçamento.

c) Controle simultâneo: é realizado ao mesmo tempo em que se de-senvolve a execução do orçamento. É realizada pela Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores que, diante de indícios de despe-sas não autorizadas, pode solicitar esclarecimentos da autoridade gover-namental responsável no prazo de cinco dias.

Diante da insuficiência dos esclarecimentos ou da negativa da autori-dade responsável em prestá-la, a Comissão solicitará ao Tribunal de Con-tas pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

Com o pronunciamento do Tribunal seja pela irregularidade da despe-sa, a Comissão Mista proporá ao Congresso Nacional a sustação das despesas autorizadas desde que causem dano irreparável ou grave lesão à economia pública (art. 72, CF).

Entendemos, também, que o controle simultâneo se verifica na compe-tência do Tribunal de Contas em sustar a execução de ato impugnado. Evidentemente, isso só ocorrerá se a autoridade responsável pelo ato não ter atender á solicitação do Tribunal de Contas. Sendo assim, a decisão de sustação deve ser comunicada à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (art. 71, X).

Saliente-se que no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente, pelo Congresso Nacional, que solicitará imediatamente as medidas cabíveis ao Poder Executivo. Em noventa dias, caso o Congresso Nacional ou o Poder Executivo efetivem as medidas cabíveis, o TC decidirá a respeito.

Controle interno: é realizado por cada um dos poderes públicos res-ponsáveis pela gestão de recursos públicos, fulcrada na probidade, legali-dade, legitimidade e economicidade.

Basicamente, as finalidades do controle interno são:

a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74, I, CF/88).

O próprio órgão gestor se incumbe de controlar o adequado processa-mento da "gestão econômica e financeira e se exerce, à diferença do controle externo, durante a própria execução orçamentária". (81) Como a ação dos órgãos públicos deve ser planejada, impõe-se a avaliação do planejamento de programas e ações estatais que permitiam a verificação do atingimento das finalidades previstas, contribuindo para a correção dos



eventuais erros e desajustes do planejamento ainda no curso da execução orçamentária.

b) comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da gestão or-çamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administra-ção federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado (art. 74, II, CF/88).

Verifica-se, aí, a repetição do disposto no enunciado do art. 70, caput, CF, que, naquele caso, era efetuada por um órgão externo à execução financeira. No presente caso, quer o legislador que a fiscalização empreen-dida no momento da execução poupe recursos e evite desvios que podem ser acarretados senão detectados a tempo.

c) exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União (ar. 74, III, CF/88).

A finalidade deste inciso é estender o controle interno a todos os direi-tos e haveres da União (plano federal), não havendo direito ou interesses dos órgãos públicos sobre os quais não recaia o controle interno.

d) apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional (art. 74, IV, CF/88).

Tanto o controle interno quanto o controle externo pretendem atingir a racionalidade da execução orçamentária. É lógico, portanto, que haja apoio recíproco entre ambas as entidades responsáveis por cada controle. Sendo assim, o referido inciso deve ser entendido de modo a permitir o intercâm-bio de informações e dados, a cooperação entre os órgãos responsáveis pelo controle externo e pelo controle interno.

Além disso, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhe-cimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (art. 74, §1º, CF/88).

Ressalte-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sin-dicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades peran-te o Tribunal de Contas da União na forma da lei (art. 74, §2º, CF/88). Tal dispositivo é um incentivo para que o cidadão denuncie irregularidades e exerça o seu direito de cobrar ações estatais ímprobas, eficazes, legais e legítimas.

9. Conclusão.

a) A concepção de Orçamento sofreu alterações desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. Contudo, a natureza instrumental é um aspecto em comum em que pese as diferen-tes concepções;

b) Ao lado da característica instrumental, há valores e princípios infor-mando o orçamento público. A distinção entre princípios e regras possibilita a retomada da questão do valor, resultando como um dos seus efeitos a juridicidade a que estão submetidos os princípios orçamentários;

c) Os princípios da Exclusividade, da Não-Afetação, da Anualidade, da Universalidade, da Unidade, da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário informam o processo orçamentário;

d) As leis orçamentárias englobam o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Tais leis estão submetidas à tramitação legislativa e possuem prazos definidos para a sua aprovação. Compõe àquilo que se denomina de processo orçamentário.

NOTAS

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed. Rio de Ja-neiro: Forense, 2002, pg. 412.

BALEEIRO, op. cit., pg. 412.

BALEEIRO, op. cit., pg. 43.

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributá-rio, volume V, o orçamento na Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.

A observação do Professor Ricardo Lobo Torres sobre esse assunto merece ser

destacada: "O Estado[liberal] se restringia ao exercício do poder de polícia, da

administração da justiça e da prestação de uns poucos serviços públicos, não neces-sitava de sistemas tributários amplos, por não assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o provedor da felicidade do povo, como acontecia no patrimonialismo" TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 11.

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 04.

BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.

