2004: Desafios de América Latina

La agenda neoliberalGary Prevost*

La política de América Latina en el afio 2004 no siguió el patrón establecidodiez afios antes. durante Ia Cumbre de Ias Américas celebrada en Miami. Endiciembre de 1994.los 34 presidentes latinoamericanos. con Ia notoria au-sencia de Fidel Castro. se reunieron para aprobaruna propuesta presentadapor el presidente de Estados Unidos Bill Clinton para crear una amplia zonade libre c5>mer~io en el hemisferio en un período de diez afios. Conocidocomo el Area de Libre Comercio de Ias Américas (ALCA). el proyecto re-presentaba el espíritu político dominante deI momento. Las ideasneoliberales delllamado Consenso de Washington ac1amaron Ia importan-cia de Ia disminución de Ias barreras de comercio. Ia privatización de Iasempresas estatales y Ia reducción en los gastos gubernamentales en progra-mas sociales. A raíz deI colapso deI bloque socialista y de Ia implantacióndeI Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA) a principios de1994. Ia propuesta delALCA parecía como una idea a Ia cualle había llega-do su momento. EI entusiasmo por el ALCA en Ia reunión de Miami tam-bién se vio fortalecido porque Ia mayoría de los líderes latinoamericanospresentes en Ia reunión eran fuertes defensores deI neoliberalismo encabe-zado por Carlos Menem enArgentina. Salinas de Gortari en México y Enri-que Cardoso en Brasil. Cada líder. aceptando plenamente Ia agendaneoliberal. había llevado a cabo reformas económicas significativas en suspropios países. Básicamente no se plantearon desafíos y en Miami no hubovoces críticas. cuando los presidentes creaban Ias estructuras necesariasparacomenzar Ias negociaciones parael tratado hemisférico. en el entendi-do de que el12 de enero deI 2005 el ALCA constituiria una realidad. En elcontexto deI 2004. un afio crucial. se daban los toques finales al tratado. Sinembargo.larealidad demostró que todo era muy diferente. EI2005 se iniciósin terminar el tratado y con pocas perspectivas de que hubiera un tratadohemisférico en el futuro cercano. Hasta los proyectos más modestos dirigi-dos por Estados Unidos para el Tratado de Libre Comercio paraCentroamérica (CAFTA). firmado con bombo y platillo a mediados deI2004 se mantienen sinratificar en varios países. inc1uido Estados Unidos. Aprincipios deI 2005. había llegado el momento para liberalizar el comercioy Ia inversión en el hemisferio. l Qué acontecimientos deI 2004 sirvieronpara retardar aún más una tendencia de liberalización que parecía tanindetenible sólo algunos afios antes?

La explicación deI cambio se encuentraen gran medidaen Ias deficien-cias de Ia agendaneoliberal. Tanto enAméricaLatina como dentro de Esta-dos Unidos hahabido una significativareacción violenta porque Ias prome-sas deI Consenso de Washington. sencillamente. no se han cumplido y. en

* Departamento de Ciencias Políticas, St. John University, Minnesota, Estados Unidos de América.

Política

muchas formas, el carácter imperial tanto delALCA como dei CAFTA hasido cada vez más claro. Los planes de comercio neoliberal sirven parabeneficiar a ciertos sectores limitados tanto en Estados Unidos como enAmérica Latina, pero a fin de cuentas más aliá dei incremento de Ias tasasde crecimiento no fomentan una mejor vida para Ia mayoría de los ciuda-danos de América Latina o Estados Unidos.

