5p Contabilidade Pública - Apostila. 2 - Orçamento

CENTRO UNIVERSITÁRIO DE VILA VELHACurso de Ciências Contábeis

Disciplina: CONTABILIDADE PÚBLICA

ORÇAMENTO PÚBLICO

ELABORAÇÃO/ORGANIZAÇÃO :

Prof.: MARCIO BATISTA MARINOT

Vitória/ES - 2003

UVV / Ciências Contábeis / Contabilidade Pública Orçamento Público

1.0 – PLANEJAMENTO

O planejamento é entendido como um processo racional para definir objetivos e determinar os meios para alcançá-los.

O planejamento deve ser anterior à realização do empreendimento e obedecer às seguintes características: diagnóstico da situação existente; identificação das necessidades de bens e serviços; definição clara dos objetivos para a ação; discriminação e quantificação de metas e seus custos; avaliação dos resultados obtidos; trabalho integrado.

O processo de planejamento deve atender aos seguintes princípios:

Racionalidade - que reduz o número de alternativas apresentadas com vistas a obter compatibilidade com os recursos disponíveis.

Previsão - que estabelece a necessidade de antever as ações num certo lapso de tempo em função de:

. objetivos almejados; . recursos disponíveis; . possibilidade de controle.

Universalidade - é o princípio que engloba todas as fases do processo econômico, social e administrativo e, ainda, todos os setores e níveis de administração.

Unidade - os planos devem ser integrados e coordenados entre si.

Continuidade - o planejamento deve ser constante, tendo em vista que há sempre a necessidade de racionalização de recursos e ações sem interrupções.

Aderência - visto que o planejamento deve estar necessariamente ligado às organizações. Vale dizer: todos os órgãos devem estar comprometidos com os objetivos que se pretende alcançar.

É princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem organizar e exercer suas atividades com planejamento permanente, atendendo às peculiaridades locais e aos princípios técnicos convenientes ao desenvolvimento econômico e social.

O processo de planejamento precede a elaboração orçamentária e tem como objetivo a seleção racional das alternativas para a ação governamental em compatibilidade com os meios disponíveis, pois se houvesse uma quantidade ilimitada de recursos, não haveria em princípio necessidade de planejamento.

O processo de planejamento é desenvolvido nos seguintes níveis que integram e sincronizam os planos:

DIRETRIZ - conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e orientar os diversos aspectos envolvidos no processo de planejamento. Trata-se de um nível mais abstrato onde ocorre a formulação geral do objetivo.

OBJETIVO - indica os resultados que a administração pretende alcançar com a realização das ações governamentais.

METAS - é a especificação e a quantificação física dos objetivos estabelecidos.

PROGRAMA - corresponde às ações que resultam em serviços prestados à comunidade

Professor: Marcio B. Marinot 2


passíveis de quantificação.

2.0 - O ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

2.1. INTRODUÇÃO

O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou subjetivo. No aspecto objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se refere à sua preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica).

No aspecto subjetivo constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar a priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará durante o exercício.

O orçamento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar em um exercício é instrumento da moderna administração pública.

No que se refere a sua evolução, o orçamento percorreu três etapas que são identificadas claramente na luta entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo:

1ª) conquista da faculdade de votar impostos;2ª) conquista da faculdade de discutir e autorizar despesas;3ª) periodicidade do orçamento e especialização dos gastos.

Se fizermos um breve histórico sobre sua evolução, partindo das inovações implantadas pela Constituição de 1946, bem como as Leis Complementares posteriores, como a Lei n.º 4320/64, tivemos grandes avanços no sentido da padronização dos orçamentos e balanços da União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, coroado com as normas estabelecidas pela Constituição de 1988, no que se refere ao planejamento de médio e longo prazo e ao controle do setor público pelo Poder Legislativo. Tal fato nos leva à concluir que este instrumento de controle preventivo pressupõe uma nova sistemática de apropriação e controle dos recursos que denominamos orçamento- programa.

O orçamento-programa contribui para o planejamento governamental, pois é capaz de expressar com maior veracidade as responsabilidades do Governo para com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos perseguidos pela nação da qual o governo é intérprete.

Ë princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem organizar e exercer suas atividades com planejamento permanente, atendendo às peculiaridades locais e aos princípios técnicos convenientes ao desenvolvimento econômico e social.