"A opinião pública, nos séculos XVII e XVIII, contemplava com justificado horror as despesas públicas. Reis absolutos estavam sempre embaraçados por dinheiro

para guerras de puro interesse dinástico. As aventuras galantes dos reis de França, através da vasta galeria de favoritos famosos e ostensivos, como a La Vallière, Montespon, Maistenon, Dubarry e Pompodour, as dissipações de Maria Antonieta e outros fatos dessa época, concorreram para explicar a hostilidade dos contribuintes

que nenhum proveito quase recebiam do funcionamento da opressora e parasitária máquina do governo" BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.420.

BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.

GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 6ª ed. São

Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 15.

Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar um papel ativo tanto no

domínio econômico, quanto na oferta de prestações públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das receitas tributárias.

BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 423.

OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito Financei-

ro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 56-57.

OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 89.





BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legitimidade

democrática e instrumentos de realização. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 76.

A discussão sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão tem significado um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais enquanto um direito subjetivo. O

argumento era o de que os direitos civis e políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e, portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e econômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao Estado devendo, portanto, estar submetidos à reserva do possível. Atualmente,

parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a restrição à exigibilida-de dos direitos sociais e econômicos fundada em argumento ideológico. O debate polêmico sobre a questão do custo dos direitos se associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que representa as escolhas políticas constantes da peça orça-

mentária e ao fato de que existirão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o aspecto ético se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as neces-sidades reclamadas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vinculado às escolhas que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim do Estado, em

outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e a pessoa humana está incorporada no debate orçamentário.

GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 78.

GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 79.

GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 78.

BARCELLOS, Ana Paula de. "O Mínimo Existencial e Algumas Fundamenta-ções: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy", In: Legitimação dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pg. 77.

BARCELLOS, Ana Paula de. Op. Cit., pg. 47.

GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 86.


BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 83.

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 129-130.





Não há que se esquecer também que atribui-se às possibilidades inauguradas pelo discurso positivista, a utilização do direito para a violação dos direitos humanos, particularmente, durante a Segunda Guerra Mundial, pelos regimes fascista e nazis-ta.

SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. "Fundamento os Direitos Humanos: um Breve Inventário". In: Legitimação dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002. A autora traduz livremente excerto de José Garcia Añon no artigo "Los Derechos Humanos como Derechos Morales: Aproxima-

ción a unas Teorias com Problemas de Concepto, Fundamento y Validez". In: BA-LLESTEROS, JESUS (Ed.). Derechos Humanos. Madrid: Tecnos, 1992, pg. 61.

GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 78.


OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 91-94.

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 140-141.

BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 436.


SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 704.

Lembre-se que conforme o artigo 41, lei nº 4.320/64 "Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a refôrço de dotação orça-mentária;" (negrito nosso). Ou seja, a natureza do crédito suplementar é a de refor-

çar a despesa que fora prevista de modo insuficiente na lei orçamentária anual, incorporando, portanto, a sua natureza. Por sua vez, as operações de crédito man-tém a mesma natureza orçamentária haja vista que se tratam de uma antecipação de receita.




OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. In: FOUN-

ROUGE, Giuliano. Derecho Financiero. 2ª ed. Buenos Aires: Depalma. V. I.



MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed.

rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 37.



SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 715. IN: LANE, Felipe Herrera, Fundamen-

tos de la política fiscal, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1965, p. 129.

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 286. Esses exemplos são elencados pelo autor.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. rev. e

atual. São Paulo, Malheiros, 1999, pg. 711.

A definição destes institutos jurídicos encontra-se no art. 12, §§4º, 5º e 6º, Lei nº 4.320/64. In verbis: "§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis

considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comer-cial ou financeiro. § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações

destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos

comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. § 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências

auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública".

SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 711. O autor cita Alejandro Ramirez Cardo-

na, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Themis, 1970, p. 484.

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pgs. 61-62.


Ricardo Lobo Torres entende que a Lei de Diretrizes Orçamentárias trouxe mais

distorções e desajustes que vantagens. Isto porque tendo sido transplantada de países de sistema parlamentarista, não poderia ter se adaptado com facilidade ao sistema presidencialista brasileiro. No caso dos sistemas parlamentaristas europeus, a Lei de Diretrizes Orçamentárias possui um caráter regulador da atividade adminis-

trativa, o que não ocorre no caso brasileiro onde é o próprio Presidente da República quem elabora o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 71.



SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997, pg. 145.

A Lei 4.320/64 dispõe sobre a classificação das receitas e despesas públicas

que constarão no orçamento anual, adotando a classificação por categorias econô-micas quanto à receita pública, dividindo-as em receitas correntes e receitas de capital. O §§ 1º e 2º do art. 11, lei 4.320/64 estabelecem que: "§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industri-

al, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despe-sas classificáveis em Despesas Correntes;" "§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de

dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classifi-cáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente". Quanto à despesa pública, a Lei 4.320/64 prevê que a Lei Orçamentária Anual adote

a classificação por unidade orçamentária, que é definida no art. 14 da lei nº 4.320/64 como sendo "o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou reparti-ção a que serão consignadas dotações próprias".

SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 171.


SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 170.

A esse respeito Régis Fernandes de Oliveira disserta: "Visa o dispositivo evitar que a mudança de governo ou mesmo a orientação demagógica de algum político

possam adulterar o orçamento. Da mesma forma, evita a ausência de planos e veda a improvisação administrativa". OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 110.













"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com

o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,

extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;"


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O Plano Plurianual, no Brasil, – previsto no artigo 165 da Constituição Federal, e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 – estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo Governo Federal ao longo de um período de quatro anos.

É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação. Tem vigência do segundo ano de um mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato seguinte. Também prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo.

Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. Conforme a Constituição, também é sugerido que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente.

O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, valor, prazo de conclusão, fontes de financiamento, indicador que represente a situação que o plano visa alterar, necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, ações não previstas no orçamento da União, regionalização do plano, etc.

Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será designado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, por determinação direta da Administração Pública Federal. O decreto que regulamentou o PPA prevê que sempre se deva buscar a integração das várias esferas do poder público (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado.

A cada ano, será realizada uma avaliação do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – não só apresentando a situação atual dos programas, mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não significativas. Sobre esta avaliação é que serão traçadas as bases para a elaboração do orçamento federal anual.

A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis.

Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e necessários para o desenvolvimento sócio-econômico do Brasil, dentro do mesmo já são estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na sua realização.

Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da política de descentralização do governo federal, que já é prevista na Constituição vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é fundamental a participação e apoio das esferas inferiores da administração pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local.

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

A LDO tem a finalidade precípua de orientar a elaboração dos orça-mentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO:

compreenderá as metas e prioridades da administração pú-blica, incluindo as despesas de capital para o exercício fi-nanceiro subsequente;

orientará a elaboração da LOA;

disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

estabelecerá a política de aplicação das agências financei-ras oficiais de fomento.

Lei Orçamentária Anual - LOA O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no

PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO.

A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos da União, a saber:

Orçamento Fiscal: compreende os poderes da União, os Fundos, Ór-gãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financi-



amento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa;

b) Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdên-cia e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Públi-co; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integran-tes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e

c) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

LEI Nº 4.320/64: DA LEI DE ORÇAMENTO; DA RECEITA; DA DESPESA; DOS CRÉDITOS ADICIONAIS; DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO.

LEI No 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964.

Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito

Federal.

DISPOSIÇÃO PRELIMINAR

Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabora-ção e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

TÍTULO I Da Lei de Orçamento

CAPÍTULO I Disposições Gerais

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despe-sa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo , obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:

I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo ;

II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categori-as Econômicas, na forma do Anexo nº. 1;

III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:

I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;

II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos ns. 6 a 9;

III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo , em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as opera-ções de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros . (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destina-das a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços

de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a transferência. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo pa-ra:

I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedeci-das as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de re-cursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.

§ 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridica-mente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.

§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamen-to.

Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2.

§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4.

§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da des-pesa, conforme estabelece o Anexo n. 5.

§ 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de códigos locais.

CAPÍTULO II Da Receita

Art. 9º Tributo e a receita derivada instituída pelas entidades de direito publico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 10. (Vetado).

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômi-cas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. (Reda-ção dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)



§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema: (Re-dação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

RECEITAS CORRENTES

Receita tributária

Impostos Taxas Contribuições de Melhoria

Receita Patrimonial

Receitas imobiliárias Receitas de valores Mobiliários Participações e Dividendos Outras Receitas Patrimoniais

Receita Industrial

Receita de Serviços Industriais Outras Receitas Industriais

Transferências Correntes Receitas Diversas

Multas Contribuições Cobrança da Dívida Ativa Outras Receitas Diversas

RECEITAS DE CAPITAL

Operações de Crédito Alienação de Bens Móveis e Imóveis Amortização de Empréstimos Concedidos Transferências de Capital Outras Receitas de Capital

CAPÍTULO III Da Despesa

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômi-cas:

DESPESAS CORRENTES

Despesas de Custeio Transferências Correntes

DESPESAS DE CAPITAL

Investimentos Inversões Financeiras Transferências de Capital

§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para ma-nutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.

§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transfe-rências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficia-das, distinguindo-se como:

I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;

II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planeja-mento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equi-pamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destina-das a:

I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;

II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou enti-dades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;

III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, se-gundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discrimina-ção ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade adminis-trativa ou órgão de Governo , obedecerá ao seguinte esquema:

DESPESAS CORRENTES

Despesas de Custeio

Pessoa Civil Pessoal Militar Material de Consumo Serviços de Terceiros Encargos Diversos

Transferências Correntes

Subvenções Sociais Subvenções Econômicas Inativos Pensionistas Salário Família e Abono Familiar Juros da Dívida Pública Contribuições de Previdência Social Diversas Transferências Correntes.

