2544/2013 – TCU

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 031.045/2011-1

GRUPO I – CLASSE V – PlenárioTC 031.045/2011-1 Natureza: Relatório de AuditoriaEntidades: Fundação Universidade Federal do Maranhão (Ufma) e Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão (Ifma). Interessado: Tribunal de Contas da União. Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. INFRAÇÃO AO REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. ACUMULAÇÃO ILÍCITA DE CARGOSPÚBLICOS. JORNADAS COM DURAÇÃO EXCESSIVA. OUTROS INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. ELEVADO ÍNDICE DE INCIDÊNCIA DE ILEGALIDADES NA AMOSTRA EXAMINADA. EXPEDIÇÃO DE DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES ÀS ENTIDADES AUDITADAS. AUDIÊNCIA DE RESPONSÁVEIS. REMESSA DE CÓPIA DE DELIBERAÇÃO ÁS INSTITUIÇÕES AUDITADAS E A OUTROS ÓRGÃOS. MONITORAMENTO.

RELATÓRIO

Transcrevo, em seguida, relatório elaborado por equipe da SECEX/MA, que retrata auditora realizada na Fundação Universidade Federal do Maranhão (Ufma) e no Centro Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão (Ifma), com o objetivo de apurar possíveis irregularidades relativas à acumulação de cargos públicos por servidores dessas entidades.

“2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação

A presente auditoria realizou-se em cumprimento a despacho de 30/8/2011 proferido pelo ministro José Jorge no bojo do TC 027.989/2011-9 (peça 1).

A fiscalização foi motivada pela necessidade de apurar numerosos indícios de acumulação ilegal de cargos públicos na esfera das aludidas entidades, detectados pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) por meio de cruzamento de dados oriundos da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape).

2.2 - Visão geral do objeto

O objeto desta auditoria é a situação dos servidores do Ifma e da Ufma, identificados em levantamento efetuado pela Sefip, no que tange à temática da possível acumulação irregular de cargos públicos.

Como mencionado, a Sefip efetivou cruzamento de dados registrados nos sistemas “Rais” e “Siape”, obtendo grande número de indícios de ilicitude relativos à matéria em foco. Especificamente com relação à clientela da Secex/MA, foram apontados 1.730 servidores em estado supostamente irregular, lotados em vários órgãos e entidades da esfera federal, entre os

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quais foram selecionadas o Ifma e a Ufma para serem auditadas prioritariamente, em face de apresentarem maior quantidade de servidores enquadrados nas situações possivelmente ilegais (272 e 704, respectivamente).

De acordo com o Relatório de Gestão de 2011, a Ufma contava, em dezembro de 2011, com um quadro funcional composto por 3.208 servidores, sendo 3.019 “de carreira” e 189 “com contratos temporários”. No Ifma, esses quantitativos são, respectivamente, de 1.742, 1.732 e 10.

Na estrutura organizacional da Ufma, a Pró-Reitoria de Recursos Humanos (PRH) tem as atribuições de orientar, promover, coordenar e supervisionar a execução das atividades relativas a administração e desenvolvimento dos recursos humanos na instituição. Ressalta-se, ainda, nesse contexto, a existência de Auditoria Interna, órgão ligado diretamente ao Conselho Diretor, com competências de assessoria, planejamento, organização e execução dos serviços de auditoria na entidade.

Convém destacar ainda, nesse arcabouço, a existência do Hospital Universitário (HUUFMA), órgão vinculado ao Centro de Ciências da Saúde e subordinado diretamente à Reitoria, que tem por finalidade, entre outras, conforme o seu Regimento Interno: prestar assistência hospitalar e ambulatorial à população, aplicando as medidas de promoção e recuperação da saúde; servir como unidade de referência dentro do Sistema Único de Saúde do Estado do Maranhão; servir ao aprendizado para o ensino de graduação das profissões das áreas da saúde e afins.

Quanto ao Ifma, em seu organograma consta a Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas, à qual compete planejar, superintender, coordenar, fomentar e acompanhar as atividades e as políticas de recursos humanos. Também integra sua estrutura, vinculado à Reitoria, a Auditoria Interna, que é o órgão de controle responsável por fortalecer e assessorar a gestão, bem como racionalizar as ações da entidade e prestar apoio, dentro de suas especificidades no âmbito da instituição, aos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e ao Tribunal de Contas da União.

No âmbito da legislação aplicável à matéria em comento, cumpre mencionar:

- Constituição Federal, art. 37, XVI, XVII, e § 10; art. art. 95, parágrafo único, I; art. 128, § 5.º, II, d;

- Emenda Constitucional 20/1998, art. 11;

- Código Penal, art. 299;

- Lei 8.112/1990, arts. 117, XVIII, 118, 119, 120, 132, XII, e 133;

- Decreto 94.664/1987, inciso I dos arts. 14 e 15 do seu Anexo;

Assinala-se, ainda, que, como critério para identificação dos achados, levou-se em conta jurisprudência do TCU, que tem admitido como limite máximo, em casos de acumulação de cargos ou empregos públicos, a jornada de trabalho de sessenta horas semanais, a exemplo dos julgados materializados nos Acórdãos 2.242/2007, 490/2011 e 1.927/2012 - Plenário, 54/2007, 371/2007, 3.283/2009 e 534/2011 - Segunda Câmara e 1.224/2008 e 6.847/2011 - Primeira Câmara. Esse entendimento se coaduna com o Parecer - AGU GQ-145, de 1998.

Também, nesse contexto, existe a Súmula TCU 246/2002 que dispõe que o fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do cargo público ou emprego que exerça em órgão ou entidade da administração direta ou indireta não o habilita a tomar posse em outro cargo ou emprego público, sem incidir no exercício cumulativo vedado pelo artigo 37 da CF/88, pois que o instituto da acumulação de cargos se dirige à titularidade de cargos, empregos e funções públicas, e não apenas à percepção de vantagens pecuniárias.

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2.3 - Objetivo e questões de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo apurar possíveis irregularidades relativas à acumulação de cargos públicos por servidores do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão (Ifma) e na Fundação Universidade Federal do Maranhão (Ufma).

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos foram aplicados de acordo com a legislação pertinente, formulou-se a seguinte questão:

1 - Há, nos órgãos e entidades auditados, agentes públicos ativos ou inativos acumulando cargos indevidamente, em desconformidade com o art. 37, XVI, da Constituição Federal de 1988 ou com o art. 14, I, do Anexo ao Decreto 94.664/1987?

2.4 - Metodologia utilizada

Aplicaram-se, na realização dos trabalhos, no que coube, os “Padrões de Auditoria de Conformidade” (Portaria - Segecex 26/2009), as “Orientações para Auditorias de Conformidade” (Portaria - Adplan 1/2010) e as Normas de Auditoria de Conformidade (Portaria - TCU 280/2010), ressalvando-se que, em vista de limitação temporal e da quantidade significativa de servidores enquadrados em situações com evidências de irregularidades, não se obteve, especialmente, a manifestação dos responsáveis e dos gestores.

A equipe de fiscalização elaborou a matriz de planejamento e utilizou como principais técnicas de auditoria o exame documental e o cruzamento eletrônico de dados.

Os principais documentos analisados foram aqueles fornecidos pelas entidades auditadas e os obtidos por meio de diligência ao Estado do Maranhão, ao Município de São Luís e à Universidade Ceuma.

No que tange a sistemas informatizados, foram consultados especialmente CPF/SRFB (Cadastro de Pessoas Físicas), Siape (Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos), Rais (Relação Anual de Informações Sociais) e CnesWeb (Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde).

Ressalta-se que os trabalhos seguiram as orientações sobre o tema emanadas da Sefip (Orientações para a Apuração dos Indícios de Acumulação Ilegal de Cargos Públicos), a qual também forneceu os indícios de acumulação ilegal de cargos públicos obtidos mediante cruzamento de dados oriundos da Rais/2009 e do Siape/2010.

Com base nesses elementos, definiu-se a amostra auditável, que consistiu em todos os indícios relativos ao Ifma e Ufma, envolvendo 272 e 704 servidores, respectivamente, e corresponde a 55,7% dos casos apontados pela Sefip (1.752 servidores; peça 3). No decorrer da auditoria, foram excluídos da análise, salvante um ou outro caso que ensejou maiores dúvidas, aqueles relativos a aposentados, levando em conta recomendação de diretor da Sefip exposta no aludido documento norteador da fiscalização.

Acrescente-se que, além das informações inicialmente fornecidas pela Sefip, a equipe de auditoria acrescentou ao escopo das análises os vínculos detectados por meio de consulta ao sistema informatizado do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CnesWeb), atualizados até o ano de 2012.

2.5 - Limitações

Constituíram limitações à presente auditoria:

a) insuficiência de documentos nas pastas funcionais dos servidores analisados;

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b) inexistência de detalhes sobre os horários de trabalho dos agentes públicos que, pertencentes aos quadros da Ufma e/ou do Ifma, exercem (ou exerceram) cumulativamente cargos, empregos ou funções no Estado do Maranhão ou no Município de São Luís;

c) conflito entre os dados de entrada e saída dos vínculos informados pelo Estado do Maranhão, Município de São Luís ou Universidade Ceuma e os assinalados nas planilhas da Sefip ou, mesmo, resultantes de análise da pasta funcional dos servidores;

d) falta de digitalização de pastas funcionais;

e) lacuna quanto às datas de início e término dos vínculos registrados no CnesWeb.

2.6 - VRF

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 75.044.141,87. Para obtenção desse valor, somaram-se as remunerações de todos os servidores ativos contemplados na amostra, conforme registros extraídos da planilha de indícios de acumulação enviada pela Sefip, e multiplicado este valor por 13,33 (doze meses + gratificação natalina + terço de férias). Para a Ufma, esse volume importou em R$ 52.635.355,47 e, para o Ifma, em R$ 22.408.786,40.

2.7 - Benefícios estimados

Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem-se mencionar os seguintes:

a) expectativa de controle, correção de irregularidades, fornecimento de subsídios para atuação das entidades, além de possível economia ao erário, decorrente da sustação de pagamentos efetuados nos casos de acumulação indevida de cargos, jornadas incompatíveis e infração ao regime de dedicação exclusiva;

b) em relação a esta última, a potencial devolução aos cofres públicos das importâncias recebidas irregularmente:

c) ainda, a devolução dos valores indevidamente percebidos a título de remuneração por parte dos servidores que tiveram de reduzir jornada de trabalho em decorrência dos achados desta fiscalização.