A Constituição Federal de 1988 nos Art. 165 ao 169, estabeleceu como instrumento do processo de planejamento as seguintes leis :

Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias;III - os orçamentos anuais.



§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O quadro a seguir estabelece a hierarquia dos instrumentos de planejamento e orçamentação instituídos pela Carta Magna de 1988.

LEI DO PLANO PLURIANUAL

LEI DE DIRETRIZESORÇAMENTÁRIAS

LEI DO ORÇAMENTO ANUAL (Fiscal, Investimentos Estatais e Seguridade)



2.2 - ORÇAMENTO-PROGRAMA

O planejamento, a programação e o orçamento como um sistema integrado de gerência têm por objetivo avaliar os custos para a consecução das metas traçadas em comparação com os benefícios a serem esperados dos mesmos, e assim tornar o uso inteligente de recursos pelo setor público.

O Orçamento-Programa deve, pois, ser entendido como uma etapa do planejamento e compreende os seguintes aspectos: Instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo, médio e curto

prazos;

Previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às necessidades coletivas definidas no programa de Ação do Governo;

Instrumento de aferição e controle da autoridade e da responsabilidade dos órgãos e agentes da administração orçamentária e financeira, permitindo, outrossim, avaliar a execução dos programas de trabalho do Governo.

3.0 - ORÇAMENTO PÚBLICO

3.1 CONCEITO.Ainda não se chegou a uma definição de orçamento que fosse livre de crítica e aceita

pacificamente pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão continua aberta à discussão.

Porém, entendemos que para o objetivo específico de nosso curso o orçamento deve ser definido como o ato administrativo revestido de força legal que estabelece um conjunto de ações a serem realizadas, durante um período de tempo determinado, estimando o montante das fontes de recursos a ser arrecadado pelos órgãos e entidades públicas e fixando o montante dos recursos a ser aplicado pelos mesmos na consecução dos seus programas de trabalho, a fim de manter ou ampliar os serviços públicos, bem como realizar obras que atendam às necessidades da população.

Segundo o mestre Aliomar Baleeiro, o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica e geral do país, assim como, a arrecadação das receitas criadas em lei.

3.2 - CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO

Para Martins (1997,p.38) ,Os Orçamentos Públicos podem ser estudados em função das seguintes características tipos de orçamento; princípios orçamentários; aspectos do orçamento.



3.2.1 - Tipos de orçamento

É a característica que determina a maneira pela qual o orçamento é elaborado, dependendo do regime político vigente; daí dizer-se que os orçamentos variam segundo a forma de Governo e podem ser classificados em três tipos:

Legislativo é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação é da competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua execução. Este tipo é utilizado em países parlamentaristas;

Executivo é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle é da competência do Poder executivo. É utilizado em países onde impera o poder absoluto;

Misto é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo a sua votação e controle. Este tipo é utilizado pelos países em que as funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Este é o tipo utilizado no Brasil.

3.2.2- Princípios orçamentários

O orçamento é dividido em duas partes ou seções separadas - Receitas e Despesas - tanto no aspecto jurídico como no aspecto contábil.

Em matéria de despesa pública as Previsões contidas no orçamento sejam as iniciais ou a ele incorporadas em virtude de créditos adicionais abertos durante o exercício - destacam um caráter limitativo e imperativo, inibindo e proibindo a administração de efetuar gastos além dos créditos concedidos.

Quanto à receita pública, ao estimar as receitas prováveis de cada fonte, o legislador não pretende limitar as faculdades de arrecadação do poder público. O objetivo de cálculo dos recursos é fundamentar o montante dos gastos e, por via de conseqüência, chegar ao nivelamento entre Receitas e Despesas. Entre-tanto, ao contrário das Despesas, tal previsão não constitui um limite, chegando ao qual a arrecadação deva ser suspensa.

Dado o seu caráter de documento legislativo que autoriza e limita a ação do Poder Público, o orçamento deve incluir todas as receitas e todas as despesas, pois esta é a condição essencial para que o controle do Poder Legislativo seja efetivo.