DESPESAS DE CAPITAL

Investimentos

Obras Públicas Serviços em Regime de Programação Especial Equipamentos e Instalações Material Permanente Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas

Inversões Financeiras

Aquisição de Imóveis Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financeiras Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em Funcionamento Constituição de Fundos Rotativos Concessão de Empréstimos Diversas Inversões Financeiras

Transferências de Capital

Amortização da Dívida Pública Auxílios para Obras Públicas Auxílios para Equipamentos e Instalações Auxílios para Inversões Financeiras Outras Contribuições.

Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços su-bordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dota-ções próprias. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)



Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pes-soal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administra-ção publica para consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos.

SEÇÃO I Das Despesas Correntes

SUBSEÇÃO ÚNICA Das Transferências Correntes

I) Das Subvenções Sociais

Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essen-ciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplemen-tação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções.

II) Das Subvenções Econômicas

Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públi-cas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econô-micas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.

Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções eco-nômicas:

a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mer-cado e os preços de revenda, pelo Governo , de gêneros alimentícios ou outros materiais;

b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qual-quer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subven-ções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

SEÇÃO II Das Despesas de Capital SUBSEÇÃO PRIMEIRA

Dos Investimentos

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento se-gundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua na-tureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classifi-cadas entre as Despesas de Capital.

SUBSEÇÃO SEGUNDA Das Transferências de Capital

Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos.

Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação.

TÍTULO II Da Proposta Orçamentária

CAPÍTULO I Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária

Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:

I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compro-missos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo ; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

II - Projeto de Lei de Orçamento;

III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:

a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;

b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;

c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;

d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior;

e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e

f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.

IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.

Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unida-de administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.

CAPÍTULO II Da Elaboração da Proposta Orçamentária

SEÇÃO PRIMEIRA Das Previsões Plurienais

Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio.

Parágrafo único. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital será anualmente reajustado acrescentando-se-lhe as previsões de mais um ano, de modo a assegurar a projeção contínua dos períodos.

Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital abrangerá:

I - as despesas e, como couber, também as receitas previstas em pla-nos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a setores da administração ou da economia;

II - as despesas à conta de fundos especiais e, como couber, as recei-tas que os constituam;

III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no Títu-lo X desta lei, com indicação das respectivas receitas, para as quais forem previstas transferências de capital.

Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplica-ção de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objeti-vas em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se preten-dem obter com a realização de cada programa.

Art. 26. A proposta orçamentária conterá o programa anual atualizado dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital.



SEÇÃO SEGUNDA Das Previsões Anuais

Art. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita confor-midade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa.

Art. 28 As propostas parciais das unidades administrativas, organiza-das em formulário próprio, serão acompanhadas de:

I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no artigo 22, inciso III, letras d, e e f;

II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a indi-cação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.

Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organi-zar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária.

Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente.

Art. 30. A estimativa da receita terá por base as demonstrações a que se refere o artigo anterior à arrecadação dos três últimos exercícios, pelo menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.

Art. 31. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coorde-nadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias.

TÍTULO III Da elaboração da Lei de Orçamento

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:

a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;

b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja apro-vado pelos órgãos competentes;

c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;

d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

TÍTULO IV Do Exercício Financeiro

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;

II - as despesas nele legalmente empenhadas.

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.

Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vi-gência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orça-mento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhe-cidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no exer-cício, quando a anulação ocorrer após o encerramento deste considerar-se-á receita do ano em que se efetivar.

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa na-tureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributários. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

TÍTULO V Dos Créditos Adicionais

Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não com-putadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dota-ção orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos: (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

II - os provenientes de excesso de arrecadação; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)



III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentá-rias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juri-dicamente possibilite ao poder executivo realiza-las. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de ex-cesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordiná-rios abertos no exercício.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício fi-nanceiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrá-rio, quanto aos especiais e extraordinários.

Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espé-cie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

TÍTULO VI Da Execução do Orçamento

CAPÍTULO I Da Programação da Despesa

Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autori-zada a utilizar.

Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:

a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de re-cursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho;

b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do dispos-to no artigo anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações extra-orçamentárias.

Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício, observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamen-tária.

CAPÍTULO II Da Receita

Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o es-tabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.

Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer ou-tras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

Art. 53. O lançamento da receita, o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.

Art. 54. Não será admitida a compensação da observação de recolher rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública.

Art. 55. Os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das impor-tâncias que arrecadarem.

§ 1º Os recibos devem conter o nome da pessoa que paga a soma ar-recadada, proveniência e classificação, bem como a data a assinatura do agente arrecadador.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Os recibos serão fornecidos em uma única via.

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita obser-vância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmenta-ção para criação de caixas especiais.

Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.

CAPÍTULO III Da Despesa

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade com-petente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é veda-do aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assu-mir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos ca-sos comprovados de calamidade pública. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos prati-cados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dis-pensada a emissão da nota de empenho.

§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito ad-quirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços pres-tados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;



III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.

Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pa-gadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenci-ados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

Art. 66. As dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias poderão quando expressamente determinado na Lei de Orçamento ser movimentadas por órgãos centrais de administração geral.

Parágrafo único. É permitida a redistribuição de parcelas das dotações de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada indispensável à movimentação de pessoal dentro das tabelas ou quadros comuns às unidades interessadas, a que se realize em obediência à legis-lação específica.

Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim.

Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a res-ponsável por dois adiantamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 70. A aquisição de material, o fornecimento e a adjudicação de obras e serviços serão regulados em lei, respeitado o princípio da concor-rência.

TÍTULO VII Dos Fundos Especiais

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos es-peciais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas pe-culiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

TÍTULO VIII Do Controle da Execução Orçamentária


Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obriga-ções;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos mo-netários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

CAPÍTULO II Do Controle Interno

Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente.

Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituí-da em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levanta-mento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.

Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75.

Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.

Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.

CAPÍTULO III Do Controle Externo

Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.

Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Le-gislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.

§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legisla-tivo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.

TÍTULO IX Da Contabilidade


Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situa-ção de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens ou dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços de contabilidade.

Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços indus-triais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

Art. 86. A escrituração sintética das operações financeiras e patrimoni-ais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas.

Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos de ajustes ou contratos em que a administração pública for parte.

Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do vencimento, quando fixada.

Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira patrimonial e industrial.

CAPÍTULO II Da Contabilidade Orçamentária e Financeira

Art. 90 A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o montan-te dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis.



Art. 91. O registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acordo com as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos créditos adicionais.

Art. 92. A dívida flutuante compreende:

I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;

II - os serviços da dívida a pagar;

III - os depósitos;

IV - os débitos de tesouraria.

Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e por credor distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.

Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de na-tureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão também objeto de registro, individuação e controle contábil.

CAPÍTULO III Da Contabilidade Patrimonial e Industrial

Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter perma-nente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita caracteri-zação de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e administração.

Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens móveis e imóveis.

Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da escrituração sintética na contabilidade.

Art. 97. Para fins orçamentários e determinação dos devedores, ter-se-á o registro contábil das receitas patrimoniais, fiscalizando-se sua efetiva-ção.

Art. 98. A divida fundada compreende os compromissos de exigibilida-de superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orça-mentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Parágrafo único. A dívida fundada será escriturada com individuação e especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.

Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escritu-ração patrimonial e financeiro comum.

Art. 100 As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem os resultados da execução orçamentária, bem como as variações indepen-dentes dessa execução e as superveniências e insubsistência ativas e passivas, constituirão elementos da conta patrimonial.

CAPÍTULO IV Dos Balanços

Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no Ba-lanço Orçamentário, no Balanço Financeiro, no Balanço Patrimonial, na Demonstração das Variações Patrimoniais, segundo os Anexos números 12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos constantes dos Anexos núme-ros 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17.

Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas.

Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa or-çamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.

Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orça-mentária.

Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.

Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará:

I - O Ativo Financeiro;

II - O Ativo Permanente;

III - O Passivo Financeiro;

IV - O Passivo Permanente;

V - O Saldo Patrimonial;

VI - As Contas de Compensação.

§ 1º O Ativo Financeiro compreenderá os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários.

§ 2º O Ativo Permanente compreenderá os bens, créditos e valores, cu-ja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa.

§ 3º O Passivo Financeiro compreenderá as dívidas fundadas e outros pagamento independa de autorização orçamentária.

§ 4º O Passivo Permanente compreenderá as dívidas fundadas e ou-tras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate.

§ 5º Nas contas de compensação serão registrados os bens, valores, obrigações e situações não compreendidas nos parágrafos anteriores e que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio.

Art. 106. A avaliação dos elementos patrimoniais obedecerá as normas seguintes:

I - os débitos e créditos, bem como os títulos de renda, pelo seu valor nominal, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câm-bio vigente na data do balanço;

II - os bens móveis e imóveis, pelo valor de aquisição ou pelo custo de produção ou de construção;

III - os bens de almoxarifado, pelo preço médio ponderado das com-pras.

§ 1° Os valores em espécie, assim como os débitos e créditos, quando em moeda estrangeira, deverão figurar ao lado das correspondentes impor-tâncias em moeda nacional.

§ 2º As variações resultantes da conversão dos débitos, créditos e va-lores em espécie serão levadas à conta patrimonial.

§ 3º Poderão ser feitas reavaliações dos bens móveis e imóveis.

TÍTULO X Das Autarquias e Outras Entidades

Art. 107. As entidades autárquicas ou paraestatais, inclusive de previ-dência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribui-ções para fiscais da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Fede-ral terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executivo, salvo se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo Poder Legislati-vo.

Parágrafo único. Compreendem-se nesta disposição as empresas com autonomia financeira e administrativa cujo capital pertencer, integralmente, ao Poder Público.

Art. 108. Os orçamentos das entidades referidas no artigo anterior vin-cular-se-ão ao orçamento da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, pela inclusão:

I - como receita, salvo disposição legal em contrário, de saldo positivo previsto entre os totais das receitas e despesas;

II - como subvenção econômica, na receita do orçamento da beneficiá-ria, salvo disposição legal em contrário, do saldo negativo previsto entre os totais das receitas e despesas.