Para comprender en verdad cómo elALCA se fue dei camino, es nece-sario revisar brevemente los acontecimientos que ocurrieron durante losúltimos cuatro meses dei 2003 .En septiembre, los ministros de Comercioy Economía de Ia Organización Mundial de Comercio (OMC) se reunie-ron para celebrar una importante ronda de negociaciones de comercio enCancún, México. La fecha y lugar demostraron ser problemáticos para losdefensores dei comercio y Ia inversión liberalizada. Los países desarrolla-dos querían Ia ratificación de los llamados Principios de Singapur, unaserie de ideas neoliberales sobre comercio e inversión que debía conver-tirse en parte permanente de Ias directrices de Ia OMC. Varios países lati-noamericanos, encabezados por Brasil, Argentina y Venezuela, estabanescépticos acerca de Ia aprobación de Ias regias. sin obtener alguna conce-sión significativa a cambio. Bajo Ia dirección dei presidente de Brasil, L.Ignacio da Silva. una coalición de países. armaron el G-21, se unieron yexigieron una reducción significativa en los subsidios agrícolas de Esta-dos Unidos y Europa, a cambio dei apoyo aios Principios de Singapur.Los líderes deI norte no estaban preparados para Ia posición dei G-21. Lospaíses en desarrollo se mantuvieron en su lugar, animados por miles decampesinos mexicanos empobrecidos por NAFfA. quienes protestabancontinuamente afuera de Ias sesiones de Ia OMC. El resultado final fue elfracas o de Ia reunión y una victoria para Ias fuerzas de oposición a Ia glo-balización neoliberal.

No hubo ningún vínculo oficial entre el proceso de Ia OMC y Ias nego-ciaciones deIALCA, pero Cancún demostró que tuvo un impacto significa-tivo en 10anterior. Poco tiempo después de Ia reunión de Cancún, Lula y sucontraparte argentina Néstor Kirchner desarrollaron un frente unido en elproceso deIALCA, conduciendo Ias negociaciones a un punto muerto. Nodispuestos a aceptarunALCA completo sin concesiones significativas porparte de Estados Unidos, los brasilefios y argentinos,juntos con varios otrospaíses latinoamericanos. evitaron que Ia reunión dei ALCA celebrada enMiami en noviembre dei 2003 se convirtiera en Ia reunión de ratificacióntriunfante, que había previsto el presidente Clinton nueve anos atrás. Brasilganó Ia importante concesión de que los países podían quitar los aspectosdei tratado final que no les gustaran. En un final, Ias etapas últimas dei pro-ceso deI ALCA copresidirían por Estados Unidos y Brasil como sociosiguales. El único consuelo querecibió Estados Unidos fueque en diciembredei 2003 se terminó un proyecto deI tratado de CAFTA con lamayoríade Iascaracterísticas neoliberales delALCA en el texto.

Cumbre de Monterrey

EI primer evento clave dei 2004 fue Ia cumbre especial de Monterrey cele-brada en enero. La próximacumbre completa de Ias Américas no tendrá lu-

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gar hasta noviembre deI 2005 en Buenos Aires, pero cuando se planificóoriginalmente Estados Unidos esperaba que Ia próximareunión, seguida deuna exitosa reunión ministerial deI ALCA en Miami, diera Ia oportunidadpara Ia bendición final ai tratado deI ALCA antes de su implementación aprincipios dei 2005 . Tras los eventos deI otofio dei 2003, Ia agenda de Ia re-unión de Monterrey demostró ser mucho más modesta. Estados Unidoscontinuó con su agenda neoliberal a través de proyectos más limitados. Es-tados Unidos fue a Ia reunión tratando de lograr un acuerdo para concluircon Ias conversaciones dei ALCA a finales dei 2004, pero por último setransó por un lenguaje más vago que comprometía a todos los países a con-cluir un tratado dei ALCA en una fecha que no se especifica.