Estes princípios básicos objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe o orçamento e podem ser resumidos em dois aspectos: gerais e específicos, conforme a seguir:

AnualidadeUnidade

Substanciais Universalidade PRINCÍPIOS Equilíbrio

ORÇAMENTÁRIOS Exclusividade GERAIS

(RECEITA E DESPESA)

EspecificaçãoPRINCIPIOS Formais ou PublicidadeORÇAMENTÁRIOS de apresentação Clareza

Uniformidade

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Não-afetação da receita

ESPECÍFICOS Legalidade de tributação (RECEITAS)



Em virtude de não termos uma unanimidade acerca da correta interpretação dos princípios orçamentários em relação ao texto Legal, vamos analisar os conceitos dessa matéria segundo a visão do prof. Martins (1997, 39) , por entendermos ser a mais completa , conforme quadro sinóptico, abaixo:

PRINCÍPIO CONCEITO

Anualidade A vigência do orçamento deve ser limitada a um ano, normalmente coincidindo com o ano civil

UnidadeTodas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária, visa a prática da movimentação financeira do Tesouro consubstanciado no chamado princípio de unidade de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalização orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo

Universalidade O Orçamento é um plano financeiro global, também chamado de Orçamento bruto, no qual deve conter todas as receitas e as despesas pelos seus totais;

EquilíbrioEm cada exercício financeiro, o montante da despesa não deveria ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo prazo.

Exclusividade A lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. Exceção feita à autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de créditos

Especificação Tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, a classificação e designação dos itens que devem constar do orçamento, de forma a apresentar o Planejamento o mais analítico possível

Publicidade Torna o conteúdo orçamentário público para o conhecimento da sociedade e eficácia de sua validade.

Clareza Sem se descuidar das exigências das técnicas orçamentárias, especialmente em matéria de classificação das receitas e despesas, o orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo.

Uniformidade O mesmo que consistência, ou seja, o orçamento deve manter uma padronização ou uniformização de seus dados, a fim de possibilitar que os usuários possam realizar comparações entre os distintos exercícios

Não afetação da receita

Postula o recolhimento de todos os recursos a uma caixa única do Tesouro, sem discriminação quanto a sua destinação.

Legalidade da Tributação

Limita o Estado quanto a seu poder de tributar

3.2.3 Aspectos do OrçamentoSeguindo a abordagem de Martins (1997, p.49) O orçamento pode ser estudado sob os seguintes

aspectos: aspecto político – Diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou Programa de Ação do

grupo ou facção partidária que detém o poder aspecto jurídico – É o que define a Lei orçamentária no conjunto de Leis do país. aspecto econômico – É o resultado da evolução das características políticas do orçamento. aspecto financeiro – É caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da receita e das saídas da

despesa, meio efetivo e normal da execução orçamentária.

A Lei do Orçamento Anual, bem como a Lei do Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, são denominadas de iniciativa vinculada, ou seja , a iniciativa, no caso brasileiro , é do Poder Executivo, mas este deverá fazer o encaminhamento de tais propostas em prazo determinado na Constituição ou em Lei Complementar

O quadro a seguir evidencia os prazos constantes da Lei Maior:

PROJETO ENCAMINHAMENTO AO PL DEVOLUÇÃO AO PE

PPA4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31 de agosto)

Até o encerramento da sessão Legislativa (15 de dezembro). Do exercício em que for encaminhado. Art. 35, § 2º do ADCT.

LDO8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril)

Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30 de junho) Ar.t 35, § 2º



do ADCT

LOA4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto)

Até o encerramento da sessão Legislativa (15 de dezembro). Do exercício em que for encaminhado. Art. 35, § 2º do ADCT.



3.2.4 – CICLO ORÇAMENTÁRIO

É a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, e compreende:

A elaboração; estudo e aprovação; execução; e a avaliação

3.3 – TÉCNICAS DA ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual são o resultado de vários decisões tomadas, cada uma dentro de estritas alternativas, entre os recursos disponíveis e os programas.

As decisões de planejamento refletem-se no processo de orçamento e, por outro lado, decisões orçamentárias influem no processo de planejamento.

3.3.1 - ETAPAS DA ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA:

Elaborar um orçamento deve ser entendido como o processo de orçar a receita e fixar a despesa.

Orçar a receita significa estimar, calcular, avaliar ou prever as receitas que devem ser arrecadadas dentro do período orçamentário.

Fixar a despesa significa a determinação do quanto deve ser despendido no mesmo período orçamentário.

Esta é a função primordial do orçamento público conforme prescreve Gaston Jèze na obra Le budget. “O propósito de um orçamento é prever, enumerar, avaliar e confrontar despesas e receitas para um período futuro."