§ 1º Os investimentos ou inversões financeiras da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, realizados por intermédio das entida-



des aludidas no artigo anterior, serão classificados como receita de capital destas e despesa de transferência de capital daqueles.

§ 2º As previsões para depreciação serão computadas para efeito de apuração do saldo líquido das mencionadas entidades.

Art. 109. Os orçamentos e balanços das entidades compreendidas no artigo 107 serão publicados como complemento dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a que estejam vinculados.

Art. 110. Os orçamentos e balanços das entidades já referidas, obede-cerão aos padrões e normas instituídas por esta lei, ajustados às respecti-vas peculiaridades.

Parágrafo único. Dentro do prazo que a legislação fixar, os balanços serão remetidos ao órgão central de contabilidade da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, para fins de incorporação dos resulta-dos, salvo disposição legal em contrário.

TÍTULO XI Disposições Finais

Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda, além de outras apurações, para fins estatísticos, de interesse nacional, organizará e publicará o balanço consolidado das contas da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, suas autarquias e outras entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico, baseado em dados orçamentários.

§ 1º Os quadros referidos neste artigo terão a estrutura do Anexo n. 1.

§ 2 O quadro baseado nos orçamentos será publicado até o último dia do primeiro semestre do próprio exercício e o baseado nos balanços, até o último dia do segundo semestre do exercício imediato àquele a que se referirem.

Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo precedente, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal remeterão ao mencionado órgão, até 30 de abril, os orçamentos do exercício, e até 30 de junho, os balanços do exercício anterior.

Parágrafo único. O pagamento, pela União, de auxílio ou contribuição a Estados, Municípios ou Distrito Federal, cuja concessão não decorra de imperativo constitucional, dependerá de prova do atendimento ao que se determina neste artigo.

Art. 113. Para fiel e uniforme aplicação das presentes normas, o Con-selho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda atenderá a consultas, coligirá elementos, promoverá o intercâmbio de dados informa-tivos, expedirá recomendações técnicas, quando solicitadas, e atualizará sempre que julgar conveniente, os anexos que integram a presente lei.

Parágrafo único. Para os fins previstos neste artigo, poderão ser pro-movidas, quando necessário, conferências ou reuniões técnicas, com a participação de representantes das entidades abrangidas por estas normas.

Art. 114. Os efeitos desta lei são contados a partir de 1º de janeiro de 1964 para o fim da elaboração dos orçamentos e a partir de 1º de janeiro de 1965, quanto às demais atividades estatuídas. (Redação dada pela Lei nº 4.489, de 19.11.1964)

Art. 115. Revogam-se as disposições em contrário.

LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 (LRF): DO PLANEJAMENTO; DA DESPESA PÚBLICA; DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCA-LIZAÇÃO.

LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000.

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condi-ções no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pesso-al, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, opera-ções de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garan-tia e inscrição em Restos a Pagar.

§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Es-tados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3o Nas referências:

I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribu-nais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;

II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;

III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da Uni-ão, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de con-tribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferên-cias correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por de-terminação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determina-ção constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servido-res para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.

§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Fe-deral e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.

§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas ar-recadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as dupli-cidades.

CAPÍTULO II DO PLANEJAMENTO

Seção I Do Plano Plurianual

Art. 3o (VETADO)



Seção II Da Lei de Diretrizes Orçamentárias

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipó-teses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a en-tidades públicas e privadas;

II - (VETADO)

III - (VETADO)

§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Me-tas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores corren-tes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodolo-gia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públi-cos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continua-do.

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.

Seção III Da Lei Orçamentária Anual

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compa-tível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa-ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montan-te, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fis-cais imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contra-tual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanci-ada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade im-precisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça-mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assis-tência aos servidores, e a investimentos.

§ 7o (VETADO)

Art. 6o (VETADO)

Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a consti-tuição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subsequente à aprovação dos balan-ços semestrais.

§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orça-mento.

§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.

§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.

Seção IV Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a progra-mação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade espe-cífica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vincu-lação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da recei-ta poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministé-rio Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obriga-ções constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao



pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Pú-blico não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Exe-cutivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, eviden-ciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados de-monstrados nos balanços.

Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiá-rios de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabili-dade e administração financeira, para fins de observância da ordem crono-lógica determinada no art. 100 da Constituição.

3.5 Receita pública: categorias, fontes, estágios; dívida ativa.

CAPÍTULO III

DA RECEITA PÚBLICA Seção I

Da Previsão e da Arrecadação

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na ges-tão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e le-gais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será ad-mitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdo-bradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Seção II Da Renúncia de Receita

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de nature-za tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva

iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período men-cionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presu-mido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a trata-mento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos res-pectivos custos de cobrança.

3.6 Despesa pública: categorias, estágios. 3.7 Suprimento de fundos. 3.8 Restos a pagar.

3.9 Despesas de exercícios anteriores.

CAPÍTULO IV DA DESPESA PÚBLICA

Seção I Da Geração da Despesa

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamen-tal que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem ade-quação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibi-lidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dota-ção específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentá-rias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas dispo-sições.

§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irre-levante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:

I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;



II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.

