FACULDADE DE DIREITO DE LISBOA

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO POLTICAS

CURSO DE PS GRADUAO

DIREITO DOS CONTRATOS PBLICOS E CONCESSES

A RESOLUO UNILATERAL DO CONTRATO PELO CONTRAENTE PBLICO NO CDIGO DOS

CONTRATOS PBLICOS

(DOINTERESSEPBLICOIMPREVISO)

GILBERTO DIAS

ABRIL DE 2011

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NDICE

INTRODUO ............................................................................................................................ 3

1. DA TITULARIDADE DO PODER DE RESOLUO UNILATERAL............................. 5

2. DOS FUNDAMENTOS DO PODER DE RESOLUO UNILATERAL .......................... 5

2.1 DA RESOLUO POR INTERESSE PBLICO .......................................................... 5

2.2 DA RESOLUO POR FAIT DU PRINCE ................................................................... 7

2.3 DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS ..................................................................................................... 10

3. DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO UNILATERAL .......................... 12

3.1 DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO POR RAZES DE INTERESSE PBLICO E POR FAIT DU PRINCE ...................................................... 12

3.2 DA FORA JURDICA DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS ................................................................ 13

4. DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO UNILATERAL.................... 14

4.1 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR INTERESSE PBLICO ....................................................................................................................... 15

4.1.1 RESPONSABILIDADE CONTRATUAL POR FACTO LCITO ..................... 15

4.1.2 RESPONSABILIDADE EXTRA - CONTRATUAL POR FACTO ILCITO ... 17

4.2 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR FAIT DU PRINCE . 18

4.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRA CONTRATUAL POR FACTO LCITO................................................................................................................. 18

4.2.2 RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL POR FACTO ILCITO ... 20

4.3 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS ....................................... 21

5. CONCLUSES ................................................................................................................... 22

BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 23

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A RESOLUO UNILATERAL DO CONTRATO POR RAZES DE INTERESSE PBLICO NO CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

INTRODUO Prescreve o n 1 do artigo 266 da Constituio da Repblica Portuguesa: A

Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos

direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados. Outrossim, dispe o Cdigo

dos Contratos Pblicos1 no seu artigo 278: Na prossecuo das suas atribuies, e

sempre que esteja em causa o exerccio da funo administrativa, os contraentes

pblicos podem celebrar quaisquer contratos administrativos, salvo se outra coisa

resultar da lei ou da natureza das relaes a estabelecer.

O interesse pblico , por conseguinte, o fundamento do recurso contratao pblica e

, tambm, o quid specificum dos contratos administrativos, cujas estruturas determina e

execuo conforma e vigncia delimita.

O contrato administrativo , antes de mais, um contrato, logo, fonte de direitos mas

tambm de obrigaes recprocas, um espao de paridade das partes2, cuja

inobservncia implica responsabilidade contratual. Porm, a sua natureza,

finalisticamente ancorada no interesse pblico3, leva a que o mesmo seja o centro de

incidncia de conjunto de poderes deveres, funcionalmente adstritos garantia no

apenas do interesse pblico no cumprimento do contrato mas, sobretudo, da

prossecuo daquele atravs da relao contratual administrativa. Contudo, o interesse

pblico no se confina nem se esgota no quadro de uma concreta actuao do ente

pblico, antes, transcende-o, constituindo, tambm por isso, e em ltima instncia, o

Trabalho realizado no mbito do Curso de Ps-Graduado em Direito dos Contratos Pblicos e Concesses, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, organizado pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, coordenado pelas Professoras Doutoras Maria Joo Estorninho e Carla Amado Gomes e pelo Mestre Miguel Assis Raimundo, no ano lectivo 2010-2011. 1 Aprovado pelo Decreto Lei n 18/2008, de 29 de Janeiro. Todos os artigos que venham a ser referidos no presente trabalho sem outra indicao pertencem ao Cdigo em apreo. 2 PEDRO GONALVES, O Contrato Administrativo - Uma Instituio do Direito Administrativo do Nosso Tempo, Almedina, Coimbra, 2004, p. 103. 3 Entendido na sua acepo positiva, sinnimo de funo administrativa, enquanto atribuio concretamente cometida por lei a uma entidade, por cuja satisfao esta ficar responsvel perante a comunidade, nas palavras de RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA O acto administrativo contratual, in Cadernos de Justia Administrativa, n 63, Maio/Junho 2007, p. 4.

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parmetro material da aferio da existncia e / ou da pertinncia temporal da razes

que ditam a mobilizao da via contratual administrativa.

Eis, pois, a razo de ser do poder de resolver o contrato prematuramente e por uma

deciso unilateral sem que qualquer culpa ou falta contratual possa ser censurada ao

co-contraente4. Poder ou prerrogativa extra contratual5 que, por razes ou

imperativos6 de interesse pblico, teleologicamente imanente faculdade de adopo

de forma contratual para a prossecuo do interesse pblico7.

semelhana do que se verificava no CPA89, o CCP prev, de entre os poderes do

contraente pblico, o de resolver unilateralmente o contrato10. Mas, diferentemente do

que sucedia com o CPA, o CCP contm um conjunto de normas directa ou

indirectamente refractrias do poder de resoluo unilateral fora do quadro do

incumprimento contratual. So exemplos disso, o vertido nos artigos 334 e 335.