Para termos visão perfeita das etapas de elaboração do orçamento devemos conhecer de modo preciso a organização governamental e os princípios constitucionais reguladores da vida do Estado.

As principais etapas da elaboração dos instrumentos orçamentários são as seguintes:

ETAPA ATIVIDADE

Preliminar Fixação das diretrizes. Projeções e prognósticos

Inicial Preparo das normas e instruções. Encaminhamento às unidades operacionais.

intermediária

Indicação, pelas unidades operacionais, dos programas de trabalho a serem desenvolvidos, discriminando: funções e atividades; códigos de despesa e fonte de recursos.

Consolidação das propostas parciais do orçamento ao nível ministerial

Final Consolidação das propostas setoriais, Formulação da proposta geral de orçamento. Aprovação da proposta geral pelo chefe do Poder Executivo. Encaminhamento ao legislativo.



3.3.2 - PROCESSO LEGISLATIVO

A elaboração da lei orçamentária é etapa que, efetivamente, caracteriza a idéia de processo orçamentário e configura um processo legislativo especial, compreendendo as seguintes fases e respectivas operações:

Iniciativa - traduz a responsabilidade, pela apresentação do projeto de lei orçamentária ao Legislativo. No Brasil, diz-se que a lei orçamentária é de iniciativa vinculada, ou seja. embora a iniciativa seja do titular do Poder Executivo. o mesmo está obrigado ao prazo fixado.

Se o titular da iniciativa não a exercer ou não cumprir o tempo determinado pela Constituição, ocorre o crime de responsabilidade.

Discussão - é a fase dos trabalhos consagrada ao debate em plenário. A fase da discussão é subdividida nas seguintes etapas:

emendas; voto do relator; redação final; votação em plenário.

Sanção - é definida como a aquiescência do titular do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Assim, o titular do Poder Executivo somente sancionará o projeto se estiver de acordo com o mesmo.

Veto - se o titular do Poder Executivo não estiver de acordo, poderá vetar total ou parcialmente o projeto de lei, dentro de 15 dias úteis contados do recebimento do projeto, comunicando ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

Promulgação e publicação - o projeto de lei é transformado em lei:

Quando aprovado pelo Legislativo, é sancionado expressa ou tacitamente pelo Executivo. Quando aprovado pelo Legislativo, é vetado pelo Executivo e o veto é rejeitado na forma

Constitucional.

Entretanto, embora acabada a lei não é ainda executável e obrigatória. Para tanto Precisa ser promulgada e publicada no órgão da imprensa oficial da esfera governamental interessada (Diário Oficial).

Assim temos que:

Promulgação é o atestado da existência de uma lei . É um ato declaratório. Mostra que a lei é executável, mas ainda não é obrigatória, pois precisa para tanto ser Publicada.

Quando o Executivo aquiesce com o projeto de lei, também o está promulgando. Os atos são simultâneos, pois o ato de sancionar já imprime caráter de executoriedade à lei.

Há casos em que a promulgação assume caráter legislativo, ou seja, quando decorrido o prazo. De 15 dias úteis , há o silêncio do Executivo, e a lei não é promulgada, dentro de 48 horas, ocorre a sua promulgação pelo Presidente do Senado.

Publicação é o ato pelo qual é dado a conhecer que uma lei nova está em vigor. Ao contrário da promulgação, que revela a executoriedade de uma lei, a publicação impõe a sua obrigatoriedade. Antes a lei existia mas não obrigava o seu cumprimento; agora, existe e o obriga (Lei de Introdução ao Código Civil).

Portanto, o documento básico utilizado na administração publica para exercício da atividade financeira é o orçamento.



3.3.3 - CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS

Os recursos para execução dos programas de trabalho do governo são especificados através dos Créditos Orçamentários aprovados pelo Poder Legislativo no orçamento anual. Tais créditos são discriminados pelos órgãos e unidades orçamentárias segundo a classificação institucional a ser estudada mais adiante.

3.3.4 - CRÉDITOS ADICIONAISSão autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei do orçamento.

Os créditos adicionais classificam-se em:

Créditos Suplementares - que se destinam a reforçar a dotação orçamentária que se tomou insuficiente durante a execução do orçamento e objetivam a correção de erros de orçamentação.