Subseção I Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa cor-rente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período supe-rior a dois exercícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majo-ração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instru-mento que a criar ou aumentar.

§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao servi-ço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Seção II Das Despesas com Pessoal

Subseção I Definições e Limites

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pen-sões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhi-das pelo ente às entidades de previdência.

§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabi-lizados como "Outras Despesas de Pessoal".

§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realiza-da no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinquenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;

II - relativas a incentivos à demissão voluntária;

III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição;

IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período ante-rior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;

V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Rorai-ma, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;

VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custe-adas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Consti-tuição;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pes-soal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respec-tivo Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

I - na esfera federal:

a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, in-cluído o Tribunal de Contas da União;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executi-vo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcio-nal à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios finan-ceiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;

II - na esfera estadual:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.

§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites se-rão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despe-sas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.

§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:

I - o Ministério Público;

II- no Poder Legislativo:

a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;

b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas;

c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;

d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Muni-cípio, quando houver;



III - no Poder Judiciário:

a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;

b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.

§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.

§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).

§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 6o (VETADO)

Subseção II Do Controle da Despesa Total com Pessoal

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despe-sa com pessoal e não atenda:

I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o dispos-to no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pes-soal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteri-ores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (no-venta e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remu-neração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despe-sa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com ade-quação dos vencimentos à nova carga horária.

§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto per-durar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refi-nanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.

Seção III Das Despesas com a Seguridade Social

Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social pode-rá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.

§ 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:

I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilita-ção prevista na legislação pertinente;

II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;

III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.

§ 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.

CAPÍTULO V DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transfe-rência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I - existência de dotação específica;

II - (VETADO)

III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à presta-ção de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à sa-úde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de ope-rações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diver-sa da pactuada.

§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferên-cias voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

CAPÍTULO VI DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA

O SETOR PRIVADO

Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.



§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, in-clusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.

§ 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financia-mentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.

Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa físi-ca, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encar-gos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação.

Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorro-gações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamen-tária.

Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recur-sos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário.

§ 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fun-dos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei.

§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de con-ceder às instituições financeiras operações de redesconto e de emprésti-mos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias.

CAPÍTULO VII DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO

Seção I Definições Básicas

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as se-guintes definições:

I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;

II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emi-tidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Muni-cípios;

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financi-ada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para paga-mento do principal acrescido da atualização monetária.

§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cum-primento das exigências dos arts. 15 e 16.

§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.

§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento

para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização mone-tária.

Seção II Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito

Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Com-plementar, o Presidente da República submeterá ao:

I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dí-vida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabe-lece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;

II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.

§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:

I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;

II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;

III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;

IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.

§ 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também po-derão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração.

§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e apli-cados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, consti-tuindo, para cada um deles, limites máximos.

§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimes-tre.

§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II do caput.

§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políti-cas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites.

§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orça-mento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.

Seção III Da Recondução da Dívida aos Limites

Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzi-da até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:

I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;

II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limi-te, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.



§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto per-durar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.

§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.

§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobili-ária.

§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descum-primento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito inter-nas e externas.

Seção IV Das Operações de Crédito

Subseção I Da Contratação

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indire-tamente.

§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em pa-recer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos pro-venientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Com-plementar.

§ 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de proces-so simplificado que atenda às suas especificidades.

§ 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguin-te:

I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;

II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for con-cedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;

III - (VETADO)

§ 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrô-nico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garan-tido o acesso público às informações, que incluirão:

I - encargos e condições de contratação;

II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobi-liária, operações de crédito e concessão de garantias.

§ 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensação automática de débitos e créditos.

Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.

§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Comple-mentar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, medi-ante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.

§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos re-cursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

§ 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou consti-tuída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. 23.

§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao ex-cesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3o do art. 32.

Subseção II Das Vedações

Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar.

Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da adminis-tração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.

§ 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações en-tre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:

I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;

II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição conce-dente.

§ 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades.

Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financei-ra estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiá-rio do empréstimo.

Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.

Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:

I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;

II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;

III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;

IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com forne-cedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Subseção III Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária

Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:



I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;

II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano;

III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir;

IV - estará proibida:

a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integral-mente resgatada;

b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.

§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo definido no inciso II do caput.

§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.

§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.

Subseção IV Das Operações com o Banco Central do Brasil

Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguintes:

I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo;

II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição finan-ceira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daque-le título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;

III - concessão de garantia.

§ 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das insti-tuições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de venda a termo.

§ 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira.

§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público.

§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública fe-deral existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.

Seção V Da Garantia e da Contragarantia

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.

§ 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garan-tidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:

I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio en-te;

II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributá-rias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucio-

nais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida.

§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro inter-nacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias.

§ 3o (VETADO)

§ 4o (VETADO)

§ 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado Federal.

§ 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos.

§ 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por:

I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à presta-ção de contragarantia nas mesmas condições;

II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.

§ 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:

I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente;

II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza finan-ceira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação.

§ 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia pres-tada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências constitu-cionais ao ressarcimento daquele pagamento.