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1. Servidores que, no ato de posse ou de exercício em cargo, emprego ou função de natureza pública, bem como em resposta a notificação administrativa, em tese incorreram, por omissão ou comissão, em falsidade ideológica

3.1.1. Situação encontrada

Detectou-se, com base nos assentamentos funcionais, a existência de inúmeros agentes públicos – quer da Ufma, quer do Ifma – os quais, ao preencher declaração específica no ato de posse ou por ocasião de resposta a notificação administrativa, declararam falsamente não acumular outro(s) cargo(s), emprego(s) ou função(ões) de natureza pública ou privada, ou, sem declaração expressa nesse sentido, acabaram por silenciar a respeito de situações que lhes impediriam investidura e exercício regulares (vide peças 660 e 661).

Ademais, cabe salientar que, na análise, a equipe da Secex-MA, ainda quando não pôde contar com pasta funcional (impressa ou digitalizada) do servidor, se valeu de outras evidências para confirmar os achados, tais como levantamento da Sefip e consultas à Semad-São Luís, ao Estado do Maranhão e ao CnesWeb.

Dessa maneira, a Secex-MA somente deixou de examinar as situações em que, à míngua de lastro probatório quanto a pretenso cometimento de falsidade ideológica, se tornou inviável chegar

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a alguma conclusão satisfatória, o que, de qualquer modo, ensejará determinação de providências às citadas UJs (vide peças 662 e 663).

3.1.2. Objetos nos quais o achado foi constatado

Pastas funcionais

3.1.3. Causas da ocorrência do achado

Primacialmente, nas duas instituições a ocorrência se deu por falsidade comissiva ou omissiva do declarante.

Ao lado disso, as ocorrências devem-se sobremaneira à insuficiência dos meios de verificação da possível ilegalidade, vez que as autoridades administrativas se ancoram quase que exclusivamente na autodeclaração do empossando ou servidor.

No Ifma, em particular, ressalva-se, no entanto, que a unidade gestora até possui boas práticas (como, no ato de posse, exigir curriculum vitae e a mais recente declaração de ajuste anual do imposto de renda do interessado), mas não consegue fazer uso eficiente e racional delas.

Acresce que as referidas unidades jurisdicionadas não implementaram procedimento periódico com esteio no qual pudessem identificar situações de possível acumulação ilícita.

3.1.4. Critérios

Arts. 143 e 171 a Lei 8.112/1990;

Art. 299 do Decreto-Lei 2.848/1940 (Código Penal);

Acórdão 3.754/2010 - Primeira Câmara


Acórdão 490/2011 - Plenário


3.1.5. Evidências

Peças 3 (tabela da Sefip); 17 a 19 (informações do Estado do Maranhão); 21, 23, 24 e 25 (informações da Universidade Ceuma); 26 e 46 (informações do Município de São Luís); 41, 48, 49, 50 a 54 (documentos e informações da Ufma); 47 (informações e documentos do Ifma); 660 (listagem de servidores Ufma) e 661 (listagem de servidores do Ifma)

3.1.6. Conclusão da equipe

Diante do exposto, caracterizou-se vulneração às normas e precedentes retromencionados, a justificar a proposta de encaminhamento colocada abaixo.

3.1.7. Responsáveis

Agentes públicos listados nas peças 660 (Ufma) e 661 (Ifma)

3.1.8. Proposta de encaminhamento

I) determinar à Ufma e ao Ifma, ex vi do art. 43, I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, II, do Regimento Interno/TCU, que:

a) verifiquem, no caso dos servidores das peças 662 e 663 (para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva), se a situação contém declaração falsa ou omissão relevante, instaurando, se constatarem esse tipo de ocorrência, o devido processo disciplinar e encaminhando a pertinente documentação à Procuradoria da República no Estado do Maranhão, a fim de que tome as providências que

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entender cabíveis nos planos cível e criminal, na conformidade dos arts. 143 e 171 da Lei 8.112/1990;

b) instaurem o devido processo disciplinar no caso dos servidores das peças 660 e 661, com relação aos quais a equipe da Secex-MA identificou, ao confrontar documentos existentes nas pastas funcionais e outros coligidos no curso da auditoria, situações que, em tese, podem caracterizar o cometimento, no ato de posse ou de resposta a notificação administrativa expedida pela entidade, do crime de falsidade ideológica;

II) recomendar à Ufma e ao Ifma, nos termos do art. 250, III, do Regimento Interno/TCU, que criem termo de declaração de não acúmulo de cargos, empregos ou funções com clara identificação dos empregadores (a própria instituição e outros, quer públicos ou privados), os vínculos e sua natureza, os locais de exercício ou prestação dos serviços, as cargas horárias prestadas, as datas de posse, contratação ou exercício (entre os mais), aplicando-o sempre por ocasião da investidura ou modificação de regime de trabalho do servidor e, sobretudo, anualmente;

III) fixar prazo de 180 dias para que ambas as instituições encaminhem relatório consolidado à Secex-MA, comunicando-lhe, circunstanciadamente, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso;

IV) determinar à Secex-MA que:

a) monitore o cumprimento das determinações feitas acima, nos termos dos arts. 243 e 250, II e III, do RITCU;

b) encaminhe, de acordo com o disposto no art. 18, II, da Resolução TCU 170/2004, cópia da decisão que vier a ser proferida, assim como, no que caiba, das evidências que a embasarem, à Procuradoria da República no Estado do Maranhão, a fim de que tome as providências que julgar adequadas nas esferas cível e criminal.

3.2. Servidores que exercem ou exerceram cargo de docente em regime de dedicação exclusiva cumulativamente com quaisquer outros cargos, empregos ou funções de natureza pública ou privada


Verificou-se, com arrimo no levantamento feito inicialmente pela Sefip e nas evidências levantadas em campo pela equipe de auditoria da Secex-MA, que vários agentes públicos – assim da Ufma como do Ifma – estão (ou estiveram) a exercer cargo de docente em regime de dedicação exclusiva em concomitância com um ou mais vínculos de natureza pública ou privada (vide peças 664 e 665).


Dessa maneira, a Secex-MA somente deixou de examinar as situações (exclusivamente relacionadas a pessoal da Ufma) em que, à míngua de lastro probatório quanto à existência da presente modalidade de acumulação irregular, se tornou inviável chegar a alguma conclusão satisfatória, o que, de qualquer modo, ensejará determinação de providências à citada UJ (vide peça 666).


Pastas funcionais, bases de dados (Rais, Siape e CnesWeb) e planilhas provenientes da Sefip, do Estado do Maranhão, Município de São Luís-MA e da Universidade Ceuma

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No Ifma em particular, ressalva-se, no entanto, que a unidade gestora até possui boas práticas (como, no ato de posse, exigir curriculum vitae e a mais recente declaração de ajuste anual do imposto de renda do interessado), mas não consegue fazer uso eficiente e racional delas.


3.2.4. Critérios

Inciso I dos arts. 14 e 15 do Anexo ao Decreto 94.664/1987

Arts. 46, 132, XII, 133 e 143 da Lei 8.112/1990


Acórdão 960/2011 - Primeira Câmara



Acórdão 2.620/2011 - Plenário








Súmula - TCU 246/2002


3.2.5. Evidências

Peças 3 (tabela da Sefip); 17 a 19 (informações do Estado do Maranhão); 21, 23, 24 e 25 (informações da Universidade Ceuma); 26 e 46 (informações do Município de São Luís); 41, 48, 49, 50 a 54 (documentos e informações da Ufma); 47 (informações e documentos do Ifma); 664 (listagem de servidores da Ufma) e 665 (listagem de servidores do Ifma)





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I) determinar, com fulcro nos arts. 43, I, da LOTCU e 250, II, do RITCU:

a) à Ufma e ao Ifma que:

a.1) juntem, nos casos em que isso não se fez comprovado na pasta funcional ou em outro repositório formal relativo a cada servidor discriminado nas peças 664 e 665, comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do organismo federativo competente ou, se o vínculo for de natureza privada, cópia da CTPS anotada e/ou do termo de rescisão do contrato de trabalho;

a.2) comuniquem, se o agente público incurso na presente irregularidade porventura foi exonerado dessa instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável da Administração Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas;

a.3) instaurem, se couber, o competente processo disciplinar, ante o que dispõem os art. 132, XII, e 133 da Lei 8.112/1990, tendo em vista a possibilidade de aplicação da pena de demissão, comunicando a decisão, se condenatória, aos órgãos ou entidades de vinculação, sem prejuízo de encaminhar os respectivos elementos de informação ao Ministério Público Federal;

a.4) promovam a restituição das importâncias indevidamente percebidas, nos termos do art. 46 da Lei 8.112/1990, no que concerne a todo o período em que os servidores nominados nas peças 664 e 665 desempenharam vínculos remunerados em concomitância com o de docente com dedicação exclusiva, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual alteração do regime de trabalho, instaurando tomada de contas especial na hipótese de a ação de ressarcimento se mostrar infrutífera e observando, nos moldes da hodierna jurisprudência predominante, a imprescritibilidade incrustada no verbete da Súmula 282 do TCU;

a.5) encaminhem relatório consolidado à Secex-MA, comunicando-lhe, dentro do prazo de 180 dias, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso, especificando em especial, se dívida existir, detalhes do passivo de cada servidor, forma de ressarcimento e, sendo parcelado, o valor do limite legal da parcela amortizável, número de parcelas do ressarcimento e processo administrativo;

a.6) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais da entidade levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, notadamente juntando as respectivas fichas financeiras;

b) à Ufma que verifique, caso dos servidores nominados na peça 666 (para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas no e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva), se a situação corresponde à de acumulação ilegal de DE com qualquer outro cargo, emprego ou função de natureza pública ou privada, promovendo as medidas cabíveis;

II) determinar à Secex-MA que:

a) monitore o cumprimento das determinações acima feitas, nos termos dos arts. 243 e 250, II, do RITCU;


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3.3. Servidores que exercem ou exerceram dois ou mais cargos, empregos ou funções inacumuláveis, excetuando-se as situações de dedicação exclusiva


Excetuados os casos de docente em regime de dedicação exclusiva, a equipe técnica identificou, à luz dos registros inauguralmente apontados pela Sefip, tanto quanto dos que provieram de informação do Município de São Luís, do Estado do Maranhão, da Universidade Ceuma e do sistema Cnesweb, um prodigioso rol de agentes públicos da Ufma e do Ifma com dois ou mais vínculos inacumuláveis (vide peças 667, 670, 668 e 671).




