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PODER PBLICO LOCAL E POLTICAS PBLICAS: algumas consideraes sobre avaliao.1

Joo Bosco Arajo da Costa*

Neyber Auridia Wanderley Ppolo de Macdo**

RESUMO A descoberta das virtudes democrticas do poder pblico local e da necessidade de avaliao das polticas pblicas no Brasil contemporneo parte dos resultados no intencionais do processo de transio democrtica e da evoluo de nosso sistema poltico. O presente texto, cuja inspirao encontra-se num conjunto de pesquisas realizadas e na literatura sobre o tema, tem como objetivo realizar uma reflexo inicial sobre as mudanas verificadas em relao ao pblico local ps-constituio de 1988 e o crescente interesse na avaliao de polticas pblicas no Brasil contemporneo. Palavras-chave: Poder pblico local, polticas pblicas, avaliao de polticas pblicas.

ABSTRACT The discovery of democratic values of local government and the necessity of evaluation publics policies evaluation is a novety in Brasil. Its a unitended consequence of democratic transiction and of evoluction of policy system. This paper, inspirated in a rol of researchers made in Brasil, have a purpose: to analise the social transformation in power relations in the level local public pos-1988. Also, we seek to analise the atraction for evaluation of publics policies in this moment in Brasil. Keywords: Local Government, Publics Policies and Publics Policies avaliantion

1 INTRODUO

Este artigo uma reflexo inicial sobre os novos papeis desempenhados pelo

poder pblico local no Brasil ps Constituio de 1988, entre os quais o de elaborar e

implementar polticas pblicas, e a importncia da avaliao dos resultados dos programas

e projetos implementados pelo poder pblico. No cenrio poltico e intelectual brasileiro

recente a emergncia com expressividade destes dois fenmenos: a descoberta do poder

1 A reflexo deste texto tem como referncia um conjunto de pesquisas sobre avaliao de polticas pblicas realizadas pela base de pesquisa poder local, cultura poltica e questo social do Programa de ps-graduao em servio Social da UFRN. Ver entre outras: Macedo, N. P. Gesto municipal e gerao de emprego e renda: uma avaliao do programa de microcrdito da prefeitura de Natal (1998-2000). Dissertao de Mestrado. Natal: PPGSS/UFRN, 2003. Costa, J. B. A. da. Gesto participativa e poder local: uma avaliao da gesto Jos Bezerra em Jandus/RN(1989/1992). Natal: UFRN, 2001_______ Poder Local e polticas Pblicas: uma avaliao do programa de erradicao do trabalho infantil no municpio de Parnamirim/RN. Natal: UFRN, 2003. _____ Poder Local, desenvolvimento e governana: uma avaliao da gesto municipal de Grosso/RN(2001-2003): Natal: UFRN, 2003. * Sociolgo, UFRN, Doutor em Cincias Sociais, Professor Adjunto do curso de Servio Social da UFRN. ** Assistente Social, Mestre em Servio Social pela UFRN e Professora Substituta do curso de Servio Social da UFRN.

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local como espao de experincias democratizadoras e protagonista do desenvolvimento,

da necessidade de avaliao consistente e sistemtica dos resultados das aes do poder

pblico.

2 PODER PBLICO LOCAL E POLTICAS PBLICAS

Em uma definio genrica de poltica pblica, pode-se afirmar que esta

compreende o resultado da ao de uma autoridade ou instncia (agncia, secretaria,

instituio) investida de poder pblico e autoridade governamental, compreendendo um

conjunto de prticas e emanam de um ou vrios atores polticos (Meny e Thoenig, 1992, p.

89). No caso brasileiro, esta ao pblica dar-se nas trs esferas de governo (Unio,

Estados e municpios) e sua execuo pode ocorrer atravs do prprio poder pblico e/ou

atravs de parcerias e concesses com o mercado e ou organizaes no governamentais,

as quais adquirem a forma de programas, projetos, entre outros que visam a interveno em

uma rea e ou tema especfico.

Com o processo de redemocratizao da sociedade brasileira, iniciado nos anos

80, comeou um crescente e generalizado processo de descentralizao administrativa e

municipalizao das polticas pblicas, impulsionado, sobretudo aps a promulgao da

Constituio Federal de 1988, que levou transformao e ao fortalecimento do governo em

mbito local.

Desde ento, surgem novas arenas de intermediao de conflitos e so

implantados novos mecanismos decisrios, que detm maior capacidade de incorporao

da pluralidade de atores sociais, propiciando a instaurao de um novo padro de interao

entre governo e sociedade, no plano local.