Compreender o alcance da soluo adoptada pelo legislador, bem como as suas

consequncias para o co-contraente, constitui, nas margens pr-fixadas pelo

regulamento acadmico, o propsito do presente trabalho11.

Desde logo porque se, por um lado, o poder de resoluo do contrato resulta da

dimenso prevalecente do contraente pblico em nome do telos que lhe est cometido,

4 Cfr ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV - Trait des contrats - 2 ed. - Paris: LGDJ, 1983-1984. - 2 vol, pp. 664 -665. 5PHILIPPE TERNEYRE - La responsabilit contractuelle des personnes publiques en droit administratif, (Collection science et droit administratifs) Paris: Economica, 1989, p. 142. 6 de realar que fora apelativa da frmula por imperativos do interesse pblico prefigura, no universo da inteleco, a ideia da necessidade ou de imposio, na lgica do telos que lhe est associado. 7 Este, imperativo de prossecuo de interesse pblico, real fundamento da predominncia da Administrao na relao contratual Cfr. JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE, A propsito do Regime do Contrato Administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos Comemorativos dos 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Cood. Diogo Freitas do Amaral, Carlos Ferreira de Almeida, Marta Tavares de Almeida - Vol. 1, Almedina, 2008, p. 346. No contexto da fundamentao do poder de modificao e de resoluo por interesse pblico, PEDRO GONALVES Cumprimento e Incumprimento do Contrato Administrativo, in Estudos de contratao pblica I organizado pelo CEDIPRE); organizao [de] Pedro Gonalves, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, pp. 583 e 584. 8 Al. c) do artigo. 180: Rescindir unilateralmente os contratos por imperativos de interesse pblico devidamente fundamentado, sem prejuzo do pagamento de justa indemnizao. 9 Cdigo do Procedimento Administrativo, Cujo Captulo III, sob epgrafe Do Contrato Administrativo, da parte IV, foi revogado pela alnea c) do n 1 do artigo 14 do Decreto Lei n 18/2008, de 29 de Junho. 10 Alnea e) do art. 302. 11 Esto, pois, fora da rbita do presente trabalho quer a resoluo sancionatria operada pelo contraente pblico com fundamento em incumprimento contratual, prevista no artigo 333, quer a resoluo por parte do co-contratante, qualquer que seja a sua causa, prevista no artigo 332.

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por outro lado, a axiologia subjacente ao Estado Pessoa de Bem, designadamente o

princpio da Boa F, impe a salvaguarda dos interesses do co contraente.

1. DA TITULARIDADE DO PODER DE RESOLUO UNILATERAL Prima facie, poder-se- pensar que a resoluo unilateral do contrato pelo contraente

pblico apenas concebvel no quadro de uma relao contratual entre um ente pblico

(ou privado investido de poderes pblicos) e um privado, porquanto, aquele, e apenas

aquele, teria a incumbncia da prossecuo do interesse pblico. Todavia, assim (j) no

sucede. Primus, porque a relao contratual pblica j no tem como sujeitos

obrigatrios um ente pblico e um privado12. Antes, e cada vez mais, tem como sujeitos

os entes pblicos13. Secundus, porquanto e denota-o bem o CCP14 so consideradas

pessoas pblicas no apenas as entidades adjudicantes15 mas tambm quer os chamados

Organismos de Direito Pblico16 e demais entidades que celebrem contratos no

exerccio de funes materialmente administrativas17. Donde no importar a natureza

(pblica ou privada) do contraente mas sim o seu quadro legal de actuao no que se

refere ao interesse pblico. Tertius, na medida em que, mesmo no quadro das relaes

interadministrativas, basta que uma delas, mesmo se e quando, estaticamente, situadas

num mesmo plano de igualdade, se submeta, funcionalmente, ao exerccio de poderes

de autoridade da outra, para que aquela fique sujeita ao poder de resoluo unilateral

por motivos de interesse pblico detido por esta18 e tambm para que se lhe aplique a

parte substantiva do CCP19.

2. DOS FUNDAMENTOS DO PODER DE RESOLUO UNILATERAL

2.1 DA RESOLUO POR INTERESSE PBLICO O artigo 334 do CCP reconhece expressamente as razes de interesse pblico como um

dos fundamentos de e para a resoluo unilateral do contrato. Com efeito, inscrevem-se

necessariamente na rbita das funes do Estado a materializao das condies

12 Sem prejuzo do crescente fenmeno de atribuio de prerrogativas de autoridade aos privados para a realizao do interesse pblico. 13 So exemplos disso os inmeros contratos administrativos celebrados entre as diversas entidades pblicas. 14 Vide o artigo 3. 15 Previstas no n 1 do artigo 2. 16 Previstas no n2 do artigo 2. 17 Vide o n 2 do artigo 3. 18 Vide o n 2 do artigo 338 19 Parte III, a que correspondem os artigos 278 a 454.

