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NOES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

I. Princpios de Direito Administrativo................................................................................ 002

II. Administrao Direta e Indireta. rgos pblicos........................................................... 007

III. Ato Administrativo......................................................................................................... 015

IV. Poderes e Deveres dos Administradores Pblicos......................................................... 019

V. Responsabilidade Civil do Estado.................................................................................... 029

VI. Servidores Pblicos........................................................................................................ 031

VII. Interveno do Estado na Propriedade......................................................................... 080

VIII. Controle da Administrao Pblica.............................................................................. 083

IX. Bens Pblicos.................................................................................................................. 089

X. Licitao.......................................................................................................................... 091

XI. Contratos Administrativos.............................................................................................. 113

XII. Servios Pblicos........................................................................................................... 116

XIII. Processo Administrativo (lei n 9.784/1999)............................................................... 122

XIV. Improbidade Administrativa (lei n 8.429/1992)......................................................... 136

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NOES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

I. PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. PRINCPIOS BSICOS 1.1. Princpios explcitos (expressos) Adota-se esta nomenclatura porque vm expressamente constantes no caput do art. 37,

da CF/88, sendo eles os princpios da: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Princpio da legalidade Tem-se este princpio como um dos basilares da Administrao Pblica, pois, segundo

ele, toda e qualquer atividade administrativa deve ter por fundamento a lei. uma sujeio, um limite ao qual o administrador pblico est submetido, pois todos os seus atos devero ser pautados na lei.

De acordo com o art. 5, II, da CF/88: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Isto quer dizer que, ao particular, tudo o que no estiver vedado por lei, lhe permitido. Entretanto, para a Administrao, tudo o que no estiver autorizado em lei, lhe vedado. Se mesmo sem fundamento legal tomar alguma atitude, restar esta ilcita

tambm o princpio da legalidade uma garantia para o administrado, pois sabe que toda a atividade administrativa deve estar respaldada na legislao, no podendo, desta forma, sofrer investidas arbitrrias por parte do Administrador Pblico.

Atualmente, este princpio vem sofrendo um alargamento. Em verdade, no propriamente o princpio, mas sim o conceito de legalidade. Isto porque deve o administrador pblico respeitar no somente a lei propriamente dita, mas tambm os princpios, e, de uma forma geral, o Direito como um todo. Por isso, no incomum ver-se aes ingressadas contra administradores que no infringiram a lei em seu sentido formal, mas sim princpios, no sentido amplo da palavra (neste sentido STF no RMS n 24.699 e no RE n 76.729).

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Em alguns momentos, entretanto, a legalidade pode ser posta num segundo plano pela prpria Constituio Federal, permitindo o administrador agir sem autorizao legal como na adoo das medidas provisrias (art. 62), na instituio do estado de defesa (art. 136) e do estado de stio (art. 137 a 139), alm do caso do art. 84, VI, da CF/88, aprofundado na parte referente aos poderes da Administrao.

Princpio da impessoalidade Para Celso Antnio Bandeira de Mello1 nada mais que o princpio da isonomia ou

igualdade. Hely Lopes Meirelles2 j entende ser o clssico princpio da finalidade. A professora Lucia Valle Figueiredo3 distingue impessoalidade de igualdade. Para ela a impessoalidade at pode levar igualdade, mas com ela no se confunde. A impessoalidade implicaria o estabelecimento de regra de agir objetiva (independente de todas as particularidades individuais) para o administrador, independentemente de qualquer interesse poltico, confundindo-se, ai sim, com a imparcialidade. Para a autora, seria possvel haver tratamento igualitrio a determinado grupo (que satisfaria o princpio da igualdade); porm se fosse ditado por convenincias pessoais do grupo e/ou administrador, estaria infringindo a impessoalidade. A igualdade para esta administrativista permitira, por exemplo, tratamento desigual adotando certos discrmenes, dividindo-se a igualdade na lei e perante a lei. No primeiro caso seria aferida perante os princpios constitucionais, servindo de limite ao legislador. J o segundo caso (igualdade perante a lei) dar-se-ia no momento da aplicao da lei, seja ele juiz ou administrador.4

A atividade administrativa no pode ter por fim pessoa especfica, determinada, com o objetivo de lhe garantir privilgios que no sejam estendidos de forma isonmica aos demais. Deve ser destinada a todos os cidados de forma geral, sem discriminao, por fora inclusive do art. 5, I, da CF/88 que afirma: todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza [...], ou seja, a finalidade da lei que todos sejam tratados de forma impessoal. Exemplo clssico que se tem do princpio da impessoalidade a regra contida no art. 37, II, da CF/88 exigindo para a investidura em cargo ou emprego pblico aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego. Tambm o a exigncia da realizao de licitao previamente s contrataes (salvo excees legais). A impessoalidade objetiva o tratamento igualitrio que a Administrao Pblica deve dispensar a todos os administrados.