Créditos Especiais - que se destinam a atender despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, ou seja, sua ocorrência indica a existência de erros de planejamento.

Créditos Extraordinários - que são destinados ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Autorização para abertura:

Todos os créditos adicionais são abertos por Decreto do Executivo. Mas os créditos Especial e Suplementar dependem da prévia autorização legislativa e de indicação dos recursos disponíveis que compensarão a abertura dos respectivos créditos. Entretanto, a autorização para abertura de crédito extraordinário poderá ser feita por meio de medidas provisórias do Poder executivo. (Art. 62.CF/88)

Incorporação ao Orçamento:

Quando da abertura do crédito suplementar, este deve ser adicionado ao montante autorizado à dotação orçamentária de acordo com sua destinação. Já os créditos especiais e extraordinários devem ser considerados separadamente.

Vigência:

Os créditos adicionais não podem ultrapassar o exercício financeiro, exceto os especiais e os extraordinários, quando houver expressa disposição legal.

Recursos para abertura:

Os recursos financeiros disponíveis para abertura de créditos suplementares e especiais estão listados no § 1º do Art. 43, da Lei 4320/64, no Art. 91 do Decreto-Lei n.º 200/67 e no § 8º, do Art. 166 da CF/88:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, entendido como a diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiro, conjugando-se os saldos dos créditos adicionais transferidos (especiais e extraordinários) e as operações de crédito a eles vinculadas.

II - os provenientes de excesso de arrecadação, entendido como o saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se a tendência do exercício, devendo ser deduzidos os créditos extraordinários abertos no exercício;

III – Os resultados de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei.

IV – O produto de operações de crédito autorizados em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.



V – a dotação global não especificamente destinada a órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, denominada de reserva de contingência; e

VI – os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, ficarem sem despesas correspondentes.

4. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL –PROGRAMÁTICA

4.1 - CLASSIFICAÇÃO INSTITUICIONAL OU POR ÓRGÃOS

O objetivo desta classificação é demonstrar quanto cada órgão ou unidade organizacional está autorizado a gastar num terminado exercício.

A classificação institucional ou organizacional apresenta a vantagem de permitir uma comparação imediata, em termos de dotações recebidas, entre os diversos órgãos.

Na prática orçamentária brasileira utiliza-se um campo de cinco dígitos para identificar essa classificação. Os dois primeiros algarismos são reservados para identificar o órgão, ou seja, qualquer instituição que integra a estrutura administrativa dos três poderes da União; os três últimos identificam as unidades Orçamentárias

Para efeito de melhor identificação da classificação institucional foi estabelecido o critério exposto a seguir:

CÓDIGO ESPECIFICAÇÃO100 para Administração Direta;200 para Administração Indireta; e900 para os Fundos.

exemplo:36000 - Ministério da Saúde36100 - Administração Direta36101 - Ministério da Saúde36201 - Fundação Oswaldo Cruz36900 - Fundos35901 - Fundo Nacional de Saúde

É a seguinte a estrutura da classificação institucional do orçamento , conforme o Manual Técnico deOrçamento (MTO)

PODER LEGISLATIVO01000 - Câmara dos Deputados02000 - Senado Federal3000 - Tribunal de Contas da União

PODER JUDICIÁRIO10000 - Supremo Tribunal Federal11000 - Superior Tribunal de Justiça12000 - Justiça Federal13000 - Justiça Militar14000 - Justiça Eleitoral15000 - Justiça do Trabalho16000 - Justiça do Distrito Federal e dos Territ6rios

PODER EXECUTIVO20000 - Presidência da República21000 - Ministério da Aeronáutica22000 - Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária23000 - Ministério do Bem Estar Social24000 - Ministério da Ciência e Tecnologia25000 - Ministério da Fazenda26000 - Ministério da Educação e do Desporto27000 - Ministério do Exército



28000 - Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo29000 - Ministério da Infra-estrutura30000 - Ministério da Justiça31000 - Ministério da Marinha32000 - Ministério de Minas e Energia33000 - Ministério da Previdência Social34000 - Ministério Público da União35000 - Ministério das Relações Exteriores36000 - Ministério da Saúde38000 - Ministério do Trabalho39000 - Ministério dos Transportes41000 - Ministério das Comunicações42000 - Ministério da Cultura43000 - Ministério da Integração Regional44000 - Ministério do Meio Ambiente

RECURSOS SOB SUPERVISÃO E OUTROS71000 - Encargos Financeiros da União72000 - Encargos Previdenciários da União73000 - Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios74000 - Operações Oficiais de Crédito90000 - Reserva de Contingência

A classificação 90000 - Reserva de Contingência - consigna créditos sob a forma de dotação global, para suplementar dotações orçamentárias que se apresentarem insuficientes na execução de determinado programa de trabalho (art. 91 do Decreto-lei no 200/67, modificado pelo Decreto-lei no 1.763, de 16.01.80). Atualmente essa dotação global é principalmente reservada para gastos com pessoal e encargos sociais.