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propiciadoras ao livre desenvolvimento da pessoa humana20 na infinitude das suas

irredutveis dimenses. Propsito, alis, intermediado pela Administrao, que

chamada a executar, concretizando, os postulados de interesse pblico decorrentes

escolhas feitas no mbito da funo poltica e/ou afirmadas normativa e inovatria ou

primariamente atravs do exerccio da funo legislativa. Nesse sentido, resoluo do

contrato pelo contraente pblico, est subjacente a ideia de que a administrao deve

poder, no obstante as clusulas convencionais, pr termo aos contratos que se

tornaram inteis ou desajustados necessidade da colectividade, sob reserva de

indemnizao do co-contratante; ela no deve ser obrigada a continuar a receber

prestaes inteis ou que j no correspondem sua politica actual21. , pois, num

quadro assim balizado que o contraente pblico deve permanentemente interpretar os

ditames que decorrem, em cada momento, do interesse pblico, o qual posto e no

pressuposto, cabendo administrao um papel central na sua definio22, ou, dito ao

contrrio, s a lei pode definir os interesses a cargo da Administrao23. Nesse sentido,

o contrato administrativo , por excelncia, um contrato dinmico e, por isso,

estruturalmente dialctico. Numa primeira abordagem, o poder de, por razes de

interesse pblico, resolver um contrato celebrado exactamente em nome da prossecuo

do interesse pblico, afigura-se um paradoxo. Todavia, assim no . Porque, por uma

parte, celebrao daquele dever ser precedida por uma indagao e/ou avaliao das

necessidades tributrias do interesse pblico e, por outra parte, a interpretao actualista

deste poder originar quer a verificao de novas necessidades quer a nova avaliao

das circunstncias, ao menos, contemporneas do contrato. E isso sobretudo nos tempos

20 Cuja dignidade constitui o substrato material do princpio antrpico ou personicntrico - J. J. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA - Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Artigos 1 a 107, Volume I, 4 Edio Revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p. 198. 21ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV - ob. cit., p. 663; PHILIPPE TERNEYRE ob. cit., p.145; ANDR DE LAUBADRE - Trait theorique et pratique des contrats administratifs - Paris: LGDJ, 1956, pp. 157-158, 160. 22 J. J. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA - Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Artigos 108 a 296, Volume II, 4 Edio, Coimbra, Wolters Kluwer Portugal / Coimbra Editora, 2010, p. 796. 23 O que constitui, nas palavras de MARIA JOO ESTORNINHO, o primeiro corolrio do principio da prossecuo do interesse pblico Vide A Fuga para o Direito Privado Contributo para o estudo da actividade de direito privado da Administrao Pblica, Coleco Teses, Almedina, 1999, p. 169. Num sentido prximo, aponta SRVULO CORREIA, que fala num princpio de legalidade objectiva, que denota a necessidade da existncia e da observncia de um quadro normativo da aco administrativa que assegure a prossecuo do interesse pblico, a qual depende da previso normativa dos actos associada indicao de um fim quando atravs deles se exera discricionariedade Vide JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coleco Teses, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 768-769.

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presentes em que a crise econmica financeira mundial e a problemtica da dvida

pblica obrigam os Estados a reequacionar as respectivas polticas de despesas pblicas,

e por maioria de razo, os encargos com as public procurement, podendo originar no

apenas decises de no adjudicao de contratos ou de adjudicao no acompanhadas

de celebrao do contrato mas tambm de modificao ou, no limite, resoluo

contratual. Por essa razo, a resoluo contratual com fundamento vertido no artigo

334 do CCP, apresenta uma vertente objectiva, traduzida no emergir de novas

necessidades, e uma vertente subjectiva24, manifestada na reponderao ou reavaliao

das circunstncias pr-existentes ou contemporneas da deciso de contratar25. Acresce

ainda que, como assinala PHILIPPE TERNEYRE, a evoluo da prpria noo de

interesse pblico tende a compreender, na sua extenso, razes de ordem tcnica, que,

no fundo, mais no so do que uma categoria de particular de motivos de interesse

pblico26. A resoluo por interesse pblico , pois, no plano contratual, uma

decorrncia directa e imediata dos irrenunciveis dos poderes exorbitantes27, justificado

funcionalmente por razes de prossecuo do interesse pblico.

2.2 DA RESOLUO POR FAIT DU PRINCE28 O CCP admite, no seu artigo 335, n 2, tambm a resoluo do contrato quando a

alterao anormal e imprevisvel das circunstncias seja imputvel a deciso do

contraente pblico adoptada fora do exerccio dos seus poderes de conformao da

24 Conquanto demonstrvel ou objectivvel em sede de fundamentao do acto de resoluo. 25 CARLA AMADO GOMES aponta como um dos requisitos que a causa deva ser actual e no futura e hipottica - CARLA AMADO GOMES, A Conformao da Relao Contratual no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de contratao pblica I, organizado pelo CEDIPRE, organizao de Pedro Gonalves, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, p 555. 26 PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., p. 148. 27 Aparentemente no sentido de que apenas os poderes de modificao de resoluo unilaterais pela Administrao, por serem independentes de previso legal e de acordo das partes, poderem ser considerados exorbitantes em relao ao Direito Privado, vide MARIA JOO ESTORNINHO, Requiem pelo Contrato Administrativo, Almedina, 1990, pp. 138 e 140. 28 Teorizada, em 1902, e desenvolvida por Maurice Hauriou. Factum principis ou ainda facto de prncipe, em virtude do contexto histrico do seu surgimento, enquanto revelador de um poder absoluto, e da sua cristalizao. Embora as expresses em causa estejam classicamente reservadas, na dogmtica jurdica, para actos formalmente legislativos praticados pelo parlamento no quadro da oitocentista tripartio das funes do Estado, a atribuio de competncias legiferentes ao Executivo (ou Administrao Executiva, segundo ZIPPELIUS Teoria Geral do Estado, 3 Edio, Servio de Educao da Fundao Calouste Gulbenkian, p. 414), que j tinha a seu cargo a funo administrativa, fez com que aquele conceito passasse tambm a abranger actos legislativos ou no dos poderes pblicos encarregues do exerccio da funo administrativa. Aos primeiros, aos actos (legislativos) dos rgos legislativos que tm efeito na funo administrativa, est reservada o conceito factum principis strictu sensu, enquanto que aos segundos, aos actos legislativos dos rgos titulares da funo administrativa que se projectam na esfera desta funo, est reservado o conceito factum principis lato sensu.