Nesse cenrio, observa-se um crescente e generalizado processo de

fortalecimento da esfera local do governo, baseado na descentralizao e na

municipalizao das polticas pblicas. Esse processo de fortalecimento tem introduzido

mudanas na organizao e no funcionamento dos governos locais, que tm sido

incorporadas de forma diferenciada segundo o grau de instituio tanto de canais de gesto

democrtica como de instrumentos redistributivos da renda e da riqueza produzida nas

cidades. Estas mudanas esto intimamente vinculadas a dinmica poltica local,

dependendo desta dinmica uma maior ou menor substantiva democratizao do poder

pblico local.

Com estas mudanas constitucionais, passou a ser responsabilidade dos

municpios brasileiros a implementao de polticas sociais, tais como: sade, educao e

gerao de emprego e renda, pelas quais eram responsveis os governos estadual e

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federal. Nesse sentido, o local passa a ser espao para que se construa uma cultura

participativa. Costa (1996, p.113) destaca que:

As estruturas de poder local passaram a espao de possibilidades de experimentos democrticos inovadores e do exerccio da cidadania ativa. Da condio de importncia diante do crescente desafio de oferecer bens e servios pblicos eficientes e de qualidade e da incapacidade de formular sadas econmicas, o poder local passou a ser portador de possibilidades de gerenciamento eficiente dos recursos pblicos e protagonista de iniciativas de desenvolvimento da vida econmica e social .

A descentralizao viabilizou, ainda que timidamente, espaos para serem

trabalhados as demandas e compromissos dos cidados, fazendo com que estes busquem

participar de conselhos de sade, de educao, da assistncia social entre outros.

Certamente que em muitos casos estes espaos institucionalizados de novas relaes entre

o poder pblico local, a sociedade e o mercado, so decorrncia mais das exigncias

institucionais para que o poder pblico local recebe transferncias da Unio e menos uma

resultante do grau de participao dos atores polticos localmente ancorados. Em tese, a

criao de mltiplos conselhos nos municpios brasileiros potencializam a possibilidade de

que os atores sociais locais apresentem proposies de polticas pblicas e exeram o

controle social sobre o estado em mbito local.

Os municpios passaram a ter novas funes, que, por sua vez, colocam novos e

imensos desafios de ordem econmica, poltica, cultural e social. Para isso, a gesto

municipal tem que encontrar estratgias administrativas para contornar os problemas

sociais, intervindo atravs de polticas pblicas de incluso social. Conforme Dowbor (1998.

p.373-374):

Os municpios passam a se encontrar na linha de frente de uma situao explosiva que exige intervenes geis em reas que extrapolam as tradicionais rotinas de cosmtica urbana, j que se trata de amplos projetos de infra-estruturas, polticas sociais e programas de emprego, envolvendo inclusive estratgias locais de dinamizao das atividades econmicas

Diante desses novos e grandes desafios, os municpios encontram limites

econmicos, polticos, culturais e sociais. Num pas com a extenso geogrfica e a

diversidade cultural do Brasil, a formulao de poltica pblica no mbito local possibilita que

o investimento pblico seja melhor gerenciado, todavia corre-se o risco que esses recursos

favoream segmentos oligrquicos, que ainda imperam em alguns locais. Edson Nunes

aponta que: a proximidade do poder no mnimo ambgua, pois tambm o lugar da

reproduo do poder discricionrio das oligarquias (NUNES, 1996, p. 34) o que nos remete

para a questo da dinmica poltica local, na qual, as possibilidades de democratizao das

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instncias locais de formulao e implementao de polticas pblicas dependem do maior

ou menor grau de organizao e autonomia da sociedade civil local.

A avaliao de polticas pblicas constitui-se em um dos elementos para se

atingir os objetivos aos quais estas se propem, de maneira que os governantes possam

melhor gerenciar suas aes, e a sociedade avaliar os gastos pblicos. Tem sido uma

exigncia crescente no Brasil, mesmo que um bom percurso ainda tenha de ser percorrido,

tanto para que se avance em termos tericos metodolgicos, como para que seja

incorporada na cultura da gesto pblica no Brasil.

Quando se trata de avaliao de polticas pblicas, o ato de avaliar tem sempre

como pressupostos um conjunto de valores em relao a uma noo de justia e concepo

da ordem social desejada. Como salienta Figueiredo e Figueiredo: Avaliar atribuir valor,

determinando o que bom ou mau. Nesse sentido, a avaliao das polticas implica atribuir

valor s suas conseqncias. (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO apud SILVA, 1997, p. 75).

tambm construir um quadro terico metodolgico que possibilite a utilizao de mtodos,

que detectando pontos de estrangulamentos nas diversas etapas do processo de

formulao de uma poltica, possa fornecer os elementos para sua correo.