EI presidente B ush utilizó Ia reunión de Monterrey para promover unnuevo esquema de ayuda estadounidense, conocida como Ia Cuenta de losDesafíos dei Milenio (CDM). Ahorareciben 1 500 millones anualmente yB ush ha prometido aumentar Ia financiación a 5 000 millones en e12006,casi un aumento de un 50 % por encima dei plan estadounidense de Ia ayu-da para el desarrollo. El programa está dirigido a dar dinero a gobiemosque cumplan con ciertas condiciones de Estados Unidos: programasanticorrupción, inversiones en salud y educación y Ia estimulación de Ialibertad económica. El segundo criterio de solicitarles a los países queinviertan en salud y educación resulta interesante, porque no representaun cambio sutil en el originalmente articulado Consenso de Washington,el cual buscaba reducciones en los gastos gubemamentales virtualmenteen todas Ias áreas. EI primer y tercer criterios resultaron polémicos entrelos países latinoamericanos y cuando se celebró Ia Cumbre de Monterreysólo tres países latinoamericanos reunían Ias condiciones para recibir Iasconcesiones: Bolivia, Honduras y Nicaragua. EI indicador de Ia corrup-ción fue muy problemático; porque el término se había utilizado paradescribir cualquier cosa, desde menor sobomo de bajo nivelllevado a Iaspolíticas de gobiemo en Ia esfera económica, tal vez favoreciendo a unsector a costa de otro. Los países latinoamericanos están muy cautelosospor el uso de este criterio para negarles Ia ayuda a los países en AméricaLatina que desafían Ia hegemonía estadounidense. EI tercercriterio sobreIa libertad económica 10 emplea Washington para apretar su agendaneoliberal, pero, aun en esta esfera, sus objetivos en Monterrey resultaronrelativamente modestos. Cuando el embajador lohn Maisto, CoordinadorNacional estadounidense de Ia Cumbre de Ias Américas revisó los logrosde Ia reunión de Monterrey casi un afio más tarde, se concentró en unacuerdo de los líderes latinoamericanos para hacer más eficientes los pro-cedimientos burocráticos y reducir de manera significativa el tiempo paracomenzar un negocio en un país latinoamericano durante Ia Cumbre deArgentina en e12005. Otras iniciativas destacadas por Maisto incluyerontriplicar los fondos disponibles a través dei Banco Interamericano de De-sarrollo (IDB) para programas de micropréstamos y los esfuerzos parareducir los costos por enviar pagos de remesas de latinoamericanos quetrabajan en Estados Unidos de nuevo a sus países de origen. La iniciativade esta última reforma vino de El Sal vador en respuesta a Ias cifras de queIa cuota dei promedio de remesas era deI 12 %.

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Segúnse desarrollaba Ia Cumbre de Monterrey se hacía más claro queel enfoque de Estados Unidos tenía el propósito fundamental de limar as-perezas con Canadá y México. Con México, esto significaba obtener elapoyo deI presidente Fox para un modesto programa de trabaj adores invi-tados, el cual Bush introduciría en el Congreso de Estados Unidos poste-riormente en e12004, antes de Ias elecciones presidenciales. Fox le dio subendición a Ia propuesta de inmigración de B ush, a pesar deI hecho de queresultaba muy limitada y no incluía amnistía para los cientos de miles demexicanos que ya estaban trabajando en Estados Unidos. Fox y Bushacordaron un programa más ambicioso,justo antes dei 11 de septiembre deI2001, pero se archivó entre Ias preocupaciones de seguridad de EstadosUnidos. Fox apoyó Ia limitada propuesta, porque su atribulada presidencianecesitaba de un empuje de su supuesta estrecha amistad con el presidenteBush. Fox pudo alegar que hacía algo por los mexicanos en Estados Unidos,aun cuando Ia legislación no tenía posibilidades de aprobación en el Con-greso de ese país en el 2004 y aun se mantiene sin aprobación hasta elmomento de este artículo. El apoyo que le dio Fox a Ia propuesta de Bushconstituyó un beneficio político para éste y en un final ayudó aI presidenteestadounidense a aumentar de forma significativa su cuota de votos lati-nos en su exitosa reelección dei 2004.

