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ADITIVOITENSNOVOS
Adinmicacontratualdeumaobrapblicaenvolve,noraramente,anecessidadedeexecutarserviosimprevistosnotermoinicialdecontrato.Assim,desdequedevidamentemotivado,providenciasetermoaditivoparainclusodessenovoencargo.Tratarse,viaderegra,deaditamentodecorrentedealteraodeprojetooudesuasespecificaes,paramelhoradequaotcnicadaobraaseusobjetivos,nostermosdoart.65,incisoI,alneaadaLei8.666/93oumesmoemrazodoaumentodasdimensesdoobjetodecontrato(art.65,incisoI,alneabdaLei8.666/93).Apesardesetratardemodificaesunilaterais,osnovospreosdevemsernegociadosentreaAdministraoeoparticular(art.65,3).
Objetivase,nesteverbete,combasenajurisprudnciadaCorteFederaldeContas,disporregramentoconcisoacercadecomoprocedernessescasos.Odilemaincluironovoserviosobumpreojusto,semdesvirtuaroobjetocontratado,semcomprometeraisonomiadocertamelicitatrioesemalteraraequaoeconmicofinanceiraestabelecidanotermoinicialavenado.1
Comoregrageral,parainclusodeitensnovosnaplanilhacontratual,deveseobservaroseguinte:
a)disponibilizaracomposioanalticadecustosunitriosdonovoservio
b)apresentaromemorialdeclculodosquantitativosdoitemnovo
c)casoprevistoalguminsumonanovelcomposioquetambmestejapresenteemoutrosserviosjcontratados(porexemplocimento,areia,britaouservente),garantiracorrespondnciaentreumeoutrovalor
d)assegurarqueopreofinaldonovoserviodevesejamenorouigualaosreferenciaisoficiaisdaAdministrao(Sicro/Sinapi)2
e)emsetratandodeserviosemcorrespondnciaoficialdepreosnossistemaspblicos,realizarpesquisadepreoscomnomnimotrsfornecedores
f)cuidarparaqueopreodaobramantenhaomesmonveldedescontoglobal,paraevitarochamadojogodeplanilhas.3
Noqueserefereaestaltimaexigncia(amanutenododescontoglobalaseraplicadosobreopreodonovoservio),apesardeestaseraregra,emalgunscasos,oTCUentendeunoseraplicvelodesconto(Acrdo394/2008Plenrio).
Emumexemplodeanlise,aoproferiroAcrdo1784/2004Plenrio,oTCUentendeuquesedeviaaplicaraositensnovosdeEscavao,CargaeTransporteparadistnciasmdiasde50a200me200a3000m,descontosglobaisemrelaoaoSicroidnticosaosoferecidosoriginalmentenalicitao,paranorepresentarquebradoequilbrioeconmicofinanceirodocontrato.4Porsetratardeumserviodeterraplenagem,comnaturezasimilaratodoorestante
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dosencargoscomECT5jcontratados(comocompactaodeaterrosetodasascomposiesdeEscavao,CargaeTransporte),defato,justoqueseexijaomesmonveldedescontooferecidonosdemaisitenscontratuais,cujosinsumoseoknowhowparaconsecuodoobjetosopraticamenteosmesmos.
Omesmoraciocniopoderianoseraplicvel,porexemplo,nahiptesedeseincluremquantitativosdeestruturametlicaaumaobrainicialmentecontratadaparaserexecutadainteiramenteemconcretoarmado.Essaoutratecnologiaexigeequipamentos,modeobraemateriaisrelevantementedistintosumsavoirfairediferente.Auscultasecomoexigiramesmacompetitividadedacontratadanessescasos.
ALein12.708/2012(LDO2013)disps,emseuart.102,5,que,ressalvadooregimedeempreitadaglobal,adiferenapercentualentreovalortotaldocontratoeoobtidoapartirdoscustosunitriosdosistemaderefernciautilizadonopoderserreduzidaemfavordocontratado,emdecorrnciadeaditamentosquemodifiquemaplanilhaoramentria.
Noltimocasoapresentado,portantoodamodificaodatecnologiaconstrutivaparaaestruturametlicaemsituaesdemaiormaterialidadeeimpactonapropostacontratada,paranorepresentarquebradaisonomiaoufugaregularlicitao,deveseavaliaravantajosidadedamanutenodoajusteeconsiderar,comadevidamotivao,aviabilidadedeseprovidenciarnovocertamelicitatrio,comarescisodocontratoemandamento.6
Comoregrageral,devesesempreguardarosvaloresprimordiaisdalicitao.Osserviosnovosnodevemserincludosemtalmontaevalorquerepresentemodesvioaoregularprocedimentolicitatrio,comumrelevanteincrementonaremuneraodoparticularemdetrimentodeumadesproporcionalreduodeseusencargos.
Jurisprudncia
Acrdo2152/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosBemquerer
TrechodoAcrdo:
9.2.determinar,comfundamentonoart.45daLein8.443/1992,(...)que,emcumprimentoaosarts.3e65daLein8.666/1993,apresenteaoTCU,noprazode30dias,termoaditivoquecontemple:(...)
9.2.1.4.clusulaprevendoque,casosejanecessrianofuturoacelebraodenovosaditivos,almdaqueledeterminadonessaproposta,ospreosunitriosdeserviosnovosoucomquantidadesaumentadas,comvistasagarantirocumprimentodoart.112,6,Lein12.017/2009,devem:
9.2.1.4.1.nocasodeserviosnovos,estarlimitadosaoscustosreferenciaisestabelecidosnareferidaLei(art.112,caput,2e3),acrescidosdeBDIderefernciaadotadonooramentobasedaAdministrao(20%),aplicandoseodescontoinicialmenteobtido(0,9%)
9.2.1.4.2.nocasodeserviospreexistentes,utilizarospreosunitrioscontratuais,observandoodescontodapropostainicial
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Acrdo1019/2007TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoSherman
TrechodoVoto:
156.Tratandosedesoluoouservionovo,casoseusitensconstitutivosdecustospossamserencontradosouextradosdocontrato,entoseucustodeverserprojetadoapartirdessesparmetros.Ocustodositensconstitutivosquenopuderemserextradosdocontratodeveroserestimadosporvalordemercado.
157.razovelsupor,comoregra,queocustodedeterminadoitem,cotadopelaempresaemsuapropostacomointegrantedeumadeterminadacomposiodecustos,sejasemelhanteaocustodemesmoitememoutracomposiodecustos.Portanto,razovelqueessamesmacotaosejautilizadaparaestabeleceroscustosdeumasoluoouservionovo,observadasaspeculiaridadesdecadaum.
158.Apenasparaexemplificar,razovelsuporqueocustodeumdeterminadotratordeesteirassejaomesmoemtodasascomposiesdecustosemquecomparea,respeitadaavariaodesuaprodutividadeemrelaoaoservioespecfico.
159.Assim,comparecendoessetratordeesteirascomoitemdecustodeumservionovo,seucustodeversersemelhantequelejofertadopelaempresaexecutora,emsuaproposta,paraoutroservio.
160.Casonosejapossvelextrairdocontratoocustointegraldanovasoluoouservio,entoaadministraodeverreceberpropostadaempresaexecutoraparaoservionovo,aqualdeverrespeitarascotaesjofertadasparaitensdecomposiodecustosconstantesdoprojetobsicoegarantirqueosdemaisitensencontremseempatamardeigualdadeouinferioridadecomosvaloresmdiosdemercadoencontradosparamesmoitemdecusto.
161.claroqueaanlisedetalhadadasalteraescontratuaisdeveestarpreviamenteescoimadadeerrosetentativasdefraudes,como,porexemplo,osobrepreo(preoacimadodemercado)paraservionovo,ouosuperfaturamento(quantitativosnoexecutadosouentregues)emmedies,osquaisdeveroserimpugnadospelafiscalizaodaobraoupelogestordocontrato,ecorrigidospelaadministrao.
Acrdo1874/2007TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodaEmenta:
8.Nademonstraodoscustosunitriosdoseventuaisnovosserviosaseremacrescentadosaoscontratos,opreofinaldeveserdeduzidodospreosdositenscongneresprevistosnocontratooriginaledascondieslicitadas,noseadmitindoque,nasuacomposiodepreo,constemcustoselementaresdeinsumosdiferentesdosatribudosaosmesmosinsumosemcomposiespreexistentesnemtaxasdeconsumooudeprodutividadeemvisveldesacordocomasespecificadasemcomposiessemelhantes,atentandoseparaofatodequeopreodemercado
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sempredeverservirdelimitantesuperior.