Jos Afonso da Silva5 traz importante observao. A impessoalidade pode ser tanto em relao aos administrados como prpria Administrao.

1 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 55. 2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 93. 3 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 63. 4 Idem, p. 47-50. 5 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 648.

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A primeira forma de impessoalidade foi a que at aqui se trabalhou (em relao aos administrados). J a segunda forma, a qual ser aprofundada no tpico referente Administrao Pblica direta e indireta, quer dizer que a responsabilidade pelos atos praticados no imputada ao agente que o praticou, mas sim pessoa jurdica a que ele pertence, por fora da Teoria do rgo.

atravs, tambm, deste princpio que se veda a promoo pessoal dos administradores, forte no art. 37, 1, da CF/88: A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos (neste sentido, tambm, STF no RE n 191.668/RS). Outro exemplo recente a edio da Smula Vinculante n 13 do STF que estabeleceu a vedao do nepotismo. Ainda os arts. 2, pargrafo nico, III, 18 a 21, da Lei n 9.784/99 e art. 149, 2, da Lei n 8.112/90.

Princpio da moralidade Ainda que de difcil definio, o princpio da moralidade est ligado ao conceito de

honestidade, de conduta ilibada, tica, decente, lealdade: de bom administrador. Aparece na Constituio Federal de 1988 em trs artigos distintos: no art. 5, LXXIII (quando trata da ao popular), no art. 14 (quando aborda os casos de inelegibilidade) e caput do art. 37 (que trabalha os princpios da Administrao Pblica). De acordo com a doutrina moderna e a jurisprudncia, a imoralidade vista como uma forma de ilegalidade, e, portanto, sujeita ao controle do Poder Judicirio.

A no observncia deste princpio pode gerar inmeras consequncias legalmente previstas como: propositura de Ao Popular (art. 5, LXXIII, da CF/88 e Lei n 4.717/65), de Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/85, art. 1, IV) e de Ao de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92).

Para a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro6, em se tratando de matria administrativa, sempre que se verificar que o comportamento da Administrao ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, ainda que em consonncia com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administrao, a ideia comum de honestidade, estar havendo ofensa ao princpio da moralidade administrativa.

A moralidade administrativa refere-se ao uma moralidade jurdica que se chega pela observncia de princpios como os da supremacia do interesse pblico, legalidade, impessoalidade, igualdade, ao qual se aciona mais um elemento o dever de lealdade s instituies.7

6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 79. 7 ARAUJO. Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 56-7.

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Princpio da publicidade Princpio que torna obrigatria a divulgao dos atos praticados pela Administrao

Pblica. inerente ao prprio conceito de democracia, ou seja, atribui dever de transparncia, de visibilidade do Poder Pblico.

Com previso Constitucional no art. 37, 1, a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos devem ter carter educativo, informativo ou de orientao social.

A publicidade gera a eficcia dos atos administrativos e tambm alguns efeitos como: a presuno do conhecimento, o desencadeamento do decurso do prazo para interposio de recursos; o incio da contagem dos prazos de prescrio e decadncia, entre outros, mas importante salientar que no ela (a publicidade) elemento constitutivo do ato administrativo, sendo, somente, requisito para sua eficcia. Aparece previsto em inmeras normas: art. 5, XXXIII primeira parte, e inciso XXXIV; art. 93, IX e X todos da CF/88, na Lei n 8.666/93 art. 3, 3 primeira parte, arts. 21 e 61, pargrafo nico, art. 14, da Lei n 9.784/99, entre outros.

Escapam regra da publicidade: art. 5 XXXIII, da CF/88 (com relao s informaes imprescindveis segurana da sociedade e do Estado, regulado pela Lei n 11.111/05) e ainda o inciso LX, o art. 14, 11 da CF/88, o art. 37, 3, II, da CF/88, o art. 20 do CPP, o art. 155 do CPC, art. 21, 1 da Lei n 9.472/97, entre outros

O princpio da publicidade constitui, tambm, uma garantia para o administrado, pois facilita o controle sobre as aes do administrador. Os instrumentos utilizados para a garantia deste princpio so, via de regra, o habeas data (Lei n 9.507/97) e o mandado de segurana (Leis n 12.016/09).

Princpio da eficincia Presente no caput do art. 37 da CF/88, desde a Emenda Constitucional n 19 de 1998,

consubstancia-se na busca pela qualidade do servio pblico prestado. Busca a otimizao, rapidez e aperfeioamento dos resultados com o menor desperdcio de recursos possveis. Ou seja, melhor desempenho, com menor custo.