La Cumbre también constituyó una oportunidad para que el gobiemode Bush limara asperezas con Canadá, tras su oposición a Ia guerra de Iraqdei 2003 . Realmente, lareunión fue el resultado de una iniciativa canadien-se y el primer viaje más importante que diera el recién instalado primerministro Paul Martin. Durante conversaciones bilaterales sostenidas en Iaconferencia, Bush aceptó que Canadá podría clasificar para una segundaronda de contratos de reconstrucción en Iraq, financiados por Estados Uni-dos porun total de 4 500 millones de dólares. Los dos líderes también acor-daron trabajar de manera cooperativa sobre Ia cuestión de Ia enfermedad deIas vacas locas, luego de una prohibición provisional por parte de EstadosUnidos de importaciones de carne deI Canadá, después deI descubrimientode Ia enfermedad en una vaca de Alberta. Los temas no eran trascendenta-les, pero sirvieron aios intereses de ambos líderes para tenerrelaciones máscalidas entre Estados Unidos y Canadá.

De muchas formas, Ia Cumbre de Monterrey le dio vali dez a Ia direc-ción en que se movía Estados Unidos, luego de los reveses deI 2003. Ori-ginalmente, Estados Unidos había utilizado el proceso dei ALCA paraalcanzar 10que se llamaba "OMC Plus". Creyendo que los gobiemos deAmérica Latina serían más conformes y serviles, los negociadores deEstados Unidos pensaron que podrían llegar a un acuerdo sobre comer-cio e inversiones en el tratado deI ALCA más favorable a Ia visiónneoliberal estadounidense, más de 10 que resultara posible en Ia vastaOMC. Toda vez que se lograra en elALCA, Estados Unidos podría usaresa influencia para presionar a Ia OMC para que aprobara Ias directricesque ya funcionaban en el ALCA. Esta estrategia no contó con Ia oposiciónque generaría este enfoque; en especial, de Brasil. Tal vez, Ia elección deLula no se previó en Washington, pero Ia oposición brasileõa no tiene suorigen en Ia política socialista de Lula, sino más bien en el interés personalde los grandes productores industriales y agrícolas de Brasil, con quienes

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Lula ha forjado un fuerte vínculo político. En el2003 se veía con claridadque cualquier progreso relevante a favor de un tratado integral dei ALCA,probablemente, tendría que incluir concesiones significativas a Brasil sobreun mejor acceso de sus productos en los mercados estadounidenses, inclui-das reducciones importantes en los subsidios agrícolas de Estados Unidos.Tales concesiones demostraban que era difícil que Estados Unidos Ias hi-ciera y sin dudas no empezaron en el 2004 debido a Ias elecciones en esepaís y a Ia necesidad de Bush de contar con el apoyo de granjas en Ia re-gión central de Estados Unidos. Efectivamente, Ias necesidades de Brasily Ia realidad deI afio de elecciones en Estados Unidos, dejaron de lado Iasnegociaciones dei ALCA durante todo el 2004. Como resultado de esto,Estados Unidos llevó a cabo una estrategia de dividir y vencer, para lograrsus objetivos de comercio e inversión. Esta estrategia' tenía Ia ventaja deque Estados Unidos podía lograr muchos de sus principios neoliberales através de acuerdos bilaterales y regionaIes, sin hacer ninguna concesiónsignificativa en el acceso ai mercado estadounidense ni en los subsidiosagrícolas. En e12004, Ia estrategia produjo aIgunos éxitos, pero no demos-tró ser Ia varita mágica que esperaban los funcionarios estadounidenses.