§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.

Seção VI Dos Restos a Pagar

Art. 41. (VETADO)

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parce-las a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibi-lidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

CAPÍTULO VIII DA GESTÃO PATRIMONIAL

Seção I Das Disponibilidades de Caixa

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão de-positadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.

§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira.

§ 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:

I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;



II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Pú-blico, inclusive a suas empresas controladas.

Seção II Da Preservação do Patrimônio Público

Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da aliena-ção de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financia-mento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orça-mentárias.

Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Le-gislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.

Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constitui-ção, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.

Seção III Das Empresas Controladas pelo Setor Público

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição.

Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços tri-mestrais nota explicativa em que informará:

I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado;

II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e destinação;

III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de emprésti-mos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.

CAPÍTULO IX DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO

Seção I Da Transparência da Gestão Fiscal

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as pres-tações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também median-te: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretri-zes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da socieda-de, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso públi-co; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e contro-le, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Comple-mentar nº 131, de 2009).

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou

jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Comple-mentar nº 131, de 2009).

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspon-dente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimen-to licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrati-vos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especi-ficando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriun-dos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

Seção II Da Escrituração e Consolidação das Contas

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identi-ficados e escriturados de forma individualizada;

II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segun-do o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;

III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjunta-mente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;

IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;

V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as de-mais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;

VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à ori-gem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.

§ 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as operações intragovernamentais.

§ 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implanta-do o conselho de que trata o art. 67.

§ 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de ju-nho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.

§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:

I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;



II - Estados, até trinta e um de maio.

§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transfe-rências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

Seção III Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária

Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:

I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:

a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;

b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo;

II - demonstrativos da execução das:

a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimes-tre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;

b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despe-sa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;

c) despesas, por função e subfunção.

§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.

§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2o do art. 51.

Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:

I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício;

II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;

III - resultados nominal e primário;

IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;

V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.

§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompa-nhado também de demonstrativos:

I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do art. 32;

II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos;

III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.

§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:

I - da limitação de empenho;

II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscaliza-ção e cobrança.

Seção IV Do Relatório de Gestão Fiscal

Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:

I - Chefe do Poder Executivo;

II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;

III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Admi-nistração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;

IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.

Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 55. O relatório conterá:

I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:

a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionis-tas;

b) dívidas consolidada e mobiliária;

c) concessão de garantias;

d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;

e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;

II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultra-passado qualquer dos limites;

III - demonstrativos, no último quadrimestre:

a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de de-zembro;

b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:

1) liquidadas;

2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41;

3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da dis-ponibilidade de caixa;

4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;

c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.

§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III.

§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.

§ 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no § 2o do art. 51.

§ 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67.

Seção V Das Prestações de Contas

Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo inclui-rão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.

§ 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:

I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tri-bunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais;

II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consoli-dando as dos demais tribunais.



§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas esta-duais e municipais.

§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.

Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo so-bre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais.

§ 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham me-nos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.

§ 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existi-rem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio.

Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecada-ção em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recupe-ração de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Seção VI Da Fiscalização da Gestão Fiscal

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribu-nais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministé-rio Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complemen-tar, com ênfase no que se refere a:

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentá-rias;

II - limites e condições para realização de operações de crédito e ins-crição em Restos a Pagar;

III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;

IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recon-dução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;

VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.

§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:

I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;

II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (no-venta por cento) do limite;

III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das opera-ções de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;

IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;

V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.

§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39.

CAPÍTULO X DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àqueles previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.

Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escritura-dos em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser ofereci-dos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministé-rio da Fazenda.

Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver:

I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual;

II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.

Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes optar por:

I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semestre;

II - divulgar semestralmente:

a) (VETADO)

b) o Relatório de Gestão Fiscal;

c) os demonstrativos de que trata o art. 53;

III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentá-rias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar.

§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do semestre.

§ 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite definidos para os demais entes.

Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tribu-tária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.

§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.

§ 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valo-res, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Con-gresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabele-cidas nos arts. 23 , 31 e 70;

II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.

§ 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumu-lada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.



§ 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional.

§ 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas pre-vistas no art. 22.

§ 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até quatro qua-drimestres.

Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conse-lho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas repre-sentativas da sociedade, visando a:

I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;

II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alo-cação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;

III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padroni-zação das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social;

IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.

§ 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complemen-tar.

§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho.

Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Re-gime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

§ 1o O Fundo será constituído de:

I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;

II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei;

III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição;

IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social;

V - resultado da aplicação financeira de seus ativos;

VI - recursos provenientes do orçamento da União.

§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei.

Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.

Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gra-dualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinquenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23.

Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fixa-do, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23.

Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20.

Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos re-feridos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.

Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Códi-go Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições esta-belecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimen-to das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí-pios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Comple-mentar nº 131, de 2009).

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cin-quenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complemen-tar nº 131, de 2009).

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cin-quenta mil) habitantes. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispo-sitivos referidos no caput deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previs-tos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3o do art. 23. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publica-ção.

Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999.

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