4.2 - CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA

A classificação funcional-programática, ou simplesmente funcional, é uma das primeiras condições para a implantação do orçamento-programa.

Essa classificação identifica as grandes áreas de atuação do Estado, fixando-se objetivos para cada uma delas e, em conseqüência, as ações que se pretende desenvolver para o alcance desses propósitos .

A classificação é estruturada em 03 (três) níveis de agregação: FUNÇÕES, PROGRAMAS E SUBPROGRAMAS, aos quais estão vinculados PROJETOS e/ou ATIVIDADES, reagrupados de acordo com o critério de afinidade ou tipicidade, possibilitando, destarte, analisar de forma mais precisa as prioridades do Governo nas suas diversas áreas de atuação, conforme a seguir definidos:

FUNCÃO: representa o maior nível a agregação, através do qual o governo procura alcançar os objetivos nacionais. Ex.: Legislativa, Agricultura, Administração e Planejamento, e outras.As funções desdobram-se (subdividem-se em programas) e representam o maior nível de agregação das ações do governo.

PROGRAMA: representam os meios e instrumentos de ações, articulados pelo processo decisório, orientado por objetivos comuns nos diversos escalões gerenciais. As funções são desdobradas em programas, através dos quais se faz a ligação entre os planos de longo e médio prazos e o orçamento anual,

SUBPROGRAMA: São desdobramentos dos programas. Por sua vez se subdividem em PROJETOS e ATIVIDADES que concorrem diretamente para a obtenção dos objetivos do Programa.

PROJETO: é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um PROGRAMA, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo.

O Projeto apresenta as seguintes características:



é a parte do desdobramento de um programa de governo, devendo sempre estar vinculado a um subprograma;

tem objetivos concretos, que podem ser medidos física e financeiramente;é limitado no temporepresenta, sempre, expansão, modernização ou aperfeiçoamento da ação governamental;geralmente dá origem a uma Atividade ou concorre para expansão e/ou aperfeiçoamento de Atividades existentes.

ATIVIDADE: é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um PROGRAMA, envolvendo um conjunto das operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo.

A Atividade, por sua vez, apresenta as características abaixo:é parte do desdobramento de um programa de Governo, devendo sempre estar vinculada a um

subprograma;tem objetivos que podem ser medidos quantitativa e/ou qualitativamente;é permanente e contínua no tempo;engloba esforços para a manutenção da ação do governo e a operação dos serviços públicos ou

administrativos já existentes, ou colocados a disposição da comunidade.

As funções, os programas e os subprogramas estão agrupados de acordo com o critério de afinidade ou tipicidade, possibilitando analisar de forma mais precisa as prioridades do governo nas suas diversas áreas de atuação.

Exemplos de atividades e projetos:

FUNÇÃO: Administração e PlanejamentoPROGRAMA: AdministraçãoSUBPROGRAMA: Administração – GeralATIVIDADE: Administração de Pessoal

FUNÇÃO: AgriculturaPROGRAMA: Produção AnimalSUBPROGRAMA: Defesa Sanitária AnimalPROJETO: Combate à erradicação da Peste Suína

Regra de Tipicidade

O sistema de classificação funcional-programática, ao introduzir o conceito de tipicidade, conseguiu quebrar a inflexibilidade das classificações anteriores, pois permite que as funções, programas e subprogramas combinem entre si fora da regra de tipicidade. Por exemplo: o Subprograma 428 - Assistência Médica e Sanitária embora seja típico do programa 75 - Saúde, poderá eventualmente se ligar com o programa 44 - Ensino Superior, quando se tratar da manutenção de um serviço hospitalar em uma Universidade.