Pastas funcionais, bases de dados (Rais, Siape e CnesWeb) e planilhas provenientes da Sefip, do Estado do Maranhão, Município de São Luís-MA e da Universidade Ceuma






3.3.4. Critérios

Art. 37, XVI, da Constituição Federal

Arts. 46, 118, 132, XII, 133 e 143 da Lei 8.112/1990

Acórdão 770/2012 - Primeira Câmara

Acórdão 2.542/2012 - Segunda Câmara





3.3.5. Evidências

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Peças 3 (tabela da Sefip); 17 a 19 (informações do Estado do Maranhão); 21, 23, 24 e 25 (informações da Universidade Ceuma); 26 e 46 (informações do Município de São Luís); 41, 48, 49, 50 a 54 (documentos e informações da Ufma); 47 (informações e documentos do Ifma); 667 e 670 (listagens de servidores da Ufma); 668 e 671 (listagens de servidores do Ifma)






I) determinar, com fulcro nos arts. 43, I, da LOTCU e 250, II, do RITCU:


a.1) juntem, nos casos em que isso não se fez comprovado na pasta funcional ou em outro repositório formal relativo a cada servidor mencionado nas peças 667 e 668, comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do organismo federativo competente ou, se o vínculo for de natureza privada, a cópia da CTPS anotada e/ou do termo de rescisão do contrato de trabalho;

a.2) comuniquem, se o agente público incurso na presente irregularidade porventura foi exonerado desta instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável da Administração Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas;

a.3) instaurem, se couber, o competente processo administrativo disciplinar; ante o que dispõem os art. 132, XII, e 133 da Lei 8.112/1990, tendo em vista a possibilidade de aplicação da pena de demissão, comunicando a decisão, se condenatória, aos órgãos ou entidades de vinculação, sem prejuízo de encaminhar os respectivos elementos de informação ao Ministério Público Federal;

a.4) nos casos contidos nas peças 670 e 671 (em que constatada a combinação de acúmulo irregular e provável falsum), promovam a restituição das importâncias indevidamente percebidas, nos termos do art. 46 da Lei 8.112/1990, no que concerne a todo o período em que desempenharam vínculos remunerados em concomitância, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual regularização, instaurando tomada de contas especial na hipótese de a ação de ressarcimento se mostrar infrutífera e observando, nos moldes da hodierna jurisprudência predominante, a imprescritibilidade incrustada no verbete da Súmula 282 do TCU;

a.5) encaminhem relatório consolidado à Secretaria de Controle Externo do TCU no Maranhão, comunicando-lhe, dentro do prazo de 180 dias, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso, especificando:

a.5.1) no caso de dívida, os detalhes do passivo de cada servidor, tais como montante da dívida, valor do limite legal da parcela amortizável, número de parcelas do ressarcimento e processo administrativo;

a.5.2) no caso em que não houver dívida imputável, a efetiva modificação, mediante a juntada de comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial competente ou da rescisão do contrato de trabalho, da situação irregular;

a.5.3) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais da entidade levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por

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adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, juntando em especial as respectivas fichas financeiras;

b) à Ufma que verifique, no caso dos servidores referidos na peça 669 (para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva), se a situação corresponde à de exercício de dois ou mais cargos, empregos ou funções inacumuláveis, promovendo as medidas cabíveis;




3.4. Servidores em situação de acúmulo de cargos, empregos ou funções com jornada semanal superior a sessenta horas


A roborar os achados constantes do levantamento feito pela Sefip, restou verificado que quantidade substancial de servidores da Ufma e do Ifma, notadamente da área da saúde (médicos, enfermeiros, fisioterapeutas e outros), incorreram em exercício de cargos, empregos ou funções cuja carga de trabalho semanal exorbitou o módulo máximo de sessenta horas aceito, via de regra, pelo Tribunal de Contas da União (vide peças 672, 675, 673 e 676). .




Pastas funcionais, folhas de frequência, bases de dados (Rais, Siape e CnesWeb) e planilhas provenientes da Sefip, do Estado do Maranhão, Município de São Luís-MA e da Universidade Ceuma





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3.4.4. Critérios

Arts. 46, 117, XVIII, 118, § 2.°, 130, 133 e 143 da Lei 8.112/1990



Acórdão 534/2011 - Segunda Câmara

Acórdão 54/2007 - Segunda Câmara;

Acórdão 371/2007 - Segunda Câmara;









Parecer AGU GQ-145/1998

3.4.5. Evidências







I) determinar, com fulcro no art. 43, I, da LOTCU c/c o art. 250, II, do RITCU:


a.1) juntem, nos casos em que isso não se fez comprovado na pasta funcional ou em outro repositório formal relativo a cada servidor nominado nas peças 672 e 673, comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do organismo federativo competente ou, se o vínculo for de natureza privada, a cópia da CTPS anotada e/ou do termo de rescisão do contrato de trabalho;

a.2) comuniquem, se o agente público incurso na presente irregularidade porventura foi exonerado desta instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável da Administração

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Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas;

a.3) instaurem sindicância ou, se couber, o competente processo administrativo disciplinar, tendo em vista o que rezam os arts. 117, XVIII, e 130 da Lei 8.112/1990;

a.4) verifiquem, nos casos de servidores que possuem jornada total semanal superior a 60 (sessenta) horas semanais, se há compatibilidade de horários e se não há prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos acumulados pelos servidores, fundamentando a decisão, na hipótese de se concluir pela licitude da acumulação, anexando, no respectivo processo, a competente documentação comprobatória e indicando expressamente o responsável pela medida adotada;

a.5) nos casos contidos nas peças 675 e 676 (em que constatada a combinação de acúmulo irregular e provável falsum), promovam a restituição das importâncias indevidamente percebidas, nos termos do art. 46 da Lei 8.112/1990, no que concerne a todo o período em que desempenharam vínculos remunerados em concomitância, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual regularização, instaurando tomada de contas especial na hipótese de a ação de ressarcimento se mostrar infrutífera e observando, nos moldes da hodierna jurisprudência predominante, a imprescritibilidade incrustada no verbete da Súmula 282 do TCU;

a.6) encaminhem relatório consolidado à Secretaria Estadual de Controle Externo do TCU no Maranhão, comunicando-lhe, dentro do prazo de 180 dias, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso, especificando:



a.6.3) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais da entidade levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, juntando em especial as respectivas fichas financeiras;

a.6.4) na hipótese de readequação de jornada semanal de trabalho, comprovantes da nova jornada na UJ ou em outro órgão/entidade, com obrigatória atestação documental, tendo a redução sucedido no âmbito federal, do correspondente decesso remuneratório;

a.7) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, juntando em especial as respectivas fichas financeiras;

b) à Ufma que verifique, no caso dos servidores nominados na peça 674 (para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva), se a situação corresponde à de acúmulo de cargos, empregos ou funções com jornada semanal superior a sessenta horas, adotando as medidas que urgirem;



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3.5. Servidores com indício de jornadas incompatíveis em virtude de horário e/ou localidade de exercício/lotação


No cruzamento de evidências, com grado destaque para as que provieram do Município de São Luís, não foi possível aferir se agentes públicos do Ifma e da Ufma, sendo o caso de acumulação lícita, estariam exercendo mais de um vínculo em horários e localidades compatíveis, de maneira que, com a procedente dúvida surgida, resolveu a equipe de auditoria, seguindo a prévia classificação indicativa da Sefip, manter os correlatos eventos como indiciários de incompatibilidade parcial do exercício de cargos, empregos ou funções (vide 677, 680, 678 e 681).




Pastas funcionais, folhas de frequência, bases de dados (Rais, Siape e CnesWeb) e planilhas provenientes da Sefip, do Estado do Maranhão, Município de São Luís-MA e da Universidade Ceuma


O fato ocorreu em virtude dos inexistentes e, quando implantados, ineficazes mecanismos de cumprimento de horário de trabalho.

Na Ufma e no Ifma, comprovou-se que o sistema de controle de jornada (que ainda é manuscrito) em geral permite ao servidor assinar a folha de ponto com horários de entrada e saída rigorosamente idênticos (os chamados “pontos britânicos”).

No HUUFMA, a situação não é muito melhor do que isso, porquanto, apesar de instalado sistema eletrônico de ponto, várias incoerências foram captadas pela equipe da Secex-MA.

Cabe, ainda, apontar a incúria administrativa com relação à posse de servidores que, detentores de outro cargo, passaram a desempenhar atribuições no Ifma e na Ufma em localidades incompatíveis ou incompossíveis.

3.5.4. Critérios

Art. 37, XVI, da Constituição Federal;

Arts. 44, II, 46 e 47, 117, XVIII, 118, § 2.°, 130, 133 e 143 da Lei 8.112/1990



Acórdão 3.754/2010 - Primeira Câmara14


Acórdão 1.121/2011 - Segunda Câmara

Acórdão 896/2008 - Segunda Câmara




3.5.5. Evidências







I) determinar, com fulcro no art. 43, I, da LOTCU c/c o art. 250, II, do RITCU:


a.1) apurem, no caso dos servidores nominados nas peças 677, 678 e, máxime, 680 e 681 (em que se constatou provável falsum), a carga horária laboral efetivamente exercida, promovendo, se for a hipótese e respeitada a novel interpretação da imprescritibilidade desse tipo de dívida, a restituição dos valores referentes às horas não trabalhadas em decorrência de acumulação sem compatibilidade de horários, averiguando, ademais, a responsabilidade da chefia imediata conivente ou desidiosa, com base nos arts. 44, II, 46 e 47 da Lei 8.112/1990, nos casos de confirmação de incompatibilidade de horários;

a.2) comuniquem, se o agente público incurso na presente irregularidade porventura foi exonerado desta instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável da Administração Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas;

a.3) instaurem, se couber, sindicância ou o competente processo administrativo disciplinar; tendo em vista o que rezam os arts. 117, XVIII, e 130 da Lei 8.112/1990;

a.4) encaminhem relatório consolidado à Secretaria de Controle Externo do TCU no Maranhão, comunicando-lhe, dentro do prazo de 180 dias, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso, especificando:



a.4.2) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais da entidade levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por

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adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, juntando em especial as respectivas fichas financeiras;

e.4) na hipótese de readequação de jornada semanal de trabalho, comprovantes da nova jornada na UJ ou em outro órgão/entidade, com obrigatória atestação documental, tendo a redução sucedido no âmbito federal, do correspondente decesso remuneratório;

e.5) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, juntando em especial as respectivas fichas financeiras;

b) à Ufma que verifique, no caso dos servidores referidos na peça 679 (para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva), se a situação equivale à de jornadas incompatíveis em virtude de horário e/ou localidade de exercício/lotação, adotando as providências que urjam;




3.6. Falhas nos controles internos


O presente achado concentra quatro diferentes (mas não completamente dissociadas) falhas.

A primeira reporta-se a casos em que a administração do Ifma ou da Ufma deu regular posse a quem declarara, formal e explicitamente, exercer outro cargo, emprego ou função inacumulável.

A segunda cuida de concessão, ao arbítrio da lei, para que determinado empossando, que acumulava vínculo em outra esfera administrativa, apresentasse comprovação de remoção ou de cumprimento de requisitos exigidos no edital do concurso para provimento de cargos, tendo, independentemente de confirmação do requisito ou do atendimento da condição, sido garantida a investidura.