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relao contratual. Infeliz na redaco, ambgua no sentido,29 e de duvidosa tcnica

legislativa30, o legislador parece, por um lado, fundar a resoluo na alterao anormal

e imprevisvel das circunstncias e, por outro lado, imputar quela alterao deciso

do contraente pblico, tomada num plano extra-contratual. Ora, sendo, partida,

imprevisvel, no pode, no final, ser imputvel vontade. Subjacente considerao da

alterao anormal e imprevisvel das circunstncias est a teoria das situaes

imprevistas (que afectam directa e imediatamente o contrato) e, de certa forma, tambm

a teoria da impreviso31 que, como se sabe, assenta no sobrevir de circunstncias,

sobretudo de ordem econmica32, exteriores s partes, mas de afectao indirecta do

contrato). Assumem relevo as alteraes que vo alm das que possam ser consideradas

comuns, tpicas ou normais ao longo da vida de determinado tipo contratual - o qual ,

regra geral, de execuo duradoura - seja no plano objectivo ou dos efeitos provocados,

seja no plano subjectivo ou da sua previsibilidade. A explic-lo est, o facto de, por um

lado, apenas as alteraes anormais transcenderem o desenvolvimento regular de um

contrato e, como tal, terem a potencialidade de produzir, para qualquer das partes,

consequncias dignas de tutela legal, e, por outro lado, s as alteraes imprevisveis

29 Posio j defendida em 2007 por PEDRO GONALVES, para quem, data, Projecto do CCP ganharia clareza se distinguisse, de forma taxativa, a figura do poder de modificao unilateral - modificao imposta pelo contraente pblico em face da modificao por alterao das circunstncias, argumentos, extensveis s hipteses de resoluo do contrato com idnticos fundamentos Vide PEDRO GONALVES, A relao jurdica fundada em contrato administrativo, in Cadernos de Justia Administrativa, n 64, Julho/Agosto 2007, pp. 40 e 41. 30 Porquanto a ratio normativa parece ser a da salvaguarda indemnizatria do co-contraente, sendo que o legislador parece ter aproveitado para, sem razo, incluir no artigo quer o resultado da interveno do contraente pblico quer o quadro de irradiao daquela deciso. 31 Que, no essencial, remete para os riscos ou fenmenos naturais, mas que, no plano dos efeitos, se autonomiza da teoria da fora maior. Aquela teoria, tal como as de fait du prince e de fora maior, so criaes jurisprudenciais novecentistas cunhadas com o fito comum de permitir uma melhor gesto dos riscos da supervenincia de um evento sempre imprevisto e imprevisvel - Cfr. AYMERIC RUELLAN / ALBANE HUG - La partage des risques et la porte matrielle des thories de la force majeure, du fait du prince et l'imprvision, Droit administratif., L'actualit juridique, Paris, a.62n.29 (11sept.2006), p.1597; Cfr. ANDR DE LAUBADRE, ob. cit., pp. 92-93. Enquanto a teoria da impreviso foi sistematizada pelo acrdo Compagnie gnrale d clairage de Bordeuaux, do Conselho de Estado de 30.03.1916, j a teoria de fora maior deve o seu nome sobretudo frmula vertida nas concluses do comissrio do governo Latournerie diante do Conselho de Estado em 09.03.1928, no caso da Compagnie des scieires africaines. Por sua vez, a teoria du fait du prince remonta ao acrdo Gz de Montluon, do Conselho de Estado, de 09.04.1897. Ainda quanto aos vectores das teorias de impreviso, de situaes imprevistas e de fait du prince, vide ANTNIO MENEZES CORDEIRO, Contratos Pblicos Subsdios para a dogmtica administrativa, com exemplo no princpio do equilbrio financeiro, in Cadernos O Direito, n 2, 2007, pp. 84-85. 32 Ainda que, remotamente, de origem natural ou humana, desde que no impossibilitem a execuo do contrato, como sucede no caso dos eventos de fora maior - Cfr. ANDR DE LAUBADRE, ob. cit., Vol. 3, pp. 7, 10, 11 e 16 - mas que tambm no seja imputvel titular de poderes exorbitantes, como sucede no segundo caso eventos de fait du prince.