Nesse sentido, a razo de ser da avaliao contribuir indiretamente para as

melhorias sociais, possibilitando a melhor viso do trabalho realizado nas instituies

democrticas que so diretamente responsveis pela definio e promoo das melhorias.

Entende-se por melhorias sociais a reduo ou preveno de problemas sociais, o

aperfeioamento das condies sociais. A contribuio da avaliao indireta porque

fornece informaes que podem ser usadas nos processos decisrios e aes

administrativas.

Avaliao de polticas pblicas tem sido uma exigncia crescente no Brasil

por diversos motivos, entre eles os recursos escassos e a crescente exigncia

cidad por resultados das polticas pblicas e principalmente para uma a

administrao pblica mais transparente.

Diversos autore(a)s que discutem avaliao de polticas pblicas, no

obstante distintas abordagens, apontam para alguns elementos presentes na

avaliao de polticas pblicas. Estes elementos que podem aparecer de modo

distinto nas conceituaes presentes na literatura sobre avaliao de polticas

pblicas, referem-se s noes de eficincia, eficcia e efetividade; esta ltima

compreendida como de impacto, ainda nas publicaes atravs da avaliao de

processos, que alguns autores limitam em eficcia e outros se referem a todo o

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processo de implementao da poltica ou programa social; e ainda temos a de

resultados quanto aos objetivos do programa. Outros autores2 privilegiam a utilizao de outras noes na avaliao de

polticas pblicas. o caso de Ozanira Silva, para quem existem dois tipos de avaliao: de

impacto e de processo. Segundo esta autora, a avaliao de processo se refere a eficcia,

verificam-se as metas estabelecidas pelo programa que esto sendo atingidas. A avaliao

de impacto, apesar de a autora no utilizar esta terminologia, refere-se efetividade,

verificando-se os impactos do programa na populao-alvo, o que ela considera como uma

avaliao mais ampla e complexa. (SILVA, 1997). A noo de impacto traz implcito uma

viso de passividade das dinmicas sociais que so impactadas por uma poltica.

Com relao avaliao de processo, existem muitas divergncias tericas entre

os autores. Alguns afirmam que a avaliao de processo se refere s metas atingidas pela

poltica ou programa social. Outros, referem-se avaliao de processo como uma

avaliao que envolve toda a implementao da poltica ou programa social at o alcance

da populao-alvo. Nessa segunda tica, Sulbrandt (1994, p. 377) afirma que:

A pesquisa avaliatria de processo realiza uma tentativa sistemtica de medir a cobertura do programa social, de estabelecer o grau no qual est chegando populao-alvo e, em particular, de realizar um acompanhamento dos processos desenvolvidos no seu interior.

Por avaliao de processo entende-se que seja uma avaliao que envolve toda

a implementao e monitoramento da poltica ou programa social at o alcance da

populao-alvo. Nesse sentido, para o autor, medir a cobertura de um programa social

compreende diversos momentos, no se reduzindo ao cumprimento de metas estabelecidas

em relao a um segmento ou populao alvo.

Os diversos momentos de uma poltica pblica compreendem a sua formulao,

sua implementao e seu monitoramento. Toda poltica pblica em ltima instncia tem

como objetivo transformar as condies scio-econmicas dos segmentos sociais aos quais

se destina.

Atingir os objetivos de modificar as condies scio-econmicas dos usurios de

uma poltica pblica conceituado por Figueiredo e Figueiredo citado por Arretche, (1999,

p. 31). como a efetividade de um programa ou projeto. Assim:

2 Ver: Perez, Jos Roberto Rus. Avaliao do processo de implementao: algumas questes metodolgicas, In: Rico, Elizabeth Melo (Org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate.2.SP:Cortez: instituto de Estudos Especiais, 1999. e Sulbrandt, Jos. A avaliao dos programas sociais: uma perspectiva crtica dos modelos usuais. In: Kliksberg, Bernardo. Pobreza: uma questo inadivel; novas propostas a nvel mundial.Braslia: ENAP, 1994.

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Por Efetividade, entende-se o exame da relao entre a implementao de um determinado programa e seus impactos e/ou resultados, isto , seu sucesso ou fracasso em termos de uma efetiva mudana nas condies sociais prvias da vida das populaes atingidas pelo programa.

A avaliao da efetividade uma das mais importantes na medida em que

fornece o grau de mudana efetiva nas condies de vida dos usurios de determinado

programa, diz respeito capacidade de as polticas pblicas modificarem o quadro de

excluso social produzido continuamente pela lgica da dinmica econmica da sociedade

capitalista.