A terceira consiste na insuficiência de elementos para análise da situação de acúmulo por parte de alguns servidores, dissesse respeito assim ao ato de investidura como ao de verificação periódica.

A última remete à ausência de confirmação, após regular notificação dos servidores, de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do ente federativo competente ou de desligamento do vínculo mantido com empregados sob o regime celetário.


Pastas funcionais


Podem ser apontadas basicamente as seguintes:

a) indevida flexibilização das normas editalícias ou legais;

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b) falta de atenção ou desconhecimento da legislação aplicável acerca de acumulação de cargos, empregos ou funções, em especial no que concerne ao regime de dedicação exclusiva para cargos da docência superior;

c) inadequada apuração das informações apresentadas pelos servidores flagradas em situação de acúmulo irregular, deixando-se de exigir deles a cabal comprovação de desligamento de outros vínculos acarretadores de ilegalidade.

3.6.4. Critérios

Art. 37, caput e incisos XVI e XVII, da CF/1988;

Arts. 13 a 15 e 117, X, XVIII e XIX da Lei 8.112/1990;

Inciso I dos arts. 14 e 15 do Anexo ao Decreto 94.664/1987;




3.6.5. Evidências

Peças 3 (tabela da Sefip); 17 a 19 (informações do Estado do Maranhão); 21, 23, 24 e 25 (informações da Universidade Ceuma); 26 e 46 (informações do Município de São Luís); 41, 48, 49, 50 a 55 (documentos e informações da Ufma); 47 (informações e documentos do Ifma); 682 (listagem de servidores da Ufma); 683 (listagem de servidores do Ifma)




Responsável pela Auditoria Interna; pró-reitor(a) de RH


I) dar ciência à Ufma e ao Ifma, com fulcro na Portaria Segecex 13/2011, que:

a) levar a efeito atos de posse quando o empossando, flagrante e declaradamente, for ocupante de cargo, emprego ou função inacumulável afronta o texto constitucional e as normas estatutárias que disciplinam a matéria;

b) permitir ato de investidura sem que o candidato ou servidor satisfaça as condições editalícias e legais previstas para o provimento (originário ou derivado) do respectivo cargo, função ou emprego de natureza pública, ofende disposições próprias da Lei 8.112/1990;

II) recomendar a ambas as instituições – à luz do art. 250, III, do RITCU – que, no prazo inelástico de 180 dias, realizem estudo tendente a verificar a possibilidade de adotar procedimento mais racional no que concerne à posse de novos servidores, objetivando certificar a existência ou inexistência de indícios de acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções, a exemplo de consulta ao Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), ao Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CnesWeb, link http://cnes.datasus.gov.br) e à Relação Anual de Informações Sociais (Rais), sem embargo de outros mecanismos porventura mais eficazes, mantendo em cada pasta funcional cópia das respectivas telas de acesso e dos documentos assim obtidos.

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4 – CONCLUSÃO

As seguintes constatações, todas relativas à questão de auditoria única formulada, foram identificadas neste trabalho:

- Servidores que, no ato de posse ou de exercício em cargo, emprego ou função pública, bem como em resposta a notificação administrativa, em tese incorreram, por omissão ou comissão, em falsidade ideológica (item 3.1);

- Professores que exercem ou exerceram cargo de docente em regime de DE cumulativamente com quaisquer outros cargos, empregos ou funções de natureza pública ou privada (item 3.2);

- Servidores que exercem ou exerceram dois ou mais cargos, empregos ou funções inacumuláveis (excetuando-se as situações de dedicação exclusiva) (item 3.3);

- Servidores em situação de acúmulo de cargos, empregos ou funções com jornada semanal superior a sessenta horas (item 3.4);

- Servidores com indício de jornadas incompatíveis em virtude de horário e/ou localidade de exercício/lotação (item 3.5);

- Falhas nos controles internos (item 3.6)

Anota-se que, da amostra analisada (976 agentes públicos, sendo 224 do Ifma e 567 da Ufma), 81,04% enquadram-se em um ou mais dos achados descritos anteriormente; porém não é possível generalizar os resultados obtidos para o universo do pessoal da Ufma e do Ifma, ou seja, as conclusões se aplicam exclusivamente àqueles caracterizados como “responsáveis”, de acordo com as listagens que compõem as peças 660 a 683 dos autos.

Apesar de possíveis impactos nas contas das entidades em foco nos exercícios 2009-2012, em vista das ilegalidades relatadas e de esperado dano ao erário, não se justifica, a princípio, o sobrestamento delas, dado que o art. 206 do Regimento Interno do TCU em sua nova redação estipula que a decisão definitiva em processo de prestação de contas ordinária não constituirá fato impeditivo da aplicação de multa ou imputação de débito em outros processos, salvo se a matéria tiver sido examinada de forma expressa e conclusiva.

Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar: expectativa de controle, correção de irregularidades, fornecimento de subsídios para atuação das entidades, além de possível economia ao erário, decorrente da sustação de pagamentos efetuados nos casos de acumulação indevida de cargos, jornadas incompatíveis e infração ao regime de dedicação exclusiva, e, em relação a esta última, a potencial devolução aos cofres públicos das importâncias recebidas irregularmente.

Releva sublinhar que, em virtude da solidariedade federativa e de outros princípios que regem a cooperação entre órgãos e entidades da Administração Pública, será mister encaminhar, quando a hipótese se quadrar ao campo de competência dos destinatários, cópia da decisão que vier a ser proferida, assim como listagens e evidências que a embasarem, à Procuradoria da República no Estado do Maranhão, ao Município de São Luís-MA, ao Estado do Maranhão, à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Maranhão, ao Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, à Controladoria-Geral da União, ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao Conselho Nacional de Justiça.

Nessa mesma linha, imagina-se apropriado, mormente pela dicção do art. 936 do Decreto 3.000/1999 (RIR/1999), propor remessa à Delegacia da Receita Federal do Brasil em São Luís de elementos documentais que capacitem esse órgão fiscal da União a verificar possíveis situações de sonegação (parcial ou total) de imposto de renda por parte dos servidores integrantes da amostra auditada ou do próprio universo do qual esta foi extraída.

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Sugere-se ainda, haja vista que o trabalho, por razões mais que óbvias, se desenvolveu levando em consideração apenas parcela do universo inicialmente tabulado pela Sefip, seja incluído no planejamento de fiscalizações da Secex-MA para o exercício de 2013 auditoria cujo escopo seja a acumulação irregular de funções, empregos ou cargos públicos para os casos ora não analisados, incluindo-se, se exequível e não mudar a orientação da Sefip, casos que contemplem aposentados.

Por último, e como forma de adjuvar a proposta de recomendação dirigida no item 3.6 à Ufma e ao Ifma, tanto quanto de aumentar o princípio da eficiência, aventa-se a possibilidade de recomendar à Secretaria de Gestão Pública, órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec) e integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, empreenda estudos direcionados a agregar às funcionalidades do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) dispositivos (telas, opções e outros) capazes de permitir consulta, inclusão e alteração de dados referentes a vínculos externos (públicos ou particulares, federais, estaduais, distritais ou municipais) de cada servidor, a ser regularmente alimentado pelas unidades usuárias do sistema, que para tanto deverão basear-se nas declarações de não acúmulo e em outros documentos preenchidos ou apresentados pelo agente público, assim como em situações que emanem de relatórios, pareceres ou deliberações dos órgãos de controle.

5 – ENCAMINHAMENTO

Diante do exposto e relatado, alvitra-se:

I) determinar, com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, II, do Regimento Interno/TCU:

a) à Ufma que:

a) verifique, no caso dos servidores para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva, se a situação corresponde à de:

a.1) acumulação ilegal de DE com qualquer outro cargo, emprego ou função de natureza pública ou privada, promovendo as medidas cabíveis (item 3.2 e peça 666);

a.2) exercício de dois ou mais cargos, empregos ou funções inacumuláveis, promovendo as medidas cabíveis (item 3.3 e peça 669);

a.3) acúmulo de cargos, empregos ou funções com jornada semanal superior a sessenta horas, tomando as medidas que urgirem (item 3.4 e peça 674);

a.4) jornadas incompatíveis em virtude de horário e/ou localidade de exercício/lotação, adotando as providências que urjam (item 3.5 e peça 679);

b) à Ufma e ao Ifma que:

b.1) verifiquem, no caso de servidores para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas e/ou elementos informacionais que permitissem análise conclusiva, se a situação contém declaração falsa ou omissão relevante, instaurando, se constatarem esse tipo de ocorrência, o devido processo disciplinar e encaminhando a pertinente documentação à Procuradoria da República no Estado do Maranhão, a fim de que tome as providências que entender cabíveis nos planos cível e criminal, na conformidade dos arts. 143 e 171 da Lei 8.112/1990 (item 3.1 e peças 662 e 663);

b.2) instaurem o devido processo disciplinar no caso dos servidores com relação aos quais a equipe da Secex-MA identificou, ao confrontar documentos existentes nas pastas funcionais e outros coligidos no curso da auditoria, situações que, em tese, podem caracterizar o cometimento,

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no ato de posse ou de resposta a notificação administrativa expedida pela entidade, do crime de falsidade ideológica (item 3.1 e peças 660 e 661);

b.3) juntem, nos casos em que isso não se fez comprovado na pasta funcional ou em outro repositório formal relativo a cada servidor, comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do organismo federativo competente ou, se o vínculo for de natureza privada, a cópia da CTPS anotada e/ou do termo de rescisão do contrato de trabalho (item 3.2 e peças 664 e 665; item 3.3 e peças 667 e 668; item 3.4 e peças 672 e 673);

b.4) comuniquem, se algum agente público porventura foi exonerado desta instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável da Administração Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas (item 3.2 e peças 664 e 665; item 3.3 e peças 667 e 668; item 3.4 e peças 672 e 673; item 3.5 e peças 677 e 678);

b.5) instaurem, com respeito aos servidores nominados nas peças 664, 665, 667 e 668, e se couber, o competente processo disciplinar, ante o que dispõem os art. 132, XII, e 133 da Lei 8.112/1990, tendo em vista a possibilidade de aplicação da pena de demissão, comunicando a decisão, se condenatória, aos órgãos ou entidades de vinculação, sem prejuízo de encaminhar os respectivos elementos de informação ao Ministério Público Federal (item 3.2; item 3.3);

b.6) instaurem sindicância ou, se couber, o competente processo administrativo disciplinar, relativamente aos agentes públicos identificados nas peças 672, 673, 677 e 678, tendo em vista o que rezam os arts. 117, XVIII, e 130 da Lei 8.112/1990, nos casos de servidores com cargos acumuláveis e jornadas superiores a sessenta horas semanais ou de incompatibilidade de jornadas de trabalho (item 3.4; item 3.5);