4.3 – CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMAS

A classificação funcional-programática vigorou nos orçamentos federal e estaduais até o exercício de 1999 e nos orçamentos municipais até o exercício de 2001.

A Estrutura Programática ou classificação por programas, centrada no modelo de Gerenciamento de Programas, começou a ser utilizada em 1999 (Plano Plurianual para o período 2000 - 2003 e Orçamento para 2000), em substituição à classificação Funcional-Programática, até então vigente. Este modelo está baseado na utilização dos Programas como módulo integrador entre planejamento e orçamento. Cada Programa deverá dar solução a um problema ou atender a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de projetos, atividades e de outras ações que assegurem a consecução dos objetivos.

Em termos de estruturação, o plano plurianual (planejamento) termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre módulos diversificados. O programa como único módulo integrador, e os projetos e atividades (cujos conceitos estão apresentados mais adiante) como instrumentos de realização dos programas.

Portanto, temos uma concepção de planejamento e orçamento, baseada no Gerenciamento de Programas, que contempla as seguintes características:

a) visão estratégica, com estabelecimento de objetivos;b) identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, objetivando tomar

realidade essa visão estratégica;C) concepção dos programas que deverão ser implementados, com vistas ao atingimento dos

objetivos que implicarão na solução dos problemas ou aproveitamento das oportunidades;

4.3.1 - FINALIDADE

Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, a finalidade básica da classificação por programas é demonstrar as realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. Esse critério surgiu visando permitir o cumprimento das novas funções do orçamento, em especial a representação do programa de trabalho.

4.3.2 - CATEGORIAS

Quatro categorias constituem a classificação por programas: programa, projeto, atividade e operações especiais. Na norma legal, as referidas categorias estão assim definidas:

Programas: programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual - PPA, visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

Cada programa identificará as ações necessárias para atingir os seus objetivos, sob forma de projetos, atividades e operações especiais, especificando os respectivos valores e metas, bem como as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação.

Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um Programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de govemo.

Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um Programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

Operações Especiais: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento da função "Encargos Especiais".



São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título (não confundir com descentralização), fundos de participação, operações de financiamento (concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda a ordem, indenizações, pagamento de inativos, participações acionarias, contribuição a organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras.

Cada atividade, Projeto e operação especial identificará a função e a subfunção às quais se vinculam

Exemplos de Programas:

Código Nome do Programa0137 Emancipação de Assentamentos Rurais0153 Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente0905 Operações Especiais: Serviço da Dívida Interna (Juros e Amortizações)

Observação: O quadro abaixo apresenta as principais diferenças entre o modelo atual de Estrutura programática e o anterior de Classificação Funcional-Programática:

MODELO ANTERIOR MODELO ATUALFunção Função

Programa Sub-funçãoSub-programa Programa

Projeto/Atividade Projeto/Atividade/ Operações Especiais

Sub-projeto/Sub-atividade(usado principalmente para especificar a

localização geográfica, com livre definição de metas)

Subtítulo(usado exclusivamente para especificar a

localização geográfica, sem metas)

Principal categoria da nova concepção, o programa é estruturado visando ao alcance de objetivos concretos pretendidos pela administração pública. Nesse sentido, os programas não podem mais ser traduzidos por títulos padronizados, como ocorria na classificação funcional-programática, e passam a ser estabelecidos em atos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

As categorias projeto e atividade mantêm a conceituação consagrada na classificação funcional-programática, constituindo-se em instrumentos que viabilizam o alcance do objetivo do programa. A nova categoria operações especiais, assim como a Função Encargos Especiais, com a qual mantém correspondência, vem suprir a lacuna existente na classificação de despesas e encargos não relacionados com a provisão de bens e serviços públicos. Até agora, com a ausência de categoria classificatória neutra, não restava outra solução a não ser considerar, erroneamente, corno atividades e projetos, várias modalidades de encargos, transferências, amortizações etc.

Apesar de não prevista na norma geral, mas por exigência das leis de diretrizes orçamentárias, a lei orçamentária federal trará uma quinta categoria na classificação por programas: o subtítulo. O subtítulo passará a ser a categoria de menor nível da classificação, compreendendo a subdivisão seja do projeto, da atividade e das operações especiais.