Acrdo993/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodaEmenta:
2.Emsetratandodetermosdeaditamentocujoobjetoacresaavenaitensnovosouquantitativosdeoutrosexistentes,exigeseaincidnciadospreosdemercado(SinapieSicro,prioritariamente),quandoinferioresaospreoscontratuais,afimdesemanteroequilbrioeconmicofinanceirodocontrato(v.g.Acrdosns394/2003,172/2004,1.755/2004,468/2006,554/2008e1.663/2008,doPlenrio)
Acrdo3134/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodaEmenta:
14.Semembargo,ajurisprudnciadesteTribunalpacficanosentidodequeitensnovosincludosemcontrataodeobrapblicadevemselimitaraospreosunitriosdossistemasdereferncia,prioritariamenteoSinapieoSicro.DiantedafrequenteausnciadeprovidnciasporpartedaAdministraoemdemonstrarqueasmodificaescontratuaisatendemdisposiolegalacimaabordada,acaracterizarpresunorelativadedesequilbrioeconmicofinanceiroprejudicialaoerrio,restalegitimadooposicionamentoperfilhadoporestaCorte.ResumeessepensamentoaementadoAcrdon993/2009TCUPlenrio:
2.Emsetratandodetermosdeaditamentocujoobjetoacresaavenaitensnovosouquantitativosdeoutrosexistentes,exigeseaincidnciadospreosdemercado(SinapieSicro,prioritariamente),quandoinferioresaospreoscontratuais,afimdesemanteroequilbrioeconmicofinanceirodocontrato(v.g.Acrdosns394/2003,172/2004,1.755/2004,468/2006,554/2008e1.663/2008,doPlenrio).
15.Nessecontexto,deseverqueanovametodologiapugnadapelaSecex/SC,baseadaempreounitrioconstantedooramentobasedoDnit,amoldasejurisprudnciadesteTribunal.
Acrdo583/2003TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosVilaa
TrechodoVoto:
29.Parasecalcularodbito,fazsenecessrioumbalanodosefeitosfinanceirosdessasalteraes.Certamente,comoositenscomsobrepreoeaumentosdequantitativossomuitomaissignificativos,humdanoaoerrioasecontabilizarerecompor.Seospreosdemercado,quesoaquelesdefinidospelaleiparaamedidadosuperfaturamento(v.artigos24,incisoVII,e43,incisoIV,daLein8.666/93),fossemosdooramentodoDNER,odanoatofinaldaexecuodocontrato,decursivodasalteraesdeprojetoatagoraefetivadas,alcanariaR$1.879.790,25
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(diferenaentreosvaloresglobaisfinaleorado,maisareduodepreoemrelaoaooramentoqueaadministraohaviaconseguidonalicitao).(...)
32.Essebalanodealteraesepreosdeveserfeitoparatodosositensdocontratoquepassarampormodificaes,incluindoitensquenofaziampartedoprojetooriginal,comooespalhamentodebotafora.
Acrdo1784/2004TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosVilaa
TrechodoVoto:
ParaosdemaisitensnovosECTnasdistnciasmdiasde50a200me200a3000m,porsereferiremamaterialde2categoria,foiaplicadoodescontomdioglobalde51,5%sobreosvaloresoradospelaAdministrao(...),resultando,respectivamente,nasquantiasdeR$2,29eR$2,66.EssedescontomdiorefleteobenefciooriginalmenteauferidopelaAdministraonacontrataodosserviosdeterraplenagemequedevesermantidonarevisocontratual.
Acrdo394/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodaEmenta:
1.Incabvelaanulaodeaditivoqueacrescentaserviosnovosaocontrato,porsupostareduododescontoobtidonalicitao,umavezqueametodologiaparadefiniodosnovospreoscomposiesdoSicropreenchidascomoscustosconstantesdapropostaaproximasedaformapreconizadaporesteTribunal,considerandoademaisqueareduododescontoocorreuapenasemumgrupodeservios,cujovalortotalreduziusesensivelmente,embenefciodaAdministrao,queaindamanteveamaiorpartedodescontoincorporadoaocontratoinicial.
Vertambm:AcrdosPlenrios1545/2010,1046/2010,394/2008.
ADITIVOSLIMITEDE25%BASEDECLCULO
Constadoart.65daLei8.666/93:
1Ocontratadoficaobrigadoaaceitar,nasmesmascondiescontratuais,osacrscimosousupressesquesefizeremnasobras,serviosoucompras,at25%(vinteecincoporcento)dovalorinicialatualizadodocontrato,e,nocasoparticulardereformadeedifciooudeequipamento,atolimitede50%(cinquentaporcento)paraosseusacrscimos.
2Nenhumacrscimoousupressopoderexcederoslimitesestabelecidosnopargrafoanterior,salvo:(...)
IIassupressesresultantesdeacordocelebradoentreoscontratantes.(IncludopelaLein9.648,de1998)
SegundotemseconsolidadonajurisprudnciadoTCU,olimitede25%(ou50%parareformasdeedifciosouequipamentos)refereseindividualmenteaosacrscimosessupresses,vedadaa
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possibilidadedecompensaoentreumeoutropercentual(ressalvadaahipteseexpressamenteprevistano2,incisoII,supra).
Emaplicaoprticadoentendimento,propomosocasohipotticodeumaobrapblicainicialmentecontratadaporR$100.000,00,emquehouvesupressesnomontantedeR$15.000,00(15%)eserviosacrescidosemumtotaldeR$30.000,00(30%),oqueperfazumvaloratualizadocontratualdeR$115.000,00(ou15%amais,nototal).OTribunaldeContasdaUnioconsidera,nestecaso,segundoentendimentomaisrecente,quehouveinfraoaoart.65,1,daLeideLicitaes,porultrapassagemdolimitedeacrscimos.
Emboraocontratoresultemajoradoem15%globalmente,essacompensaoentreacrscimosesupressesparaocmputodoslimitescontratuaisfazsevedada.
Existe,portanto,umclaroprestgioaoprincpiodaisonomiaeaoobrigatriodeverdelicitareesseomenslegisdoart.3daLei8.666/93.Noseadmitetergiversarocertamelicitatriopormeiodesucessivasmodificaesnaplanilhaoramentriaque,emboranoabriguemexpressivaelevaodopreocontratado,sedistingaatalpontodoobjetooriginalmentepactuadoquerepresenteverdadeirafugalicitao.
Muitasvezes,emvirtudedeprojetosincipientes,sotantositenssuprimidoseoutrostantosadicionados,quenohgarantiadequeseobteveamelhorpropostanalicitao.Houvessenovoprocedimentoconcorrencial,outraempresapoderiatersesagradovencedora.
Jurisprudncia
Acrdo749/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodoAcrdo:
9.2.determinaraoDepartamentoNacionaldeInfraestruturadeTransportesque,emfuturascontrataes,paraefeitodeobservnciadoslimitesdealteraescontratuaisprevistosnoart.65daLein8.666/1993,passeaconsiderarasreduesousupressesdequantitativosdeformaisolada,ouseja,oconjuntoderedueseoconjuntodeacrscimosdevemsersemprecalculadossobreovalororiginaldocontrato,aplicandoseacadaumdessesconjuntos,individualmenteesemnenhumtipodecompensaoentreeles,oslimitesdealteraoestabelecidosnodispositivolegal
TrechodoVoto:
10.Poroutrolado,hqueseteremcontaacorretaaferiodoparmetro(contratooriginaloucontratocomsupresseseacrscimos)apartirdoqualsedaramedidadoexcessoemaditivo,bemcomoosatenuantesjapresentadosnainstruodoauditorparaopresentecasoconcreto.EmborahajacontrovrsiasobreoassuntonombitodesteTribunal,ajurisprudnciamajoritriadaCortedeContastemseencaminhadonosentidodequeasalteraescontratuaisreferentessreduesouacrscimosdosquantitativosdoobjetodevemsercalculadassobreovalororiginaldocontrato,oquemitigaria,porexemplo,asupostairregularidadeconsistentenacelebraodeaditivosuperioraopermitidonalei.