b.7) promovam, com relação aos servidores mencionadas nas peças 664 e 665, a restituição das importâncias indevidamente percebidas, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.112/1990, no que concerne a todo o período em que desempenharam vínculos remunerados em concomitância com o de docente em dedicação exclusiva, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual alteração do regime de trabalho ou confirmação de opção, instaurando tomada de contas especial na hipótese de a ação de ressarcimento se mostrar infrutífera e observando, nos moldes da hodierna jurisprudência predominante, a imprescritibilidade incrustada no verbete da Súmula 282 do TCU (item 3.2);

b.8) nos casos em que, fora das situações de dedicação exclusiva, ocorrer imputação de débito, vale dizer, em que constatada a combinação de acúmulo e falsidade ideológica, promovam a restituição das importâncias indevidamente percebidas, nos termos do art. 46 da Lei 8.112/1990, no que concerne a todo o período em que desempenharam vínculos remunerados em concomitância, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual regularização, instaurando tomada de contas especial na hipótese de a ação de ressarcimento se mostrar infrutífera e observando, nos moldes da hodierna jurisprudência predominante, a imprescritibilidade incrustada no verbete da Súmula 282 do TCU (item 3.3 e peças 670 e 671; item 3.4 e peças 675 e 676; item 3.5 e peças 680 e 681);

b.9) averiguem, nos casos de servidores que possuem jornada total semanal superior a sessenta horas semanais, se há compatibilidade de horários e se não há prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos acumulados pelos servidores, fundamentando a decisão, na hipótese de se concluir pela licitude da acumulação, anexando, no respectivo processo, a competente documentação comprobatória e indicando expressamente o responsável pela medida adotada (item 3.4 e peças 672 e 673);

b.10) apurem, nos casos de servidores com cargos acumuláveis e com indícios de jornadas incompatíveis em virtude de horários e/ou localidades, a carga horária laboral efetivamente

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exercida, promovendo, se for a hipótese e respeitada a novel interpretação da imprescritibilidade desse tipo de dívida, a restituição dos valores referentes às horas não trabalhadas em decorrência de acumulação sem compatibilidade de horários, averiguando, ademais, a responsabilidade da chefia imediata conivente ou desidiosa, com base nos arts. 44, II, 46 e 47 da Lei nº 8.112/1990, nos casos de confirmação de incompatibilidade de horários (item 3.5 e peças 677 e 678);

b.11) encaminhem relatório consolidado à Secretaria Estadual de Controle Externo do TCU no Maranhão, comunicando-lhe, dentro do prazo de 180 dias, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso, notadamente especificando:

b.11.1) no caso de dívida, os detalhes do passivo de cada servidor, tais como montante da dívida, valor do limite legal da parcela amortizável, número de parcelas do ressarcimento e processo administrativo (item 3.2; item 3.3; item 3.4; item 3.5);

b.11.2) no caso em que não houver dívida imputável, a efetiva modificação, mediante a juntada de comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial competente ou da rescisão do contrato de trabalho, da situação irregular (item 3.3; item 3.4; item 3.5);

b.11.3) na hipótese de readequação de jornada semanal de trabalho, comprovantes da nova jornada na UJ ou em outro órgão/entidade, com obrigatória atestação documental, tendo a redução sucedido no âmbito federal, do correspondente decesso remuneratório (item 3.4; item 3.5);

b.12) no caso de débito parcelado, façam constar nas contas anuais levantamento atualizado sobre a dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, juntando em especial as respectivas fichas financeiras (item 3.2; item 3.3. item 3.4; item 3.5);

II) dar ciência à Ufma e ao Ifma, com fulcro na Portaria Segecex 13/2011, que:

a) levar a efeito atos de posse quando o empossando, flagrante e declaradamente, for ocupante de cargo, emprego ou função inacumulável afronta o texto constitucional e as normas estatutárias que disciplinam a matéria (item 3.6);

b) permitir ato de investidura sem que o candidato ou servidor satisfaça as condições editalícias e legais previstas para o provimento (originário ou derivado) do respectivo cargo, função ou emprego de natureza pública ofende disposições próprias da Lei 8.112/1990 (item 3.6);

III) nos termos do art. 250, III, do Regimento Interno/TCU, recomendar:

a) à Ufma e ao Ifma:

a.1) criem termo de declaração de não acúmulo de cargos, empregos ou funções com clara identificação dos empregadores (a própria instituição e outros, quer públicos ou privados), os vínculos e sua natureza, os locais de exercício ou prestação dos serviços, as cargas horárias prestadas, as datas de posse, contratação ou exercício (entre os mais), aplicando-o sempre por ocasião da investidura ou modificação de regime de trabalho do servidor e, sobretudo, anualmente (item 3.1);

a.2) realizem estudo tendente a verificar a possibilidade de adotar procedimento mais racional no que concerne à posse de novos servidores, objetivando certificar a existência ou inexistência de indícios de acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a exemplo de consulta ao Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), ao Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CnesWeb, link http://cnes.datasus.gov.br) e à Relação Anual de Informações Sociais (Rais), sem embargo de outros mecanismos porventura mais eficazes, mantendo em cada pasta funcional cópia das respectivas telas de acesso e dos documentos assim obtidos (item 3.6);

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b) à Secretaria de Gestão Pública, órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec) e integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, empreenda estudos direcionados a agregar às funcionalidades do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) dispositivos (telas, opções e outros) capazes de permitir consulta, inclusão e alteração de dados referentes a vínculos externos (públicos ou particulares, federais, estaduais, distritais ou municipais) de cada servidor, a ser regularmente alimentado pelas unidades usuárias do sistema, que para tanto deverão basear-se nas declarações de não acúmulo e em outros documentos preenchidos ou apresentados pelo agente público, assim como em situações que emanem de relatórios, pareceres ou deliberações dos órgãos de controle de contas (item 4);

IV) determinar à Secex-MA que:

a) monitore o cumprimento das determinações feitas acima (item 3.1; item 3.2; item 3.3; item 3.4; item 3.5);

b) encaminhe cópia da decisão que vier a ser proferida, assim como, no que caiba, dos anexos, planilhas e evidências que a embasarem, aos seguintes órgãos ou entes:

b.1) à Procuradoria da República no Estado do Maranhão (item 3.1; item 3.2; item 3.3; item 3.4; item 3.5);

b.2) à Delegacia da Receita Federal do Brasil em São Luís (item 4);

b.3) ao Município de São Luís-MA (item 4);

b.4) ao Estado do Maranhão (item 4);

b.5) à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Maranhão (item 4);

b.6) ao Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão (item 4);

b.7) à Controladoria-Geral da União (item 4);

b.8) ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (item 4);

c) insira no planejamento de fiscalizações da Secex-MA para o exercício de 2013 auditoria cujo escopo seja a acumulação irregular de funções, empregos ou cargos públicos relativamente aos casos não analisados na presente fiscalização, incluindo-se, se factível e não mudar a orientação da Sefip, vínculos que se relacionem a aposentados (item 4);

V) determinar à Sefip que, entre outras medidas que julgue necessárias, providencie, segundo reza o art. 18, caput, II, e § 2.°, da Resolução TCU 170/2004, remessa de minuta de aviso à Segepres, que ficará responsável pela expedição de comunicação ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao Conselho Nacional de Justiça (item 4).”

2. O Sr. Diretor e o Sr. Secretário puseram-se de acordo com a proposta de encaminhamento fornecida pela equipe de auditoria.

É o Relatório.

VOTO

Trata-se de auditoria realizada no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão (Ifma) e na Fundação Universidade Federal do Maranhão (Ufma), sendo que essa última entidade contém em sua estrutura o Hospital Universitário (HUUFMA), com a finalidade de apurar a ocorrência de possíveis irregularidades consistentes em acumulação indevida de cargos por servidores dessas entidades.

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2. A Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) apontou indícios de acumulação ilegal de cargos públicos no âmbito das referida entidades (272 no Ifma e 704 na Ufma), por meio de cruzamento de dados oriundos da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape).

3. A equipe de auditoria da Secex/MA, valendo-se do levantamento efetuado pela Sefip, buscou responder à seguinte questão, em relação à tal amostra: “Há, nos órgãos e entidades auditados, agentes públicos ativos ou inativos acumulando cargos indevidamente, em desconformidade com o art. 37, XVI, da Constituição Federal de 1988 ou com o art. 14, I, do Anexo ao Decreto 94.664/1987?”

4. Com essa finalidade, examinou documentos fornecidos pelas entidades e os obtidos por meio de diligências efetuadas a outros entes, como Estado do Maranhão, Município de São Luís e Universidade Ceuma. Efetuou, também, o cruzamento de dados, obtidos nos sistemas CPF, Siape, Rais e CnesWeb (Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde).

Achados de Auditoria

5. Os achados de auditoria identificados foram assim classificados:

- Professores que exercem ou exerceram cargo de docente em regime de dedicação exclusiva cumulativamente com quaisquer outros cargos, empregos ou funções de natureza pública ou privada;

- Servidores que, no ato de posse ou de exercício em cargo, emprego ou função pública, bem como em resposta a notificação administrativa, em tese incorreram, por omissão ou comissão, em falsidade ideológica;

- Servidores que exercem ou exerceram dois ou mais cargos, empregos ou funções inacumuláveis (excetuando-se as situações de dedicação exclusiva);

- Servidores em situação de acúmulo de cargos, empregos ou funções com jornada semanal superior a sessenta horas;

- Servidores com indício de jornadas incompatíveis em virtude de horário e/ou localidade de exercício/lotação;

- Falhas nos controles internos.

6. Vale destacar a ocorrência, tanto no Ifma quanto na Ufma, de posse a agentes que haviam declarado exercer outro cargo, emprego ou função inacumuláveis. E também casos de servidores que, a despeito de haverem declarado formalmente exercer outro cargo, emprego ou função inacumuláveis, mesmo assim, foram investidos em cargos naquelas instituições.

7. Houve, também, casos de falta de comprovação da exoneração de cargo, por servidores que acumulavam cargos indevidamente. Em muitos casos, não havia elementos suficientes que atestassem que aquelas instituições procederam à verificação sobre a ocorrência de possíveis acumulações indevidas.

8. Passo a explicitar o panorama normativo que estabelece os limites para o exercício de cargos, a serem observados pelas instituições de ensino. As medidas saneadoras a serem adotadas levarão em conta tais premissas.