4.3.3 - CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMAS NO PLANO PLURIANUAL

O programa constitui-se no elo entre o planejamento de médio prazo e os orçamentos anuais, sendo a categoria básica também na organização do plano plurianual. As normas baixadas com vistas a elaboração e execução do Plano Plurianual 2000/2003 estabelecem, para cada programa, o seguinte conteúdo:"

I - objetivo;II - órgão responsável;III - valor global;IV - prazo de conclusão;V - fonte de financiamento;



VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; VIl - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo;VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo;IX - regionalização das metas por Estado.

Toda a ação finalística do Governo Federal deve ser estruturada em programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade.

Os programas de ações não finalísticas são programas constituídos predominantemente de ações continuadas, devendo conter metas de qualidade e produtividade a serem atingidas em prazo definido.

4.3.4 – TIPOS DE PROGRAMAS

São quatro os tipos de programas previstos:

Programas finalísticos: resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador(es), fórmulas de cálculo do índice, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

Programas de gestão das políticas públicas: abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas.

As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial. Assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada órgão. Portanto, haverá apenas um programa dessa natureza por órgão. Exemplo: Gestão da Política de Saúde". Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, órgãos , unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

Programas de serviços ao Estado: são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, indicador(es), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

Programa de apoio administrativo: correspondem ao conjunto de despesas de natureza tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas fínalísticos e de gestão de políticas públicas, não são passíveis de apropriação a esses programas. Seus objetivos são, portanto, os de prover os órgãos da União dos meios administra-tivos para a implementação e gestão de seus programas finalísticos.

4.3.5 - FORMAÇÃO DO CÓDIGO DE UM PROGRAMA DE TRABALHO NA ESTRUTURA POR PROGRAMAS

4.3.5.1. - CÓDIGO IDENTIFICADOR

A classificação Funcional e Programática adota um artifício que possibilita identificar se determinado programa de trabalho constitui um projeto uma atividade ou uma Operação Especial. Assim, o código da Funcional-Programática, na estrutura por programas tem a seguinte composição:



xx xxx xxxx xxxx xxxx

1º e 2º dígitos -identificam a função;3º, 4º e 5º dígitos -identificam a Subfunção;6º, 7º, 8º e 9º dígitos -identificam o Programa; e10º, 11º, 12º e 13º dígitos -identificam o Projeto, Atividade ou Oper. Esp.14º, 15º, 16º, e 17º dígitos -identificam o subtítulo

Quando o 1º dígito do conjunto que identifica os projetos/atividades/ Operações especiais for par, ou mais precisamente 2, 4, 6 e 8, revela que se trata de uma Atividade; e, se ímpar, ou mais precisamente 1, 3, 5 e 7, indica que se refere a um Projeto, se for 0 (zero) indica que se refere a uma Operação Especial .

4.3.5.2. CÓDIGO COMPLETO

O código completo de um programa de trabalho se obtém conjugando os códigos da classificação funcional-programática com a classificação institucional e separando-se por um ponto essas duas classificações.

Veja-se como exemplo: Projeto

36.205.10.302.0004.3863.0047

36. Órgão Ministério da Saúde205. UO Fundação Nacional da Saúde10. Função Saúde 302. Subfunção Assistência Hospitalar e Ambulatorial0004. Programa Qualidade e Eficiência do SUS3863. Projeto Implantação/Ampliação de Unidades de Saúde do SUS0047. subtítulo Implantação/Ampliação de Unidades de Saúde do SUS no Estado

do RJ.

Veja-se com outro exemplo: Atividade

39.201.26.846.0663.2324.0003

39. Órgão Ministério dos Transportes201. UO Departamento Nacional de Estradas de Rodagem26. Função Transporte 846. Subfunção Transporte Rodoviário0663. Programa Segurança nas Rodovias Federais2324. Atividade Manutenção da Sinalização Rodoviária0003. subtítulo Manutenção da Sinalização Rodoviária- Nacional

Veja-se com outro exemplo: Operações Especiais

22.207.28.846.0909.0613.0001

22. Órgão Ministério da Agricultura e do Abastecimento207. UO Companhia de Colonização do Nordeste28. Função Encargos Especiais846. Subfunção Outros Encargos Especiais0909. Programa Operações Especiais: Outros Encargos Especiais0613. Oper. Espec. Indenização e Desapropriação de Imóveis

0001. Subtítulo Indenização e Desapropriação de Imóveis - Nacional.


5p Contabilidade Pública - Apostila. 2 - Orçamento

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