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Acrdo2819/2011TCUPlenrio
MinistroRelator:WaltonRodrigues
TrechodoAcrdo:
9.2.determinaraoDepartamentoNacionaldeInfraestruturadeTransportesque,nasfuturascontrataescelebradasapartirdadatadepublicaodesteAcrdonoDirioOficialdaUnio,passeaconsiderar,paraefeitodeobservnciadoslimitesdealteraescontratuaisprevistosnoart.65daLein8.666/1993,asreduesousupressesdequantitativosdeformaisolada,ouseja,oconjuntoderedueseoconjuntodeacrscimosdevemsersemprecalculadossobreovalororiginaldocontrato,aplicandoseacadaumdessesconjuntos,individualmenteesemnenhumtipodecompensaoentreeles,oslimitesdealteraoestabelecidosnodispositivolegal
9.2.determinaraoDepartamentoNacionaldeInfraestruturadeTransportesque,emcadacasoabrangidoporessasoluotemporriaeintertemporalindicadanosubitemanteriordesteacrdo,osaditivosquevieremasercelebradosdeveroserjustificadosquantosuapertinnciaeconformidadescaractersticasediretrizesfundamentaisestabelecidasnoprojetobsico,devendoserdevidamenteregistradosnosrespectivosprocessosadministrativos,estando,assim,disponveisfiscalizaodosrgosdecontrole
TrechodoVoto:
EntendoirretorquvelainterpretaodadapeloeminenteRelatordadeliberaorecorrida,MinistroAugustoNardes,quantoadernciajurdicaaoDiplomaFederaldeLicitaeseContratoseaosreclamosdaCartaConstitucionalde1988.TaisnormasexigemdascontrataesdeserviosecomprasrealizadaspelaAdministraoPblicaserem,emregra,precedidasdeconfrontolicitatrio,asseguradaaisonomiaentrelicitanteseabuscadaeficinciaedaeconomicidade.
NessetomseinsereadeterminaodeSuaExcelncia,acolhidapeloPlenrio,que,comacerto,estabeleceuosexatostermosecondiesemquesedevamdarasalteraescontratuais,paranosubverterosprincpiosbsicosdalicitao,insculpidosnoart.37,incisoXXI,daConstituioFederalenoart.3daLein8.666/1993.
Noassisterazoaoapelante,quandodefendequeosacrscimosesupressesdevamserconsideradosdeformaconjuntaeconsolidada,aextrairlhesapenasoresultadofinanceirofinaldeaditivosparaobservarsehouve,efetivamente,aextrapolaodoslimitesdealteraofixadosnoart.65,1,daLein8.666/1993.
Oproblemaquenosotoleradasalteraesdeobjetodocontrato,poisanovaconformaodoajustenoforasubmetidaaocrivodocertamelicitatrio,frustrandoaoportunidadedepotenciaisinteressadosofertarempropostasdeprestaodeserviomaisadequadasspretensesdaAdministrao,certamentecomcondiesmaisvantajosas.
Asituaolimite,aquepodechegaraexegesesustentadapelorecorrente,resultariaqueoacrscimodepercentualde80%aoobjetoinicialeasupressode55%,consideradosnomesmoTermoAditivo,levariamaumresultadodesomaequivalentea25%deaumentodovalordaavena,oque,noentenderdoapelante,atenderiaaospreceitosestipuladosnoart.65,1,daLei
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n8.666/1993.
Noentanto,essahermenuticasingularteriacomoconsequncianefastaasubversodoprincpiodalicitao,poisoobjetosubmetidoaconfrontofoitotalmentedesvirtuadoeequivaleriaverdadeiracontrataodiretadeempresasobrenovaconfiguraodeservios.
Nohnveldeadequaotcnicadeprojeto,sejaemsuasdefiniesbsicas,sejaemsuastcnicasconstrutivas,sejaemmtodostecnolgicos,aindaqueseproponhammaiseficientes,quejustifiquetamanhadistoro.
Acausadessesdesajustesremeteindubitavelmenteaprojetosbsicosmalelaboradosnombitodaprpriaautarquiafederal,amaioriadosquaisdesamparadosdeestudostcnicosaprofundados,comlevantamentostopogrficosegeolgicosinsuficientes,faltadeverificaoemcampo,bemcomoausnciadeprojeesdealternativasdesoluoque,aumstempo,sejamambientalmentesustentveis,tecnologicamentemaiseficienteseeconmicos.Emsuma,aquestodosaditivoscontratuaisnoseresumeasimplesequaofinanceira,cujasomadevaseenquadrarnoslindeslegaisdealterao.
Apropsito,nemsempreeventuaisajustesealteraespresumem,porsis,mudanassignificativasnoobjetooriginaldocontrato.Essasadequaesexistemesosalutares,desdequeobservadaacompatibilidadedessasmudanascomosaspectosqualitativosequantitativosessenciaisdefinidospeloprojetobsico,talqualdefinidonoart.6,incisoIX,daLein8.666/1993erespeitadososlimitesexpostosnoart.65,1,doreferidodiplomalegal.(...)
OAcrdon1.203/2011Plenrio,alegadonasrazesrecursais,nosocorrepretensodorecorrente,poisoreferidoarestonoafirmouqueosaldolquidodeacrscimosmenossupressescontratuaissejacritrioadmitidoparaatenderoslimitesdeaditivofixadosnoart.65,1,daLein8.666/1993.Aocontrrio,ovotocondutordoAuditorWederdeOliveiradeixouclaroqueosaditivoscontratuaisnodevemserfeitossobreovalorlquidodaplanilhadocontratooriginal,comodescontodeeventuaissupressesdeitensdeserviosjulgadosdesnecessrios,mas,sim,sobreoformatointegraldaavenainicial.
Comamesmanfase,oRelatorafastouprecedenteapontadopelosresponsveisdoDNIT,alusivoaoAcrdon2206/2006Plenrio,supostamenteutilizadocomorefernciametodolgicaparaconsiderarabasedeclculodeaditivocomoexpurgodeeventuaissupressesdeservios.SuaExcelnciaexplicitouque,naquelearesto,buscouse,apenas,corrigirainclusodeitensdetrabalhoemduplicidadenaplanilhadocontratooriginal.
Dessamaneira,ositensdetrabalhoqueseencontravamembisinidem,naquelesautos,devemserretiradosdabasedeclculoparaapuraodolimitelegaldeaditivo.Essasituaoespecficanoseamoldaaoargumentodefendidopeloapelante,segundooqualabasedeclculodeapuraodealteraescontratuaisdevaexpurgarassupressesdeitensdeserviosdocontratooriginal,consideradasdesnecessrias,poistalmodusoperanditemocondodedistorceroslimiteslegaisparamudanadaavenaelevardesfiguraodoseuobjeto.
AindasobreoAcrdon1.203/2011Plenrio,brandidopeladefesadorecorrente,oTribunalafastouaocorrnciaapontadapelaequipedeauditoriaquantopossvelextrapolaodolimitedeaditivoaquealudeoart.65,1,daLei
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n8.666/1993,poisnohaviaprovassuficientesparaconfirmaressaocorrncia.
Aausnciadematerialidadequecomprovasseessesupostoilcitonoimplicaoreconhecimentogenrico,porpartedesteTribunal,dalegitimidadedaextrapolaodoslimiteslegaisdecelebraodeaditivos,aocontrriodoqueapregoaorecorrente.
Acrdo2530/2011TCUPlenrio
MinistroRelator:JosJorge
TrechosdoVoto:
8.Almdeviolaonormalegal,talprocedimentonoencontraguaridanajurisprudnciadoTCU,tendosidoconsolidado,nombitodestaCorte,oentendimentodeque,paraefeitodeobservnciadoslimitesdealteraescontratuaisprevistosnoart.65daLein8.666/93,devemserconsideradasasreduesesupressesdequantitativosdeformaisolada,ouseja,oconjuntoderedueseoconjuntodeacrscimosdevemsersemprecalculadossobreovalororiginaldocontrato,aplicandoseacadaumdessesconjuntos,individualmenteesemnenhumtipodecompensaoentreeles,oslimitesdealteraoestabelecidosnosupracitadodispositivolegal.