A avaliao de efetividade deve ser capaz de apreender o quanto de efetivaes

(SEN, 1993) uma dada poltica potencializou na vida dos indivduos por ela alcanados. Isso

porque o objetivo de qualquer poltica pblica deve ser propiciar a expanso das

capacidades dos indivduos. Aqui se encontra a maior dificuldade, pois a noo de

efetivaes como constitutiva de uma pessoa no de fcil mensurao tanto por incorporar

dimenses subjetivas como por no existir uma nica escala de valores para definir um

padro inequvoco de qualidade de vida e justia social.

A importncia da avaliao de efetividade de uma poltica pblica encontra-se no

fato de procurar demonstrar que os resultados encontrados no existiriam sem que aquele

programa ou projeto no tivesse sido executado. A avaliao de efetividade encontra uma

de suas dificuldades na demonstrao de uma relao de causalidade entre a execuo de

uma poltica e um quadro scio-econmico encontrado posteriormente encontrado.

No entanto, as avaliaes de polticas e programas sociais no Brasil tm, na

maioria das vezes, limitado-se sua eficcia no sentido de cumprimento das metas

estabelecidas. Sobre esse dficit de avaliao de efetividade das polticas pblicas, a

tradio brasileira em avaliao de polticas pblicas (se que podemos afirmar que j

existia entre ns uma tradio nesta rea) pobre em termos de estudos de avaliao da

efetividade das polticas. (ARRETCHE, 1999, p.33). A avaliao de polticas pblicas tem

sido cada vez mais necessria medida que o pas vai se democratizando, a populao

comea a desenvolver seu papel de participao poltica na sociedade, passando a

reivindicar no somente polticas pblicas, mas que estas tenham efetividade.

Retomando o tema da avaliao de impacto, que alguns autores conceituam

como os resultados da efetividade de uma poltica pblica; deve-se levar em considerao

no apenas as dimenses objetivas da condio de vida das pessoas. Tambm existem as

condies substantivas que dizem respeito s dimenses qualitativas presentes em

possveis resultados objetivos. No entanto, na avaliao de impacto que pode ser entendido

como a efetividade de uma poltica, devem tambm ser considerados os impactos que

Machado(1999) denomina de subjetivos e que dizem respeito ao grau de satisfao que os

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usurios de uma determinada poltica tem em relao aos seus resultados. Em relao

avaliao dos impactos devem ser avaliados:

a) os impactos subjetivos, que se referem s mudanas subjetivas na percepo da populao sobre o seu bem-estar, seu nvel de satisfao; b) os impactos objetivos, que so as quantitativas nas condies materiais de vida e c) os impactos substantivos, que dizem respeito tambm s mudanas nas condies materiais de vida, mas sob o ponto de vista qualitativo. (MACHADO, 1999, p. 97).

O estudo sobre avaliao da efetividade instigante, sendo considerado pelos

autores que tratam dessa temtica como um dos mais difceis de serem realizados, pois

busca avaliar a causalidade entre a poltica e o efeito na vida da populao-alvo:

a avaliao da efetividade no um desafio simples, pois o objetivo de determinar a relao de causalidade entre as polticas examinadas e possveis transformaes relativas populao-alvo, so difceis de ser demonstrado, alm de ser suscetvel a muitas controvrsias e questionamento. De fato, realmente temerrio imputar a uma poltica ou a um programa a condio de causa necessria ou at suficiente de uma mudana social. Para tanto, preciso demonstrar, primeiro, que houve mudana, e, uma vez constatada essa mudana, oferecer evidncias que provem que tal fato no ocorreria se no tivesse havido a poltica ou o programa em questo (MACHADO, 1999, p.97).

Contudo, possvel se fazer a avaliao da efetividade de um programa tendo

uma avaliao ex-ante do mesmo e fazendo seu monitoramento at avaliao ex-post para

poder medir a relao de causa e efeito do programa na populao-alvo. Nesse sentido,

torna-se um estudo dos mais difceis de ser executado, porm um dos mais necessrios

dentro da discusso de avaliao de polticas pblicas.