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poderem justificar a necessidade de guarida jurdica das partes no quadro do princpio

da proteco da confiana e da boa f33. Cotejando o n 2 do artigo 335, podemos

concluir que o mesmo consagra, de forma autnoma, (a repercusso d)o factum

principis3435 como fundamento de resoluo do contrato administrativo. Decorre de

uma leitura aprofundada da norma do n 2 do artigo 335 a existncia de trs aspectos

que apontam no sentido da consagrao da fattispecie resolutrio em causa36. Assim, a

deciso do contraente pblico impositiva e est vinculada ao princpio da legalidade. E

pode ser proferida em conformidade ou em compatibilidade, mas sempre como

consequncia de um acto infra - legal37, legal38, ou supra legal39, sejam ou no da sua

autoria40, os quais tanto podem afectar clusulas contratuais como tambm as condies

de execuo do contrato41. Aquela deciso transcende, estrutural e funcionalmente, o

33H muito cunhada na dogmtica jurdica, a teoria da impreviso tem, de forma alis doutrinalmente pacfica, consagrao legal no ordenamento jurdico portugus no n 1 do artigo 437 do Cdigo Civil. Nessa conformidade, se ao legislador no exigvel a perpetuao de conceitos doutrinrios, -lhe, todavia, exigvel quer o respeito por instituto legal que, manifestamente no pretende alterar quer a omisso de intervenes feitas ao arrepio de conceitos h muito enraizados na ordenamento e comunidade jurdicas, sobretudo quando aquelas intervenes no trazem quaisquer subsdios vlidos.34 Que tem, doutrinalmente, como pressupostos que o acto seja (i) imputvel administrao contratante (o que implicaria a existncia da responsabilidade contratual, dimenso, entretanto, superada quer pela teoria da dupla face do contraente pblico quer pela susceptibilidade do acto ser imputvel outra entidade pblica distintas do contraente pblico); (ii) lcito; e (iii) imprevisvel no momento do concluso do contrato Cfr. PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., p. 151. 35 No sentido de que o n 2 do artigo 335 representaria a resoluo por alterao por alterao anormal ou imprevisvel das circunstncias por causa objectiva, por contraposio a prevista no n 1 deste artigo, que seria corresponderia a resoluo por alterao anormal ou imprevisvel das circunstncias por causa imputvel ao contraente pblico no exerccio de poderes extra-contratuais, parece apontar JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE As Formas Principais, ob. cit., pp. 88 e 97.36 (i) a existncia de um elemento subjectivo ou volitivo; (ii) conexo do elemento subjectivo com o contraente pblico; (iii) adopo da deciso em ambiente extra contratual; (iv) alterao anormal e imprevisvel das circunstncias como resultado da convergncia daqueles trs aspecto, que , em simultneo, um dado de facto para o contraente pblico.37 Todavia hierarquicamente superior, praticado ainda no mbito da funo administrativa. 38 Facto (legislativo) do prncipe que se repercute na funo administrativa e na execuo do contrato. Vide, por exemplo, a Lei n 14/2010, de 23 de Julho que revoga, sem adio de quais fundamentos, e com efeitos ex tunc, o DL n 188/2008, de 23 de Setembro que, entre outros, prorrogava o contrato de concesso de explorao do terminal porturio de contentores de Alcntara. Todavia, na nossa ptica, o melhor enquadramento legal situar-se- ao nvel do Regime aprovado pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro. 39 Nomeadamente convenes internacionais, em sentido amplo Cfr. PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., pp. 157 e 158. Vide, quanto s diferentes naturezas de actos susceptvel de serem reconduzidos ao fait du prince Cfr. ANDR DE LAUBADRE, ob. cit., Vol. 3, pp., 35 e ss. 40 Hipteses em que o contraente pblico um rgo do Estado com incumbncias no mbito da funo administrativa me, em simultneo, titular de competncias legislativos, como sucede nos casos do Governo da Repblica (artigos 182, 198 e 199 da CRP) e dos Governos das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira (artigos 227 e 231, n 1 da CRP). 41 Cfr. ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., pp. 528 a 531.

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plano do contrato42, sendo, tambm por isso, dogmaticamente autnoma dos poderes

conferidos em sede e para efeitos da conformao da relao contratual43.

Diferentemente do que sucede em sede de resoluo por razes de interesse pblico, que

tem, ab initio, no contrato, o seu objecto directo e imediato, aqui a resoluo somente

uma consequncia, directa ou indirecta, do fait du prince, seja pelo prprio contraente

pblico investido na sua outra face44 seja um terceiro titular de ius imperii, orgnico

funcionalmente ligado quele ou no45. Donde, estas nuances deverem projectar-se ao

nvel da eventual garantia dos interesses do co-contraente. Nesta perspectiva, a alterao

a que se refere o n 2 do art. 335 seria, por um lado, consequncia do fait du prince, e,

nessa (e s nessa) medida, pode ser considerada o fundamento46 da resoluo contratual.

Em todo o caso, o que importa, no e para a resoluo por facto do prncipe, que a

deciso resolutria seja directa ou indirectamente, imediata ou imediatamente,

consequncia de uma deciso extra contratual e tendencialmente imperativa.