Acrdo1428/2003TCUPlenrio
MinistroRelator:UbiratanAguiar
TrechodoVoto:
(...)nopossoconcordarcomoraciocniosimplistadequeaalteraorealizadanoprojetoinicialmentelicitadonoultrapassouolimitede25%e,porissomesmo,noexistiunenhumailegalidade.Muitomenospossoconcordarcomosfundamentosapresentadospela(...)quandodefendequeseumabarragemdeterra(...)temseumtodoconstrutivoalteradoparaumadeconcretocompactadoarolo(CCR),nosepodedemodoalgumafirmarquehouvealteraodoobjeto.Porcertocontinuarsendoumabarragem,masjamaispoderserconsideradoomesmoobjetolicitado.
(...)Nosealeguequenohouvealteraodoprojetobsico,masapenasoseudetalhamentonoprojetoexecutivo,pois,apesardereconhecerqueestepossafazeralgumascorreesnaquele,nopodealterlodemodoaseconstituirobjetocompletamentedistintodoinicialmentelicitado.Alteraessignificativas,antesdeiniciadaaobraexigearealizaodenovoprocedimentolicitatrioenoassinaturadetermoaditivo.
Acrdo1080/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
Trechodosumrio:
2.Olimitede25%previstonoart.65,1,daLein8.666/1993,paraasalteraescontratuais,aplicasesobreovalorinicialdocontrato,liberadodeacrscimosesupressesdeserviosefetuados.
TrechodoVoto:
Obras Pblicas: Comentrios jurisprudncia do TCU 2. ed.,ano2013,n.1,abr.2013
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital
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Sobreessamatria,esteTribunaljmanifestouoentendimento,emdiversasocasies,aexemplodoAcrdosns2.206/2006TCUPlenrio,3.348/2007TCU1Cmarae872/2008TCUPlenrio,osdoisprimeirosdeminhalavra,dequeolimitede25%previstonoreferidodispositivolegal,paraasalteraescontratuais,aplicasesobreovalorinicialdocontrato,liberadodeacrscimosesupressesdeserviosefetuados.
Acrdo1599/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosBemquerer
TrechodoAcrdo:
9.2.1.promova,noprazode30dias,aregularizaodoscontratos5.04.2008.037A(adutoraCRFloresta/CRPortal)e5.04.2009.001A(adutoraCRSantoAfonso/ramalAmap),pormeiodeformalizaodetermosaditivos,remetendosecpiasdosreferidostermosassinadosaoTCU,ematendimentoaoart.60daLein8.666/1993,comodevidocuidadopara(Achado3.3):
9.2.1.1.abstersedeextrapolaroslimitesdealteraescontratuaisprevistosnoart.65daLein8.666/1993,tendoemvistaqueoconjuntoderedueseoconjuntodeacrscimosdevemsersemprecalculadossobreovalororiginaldocontrato,aplicandoseacadaumdessesconjuntos,individualmenteesemnenhumtipodecompensaoentreeles,oslimitesdealteraoestabelecidosnoreferidodispositivolegal
Acrdo1910/2012TCUPlenrio
MinistroRelator:ValmirCampelo
TrechodoAcrdo:
18.Mesmoraciocnionopodeserempreendidonoqueserefereirregularidadel,relativa,asim,demodoespecfico,extrapolaodos25%contratuaisnaavenaCT10/2002.Naiminnciadeultrapassarolimiteinstitudonoart.65,1e2daLei8.666/93,eausentesospressupostosinscritosnaDecisoTCU215/99,caberiaaosgestoresprovidenciarnovacontratao,emtempohbilparatal.Osresponsveispelaexecuocontratualnopodemseescudaremumprojetobsicofalhocomoguaridaparainfringnciadessanormalegalsobpenadaesquivadoregularprocessolicitatrio,poralteraorelevantedoobjetocontratado.
Vertambm:AcrdosPlenrios3364/2012,87/2008,2206/2006,1834/2010,1338/2010e2331/2011.
ADITIVOSLIMITEDE25%LEGALIDADEEPOSSIBILIDADEDEEXTRAPOLAO
NaDeciso215/1999Plenrio,oTCUestabeleceuoscasosemqueseadmiteultrapassaros25%deaditivos(ou50%,conformeocaso).TratousederespostaaconsultadirigidaaoTribunal,oqueadquirecarternormativoeconsisteemprejulgamentodatese(art.1,2,daLei8.443/92).
Aquesto,emumpareamentodasdisposiesemanadasnaDeciso215/1999comostermosdoart.65daLei8.666/93,podeserassimresumida:
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*nohlimites,desdequesatisfeitososseguintesrequisitos:
InoacarretarparaaAdministraoencargoscontratuaissuperioresaosoriundosdeumaeventualrescisocontratualporrazesdeinteressepblico,acrescidosaoscustosdaelaboraodeumnovoprocedimentolicitatrio
IInopossibilitarainexecuocontratual,vistadonveldecapacidadetcnicaeeconmicofinanceiradocontratado
IIIdecorrerdefatossupervenientesqueimpliquememdificuldadesnoprevistasouimprevisveisporocasiodacontrataoinicial
IVnoocasionaratransfiguraodoobjetooriginalmentecontratadoemoutrodenaturezaepropsitodiversos
Vsernecessriacompletaexecuodoobjetooriginaldocontrato,otimizaodocronogramadeexecuoeantecipaodosbenefciossociaiseeconmicosdecorrentes
VIdemonstrarse,namotivaodoatoqueautorizaroaditamentocontratualqueextrapoleoslimiteslegaismencionados,queasconsequnciasdaoutraalternativa(arescisocontratual,seguidadenovalicitaoecontratao)importamsacrifcioinsuportvelaointeressepblicoprimrio(interessecoletivo)aseratendidopelaobraouservio,ouseja,gravssimasaesseinteresse,inclusivequantosuaurgnciaeemergncia.
Emtodososcasos,paraqualquerpercentual,alegitimidadedasmodificaescontratuaisdeveenvolver,sempre,situaesimprevisveis,ouprevisveisdeconsequnciasincalculveis,nostermosdalei.Eventosque,porsuanatureza,noseanteviampreviamentecontratao.Termoaditivobaseadoemsituaoquejsesabianecessriaousedeveriasaberanteriormenteaoedital(e,consequentemente,aocontrato)possuivciodeorigememaculaacompetitividadedocertame,pornotornarpblicatodasasparticularidadesjconhecidasdoobjetoaserexecutadooqueincluiaeventualinpciaeincompletudenaelaboraodoprojetobsico.
Jurisprudncia
Deciso215/1999TCUPlenrio
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MinistroRelator:JosAntnioMacedo
TrechodoAcrdo:
(...)responderconsultaformuladapeloexMinistrodeEstadodoMeioAmbiente,dosRecursosHdricosedaAmazniaLegal(...)nosseguintestermos:
a)tantoasalteraescontratuaisquantitativasquemodificamadimensodoobjetoquantoasunilateraisqualitativasquemantmintangveloobjeto,emnaturezaeemdimenso,estosujeitasaoslimitespreestabelecidosnos1e2doart.65daLein8.666/93,emfacedorespeitoaosdireitosdocontratado(...),doprincpiodaproporcionalidadeedanecessidadedeesseslimitesseremobrigatoriamentefixadosemlei
b)nashiptesesdealteraescontratuaisconsensuais,qualitativaseexcepcionalssimasdecontratosdeobraseservios,facultadoAdministraoultrapassaroslimitesaludidosnoitemanterior,observadososprincpiosdafinalidade,darazoabilidadeedaproporcionalidade,almdosdireitospatrimoniaisdocontratanteprivado,desdequesatisfeitoscumulativamenteosseguintespressupostos:
InoacarretarparaaAdministraoencargoscontratuaissuperioresaosoriundosdeumaeventualrescisocontratualporrazesdeinteressepblico,acrescidosaoscustosdaelaboraodeumnovoprocedimentolicitatrio
IInopossibilitarainexecuocontratual,vistadonveldecapacidadetcnicaeeconmicofinanceiradocontratado
IIIdecorrerdefatossupervenientesqueimpliquememdificuldadesnoprevistasouimprevisveisporocasiodacontrataoinicial
IVnoocasionaratransfiguraodoobjetooriginalmentecontratadoemoutrodenaturezaepropsitodiversos
Vsernecessriascompletaexecuodoobjetooriginaldocontrato,otimizaodocronogramadeexecuoeantecipaodosbenefciossociaiseeconmicosdecorrentes
VIdemonstrarsenamotivaodoatoqueautorizaroaditamentocontratualqueextrapoleoslimiteslegaismencionadosnaalneaasupraqueasconsequnciasdaoutraalternativa(arescisocontratual,seguidadenovalicitaoecontratao)importamsacrifcioinsuportvelaointeressepblicoprimrio(interessecoletivo)aseratendidopelaobraouservio,ouseja,gravssimasaesseinteresse,inclusivequantosuaurgnciaeemergncia
Acrdo160/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:WaltonRodrigues
Trechodosumrio:
AobservnciadaspremissasestabelecidasnaDeciso215/TCUPlenriocondionecessriaparaseconsiderarregularalteraocontratualalmdolimitefixadonoart.65daLei8.666/1993.