Quanto conceituao da avaliao de eficcia, eficincia e seus resultados so

mais consensuais entre os autores. A eficcia se refere s metas estabelecidas dentro da

poltica ou programa social, a mais utilizada pelas instituies. Arretche destaca que:

Por avaliao da eficcia, entende-se a avaliao da relao entre os objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa e seus resultados efetivos (Figueiredo e Figueiredo, 1986). Esta avaliao pode ser feita entre [...] as metas propostas e as metas alcanadas pelo programa ou entre os instrumentos previstos para sua implementao e aqueles efetivamente empregados. (ARRETCHE, 1999, p. 34)

Essa avaliao se constitui a mais simples e objetiva verificar se o que foi

proposto em termos de meta foi alcanada. O estudo da eficcia no desvenda quais os

efeitos da poltica implementada na populao-alvo. Por exemplo, um programa de

qualificao estabeleceu a meta de qualificar X nmero de trabalhadores desempregados

num espao de tempo Y. O estudo da eficcia visa verificar se as metas estabelecidas pelo

programa foram cumpridas no espao de tempo determinado. Todavia, no foi verificado se

esses trabalhadores, aps a qualificao, conseguiram emprego a partir do curso realizado,

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o que j significaria avaliao de efetividade ou mesmo se a qualidade dos cursos

ministrados.

No que se refere avaliao de eficincia, entende-se a relao entre o esforo

empregado na implementao de uma dada poltica e os resultados

alcanados(FIGUEIREDO e FIGUEIREDO apud ARRETCH, 1999, p. 34). Pode-se entender

por esforo empregado na implementao de uma poltica pblica a dimenso da

racionalidade tanto do ponto de vista dos recursos humanos mobilizados quanto dos gastos

propriamente ditos. Nesse sentido, a avaliao de eficincia torna-se cada vez mais

necessria e imprescindvel como instrumento democrtico para o poder pblico prestar

contas sociedade sobre o dinheiro do contribuinte. (ARRETCH, 1999).

3 CONCLUSO

A discusso realizada at aqui, em relao ao debate sobre Poder Pblico Local

e avaliao de polticas pblicas, demonstra que, apesar de ainda apresentar insuficincias,

tem aumentado a literatura a respeito das questes de ordem terico-metodolgicas sobre

avaliao, bem como tem amadurecido a percepo de que a avaliao de polticas pblicas

uma rea fundamental para construirmos as condies de governana democrtica e

universalizao da cidadania. Outrossim, quando as polticas pblicas tm efetividade

contribuem para o aumento da confiana e construo de sinergias que esto na base da

construo de capital social, condio para a criao de crculo virtuoso para o sucesso da

ao do poder pblico.

REFERNCIAS

ARRETCHE, Marta T. S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In:RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliao de polticas Sociais: uma questo em debate.2. ed. So Paulo: Cortez: Instituto de Estudos Especiais,1999. COSTA, Joo Bosco Arajo. A ressignificao do local: o imaginrio poltico brasileiro ps-80. Revista So Paulo em Perspectiva. So Paulo: Fundao SEADE, v. 10, n. 3, jul/set de 1996. ______. Poder Local, desenvolvimento e governana: uma avaliao da gesto municipal de Grosso/RN (2001-2003). Projeto de Pesquisa, Natal: UFRN, 2003. ______ Poder Local e Polticas Pblicas: uma avaliao do programa de erradicao do trabalho infantil no municpio de Parnamirim/RN. Projeto de Pesquisa, Natal: UFRN, 2003.

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_______Gesto participativa e poder local: uma avaliao da gesto Jos Bezerra em Jandus/RN (1989-1992). Projeto de Pesquisa, Natal: UFRN, 2000. DOWBOR, Ladislau. A reproduo social: proposta para uma gesto descentralizada, 1998. MACHADO, Luclia. Eficcia, eficincia e efetividade social na implementao dos PEQs. In: Avaliao do PLAFOR: uma poltica pblica de educao profissional em debate. So Paulo: Cadernos Unitrabalho2, 1999. MACEDO, Neyber Auridia W. P. de. Gesto municipal e gerao de emprego e renda: uma avaliao do programa de microcrdito da prefeitura de Natal (1998-2000). Dissertao (Mestrado), Natal, PPGSS/UFRN, 2003. MENY, Yves; THOENIG, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel, S. A. 1992. PEREZ, Jos Roberto Rus. Avaliao do processo de implementao: algumas questes metodolgicas. In: Rico, Elizabeth Melo (Org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. 2. ed. So Paulo:Cortez: instituto de Estudos Especiais, 1999. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Avaliao das polticas sociais: concepo e modelos analticos. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo: Cortez, n. 53, 1997. SEN, Amartya. O desenvolvimento como expanso de capacidades. Revista Lua Nova. So Paulo: CEDEC, n. 28/29, 1993. SULBRANDT, Jos. A avaliao dos programas sociais: uma perspectiva crtica dos modelos usuais. In: Kliksberg, Bernardo. Pobreza: uma questo inadivel; novas propostas a nvel mundial. Braslia: ENAP, 1994.