Ambiente Normativo: Regime de Dedicação Exclusiva e Acumulação de Cargos Públicos

9. Quanto à acumulação de cargos por professores sob o regime de dedicação exclusiva, indicada no Relatório de Fiscalização, ressalto que tal situação infringe o disposto no art. 14, inciso I, e art.15, inciso I, do Decreto nº 94.664/1987, segundo os quais:

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“Art. 14. O Professor da carreira do Magistério Superior será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:

I - dedicação exclusiva, com obrigação de prestar quarenta horas semanais de trabalho em dois turnos diários completos e impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada;

II - tempo parcial de vinte horas semanais de trabalho.

1º No regime de dedicação exclusiva admitir-se-á:

a) participação em órgãos de deliberação coletiva relacionada com as funções de Magistério;

b) participação em comissões julgadoras ou verificadoras, relacionadas com o ensino ou a pesquisa;

c) percepção de direitos autorais ou correlatos;

d) colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade e devidamente autorizada pela instituição, de acordo com as normas aprovadas pelo conselho superior competente.

2º Excepcionalmente, a IFE, mediante aprovação de seu colegiado superior competente, poderá adotar o regime de quarenta horas semanais de trabalho para áreas com características específicas.

Art. 15. O professor da carreira do Magistério de 1º e 2º Graus será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:

I - dedicação exclusiva, com obrigação de prestar quarenta horas semanais de trabalho em dois turnos diários completos e impedimento de exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada;

II - tempo integral de quarenta horas semanais de trabalho, em dois turnos diários completos;

III - tempo parcial de vinte horas semanais de trabalho.

1º Aos docentes de 1º e 2º Graus das instituições de ensino superior não se aplica o disposto no item II.

2º No regime de dedicação exclusiva o professor da carreira de Magistério de 1º e 2º Graus poderá exercer as atividades de que tratam as alíneas do § 1º do art. 14.”

10. Mais recentemente a matéria passou a ser disciplinada pela Lei 12.772/2012, que dispôs sobre o Plano de Cargos e Carreira do Magistério Federal, vedando expressamente o exercício de qualquer outra atividade ao docente submetido ao regime de dedicação exclusiva:

“Art. 20. O Professor das IFE, ocupante de cargo efetivo do Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:

I - 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em tempo integral, com dedicação exclusiva às atividades de ensino, pesquisa, extensão e gestão institucional; ou

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II - tempo parcial de 20 (vinte) horas semanais de trabalho.

§ 1º Excepcionalmente, a IFE poderá, mediante aprovação de órgão colegiado superior competente, admitir a adoção do regime de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em tempo integral, observando 2 (dois) turnos diários completos, sem dedicação exclusiva, para áreas com características específicas.

§ 2º O regime de 40 (quarenta) horas com dedicação exclusiva implica o impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada, com as exceções previstas nesta Lei.”

11. Quanto à acumulação ilícita de cargos públicos, apontada no relatório de auditoria, cabe reproduzir o inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal, que trata dessa questão:

"Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (...)".

12. Vê-se, pois, que o cargo de professor só pode ser acumulado com outro de professor ou com outro técnico ou científico, sendo esse último definido na jurisprudência como "aquele que exige formação específica, não podendo possuir atribuições de natureza eminentemente burocráticas ou repetitivas" (AI 192.918-AgR, STF; RMS 14456/AM e MS 7.216/DF, STJ).

13. Além disso, a permissão para a acumulação de cargos condiciona-se à compatibilidade de horários, cuja definição encerra alguma controvérsia, visto que nem a Constituição Federal nem a lei estabeleceram limites máximos para a jornada dos servidores.

14. Conforme asseverei ao relatar outros processos de auditoria desta natureza, como por exemplo nos Votos condutores dos Acórdão 1.168/2012 e Acórdão nº 1927/2012, ambos do Plenário, ainda que não expressamente demarcada, a compatibilidade de horários deve sempre observar, prioritariamente, o atendimento ao interesse público, não podendo se circunscrever à simples comprovação de ausência de superposição de jornadas.

15. Por certo, o legislador, ao vedar, em regra, a acumulação de cargos, ou admiti-la de forma restrita, buscou, dentre outros objetivos, garantir melhor qualidade na prestação dos serviços públicos. Não é demais relembrar que o princípio da eficiência, nos termos do art. 37, caput, da Constituição, também deve nortear o funcionamento da Administração.

16. E Mais :

“10. Além de não se prestar a atender interesses particulares, em desfavor de um melhor desenvolvimento da função pública, a verificação da compatibilidade de horários não pode comungar com a degradação da condição humana, consistente no repouso inadequado e não

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reparador, na redução do tempo de alimentação e do deslocamento seguro, circunstâncias essenciais para a sanidade física e mental de qualquer trabalhador.

11. Especificamente sobre o tema, a jurisprudência deste Tribunal tem admitido, como limite máximo, em casos de acumulação de cargos ou empregos públicos, a jornada de trabalho de 60 (sessenta) horas semanais, podendo ser mencionados, nesse sentido, os Acórdãos 490/2011 e 606/2011, do Plenário, 400/2008, 3.283/2009 e 534/2011, da 2ª Câmara e 2.241/2011 da 1ª Câmara. Em reiteradas oportunidades, tenho manifestado posicionamento favorável à adoção desse limite, até porque ele guarda conformidade com a lei trabalhista, que está fundada em consistentes estudos da área laboral.

12. Reporto-me, nesse particular, a excerto do Voto do Ministro José Múcio exarado quando da apreciação de atos de admissão no TC-029.671/2008-9, Acórdão 3.754/2010 – 1ª Câmara, que trata justamente dessa questão:

“7. A propósito do parâmetro que tem sido adotado, considero ser válido. Fazendo um paralelo com a legislação trabalhista, o art. 58 da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT permite o máximo diário de 8 horas, sendo possível acréscimo de 2 horas suplementares (art. 59, CLT). Tendo em vista a obrigatoriedade de um dia de repouso semanal, obter-se-ia um total de 60 horas semanais.

8. Anoto também que não existe normativo brasileiro que fixe a carga de trabalho que poderia ser considerada factível para o servidor público. Contudo, deve-se ter em conta que a legislação não é a única fonte do direito. Outros meios, como a doutrina, a jurisprudência e os costumes podem ser utilizados. Registre-se, inclusive, que o art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil prevê, em casos de omissão do legislador, que o julgador pode fundamentar-se em analogia, costumes e princípios gerais de direito.

9. Nesse contexto, tendo em vista a lacuna legal, a decisão a respeito da regularidade da acumulação em apreço, deve ter por base o princípio da razoabilidade‟.

13. Vê-se, pois, que a jornada máxima de 60 horas baseou-se na limitação estabelecida na própria CLT, de 10 horas trabalhadas/dia, associada ao repouso semanal definido na Constituição Federal (art. 39, § 3º, c/c o art. 7º, inciso XV).

14. Nada obstante a adoção do limite de 60 horas semanais em inúmeras deliberações desta Corte, não há também como ignorar a existência de decisões que, no exame do caso concreto, consideraram aceitáveis jornadas superiores a esse limite. No Acórdão 1.338/2011- P, prevaleceu o entendimento de que a compatibilidade de horários e o prejuízo às atividades exercidas deviam ser verificados caso a caso, ante a ausência de lei específica tratando desse assunto. Tal apuração, ademais, poderia ficar a cargo dos próprios órgãos e entidades a que estivessem vinculados os servidores.

15. Registre-se que, no âmbito do Poder Judiciário, também há várias deliberações admitindo a acumulação de cargos sem a observância do limite máximo de 60 horas semanais...” – grifei.

17. Além disso, quanto ao rito adequado para a regularização de acumulações ilegais de cargos e empregos públicos, deve-se ter em mente o comando do art. 133 da Lei nº 8.112/1990. Cumpre observar, em especial, o disposto em seu § 5º, que franqueia ao servidor a possibilidade de opção visando o saneamento da irregularidade apontada.

Providências Saneadoras

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18. Destaco, quanto aos achados da equipe, o elevadíssimo número de ocorrências que denotam algum tipo de possíveis irregularidades. Consoante anotado no Relatório de Auditoria acima transcrito, da amostra analisada (976 agentes públicos), em 81,04% dos casos foram identificados uma ou mais das possíveis irregularidades acima catalogadas. Ao todo, 224 agentes do Ifma e 567 da Ufma apresentaram situação funcional com ao menos um tipo de indício de irregularidade.

19. Em face do ambiente normativo acima delineado e dos achados de auditoria anteriormente enunciados, impõe-se a adoção de medidas saneadoras e outras providência, que passo a relacionar.

20. Caracterizada a infração ao regime de dedicação exclusiva, impõe-se a regularização das situações funcionais e a adoção de providências com vistas ao levantamento dos montantes indevidamente recebidos por docentes, com o objetivo de obter a reposição dos respectivos valores, nos mesmos moldes, entre outros, dos recentes Acórdãos 1544/2013 e 1711/2013, ambos do Plenário. Tais medidas devem ser implementadas pelas instituições de ensino, por meio de processo administrativo em que se assegure aos agentes afetados o contraditório e a ampla defesa.21. Assim como nos citados Acórdãos, deverão ser apurados os casos de acumulação ilícita de cargos e instaurados, com fundamento no art. 133 da Lei nº 8.112/1990, procedimentos visando à regularização de tais situações (opção). Deixo, portanto, de endossar a proposta de se determinar às entidades a instauração de procedimento com o objetivo de promover a demissão de servidores que acumulam ilicitamente cargos em empregos, sem prejuízo de informar àquelas entidades e ao Ministério Público Federal sobre os respectivos achados de auditoria, a fim de que adotem as providências que entenderem cabíveis.

22 Quanto aos casos de acumulação que resultem jornada semanal superior a 60 horas, compete àquelas entidades verificar se há compatibilidade de horários entre as jornadas prestadas pelo servidor e se não há prejuízo para atividades exercidas, em cada um dos cargos acumulados. Nos casos em que forem consideradas lícitas as acumulações, a entidade deverá fundamentar tal decisão e anexar ao processo a respectiva documentação, com a indicação expressa do responsável por tal conclusão. Medidas dessa mesma natureza, ressalto, foram implementadas em processos com ocorrências similares às deste feito, como nos casos das acima citadas deliberações.

23. Devem as instituições também verificar, nos períodos de acumulações irregulares, se houve o cumprimento integral da jornada de trabalho por parte dos mesmos e, caso contrário, buscar o ressarcimento aos cofres das entidades. Veja-se, a propósito, que a equipe de auditoria identificou várias ocorrências de “servidores com indícios de jornadas incompatíveis em virtude de horário e/ou localidade de exercício/lotação” – grifos deste Relator.