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Acrdo914/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:AroldoCedraz
Trechodosumrio:
possvel,emcarterexcepcional,aextrapolaodolimitelegalparaacrscimodeobjetocontratual,desdequeatendidososrequisitosdadeciso215/1999Plenrio.
Acrdo34/2011TCUPlenrio
MinistroRelator:AroldoCedraz
TrechodoVoto:
9.Vse,pois,que,ajurisprudnciadestaCortedefiniuqueolimitede25%paraacrscimosaoobjetoenglobaasalteraesqualitativasequantitativaseaextrapolaodessepatamardeveocorrerdeformaexcepcionalssima,devidamentemotivadaeapenasquandoverificadaapresenasimultneadosrequisitosenumeradospeladeliberaoacimatranscrita(Deciso215/1999Plenrio).
30.Comosev,osargumentosso,basicamente,quehouvenecessidadedeadequaotcnicadeprojetosemdecorrnciadeinconsistnciasdetectadasapenasduranteaexecuodasobras,quetaladequaonoestariaobrigadaarespeitarolimitede25%,queforamatendidasasexignciasdadeciso215/1999Plenrio,queaalternativadenovalicitaoseriaantieconmica,queoscritriosdeclculoutilizadospelaSecex/RJparaapurareventualinfraoaolimitelegaleraminadequadosequeacondutadosgestoresfoideboafeprotegeuosinteressespblicosedaempresa.
31.Aoiniciaroexamedamatria,lembro,inicialmente,queamencionadadeciso215/1999Plenrio,transcritanoitem53desteVoto,estabelecia,entreoutrosrequisitosparaextrapolaodolimitede25%,queascondiesfossemexcepcionalssimas,queanecessidadedecorressedefatossupervenientesimprevistosouimprevisveiseque,namotivaodoatoqueautorizasseoaditamentocontratual,fossedemonstradoqueasconsequnciasdaoutraalternativa(arescisocontratual,seguidadenovalicitaoecontratao)importamsacrifcioinsuportvelaointeressepblicoprimrio(interessecoletivo)aseratendidopelaobraouservio,ouseja,gravssimasaesseinteresseinclusivequantosuaurgnciaeemergncia.
32.Lembro,ainda,queolimitede25%estabelecidonaLei8.666/1993enoDecreto2.745/1998jcontemplaeventuaismodificaesdeprojetos,oquesignificaqueeventuaisfalhasdevemsercorrigidasdentrodestelimite.
Acrdo2261/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
Trechodosumrio:
Aextrapolaodolimitelegaleregulamentarparaaditamentodovalordocontratopodeserconsideradoirregularidadedemenorgravidadeemfacederazesdejustificativasquecomprovem
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ainexistnciademfeocarterantieconmicodarealizaodelicitaoparaelaboraodosprojetoscomplementares,cujanecessidadedecorreudefatossupervenienteseimprevisveispocadacontratao.
Acrdo1033/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodaEmenta:
Nomaisseadmiteaalteraodecontratoparainclusodeservioderemoodebolsesdesolosmolesdosterrenosdefundaesderodoviaseoutrasobraspblicas,pornosemostrarfactvelqueaexistnciadessesbolsesjnotenhasidadetectadaantesdaelaboraodoprojetodaobra,podendoestaCorte,emcasosemqueconstatemocorrnciasdessanatureza,determinararealizaodeprocedimentolicitatrioemseparado,semprejuzodaapenaodosresponsveiseprojetistasque,deumaformaoudeoutra,vieremadarcausaaessetipodeirregularidade.
TrechodoAcrdo:
9.2.alertaroDnitdequepodeestaCorte,emcasosfuturosnosquaisseverifiqueanecessidadedesignificativosacrscimosdequantitativosdoservioderemoodesolosmoles,determinararealizaodeprocedimentolicitatrioemseparado,semprejuzodadevidaapenaodosresponsveiseprojetistasque,deumaformaoudeoutra,vieremadarcausaaessetipodeirregularidade
Acrdo1801/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:GuilhermePalmeira
TrechodoAcrdo:
9.1.4.apenasrealizealteraocontratualnoprojetodaobraemcarterexcepcional,desdequetecnicamentejustificvelequetenhacomoresultadoumganhopalpvel,qualitativoouquantitativo,paraointeressepblico,nostermosdasalneasaebdoincisoIdoart.65daLei8.666/1993
Vertambm:Acrdo1263/2010Plenrio.
ANOTAODERESPONSABILIDADETCNICAART
AnecessidadedeformalizaodaAnotaodeResponsabilidadeTcnica(ART)daobraouserviodeengenhariatemorigemnaLei5.194/64.Exigesetaldocumentaoemtodasasfasesparaaconsecuodoobjeto,desdeasuaconcepo,oramentao,fiscalizao,atasuaexecuo.Comoconstadoinstrumentolegal:
Art.13.Osestudos,plantas,projetos,laudosequalqueroutrotrabalhodeengenharia,dearquiteturaedeagronomia,querpblico,querparticular,somentepoderosersubmetidosaojulgamentodasautoridadescompetentesesterovalorjurdicoquandoseusautoresforemprofissionaishabilitadosdeacordocomestalei.(...)
Art.17.Osdireitosdeautoriadeumplanoouprojetodeengenharia,arquiteturaouagronomia,
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respeitadasasrelaescontratuaisexpressasentreoautoreoutrosinteressados,sodoprofissionalqueoselaborar.(...)
Art.20.Osprofissionaisouorganizaesdetcnicosespecializadosquecolaboraremnumapartedoprojeto,deverosermencionadosexplicitamentecomoautoresdapartequelhestiversidoconfiada,tornandosemisterquetodososdocumentos,comoplantas,desenhos,clculos,pareceres,relatrios,anlises,normas,especificaeseoutrosdocumentosrelativosaoprojeto,sejamporelesassinados.
Pargrafonico.Aresponsabilidadetcnicapelaampliao,prosseguimentoouconclusodequalquerempreendimentodeengenharia,arquiteturaouagronomiacaberaoprofissionalouentidaderegistradaqueaceitaresseencargo,sendolhe,tambm,atribudaaresponsabilidadedasobras,devendooConselhoFederaldotarresoluoquantosresponsabilidadesdaspartesjexecutadasouconcludasporoutrosprofissionais.
AARTfoiinstitudapormeiodaLei6.496,de7dedezembrode1977,quetornouobrigatriooregistro,peranteoConselhoRegionaldeEngenhariaeAgronomiaCREA,detodocontrato,escritoouverbal,paraaexecuodeobrasouprestaodeserviosreferentessprofissesaelesubordinadas.
AResoluodoConfea425/1998assimregulamentou:
Art.5Quandosetratardeprofissionalcomvnculoempregatciodequalquernatureza,cabeapessoajurdicaempregadoraprovidenciaroregistroperanteoCREAdaAnotaodeResponsabilidadeTcnicaART,devidamentepreenchidapeloprofissionalresponsvelpeloserviotcnicoouobraaseremprojetadose/ouexecutados.
Art.6Odesempenhodecargooufunotcnica,sejapornomeao,ocupaooucontratodetrabalho,tantoementidadepblicaquantoprivada,obrigaaAnotaodeResponsabilidadeTcnicanoCREAemcujajurisdioforexercidaaatividade.
DeacordocomaResoluoConfea1025/2009:
ARToinstrumentoquedefine,paraosefeitoslegais,osresponsveistcnicospelaexecuodeobrasouprestaodeserviosrelativossprofissesabrangidaspeloSistemaConfea/Crea(...)