CAFTA y los esfuerzos bilaterales

El2004 se inició con Ia implementación de un tratado que era el mode-lo de Ia estrategia de desarrollo estadounidense. Elll! de enero dei 2004se hizo realidad un convenio de comercio bilateral entre Estados Uni-dos y Chile y se incorporaron Ia mayoría de Ias regIas sobre comercio einversión que había proyectado Estados Unidos para el tratado deiALCA. Sin embargo, Ia terminación exitosa de este tratado no debíasobreestimarse. Debido a Ias reformas neoliberales realizadas en Chi-le durante los afios de Pinochet, Ia integración de Ia economía chilenacon Estados Unidos y su acuerdo general con los principiosneoliberales, no se cuestionaban. Originalmente, Chile se suponía quefuet"a el cuarto miembro deI ALCA en e12000, pero Ias negociacionesse estancaron cuando el presidente Clinton perdió autoridad de nego-ciar rápido. El acuerdo de Chile no resultó difícil para Estados Unidos,porque tendría que hacer pocas concesiones dolorosas de acceso aimercado. Desde hace mucho tiempo, Estados Unidos viene adquirien-do cifras significativas de cobre, principal producto de exportación deChile. La única verdadera oposición en Estados Unidos fue de parte delos productores de vino y salmón, que abora enfrentan una gran compe-tencia chilena. De cualquier manera, Estados Unidos esperaba que elacuerdo con Chile estableciera un precedente para una serie de acuer-dos bilaterales adicionales y luego de su lanzamiento se anunciaríanconversaciones bilaterales en proceso entre Estados Unidos y Bolivia,Colombia, República Dominicana, Ecuador, Perú y Panamá sobreacuerdos similares. A partir de este escrito se efectuaron conversacio-nes, pero no parece inminente que haya ningún acuerdo nuevo. La opo-sición a tales convenios se ha profundizado con protestas importantesen Ias caBes; en especial, en Bolivia y Ecuador. La destitución deipresidente de Ecuador Lucio Gutiérrez a principios dei 2005 , tuvo lugar,

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en parte, por su disposición a negociartales acuerdos con Estados Unidos.El presidente Mesa de Bolivia corrió Ia misma suerte enjunio dei 2005 .

De muchas maneras podemos decirque más importante que estas ini-ciativas bilaterales fue Ia creación deI Tratado de Libre Comercio paraCentroamérica (CAPTA). Estados Unidos anunció Ia terminación exitosadeI convenio en diciembre dei 2003, luego de sus reveses en Miami, y elacuerdo 10iniciaron todos los presidentes en una ceremonia celebrada enWashington en mayo dei 2004. Los funcionarios estadounidenses teníanconfianza en que el proceso marcharia adelante y que se hiciera sólido unbloque de comercio para Estados Unidos, sólo superado en volumen porMéxico. Según transcurría el afio, Ia República Dominicana se sumó aiosfirmantes originales: Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador yCosta Rica. Oficialmente, CAFTA se conoció como CAFTA-DR. Noobstante, luego de su firma en mayo dei 2004, el acuerdo comenzó a tenerproblemas; en 10 fundamental debido a que se organizó Ia sociedad civiltanto en Estados Unidos como en Centroamérica. En ambos lugares, or-ganizaciones laborales combinadas con campesinos cuestionaron Ia pru-dencia deI acuerdo. Los resultados son los que se expresan en este trabajo,Ia ratificación deI acuerdo sólo ha tenido lugar en tres de Ias seis asam-bleas legislativas nacionales que deben aprobarlo. La ratificación tuvolugar en Guatemala, El Sal vador y Honduras, pero no en los otros tres paí-ses. La ratificación deI acuerdo constituye una prioridad para el gobiernode Bush, pero Ia oposición combinada de sindicatos y productores azuca-reros, no ha hecho posible que quienes apoyan aI CAPTA-DR obtengan Iamayoría necesaria, especialmente en Ia Cámara de Representantes. Tam-bién ha surgido una fuerte oposición en Ias asambleas legislativas de CostaRica y Nicaragua. En esta última, los legisladores deI FSLN se han negadoa apoyar el acuerdo, a menos que exista una garantía de que no habráprivatización deI agua o de los sistemas de acueductos. Tales garantías noresultan probables, porque el propósito deI acuerdo de CAPTA es admitir Iaprivatización de tales servicios. Los fuertes debates sobre CAPTA mues-tran que hasta Ias estrategias menos ambiciosas deI gobiemo de EstadosUnidos no garantizan el éxito.

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