24. A verificação de ter havido, por parte de servidores daquelas entidades (subitem 3.1 do Relatório), declaração inverídica de que não exerciam outros cargos ou empregos inacumuláveis, porém, não deve ser utilizada como fator decisivo para a exigência de devolução de valores por eles recebidos. Caso tenha efetivamente havido a prestação dos serviços, a devolução dos respectivos valores implicaria enriquecimento ilícito do ente que remunerou o servidor. 25. Caberá, pois, à Ufma e ao Ifma, em relação aos agentes relacionados nas peças 677, 678, 679, 680 e 681 (incluídos aí os servidores para os quais não foi possível, em razão de documentação insatisfatória, a formação de juízo preliminar acerca da situação dos servidores) verificar se teriam os respectivos agentes efetivamente cumprido as jornadas inerentes a seus cargos. Caso contrário, deverão essas instituições buscar o ressarcimento dos valores

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indevidamente recebidos pelos respectivos servidores, como ocorrido nas acima citadas deliberações. 26. Quanto aos sistemas de controle daquelas entidades, é possível afirmar que os procedimentos por elas adotados não se prestavam a coibir acumulações ilegais de cargos públicos e infrações ao regime de dedicação exclusiva. Devem, por isso, ser aprimorados. Reputo, pois, pertinentes as propostas de aprimoramento de controles apresentadas pela Unidade Técnica, com ligeiros ajustes que me parecem adequados. A implementação da sistemática sugerida contribuirá para a condução a um ambiente de normalidade, em que a violação à legislação vigente configure, em vez de regra, circunstância excepcional.

27. Quanto à sugestão de inclusão em plano de auditoria do exame de situações funcionais não verificadas no presente trabalho, penso que se reveste de razoabilidade, especialmente em face dos indícios de irregularidades que alcançam servidores pertencentes a outros entes da Administração Pública Federal. Considero, no entanto, adequado submeter tal sugestão à Segecex, a fim de que seja ela cotejada com outras possibilidades fiscalizações a serem efetuadas pela Secex/MA (art. 6, § 1º, da Resolução 185/2005).

28. Anoto, ainda, que a ausência de controles minimamente adequados, no âmbito da Ifma e da Ufma concorre para disseminar percepção generalizada de ausência de consequências para infrações funcionais graves como as referidas pela Unidade Técnica. Em face, pois, do elevado índice de situações que indicam a ocorrência de irregularidades (item 18 deste Voto), muito superior ao verificado em processos de auditorias realizadas em outras entidades de ensino que relatei, e do elevado potencial lesivo dessas irregularidades, afigura-se adequada a realização de audiências de responsáveis daquelas entidades.

29. Observo, a esse respeito, que os gestores máximos daquelas instituições (reitores), os dirigentes de setores responsáveis pela gestão de pessoas (pró-reitores de recursos humanos), assim como os titulares dos setores de auditorias merecem ser ouvidos em audiência acerca das aparentes falhas grosseiras de gestão e ausência de controles efetivos que permitem ocorrência e perpetuação de elevadíssimo número de situações funcionais que violam preceitos básicos que regem a matéria, com violação a princípios constitucionais da eficiência, legalidade e moralidade, além de sistemático desrespeito à legislação específica referida em trechos anteriores deste Voto.

30. Parece-me pertinente, também, a recomendação sugerida pela Unidade Técnica à Secretaria de Gestão Pública, órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec) e integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de que realize estudos com o intuito de incluir no Siape dispositivos (telas, opções e outros) capazes de permitir consulta, inclusão e alteração de dados referentes a vínculos externos (públicos ou particulares, federais, estaduais, distritais ou municipais) de cada servidor. Tal providência pode disponibilizar mais uma ferramenta útil ao controle.

31 Em face das ocorrências identificadas na Auditoria realizada naquelas entidades de ensino e do ambiente normativo acima explicitado, endosso, em seus aspectos fundamentais, o encaminhamento proposto pela equipe de auditoria e pelo Sr. Diretor e pelo Sr. Secretário da Secex/MA, com as ressalvas acima explicitadas. Impõe-se, pois, a realização de recomendações e determinações ao Ifma e à Ufma, além de audiência de seus gestores máximos. Há, também, de determinar à Unidade Técnica que monitore o cumprimento das respectivas determinações.

Ante o exposto, Voto no sentido de que seja adotado o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Tribunal.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 18 de setembro de 2013.

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JOSÉ JORGE Relator

ACÓRDÃO Nº 2544/2013 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 031.045/2011-1. 2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria.3. Interessado: Tribunal de Contas da União - TCU.4. Entidades: Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma e Instituto Federal de Educação,

Ciência e Tecnologia do Maranhão - Ifma.5. Relator: Ministro José Jorge.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - MA (SECEX-MA).8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria destinada a avaliar a regularidade

da acumulação de cargos, bem como o respeito à compatibilidade de horários e ao regime de dedicação exclusiva, no âmbito da Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma e do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão – Ifma;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU à Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma que, no prazo de 90 (noventa) dias:

9.1.1. adote providências com vistas a promover a regularização da situação de todos os servidores em relação aos quais tenha ocorrido o pagamento indevido de gratificação de dedicação exclusiva, em particular daqueles relacionados na peça 664 (subitem 3.2 do Relatório de Auditoria da Secex/MA, transcrito no Relatório que embasa este Acórdão), com o intuito de assegurar a observância da legislação vigente que regula a matéria, em especial do comando contido no art. 20 da Lei 12.772/2012;

9.1.2. efetue levantamento do montante indevidamente recebido a título de dedicação exclusiva pelos docentes que se enquadram na situação de que trata o subitem 9.1.1 deste Acórdão, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual alteração do regime de trabalho, assegurando-se aos mesmos o direito ao contraditório e à ampla defesa, com o objetivo de obter a devida reposição aos cofres públicos dos respectivos valores, por meio da sistemática estabelecida no art. 46 da Lei nº 8.112/90 e alterações posteriores;

9.1.3. verifique, para o caso dos servidores nominados na peça 666 dos presentes autos, em relação aos quais a equipe da Secex-MA não teve acesso a pastas funcionais ou outros elementos de informação que permitissem análise conclusiva, se as respectivas situações correspondem à de acumulação ilegal de gratificação de dedicação exclusiva com qualquer outro cargo, emprego ou função de natureza pública ou privada, e promova, quando necessárias, as medidas cabíveis especificadas nos subitens 9.1.1 e 9.1.2 supra;

9.1.4. adote medidas no sentido de instaurar o devido processo legal de que trata o art. 133 da Lei 8.112/1990 (opção), com o objetivo de promover a regularização da acumulação ilícita dos cargos pelos servidores especificados nas peças 667 e 670 destes autos (subitem 3.3 do Relatório de Auditoria da Secex/MA) e de outros que se encontrem nessa situação, tendo em vista os indícios de

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enquadramento na hipótese de exercício simultâneo de atividades inerentes a dois ou mais vínculos inacumuláveis;

9.1.5 verifique, no caso dos servidores referidos na peça 669 (subitem 3.3 do Relatório de Auditoria da Secex/MA), para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas ou outros elementos de informação que permitissem análise conclusiva sobre se a situação do agente corresponde à de exercício de dois ou mais cargos, empregos ou funções inacumuláveis e implemente, se cabível, a medida prevista no subitem 9.1.4 supra;

9.1.6. verifique a compatibilidade de horários e se não há prejuízo para as atividades exercidas em cada um dos cargos acumulados pelos servidores relacionados nas peças 672 e 675 (subitem 3.4 do Relatório de Auditoria), uma vez que os mesmos exercem jornada semanal superior a 60 (sessenta) horas;

9.1.7. aplique aos servidores de que trata o subitem 9.1.6 anterior, se houver incompatibilidade de horários ou quando se verificar prejuízo para as atividades exercidas, o procedimento estipulado no comando contido no art. 133 da Lei nº 8.112/1990 (opção);

9.1.8. na hipótese de se concluir pela licitude da acumulação por servidores de que trata o subitem 9.1.6 deste Acórdão, deverá a decisão sobre cada caso ser devidamente fundamentada, com anexação ao respectivo processo da documentação comprobatória e indicação expressa do responsável pela medida adotada;

9.1.9. verifique, no caso dos servidores nominados na peça 674 (subitem 3.4 do Relatório de Auditoria), para os quais a equipe de auditoria da Secex-MA não teve acesso a pastas funcionais ou informações que permitissem análise conclusiva, se a situação corresponde à de acúmulo de cargos, empregos ou funções com jornada semanal superior a sessenta horas e implemente, se for o caso, as providências referidas nos subitens 9.1.6 a 9.1.8 deste Acórdão;

9.1.10. apure, no caso dos servidores nominados nas peças 677 e 680 (subitem 3.5 do Relatório de Auditoria), a carga horária laboral efetivamente exercida pelo servidor, tendo em vista os indícios de incompatibilidade parcial de jornada no exercício de cargos, empregos ou funções e instaure, quando devido, processo visando a restituição dos valores referentes às horas não trabalhadas em decorrência de acumulação sem compatibilidade de horários, assegurando-se aos mesmos o direito ao contraditório e à ampla defesa, com o objetivo de obter a devida reposição aos cofres públicos dos respectivos valores, por meio da sistemática estabelecida no art. 46 da Lei nº 8.112/90 e alterações posteriores;

9.1.11. verifique, no caso dos servidores referidos na peça 679 (subitem 3.5 do Relatório de Auditoria), para os quais não dispôs a equipe da Secex-MA de pastas ou elementos de informação que permitissem análise conclusiva, se a situação de cada um dos servidores se enquadra na hipótese de jornadas incompatíveis, em virtude de horário ou localidade de exercício/lotação, e adote, quando cabível, a providência especificada no subitem 9.1.10 anterior;

9.1.12. junte, nos casos em que isso não se fez comprovado na pasta funcional ou em outro repositório formal relativo a cada servidor, comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do organismo federativo competente ou, se o vínculo for de natureza privada, a cópia da CTPS anotada e/ou do termo de rescisão do contrato de trabalho, com a finalidade de atestar a inexistência de ocorrências da mesma natureza que as apontadas nos subitens 3.2, 3.3 e 3.4 do Relatório de Auditoria da Secex/MA;

9.1.13. comunique, na hipótese de determinado agente público haver sido exonerado dessa instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável na Administração Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas com o intuito de sanear pendências porventura existentes (subitens 3.2 a 3.5 do Relatório da equipe de auditoria);

9.2. determinar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão – Ifma que, no prazo de 90 (noventa) dias:

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9.2.1. adote providências com vistas a promover a regularização da situação de todos os servidores em relação aos quais tenha se verificado o pagamento indevido de gratificação de dedicação exclusiva, em especial daqueles relacionados na peça 665 (subitem 3.2 do Relatório de Auditoria da Secex/MA, transcrito no Relatório que embasa este Acórdão), com o intuito de assegurar a observância da legislação vigente que regula a matéria, em especial do comando contido no art. 20 da Lei 12.772/2012;