AARTuminstrumentoindispensvelparadefiniesderesponsabilidadesnombitopenal,civileadministrativo.Levandoemcontaquecadasistemaesubsistemadaobra(ouservio)podemensejarresponsabilidadestcnicasdeprofissionaisdistintas,aprecisadefiniosubjetivadoagentelegalmenteincumbidodedeterminadoencargopormeioderegistroprprio,tantocolaboraparaaperfeiodoobjetoaserexecutadoaogarantirquesejaexecutadoporprofissionalhabilitado,quantopossibilitaumaavaliaomaisprecisadeculpaporeventualcontratempoduranteeapsotrminodosservios.
Nocasodeobraseserviosexecutadosporrgospblicos,compulsrioorecolhimentodaART,inclusivenoqueconcerneaofiscaldocontrato,nostermosdaResoluoConfea218/73.7
Jurisprudncia
SMULAN260
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deverdogestorexigirapresentaodeAnotaodeResponsabilidadeTcnicaARTreferenteaprojeto,execuo,supervisoefiscalizaodeobraseserviosdeengenharia,comindicaodoresponsvelpelaelaboraodeplantas,oramentobase,especificaestcnicas,composiesdecustosunitrios,cronogramafsicofinanceiroeoutraspeastcnicas.
Acrdo1632/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosBemquerer
TrechodoVoto:
11.Outraocorrnciaobservadanosautosconsistena inexistnciadaAnotaodeResponsabilidadeTcnicadoprojetobsicodaobraemexame.ALein6.496/1977,emseuart.1,impeque:Todocontrato,escritoouverbal,paraaexecuodeobrasouprestaodequaisquerserviosprofissionaisreferentesEngenharia,ArquiteturaeAgronomiaficasujeitoAnotaodeResponsabilidadeTcnica(ART).Joart.2dessediplomalegaltrazafinalidadedaART, verbis:AARTdefineparaosefeitoslegaisosresponsveistcnicospeloempreendimentodeengenharia,arquiteturaeagronomia.
12.Comosev,aARTpeaobrigatriaparaobrasdeengenharia,cujoescopopermiteaespecificaotantodostcnicosqueelaboramosprojetosquantodaquelesqueexecutamasobras,comvistasapossibilitararesponsabilizaoemcasodeeventuaiserrosdetectadosemqualquerdasetapasdoempreendimento.Ademaisdisso,permiteaindaaverificaoacercadocumprimentododispostonoart.9daLein8.666/1993,quevedaaparticipaodosautoresdoprojetobsico,pessoasfsicasoujurdicas,naexecuodaobraouservio.AfigurasepertinentedeterminaoparaqueSecretariaEstadualdeInfraestruturadeRoraimaadoteprovidnciapararegulartalsituao.
Acrdo2074/2007TCUPlenrio
MinistroRelator:RaimundoCarreiro
TrechodoAcrdo:
b.4)exijaaapresentaodaAnotaodeResponsabilidadeTcnicaART,referenteaprojeto,execuoefiscalizao,quandodarealizaodeprocedimentoslicitatriosparacontrataodeserviosoudeobrasdeengenharia,nostermosdosarts.1e2daLein6.496/77
Acrdo2617/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoNardes
TrechodoAcrdo:
9.1.2.3.identifiquecadapeatcnica(plantas,oramentobase,composiesdecustosunitrios,cronogramafsicofinanceiroetc.)pormeiodasAnotaesdeResponsabilidadeTcnica(ART)dosresponsveisporsuaautoria,etambmcomaidentificaodosltimosrevisores,emconformidadecomaResoluoCONFEAn425(arts.1e2)ecomo5doart.109daLDO/2009(Lein11.768,de14deagostode2008)
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Acrdo462/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:ValmirCampelo
TrechodoAcrdo:
9.5.5.faaconstarnasplanilhasoramentriasdoseditaisaindicaodonomeeamenoexplcitadottulodoprofissionalqueosubscrever,almdonmerodesuacarteiraprofissional(CREA),conformeartigos13,14,55e56daLei5.194/66c/cart.1daResoluon282/83doCONFEA,visandofacilitaraidentificaodosresponsveispelaelaboraoeaprovaodosoramentosbase
Acrdo2084/2011TCUPlenrio
MinistroRelator:ValmirCampelo
TrechodoAcrdo:
9.1.1.oregistrodaAnotaodeResponsabilidadeTcncia(ART),estabelecidopelaLei8.839/80,obrigatriotantoparaosautoresdoprojetobsicoquantoparaseuscoautores,nostermosdosarts.2e3daResoluo1025/2009doConfeaedaSmulaTCU260/2010
Acrdo2293/2012TCUPlenrio
MinistroRelator:ValmirCampelo
TrechodoVoto:
15.Nocasodasfundaes,pois,odimensionamentodevelevarresoluomenosonerosaparaagarantiadaestabilidadedasuperestrutura.Asconclusessobrequalsoluoadotar,nessesentido,devemestardevidamentemotivadas,commemorialquerobusteaaadequaoeeconomicidadedasoluo.
16.Assim,comodisse,pelomenoslegalmente,incontroversaapossibilidadedeoTribunalintervirsobesseaspecto.
17.Emborapossvel,tenhoalgumreceiodeeventuaisconsequnciasdessalinhadeao.
18.SeoTCUaomenossinalizarquedeterminadosoluoincorretaouantieconmicaeorgoacompanhar,nantegra,osclculossugeridospelaCortedeContas,casoaobraposteriormenteentreemruna,dequemseraresponsabilidade?DoTCU?Doprojetista?DaAdministrao?
19.Sobreoprojeto,lembrese,foirecolhidaarespectivaAnotaodeResponsabilidadeTcnica,que,emltimainstncia,delimitaasresponsabilidadescivis,penaiseadministrativasdoprojeto.Aresponsabilidade,portanto,doprojetista.
20.Existe,contudo,acompetnciadosConselhosRegionaisdeEngenharia(CREA)emfiscalizaroexercciodaprofisso,inclusivenoqueserefereeventualimperciaprofissional.Acreditoserindicado,destemodo,quealmdaexignciadaapresentaodomemorialtcnicoobrigatrio,queseencaminhecpiadoprojeto,dorelatriodeauditoria,bemcomodestadecisoaoCREAlocal,paraasprovidnciasqueaqueleConselhoentendercabveis.OCdigodeticaProfissionaldos
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profissionaisdaredeCONFEA,comosesabe,prevcompromissoscomaeficciaprofissionaleavinculaoaosnormativostcnicosaplicveis.
Vertambm:AcrdosPlenrios1874/2007,1608/2010,2278/2011,1407/2008,1470/2008,1240/2008e2581/2009.
ANULAODOCONTRATOxINTERESSEPBLICO
ALein8.666/93estabelecequeeventualomissonoqueserefereaosprrequisitosestabelecidosemseuart.7concernentes,noglobal,existnciaesuficinciadoprojetobsico,aooramentoeprevisoderecursosparaaexecuodoempreendimentoimplicanulidadedosatosoucontratosrealizados,assimcomoaresponsabilidadedequemlhestenhadadocausa(8dodispositivolegal).
Segundooart.59daLeiGeraldeLicitaes,adeclaraodenulidadedocontratoadministrativooperaretroativamente,impedindoosefeitosjurdicosqueele,ordinariamente,deveriaproduzir,almdedesconstituirosjproduzidos.
ALei9.784/99tambmestabelece:
Art.53.AAdministraodeveanularseusprpriosatos,quandoeivadosdevciodelegalidade,epoderevoglospormotivodeconveninciaouoportunidade,respeitadososdireitosadquiridos.(...)
Art.55.Emdecisonaqualseevidencienoacarretaremlesoaointeressepbliconemprejuzoaterceiros,osatosqueapresentaremdefeitossanveispoderoserconvalidadospelaprpriaAdministrao.
Emtermosgerais,quandoconstatadamculainsanvelaosprincpiosfundamentaisdalicitaoeafastadaapossibilidadedeconvalidaodessesvcios,oadministradordevetomarprovidnciasparaaanulaodocertameedosatosdeledecorrentesoTCUtambmpodedeterminaraelequeofaa(art.45daLei8.443/92).