Ainda que somente em 1998 tenha integrado o caput do art. 37, da CF/88, j era previsto na prpria Constituio Federal de 1988 no artigo 74, II, no art. 144, 7 e at mesmo em legislao esparsa como no Decreto-Lei n 200/67, art. 26, III e na Lei n 8.987/95, art. 6, 1.

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A avaliao especial de desempenho, condio para a aquisio da estabilidade, prevista no art. 41, 4, a avaliao peridica de desempenho, exposta no art. 41, 1, III, a criao e manuteno de escolas de governo, art. 39, 2, a criao do subsdio como forma remuneratria, art. 39, 4 todos da CF, so exemplos da aplicao do princpio da eficincia. A edio de smulas vinculantes (art. 103-A, da CF/88) e a durao razovel do processo (art. 5, LXXVIII, da CF/88) configuram-se, tambm, como busca pelo dever de eficincia.

a relao custo-benefcio8 que deve presidir todas as aes pblicas. A palavra liga ideia de servio rpido e preciso. Exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, rendimento e busca da perfeio.

1.2. Princpios implcitos Como dito anteriormente, alm dos princpios expressos no art. 37, caput, da CF/88,

h princpios que tambm so reconhecidos, mas esto presentes somente de forma implcita na Constituio Federal.

Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular As atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica devem buscar sempre o

beneficio da coletividade, o interesse pblico (caso contrrio, restaro eivadas de ilegalidade). So as prerrogativas, os poderes da Administrao Pblica.

Em alguns momentos a Administrao Pblica deve se colocar num patamar de superioridade frente ao particular para buscar o interesse coletivo (interesse pblico). Quando o Poder Pblico coloca-se nesta posio vertical (de superioridade) utiliza-se do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro9 e Hely Lopes Meirelles10 o prprio princpio da finalidade pblica.

So exemplos: as clusulas exorbitantes constantes na Lei 8.666/93, no art. 58, a encampao prevista no art. 37, da Lei n 8.987/95, as restries ao direito de greve do art. 37, VII da CF/88, etc. por fora deste princpio, tambm, que se justifica a coercibilidade (ou imperatividade) dos atos administrativos.

Se o objetivo buscado pela Administrao sempre o pblico, nada mais natural que a sua vontade prevalea sobre a do particular. Inclusive, no momento em que a finalidade desvirtuada, para outra que no a pblica, o ato restar ilegal pelo desvio de poder, tambm chamado de desvio de finalidade.

8 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 22. 9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 68. 10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 105.

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Costuma-se distinguir interesse pblico primrio, que so os interesses da coletividade como um todo, de interesse pblico secundrio que so os interesses do Estado como sujeito de direitos (independente de sua qualidade como servidor do interesse de terceiros). O primeiro o nico interesse concebido como verdadeiro interesse pblico, ou como afirma Celso Antnio Bandeira de Mello11 interesse do todo, do prprio conjunto social, o interesse pblico propriamente dito.

Com efeito, em suas decises, nem sempre o Administrador atende ao real interesse da comunidade, podendo ocorrer que a Administrao esteja imbuda da defesa de interesses unicamente da Administrao, mas no necessariamente interesses pblicos. Diferencia o Autor12 supracitado as duas categorias de interesse pblico:

Primrio: coincide com a realizao de polticas pblicas voltadas para o bem estar social. Satisfaz o interesse da sociedade, do todo social. O interesse pblico primrio justifica o regime jurdico administrativo e pode ser compreendido como o prprio interesse social, o interesse da coletividade como um todo. Pode-se afirmar tambm que os interesses primrios esto ligados aos objetivos do Estado, que no so interesses ligados a escolhas de mera convenincia de Governo, mas sim determinaes que emanam do texto constitucional.

Secundrio: decorre do fato de que o Estado tambm uma pessoa jurdica que pode

ter interesses prprios, particulares. Estes interesses existem e devem conviver no contexto dos demais interesses individuais. De regra, o interesse secundrio tem cunho patrimonial, tendo como exemplos o pagamento de valor nfimo em desapropriaes, a recusa no pagamento administrativo de valores devidos a servidor pblico, a ttulo de remunerao.

Logo, as prerrogativas (poderes) alcanadas ao Estado somente se justificam se

manejadas para o alcance dos interesses pblicos primrios, e no para satisfazer unicamente interesses ou convenincias do aparelho estatal: interesses secundrios.13

Princpio da indisponibilidade do interesse pblico O administrador no possui livre disposio do interesse pblico, pois como visto este

interesse prprio da coletividade. Ao contrrio, cabe a ele to-somente gerir, conservar, zelar por este interesse. Por isso, inclusive, que o interesse pblico deva prevalecer, porque o interesse pblico no o interesse do gestor, o interesse de toda a coletividade. 11 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 69. Teoria sustentada pelo italiano Renato Alessi. 12 Idem, p. 75-8 13 CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. Salvador: JusPodivm, 2009, p. 40.