9.2.2. efetue levantamento do montante indevidamente recebido a título de dedicação exclusiva pelos docentes que se enquadram na situação de que trata o subitem 9.2.1 deste Acórdão, desde a data inicial da situação irregular até a de eventual alteração do regime de trabalho, assegurando-se aos mesmos o direito ao contraditório e à ampla defesa, com o objetivo de obter a devida reposição aos cofres públicos dos respectivos valores, por meio da sistemática estabelecida no art. 46 da Lei nº 8.112/90 e alterações posteriores;

9.2.3. adote medidas no sentido de instaurar o devido processo legal de que trata o art. 133 da Lei 8.112/1990 (opção), com o objetivo de promover a regularização da acumulação ilícita dos cargos pelos servidores especificados nas peças 668 e 671 destes autos e de outros que se encontrem nessa situação (subitem 3.3 do Relatório de Auditoria da Secex/MA), tendo em vista os indícios de enquadramento na hipótese de exercício simultâneo de atividades inerentes a dois ou mais vínculos inacumuláveis;

9.2.4. verifique a compatibilidade de horários e se não há prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos acumulados pelos servidores relacionados nas peças 673 e 676 (subitem 3.4 do Relatório de Auditoria), uma vez que os mesmos exercem jornada semanal superior a 60 (sessenta) horas;

9.2.5. aplique aos servidores de que trata o subitem 9.2.4. anterior, se houver incompatibilidade de horários ou quando se verificar prejuízo para as atividades exercidas, o procedimento especificado no comando contido no art. 133 da Lei nº 8.112/1990 (opção);

9.2.6. na hipótese de se concluir pela licitude da acumulação por servidores de que trata o subitem 9.2.4 deste Acórdão, deverá a decisão sobre cada caso ser devidamente fundamentada, com anexação ao respectivo processo da documentação comprobatória e indicação expressa do responsável pela medida adotada;

9.2.7. apure, no caso dos servidores nominados nas peças 678 e 681 (subitem 3.5 do Relatório de Auditoria), a carga horária laboral efetivamente exercida pelo servidor, tendo em vista os indícios de incompatibilidade parcial de jornada de exercício de cargos, empregos ou funções e instaure, quando devido, processo visando a restituição dos valores referentes às horas não trabalhadas em decorrência de acumulação sem compatibilidade de horários, assegurando-se aos mesmos o direito ao contraditório e à ampla defesa, com o objetivo de obter a devida reposição aos cofres públicos dos respectivos valores, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.112/90 e alterações posteriores;

9.2.8. junte, nos casos em que isso não se fez comprovado na pasta funcional ou em outro repositório formal relativo a cada servidor, comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial do organismo federativo competente ou, se o vínculo for de natureza privada, a cópia da CTPS anotada e/ou do termo de rescisão do contrato de trabalho, com a finalidade de atestar a inexistência de ocorrências da mesma natureza que as apontadas nos subitens 3.2, 3.3 e 3.4 do Relatório de Auditoria da Secex/MA;

9.2.9. comunique, se algum agente público porventura foi exonerado desta instituição em razão de posse em outro cargo inacumulável da Administração Pública Federal, ao órgão ou entidade para qual migrou o servidor eventuais medidas administrativas a serem adotadas com o intuito de sanear pendências porventura existentes (subitens 3.2 a 3.5 do Relatório da equipe de auditoria);

9.3. determinar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU à Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão – Ifma que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, encaminhem relatório consolidado à Secretaria Estadual de Controle

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Externo do TCU no Maranhão, comunicando, dentro do prazo de 180 dias, as medidas adotadas e os resultados obtidos em cada caso, especificando notadamente:

9.3.1. no caso de dívida, os detalhes do passivo de cada servidor, tais como montante da dívida, valor do limite legal da parcela amortizável, número de parcelas do ressarcimento e processo administrativo, além das medias adotadas quando não for possível lança mão da sistemática prevista no art. 46 da Lei nº 8.112/1992 para obter a reposição de valores (subitens 3.2, 3.3, 3.4 e 3.5 do Relatório de Auditoria);

9.3.2. no caso em que não houver dívida imputável ao servidor, a efetiva modificação da situação irregular, mediante a juntada de comprovante de publicação do ato exoneratório na imprensa oficial competente ou da rescisão do contrato de trabalho (subitens 3.3, 3.4 e 3.5 do Relatório de Auditoria);

9.3.3. na hipótese de readequação de jornada semanal de trabalho, comprovantes da nova jornada na entidade ou em outro órgão/entidade, com obrigatória atestação documental, tendo a redução sucedido no âmbito federal, do correspondente decesso remuneratório (subitens 3.4 e 3.5 do Relatório de Auditoria);

9.3.4. no caso de débito parcelado, levantamento atualizado sobre a respectiva dívida, o saldo amortizado, o número de parcelas pagas e por adimplir, o número do processo administrativo e outras informações relacionadas ao ressarcimento de cada servidor, em especial as respectivas fichas financeiras (subitens 3.2, 3.3, 3.4 e 3.5 do Relatório de Auditoria), devendo tais informações constar das respectivas prestações de contas;

9.4. Dar ciência à Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão – Ifma de que:

9.4.1. levar a efeito atos de posse quando o empossando, flagrante e declaradamente, for ocupante de cargo, emprego ou função inacumulável afronta o texto constitucional e as normas estatutárias que disciplinam a matéria (subitem 3.6 do Relatório de Auditoria);

9.4.2 permitir ato de investidura sem que o candidato ou servidor satisfaça as condições editalícias e legais previstas para o provimento (originário ou derivado) do respectivo cargo, função ou emprego de natureza pública ofende disposições próprias da Lei 8.112/1990 (subitem 3.6 do Relatório de Auditoria);

9.4.3. foram identificadas situações de servidores dessas entidades que indicam ter havido fornecimento, no ato de posse ou em resposta a notificação administrativa, de informações falsas, com o intuito de viabilizar, a juízo dessas entidades, a adoção das providências cabíveis (vide subitem 3.1 do Relatório de Auditoria);

9.5. Recomendar à Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão – Ifma que:

9.5.1 criem termo de declaração de não acúmulo de cargos, empregos ou funções com clara identificação dos empregadores (a própria instituição e outros, quer públicos ou privados), os vínculos e sua natureza, os locais de exercício ou prestação dos serviços, as cargas horárias prestadas, as datas de posse, contratação ou exercício (entre os mais), aplicando-o sempre por ocasião da investidura ou modificação de regime de trabalho do servidor e também anualmente (subitem 3.1 do Relatório);

9.5.2 realizem estudo tendente a verificar a possibilidade de adotar procedimento mais racional no que concerne à posse de novos servidores, objetivando certificar a existência ou inexistência de indícios de acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a exemplo de consulta ao Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), ao Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CnesWeb, link http://cnes.datasus.gov.br) e à Relação Anual de Informações Sociais (Rais), sem embargo de outros mecanismos porventura mais eficazes, mantendo em cada pasta funcional cópia das respectivas telas de acesso e dos documentos assim obtidos (item 3.6);

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9.6. recomendar à Secretaria de Gestão Pública, órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec) e integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, empreenda estudos direcionados a agregar às funcionalidades do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) dispositivos (telas, opções e outros) capazes de permitir consulta, inclusão e alteração de dados referentes a vínculos externos (públicos ou particulares, federais, estaduais, distritais ou municipais) de cada servidor, a ser regularmente alimentado pelas unidades usuárias do sistema, que para tanto deverão basear-se nas declarações de não acúmulo e em outros documentos preenchidos ou apresentados pelo agente público, assim como em situações que emanem de relatórios, pareceres ou deliberações dos órgãos de controle de contas (item 4 do Relatório de Auditoria);

9.7. Determinar à Secex-MA que: 9.7.1. promova a audiência dos seguintes responsáveis: reitor da Ufma, Sr. Natalino

Salgado Filho; Pró-reitora de Recursos Humanos da Ufma, Sra. Maria Elisa Cantanhede Lago Braga Borges; Chefe da Auditoria Interna da Ufma, Sra. Maria Eugênia Rodrigues Araújo; Reitor do Ifma, Sr. Francisco Roberto Brandão Ferreira; Pró-reitora de Gestão de Pessoas, Sra. Valéria Maria Carvalho Martins; Chefe da Auditoria Interna, Sra. Maria do Socorro Silva Lages, em razão de omissão na implementação de medidas tendentes a coibir a consumação ou perpetuação de irregularidades da mesma natureza que as descritas no Relatório e no Voto que antecedem este Acórdão, no âmbito de cada uma dessas entidades, o que teria configurado gestão insatisfatória de recursos humanos e ausência de controle efetivo sobre questões dessa ordem, tendo em vista a elevadíssima incidência dos indícios de irregularidades verificadas, com afronta aos princípios constitucionais da moralidade, eficiência e legalidade e ausência de observância dos comandos específicos que regem a matéria (itens 9 a 17 do Voto), no âmbito de cada uma dessas entidades;

9.7.2. monitore o cumprimento das determinações contidas neste Acórdão e dirigidas à Fundação Universidade Federal do Maranhão – Ufma e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão – Ifma;

9.7.3. determinar à Segecex que avalie a pertinência de inclusão no planejamento de fiscalizações da Secex-MA para o exercício de 2014, auditoria com a finalidade de apurar a acumulação irregular de funções, empregos ou cargos públicos, inclusive os vínculos de aposentados que não analisadas na presente fiscalização, e, se for o caso, ofereça proposta nesse sentido (art. 6º da Resolução 185/2005);

9.7.4. encaminhe cópia deste Acórdão e do Relatório e Voto que o fundamentam, assim como dos anexos, planilhas e evidências que a embasarem:

9.7.4.1. à Procuradoria da República no Estado do Maranhão (subitens 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 e 3.5 do Relatório de Auditoria);

9.7.4.2. ao Município de São Luís/MA (item 4 do Relatório de Auditoria);9.7.4.3. ao Estado do Maranhão (item 4 do Relatório de Auditoria); 9.7.4.4. à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Maranhão (item 4 do Relatório de

Auditoria); 9.7.4.5. ao Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão (item 4 do Relatório de Auditoria);9.7.4.6. à Controladoria-Geral da União (item 4 do Relatório de Auditoria);9.7.4.7. ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (item 4 do Relatório de Auditoria);9.8. determinar à Sefip que providencie, segundo reza o art. 18, caput, II, e § 2º, da

Resolução TCU 170/2004, remessa de minuta de aviso à Segepres, que ficará responsável pela expedição de comunicação ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao Conselho Nacional de Justiça (item 4).

10. Ata n° 36/2013 – Plenário.11. Data da Sessão: 18/9/2013 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2544-36/13-P.

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13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

(Assinado Eletronicamente)JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

(Assinado Eletronicamente)JOSÉ JORGE

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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2544/2013 – TCU

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