Emcontratosparaaexecuodeobraspblicas,noentanto,muitasvezesosempreendimentosestoemplenaexecuo.Aparalisaodaempreitada,emtaiscircunstncias,aindaquediantedevciosnoprocedimentolicitatrioqueaoriginou,poderepercutiremconsequnciasindesejveis(ouatdesastrosas).Ainterrupodeumcontratodemanutenodeestradas,porexemplo,adependerdoestadodarodovia,custaralgumasdezenasdevidas.Outrosmilharesdepessoasseropostosemriscopelaparalisaodeeventualrecuperaodebarragem.
Dissotemsequeointeressepblicoprimriodevesersempreprivilegiado.
Naopopelacontinuidade,casodecorraprejuzoconcretoequantificvel,umcaminhopossibilitaraconvalidaodocontratomedianteaalteraodaavenaportermoaditivoprprio.Emcasodeserviospactuadoscomsobrepreo,porexemplo,bastariaareduodaquelesitenssobreavaliados.
Asmodificaesdopreopactuado,entretanto,emfacedoprprioprincpiodalivreiniciativa,nopodemserfrutodealteraesunilateraisdocontrato.Taisalteraessobilaterais.Quandonohouveranunciadacontratada,essaavaliaodointeressepblicoprimriofazsesempre
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intrincada.
Surgeapergunta:asimplesilaodeprejuzomaioraointeressepblicopodeobstaraanulaodeumaavenaeivadadeatentadossriosaosprincpiosfundamentaisdaAdministrao?EquantovaleoDireito?EssasquestestmsidoobjetodedebatesnoPlenumdoTCUportodososseusanosdefiscalizaodeobraspblicas.Easrespostassoavaliadascasoacaso.
Umcritriodecisivonessaavaliaodevantajosidadenamanutenodoscontratosinquinadosdevciosaserapreciada,frisamos,emcadacasoconcretotemsidooestgiodeexecuocontratual.Emobrasaindaemseuembrio,quandonoiniciadas(ouquandorecmcomeadas),temseoptadopelaanulaodalicitao.Nessescasos,viaderegra,adepreciaodaobraeoseventuaisprejuzosmanutenodopassivodeserviosnodetalmontaquematerializeointeressepblicoprimrionasuacontinuidade.
Outralinhajurisprudencialconvergentedizrespeitosobrasemestgiomaisavanadodeexecuo,maisprximasdeseutrmino.Nocasodeirregularidadeenvolvendodanoconcretoequantificvel,frustradasastratativasdeconvalidaodosvciospelaviaadministrativa(art.8daLei8.443/92),tendeseapossibilitaracontinuidadedoscontratosedeterminarainstauraodetomadadeContasEspecialparareaverodano,mesmoantesdotrminodaquelesajustes.
Aretenocautelardevalores,atodeslindemeritriodovcio,ouoestabelecimentodegarantiasextras,comofianas,tambmsolargamenteutilizadospeloTCUcomoalternativaparalisaodosempreendimentos.8
Jurisprudncia
Acrdo1982/2008TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosVilaa
TrechodoVoto:
4.NalinhaquetenhoseguidonosprocessosdoFiscobrasdeminharelatoriaquechegamdaunidadetcnicacomrecomendaodeparalisaodeobras,pautomepornomedeixarlevarporirregularidadesque,nofimdascontas,notenhamsidoprejudiciaisconcorrnciaeescolhadamelhorpropostacontratual,jque,eissojdeclareiemVotosproferidosnestecolegiado,nuncasepodepartir,emprincpio,paraapuniodaobraemsiedapopulaoquesofrecomasuaausncia.Seforocaso,querespondamosadministradores.
Acrdo2065/2007TCUPlenrio
MinistroRelator:ValmirCampelo
TrechodoRelatrio:
67.Deverseravaliadoseacontinuidadedoempreendimento,talcomoseencontramsuasplanilhascontratuais,poderedundaremdanorelevanteeimediato,bemcomoseademoradesuaresoluoirtornarimpossveloudificultaremdemasiadooreparodoconsequenteprejuzo.
68.Nocasoemensejo,existeapossibilidadedeseremmedidosepagosserviosdeescavao
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superestimados,aconcretizarumsuperfaturamento.Quantomaissedemorenasoluodoproblema,maispodemsermedidososserviosquestionados,tornandocomplexa,tortuosaeintricadaarecuperaodoprejuzo.(...)
69.Masnosepodeafastardofocodaanlisetodasasvariveisintervenientesnafinalidadedacontratao,qualseja,ointeressepblico.Mirandosenoprincpiodafinalidade,deacordocomDePlcidoeSilva,aocontrriodoparticular,oqueseassentaemfatooudireitodeproveitocoletivoougeral.Est,pois,adstritoatodososfatosouatodasascoisasqueseentendamdebenefciocomumouparaproveitogeral,ouqueseimponhamparaumanecessidadecoletiva.Logo,seexisteumbenefcioconcretocoletividade(interessepblicoprimrio)oriundadaconstruodaBR364/AC,talteleologiadeveserponderada.
70.Portanto,seporumladoaparalisaodoempreendimentoprevinaaocorrnciadedanosaoscofrespblicos,oriundadaexecuoirregulardoempreendimento,tambmimpediraconsecuodeseusbenefcios.Aquestoresponderseexistealgumaalternativadepreveniramediodosserviossobsuspeitasemainterromperoempreendimentoeosbenefcioscoletividadequedeleadvm.Possivelmentesim.
TrechodoVoto:
(...)Todavia,alternativamenteparalisaodalicitao,entendo,namesmalinhaesposadapelopareceristadaunidadeespecializada,queaadoodemedidacautelartendenteaobloqueio,nomesmopercentual,dosfuturospagamentosparaosservios,conjugaoresguardodointeressepbliconaexecuodaobraeprotegeoerriocontraeventualdano.Amedidapreventivapropiciaracontinuidadedoempreendimentosemriscosmaioresdeprejuzosaoscofrespblicosatqueosresponsveisapresentemsuasrazesdejustificativae,dessaforma,sejaviabilizadoocontraditrioeoamadurecimentodasquestesquepairamsobreesseindciodesobrepreo,possibilitandoaoTribunal,aofinal,deliberarconclusivamentesobreomritodetalponto.
Acrdo2579/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoSherman
TrechodaEmenta:
3.Excepcionalmente,podeoTribunal,emrazodointeressepblicoenvolvidonamanutenodocontrato,dabaixamaterialidadeenvolvidaedemaiscircunstnciaspresentesnocasoconcreto,consentirnamanutenodocontratocelebradoatseutrmino,vedandoseprorrogaes,demodoaimpediradescontinuidadedoservioprestado.
Acrdo1553/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:JosJorge
TrechodoVoto:
14.Naoportunidade,oentoRelator,MinistroMarcosVinciusVilaa,rebateutodosospontosacima,deformacoerenteemoderada.Demonstrou,emseuVoto,queaspropostasdesuspensocautelardoscontratosedorepassedosrecursosdoconvnioerampordemaisexcessivas.EntendeuoRelatorquenosepodenuncapartirparaapuniodaobraemsiedapopulao
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quesofrecomasuaausncia.Setanto,devemresponderosadministradores.
15.Defato,coadunodomesmoentendimento.Aparalisaodeumaobradeforteapelosocialeeconmicoedetamanhaenvergaduradevesermedidaextremaeexcepcional.Adotadaapenasemcircunstnciasonderestamdevidamentecomprovadasirregularidadescapazesdemaculartodooempreendimento,Nocaso,todaacautelasefaznecessria,emespecialporestaremostrabalhosaindaemsuafaseinicial.
Acrdo1558/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:AugustoSherman
TrechodoVoto:
13.Faceatodooexposto,verificasenaobraobjetodapresentefiscalizaoaincidnciadeumrobustoconjuntodeirregularidadesapontandoparaaocorrnciadedanoaopatrimniopblicojconcretizadoecompotencialdeavolumarsecomaevoluodoempreendimento.Essasituaoensejaaprontaadoodemedidasacautelatriascomvistasrecuperaododanojcausado,bemcomoapreveniraocorrnciadenovosdanos.
14.Todavia,considerandoostranstornosadvindosdeeventualparalisaocautelardautilizaoderecursosfederaisnaobra,bemcomoofatodeque,noestgioemqueseencontra,possvelaadoodemedidaspreliminarescomvistasaosaneamentodosautos,entendoqueaeventualadoodemedidacautelartendenteaparalisarorepasseeautilizaoderecursosfederaisdevaserprecedidadaoitivada(...),naqualidadedegestoradosrecursosconveniados,bemcomodaempresaedoconsrciocontratados.
Acrdo1624/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosVilaa
DeclaraodeVoto:MinistroWaltonRodrigues
Saliento,maisumavez,queopiorcenrioodaausnciadeexecuodausina,capazdeproverparteconsiderveldoconsumodeenergiadeumacidadecomooRiodeJaneiro.
Porestarazo,Votonosentidode,apardoacatamentodapropostadoRevisor,quesejamefetuadostodososesforosnosentidodoprontoinciodasobras.
Acrdo2450/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:AroldoCedraz
TrechodoVoto:
25.Nessascircunstncias,especialmenteconsiderandooriscoiminentedeparalisaodasobrasemtela,considerotemerrio,mesmoestandoconfirmadaaprticadesobrepreo,determinararepactuaodocontrato(...)combasetantonospagamentosindevidos,jefetuados,quantonosobrepreopassveldeseconcretizarnasprximasfaturas,mostrandoseprudente,nosmoldessugeridospelaSecob,restringilaaessasegundaparcela,referenteaodanoaindanoconsumado.Dessemodo,diminuirsesensivelmenteosriscosdeparalisaodasobrasdoMetr(...),na
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medidaemqueosefeitosfinanceirosdarepactuaorepresentaronaprticaadiminuiodosaldocontratualemalgoprximoa5,40%.(...)
27.Quantoaodanoconsumadoemdesfavordoerrio,referenteaospagamentosjefetuados,reafirmominhaconcordnciacomapropostaformuladapelaSecobnosentidodetratloemsededeTCE,semprejuzomanutenodasgarantiasapresentadaspeloconsrcioedasretenesefetivadaspela(...),atojulgamentodemritoaserproferidonaquelesautos.Talencaminhamentoencontrarespaldoemprecedentesdestacortedecontas,emespecialnosacrdosdePlenrio1.903/2006,doministroUbiratanAguiar,948/2007,doministroValmirCampelo,496/2008,doministrosubstitutoMarcosBemquererCosta,e1.566/2005,doministroWaltonAlencarRodrigues.
28.Comisso,semprejuzoapresentaodenovosesclarecimentosemsededecitao,mantmseapossibilidadederessarcimentodoerrioquantoaossuperfaturamentosataquipraticadose,principalmente,afastaseoriscodemaioresprejuzospopulaodaGrandeFortaleza/CE,quehmuitosanosvemsendosacrificadacomanoconclusodasobrasmetroviriasemcomento.(...)
39.Outrossim,noscasosdeobrasemavanadoestgiodeexecuo,aexemplodossistemasmetroviriostratadosemtantosprocessosemtrmitenestetribunal,abuscaporsoluesquesopesemproteodoerriocomoutrosinteresseseconmicosociaisaindamaispremente.
Acrdo1815/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:RaimundoCarreiro
TrechodoAcrdo:
9.2.autorizar,comespequenoprincpioconstitucionaldointeressepblico,acontinuidadedoprocessamentodalicitaoobjetodoEditaln31/2010,namodalidadeprego,emquepeseosserviosemviasdeseremcontratadosnoseenquadraremsobortulodecomum,aquealudeoart.1,caput,daLein10.520/2002,ressaltandoqueosingularavaldestaCorte,frentesvicissitudesdocasoconcreto,nopodeconstituirseemprecedentepararatificarprocedimentossimilares
Acrdo1980/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:JosJorge
TrechodoVoto:
23.Talmedidapoderia,ameuver,trazersriostranstornosaoEstadodoRiodeJaneiro.Comefeito,comojdestaqueiemassentadaanterior,esteempreen dimentodegrandeimportnciasocioeconmicaparaoEstado,poisirdesafogaremelhorarasviasdeacessoregiometropolitanadacidadedoRiodeJaneiro,diminuindoosgastosoperacionaiseotempodeviagemdosveculosquetrafegamnaregio.Almdisso,contemplarmelhorescondiesdeacessibilidadeaoPortodeItaguaeaoComperjComplexoPetroqumicodoRiodeJaneiro,emimplantao.
24.Nessesentido,mesmonoestandoaobraemavanadoestgiodeexecuo,considero,aocontrriodaunidadetcnica,quesuaparalisaopode,sim(...).
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Acrdo1994/2010TCUPlenrio
MinistroRelator:MarcosBemquerer
TrechodaEmenta:
1.Verificadosobrepreoemobracusteadacomrecursofederalqueestejaemfaseinicialdeexecuo,devesepromoveraoitivadaempresacontratada,bemcomodaintervenienteexecutoradoajustefirmadocomaUnioparaocusteiodoempreendimento,emhomenagemaosprincpiosdaampladefesaedocontraditrio.
2.Nessecaso,deveseralertado,deformaexpressa,queanoapresentaodeprovastcnicasquerefutemoachadodoTribunalacercadodanoapurado,ensejaradeterminaoderepactuaodoajuste.
Vertambm:AcrdosPlenrios968/2012,1903/2006,948/2007,496/2008e1.566/2005.
AUDITORIASEJULGADOSANTERIORES
Tratase,aqui,detemarecorrenteemacompanhamentosdecontratosrealizadospelosrgosdecontrole.Emcontrataesdemaiormaterialidadeerisco,comumqueserealizemdiversasfiscalizaesemummesmoajuste.Nessassituaes,levandoemcontaqueumprocedimentodeauditoriaabrangeoexamedetodososdocumentoseatoslicitatriosecontratuaispraticadosoqueenvolvediversastcnicasdeamostragemoapontamentodenovasirregularidadesnovislumbradasemauditoriasanterioresnorepresentamqualquerarrepiocoisajulgadaoureformatioinpejusdedecisoanterior.
Essesjulgamentosbaseadosemauditoriasdasequipestcnicasnoconstituemumatestadoderegularidade,mastosomentecogniesdeexamesespecficosempreendidosnombitodecadafiscalizao.Almdisso,nabuscadaverdadematerial,julgamentospretritosnotmocondodeperfazercoisajulgadaenoimpedemquediantedenovassituaes,seapontemfalhasanteriormentenoidentificadasporquaisqueroutrosmotivos,inclusiveaquelasprovindasdedennciaserepresentaesaoTribunal.
Jurisprudncia
Acrdo3257/2011TCUPlenrio
MinistroRelator:JosMcio
TrechodaEmenta:
11.OconsrcioafirmaqueoTribunaljhaveriasepronunciado,emdecisesanteriores,sobreopreodosdormentes,nopodendovoltarafazloagora,porpreclusolgicaesobpenadeafrontaaoprincpiodaseguranajurdica.
12.OembarganteaquiseconfundeemrelaoscompetnciasdoControleExterno,aoatribuirlheafunodechancelaratosadministrativos.Nonoscabeaprovareditaisouemitiratestadosderegularidadeparaobras.
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13.Quantoaotema,valeapenareproduzirexcertodovotoproferidopeloMinistroValmirCampelo,noAcrdon2.843/2008Plenrio:
OutrageneralidadeailaosobreasfiscalizaesedecisesdoTribunalemanosanterioresnoteremapontadoqualquerirregularidadenaobra.Taisjulgamentos,entretanto,noconstituemumatestadoderegularidade,mastosomentecogniesdeexamesespecficosempreendidosnombitodecadafiscalizao.Almdisso,nabuscadaverdadematerial,julgamentospretritosnotmocondodeperfazercoisajulgadaenoimpedemquediantedenovassituaes,seapontemfalhasanteriormentenoidentificadasporquaisqueroutrosmotivos.
Acrdo444/2009TCUPlenrio
MinistroRelator:ValmirCampelo
TrechodaEmenta:TrechodaEmenta:
2.Nabuscadaverdadematerial,auditoriaspretritasnotmocondodefazercoisajulgadaenoimpedemquediantedeoutrassituaesseapontemfalhasnoidentificadasporquaisqueroutrosmotivos.
Vertambm:Acrdos1922/2011,1923/2011,2843/2008e3061/2011.
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