2.3 DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS

Contrariamente ao que sucede com a resoluo com fundamentos referidos nos pontos

anteriores, a resoluo por alterao anormal e imprevisvel das circunstncias assenta

na supervenincia, na fase de execuo, de circunstncias independentes da vontade

dos contraentes47, logo, imprevisveis aquando da concluso do contrato e que

transcendem o risco ordinrio do contrato, criando um estado de impreviso48. Aquela

42 Logo susceptvel de ter implicaes em matria da responsabilidade civil extra-contratual. 43 Vide, quanto ao confronto entre os poderes de modificao e de resoluo unilaterais e o fait du prince CARLA AMADO GOMES, ob. cit., pp. 534 e 557; MARK BOBELA-MOTA KIRKBY - Contratos sobre o Exerccio de Poderes Pblicos, Coimbra Editora, 2011, pp. 436-437. 44 Caso em que se pode falar de factum principis strictu sensu. 45 Hiptese em que tem cabimento falar de factum principis lato sensu, enquanto congregadora de toda interveno de poderes pblicos que tenham por resultado afectar de uma maneira qualquer as condies jurdicas ou apenas as condies de facto nas quais um co-contratante da administrao executa o seu contrato Cfr. ANDR LAUBADRE; FRANCK MODERNE; PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 516. 46 Tambm neste sentido, todavia num plano da operatividade e no doutrinrio, MRIO AROSO DE ALMEIDA, que, acrescenta, por se estar, nesse caso, perante uma situao de fait du prince imputvel ao contraente pblico, justifica-se que sobre ele recaia o dever de suportar por inteiro a maior onerosidade que da alterao de circunstncias resultou para a contraparte - Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Contratos administrativos e poderes de conformao do contraente pblico no novo Cdigo dos Contratos Pblicos, in Cadernos de Justia Administrativa, n 66, Novembro/Dezembro 2007, pp. 14 e 15. 47 E que so, literalmente, extra contratual, no sentido em que se situam fora do contrato. 48 Menezes Cordeiro reala, por exemplo, como hiptese de puras alteraes imprevistas, que, como tal determinam o reequilbrio financeiro do contrato, quer as que caiam fora do mbito das clusulas de

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alterao apresenta, entre outras, uma dimenso material49 e uma dimenso temporal.

Integram a primeira, todas aquelas no sejam naturais ao tipo contratual em causa e que,

como tal, alteram de forma substancial o equilbrio econmico financeiro do contrato,

para l do suportvel pelas partes e do tolerado pela boa f. Por sua vez, fazem parte da

segunda as alteraes que, data do inicio da vigncia do contrato, no sejam ou no

possam ser, razoavelmente, previstas pelas partes50. Reflexivamente, ficam de fora todas

as alteraes que possam ser reconduzidas aos riscos prprios do contrato ou que no

merea guarida luz do princpio da boa f. O contrato administrativo tem subjacente o

princpio pactum sunt servanda, pelo que s excepcionalmente a lgica do pacto poder

ser quebrada. A resoluo apenas ser admissvel se a alterao da base negocial no

for acompanhada da consequente compensao financeira51 ou modificao objectiva

mais alargada. Se, como consequncia da alterao anormal das circunstncias, a

prestao obrigacional do co-contraente atingir um grau de onerosidade to elevado que

nem a modificao (unilateral ou no) nem a atribuio, pelo contraente pblico, de

uma compensao financeira, com base em equidade,52 por forma a que seja mantido o

nvel do interesse pblico contratualizado, ento poder, rectius, dever o contraente

pblico libertar o co-contraente do dever do cumprimento contratual, mediante

resoluo do contrato53, sem, todavia, haver lugar a quaisquer indemnizaes ou

compensaes54. A resoluo por alterao anormal e imprevisvel das circunstncias,

na medida em que est associada aos eventos que transcendem directa ou

adaptao previstas no contrato quer as que, estando no seio daquelas, as superam Cfr. ANTNIO MENEZES CORDEIRO, ob. cit., pp. 108-109. 49 No sentido de que a alterao das circunstncias deva implicar uma dificuldade de ordem natural, resultante de uma circunstncia exterior s partes e de carcter absolutamente anormal - vide ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., pp. 506, 507 e 509. 50 Portanto, s a emergncia de um estado de impreviso, criado por riscos contratuais extra-ordinrios, tem a potencialidade de, face ao princpio da boa f, dispensar o co-contraente do cumprimento das obrigaes. 51 Pois, nas palavras de AYMERIC RUELLAN / ALBANE HUG, acerca das concesses, s uma mudana grave da economia do contrato nascida dum evento incerto na acepo consagrada pela teoria econmica pode explicar que o risco seja posto a cargo principal ou exclusivo da autoridade pblica concedente Cfr. La partage des risques et la porte matrielle des thories de la force majeure, du fait du prince et l'imprvision, ob. cit., p.1597. 52 Ou seja, sem pretenses de reequilbrio econmico financeiro, como decorre do artigo 314, n 2. 53Nostermosdon1doartigo335,soluo,alis,quejresultavadamobilizaodoartigo437doCdigoCivil.54 No sentido de que a resoluo com o fundamento em causa parece no ter, em geral, aplicao na situao em que o contraente pblico est colocado, aponta PEDRO GONALVES, que, de seguida, acrescenta que nos casos em que pudesse ter aplicao, a resoluo por alterao das circunstncias seria consumida pela resoluo por imperativo de interesse pblico, no se justificando a distino vide A relao jurdica, ob. cit, p. 42.

12

indirectamente a vontade dos sujeitos contratuais pode ser exercida por qualquer um dos

contraentes, sem prejuzo do contraente pblico o poder exercer por acto administrativo,

sem mobilizao prvia da via judicial, ao contrrio do que sucede com o co-

contraente, que s o pode exercer atravs do apelo a via judicial ou em sede de

arbitragem.

3. DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO UNILATERAL

3.1 DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO POR RAZES DE INTERESSE PBLICO E POR FAIT DU PRINCE

Decorre do que vem dito que, tendo o poder dever em apreo fundamento jurdico

material em normas cimeiras e imperativas de Direito Pblico, o mesmo apenas pode

manifestar-se adequado s finalidades que lhe esto subjacentes se e quando o

contraente pblico actua na veste de prevalncia / supremacia ou autoridade. Analisando

o artigo 302 do CCP, verifica-se, partida, que quer o regime jurdico quer os limites

dos poderes exorbitantes detidos pelo contraente pblico, decorrem no apenas do

contrato mas sobretudo de lei55, CCP inclusive. Mais: verifica-se igualmente que, em

face do artigo 307, e ao contrrio do que sucede com as declaraes tpicas de uma

relao contratual comum - quais sejam as referentes interpretao, validade e

execuo dos contratos, com valor de meras declaraes negociais56 - as declaraes do

contraente pblico concretizadoras do poder de resoluo unilateral do contrato,

incluindo a baseada em alterao anormal e imprevisvel das circunstncias, revestem a

natureza de acto administrativo57. Ora, luz do disposto n 2 do artigo 149 do CPA, o

acto administrativo dotado de fora jurdica de executoriedade, sendo, por

conseguinte, susceptvel da imposio coactiva pela Administrao, sem recurso prvio

via judicial5859. No mesmo sentido, de forma inequvoca, aponta quer o n 1 do artigo

309, ao prescrever que os actos administrativos do contraente pblico relativos

55 Em sentido amplo, compreendendo igualmente a constituio. 56 Vide o n 1 do artigo 307. 57 Vide o n 2 do artigo 307. 58 Sem prejuzo quer do controlo judicial, a posteriori, da legalidade do acto, em conformidade do princpio da juridicidade da administrao (GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA) que rege a actuao dos entes pblicos, quer das consequncias que jurdicas que possam advir para aqueles. 59 Ao contrrio do que sucede na hiptese de resoluo do contrato por iniciativa do co contraente, que apenas susceptvel de exerccio atravs da via judicial ou com recurso arbitragem, nos termos do n 3 do artigo 332 do CCP.

13

execuo do contrato constituem ttulo executivo60, quer o n 2 daquele artigo ao

excepcionar, por exemplo, o acto administrativo de resoluo do contrato da proibio

da imposio coerciva pelo contraente pblico61. Portanto, o contraente pblico est no

apenas habilitado a pr termo relao contratual como tambm tem, nesse caso, o

dever de garantir que a sua deciso tenha efeitos prticos62. Ao co-contratente, restar,

em consequncia, quanto ao acto de resoluo, o recurso via judicial, mormente

aco administrativa especial e tutela cautelar63.

3.2 DA FORA JURDICA DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS

O legislador assinalou com as notas de executividade e da executoriedade o acto de

resoluo contratual pelo contraente pblico no em funo do concreto fundamento

mobilizado para a resoluo mas sim a partir da comum prevalncia ou supremacia

contratual do contraente pblico. Isso mesmo decorre do facto desta matria ter sido

objecto unitrio64. Ora, a atribuio de fora de acto administrativo resoluo do

contrato por alterao anormal e imprevisvel das circunstncias, extravasa o limite

teleolgico do acto administrativo em matria de execuo contratual65. que, na

hiptese em causa no est em jogo, ao menos de forma directa, o interesse pblico,

nem est em causa a observncia de imposies decorrentes do fait du prncipe, os

nicos casos em que ao co-contraente deve estar subtrado a faculdade de paralisar o

propsito resolutivo. Antes, aqui, a resoluo assenta unicamente numa avaliao de

alterao no imputvel, no existindo, por essa razo, fundamento bastante para que o

contraente pblico faa uso de prerrogativas autoritrias que lhe devem assistir em

situaes em que estejam em causa o ius imperii. Acresce, por ltimo, que, ao nvel da

fora gradativa dos actos jurdicos do contraente pblico em matria contratual

60 O que dispensa o recurso qualquer aco (judicial) declarativa. 61 Pelo que o contraente pblico tambm no necessita de recorrer aco (judicial) executiva de modo a que a resoluo produza efeitos no plano ftico. 62 Como afirma RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, o acto administrativo contratual tem a sua razo de ser no mbito do contrato administrativo, uma razo prtica e de eficincia Cfr. O Acto administrativo, ob. cit., p. 16. 63 Ainda que potencialmente de diminuto efeito prtico, caso malogre a tutela cautelar.64 Vide os artigos 309, ns 1 e 2 in fine, e do artigo 307, n 2, al, d). 65MRIO AROSO DE ALMEIDA considera a declarao de resoluo do contrato no caso em apreo reveste a natureza de uma mera declarao negocial Cfr., deste autor, Contratos administrativos e poderes de conformao do contraente pblico no novo Cdigo dos Contratos Pblicos, in Cadernos de Justia Administrativa, n 66, Novembro/Dezembro 2007), pp. 14 e 15.

14

administrativos66, o acto resolutivo com base no estado de impreviso, deveria ser

qualificado de mera declarao negocial67, ou, ao menos, com o atributo de

executividade, enquanto possibilidade reconhecida aos actos administrativos de

receberem uma execuo, desde que eficazes, sem dependncia de qualquer outra

pronncia68, mas no o da executoriedade, enquanto possibilidade de execuo coactiva

pelos prprios rgos da administrao69 ou, no caso, pelo contraente pblico.

4. DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO UNILATERAL Podem ser diversas as consequncias consoante os planos da resoluo e os

fundamentos invocados70. Em qualquer dos casos, a resoluo contratual pressupe

lgica e cronologicamente uma adjudicao (logo, a existncia do adjudicatrio) como

tambm a existncia de contrato (logo, a presena do co-contraente), ocorrendo, em

consequncia, j na fase de produo de efeito71. Portanto, no estamos na fase pr-

contratual onde pontificam meros candidatos ou concorrentes, eventualmente titulares

do direito a indemnizao pelos encargos comprovadamente incorridos com a

elaborao da proposta (danos emergentes)72, nem to pouco de adjudicatrios, titulares

do direito a indemnizao pelos encargos comprovadamente incorridos com a

66 Acto declarativo, actos administrativo com executividade, acto administrativo com executoriedade 67 A semelhana do que o CCP prev, no artigo 333, n 3. Nesse sentido, vide, entre outros, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Contratos administrativos, ob. cit, pp. 14 e 15; JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE As Formas Principais, ob. cit., p. 89; A propsito do Regime do Contrato Administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos Comemorativos dos 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Cood. Diogo Freitas do Amaral, Carlos Ferreira de Almeida, Marta Tavares de Almeida, Vol. 1, Almedina, 2008, p. 349. 68Vide ROGRIO EHRARDT SOARES, Direito Administrativo, Lies ao Curso Complementar de Cincias Jurdico Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, Coimbra Editora, 1978, p. 199. 69ROGRIO EHRARDT SOARES, ob. cit., p. 203 70 Assim, no plano contratual, a resoluo por incumprimento do co contraente, dita tambm resoluo sancionatria, traduz a efectivao de uma responsabilidade administrativa e pode originar responsabilidade civil extra-contratual por parte do co contraente. 71 Pense-se, a ttulo de excepo, nas hipteses dos contratos com eficcia diferida, em que a resoluo do contrato antecede fase de execuo propriamente dita, rectius, antes do incio da execuo das prestaes contratuais. 72Vide os artigos 76, n 1, nas hipteses de recusa, pelo concorrente, da adjudicao notificada extemporaneamente, e 79, n 4, nas situaes de no adjudicao decorrentes da necessidade de alterao dos aspectos fundamentais das peas do procedimento, por circunstncias imprevistas, e por alterao superveniente das circunstncias referentes aos pressupostos da deciso de contratar. J aos concorrentes que no teriam vencido o concurso, a proteco pelo interesse contratual negativo pressupor sempre, in casu, entre outros a verificao do requisito da casualidade. Com essa nota, PAULO MOTA PINTO, Responsabilidade por violao de regras de concurso para celebrao de um contrato, in Estudos de contratao pblica - II, CEDIPRE, organizao de Pedro Gonalves, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 293.

15

elaborao da proposta e com a prestao da cauo (danos emergentes)73, ou do

interesse ao cumprimento por parte do contraente pblico74, mas sim de contraentes,

que, alm de terem incorrido em danos emergentes, so titulares de direitos de mbito

mais alargado, pelo que importa proceder anlise das consequncias que a resoluo

acarreta na esfera daqueles.

4.1 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR INTERESSE PBLICO

4.1.1 RESPONSABILIDADE CONTRATUAL POR FACTO LCITO

Na medida em que o poder de resoluo unilateral da administrao uma prerrogativa

exorbitante, que destri a lgica do consenso a sua contrapartida ser, em princpio, e

em nome no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados75, o

direito do co-contraente uma indemnizao. Ao nosso ver, a resoluo do contrato por

razes de interesse pblico situa-se (e deve situar-se) no plano contratual. certo que j

no se est na presena de uma situao de incumprimento pelo co-contraente. Todavia,

no menos certo que tambm no se esteja num plano extra contratual onde

pontifiquem factores ftico jurdicos a que o contraente pblico se encontra vinculado

no quadro de relao jurdica de conformidade legal. Estamos, pois, verdadeiramente no

quadro de uma relao jurdica de compatibilidade, em que ao contraente pblico, na

margem de discricionariedade que lhe assiste76, reinterpreta as necessidades resultantes

do interesse pblico, bem como a adequao da sua prossecuo atravs do contrato, e

conclui pela necessidade de pr termo quele, optando pela via de resoluo77. Ora,

sendo este, ainda, um plano contratual, a responsabilidade (civil) emergente ter

(necessariamente) a natureza contratual7879. Porm, ela poder ser acompanhada de

73 Vide o n 3 do artigo 105. 74 Vide o n 4 do artigo 105. 75Art.266,n1,infine,daCRP.76 Ainda que sempre balizada pelo princpio da juridicidade. 77 Hiptese concebvel, sobretudo, nos casos em que tentativas de revogao do contrato no logram obter sucesso Vide os artigos 330, alnea b) e 331. 78 tambm no terreno da responsabilidade contratual (sem falta) que o JEAN DAVID DREYFUS situa a deciso do Conselho de Estado Francs de 21.12.2007, a qual refere se o Estado ps fim unilateralmente aos seus compromissos contratuais por um motivo de interesse geral, em virtude especialmente de custos elevados e fraca rentabilidade scio econmica do projecto de ligao por ramais pendulares, seus co-contraentes esto todavia no direito de obter reparao do prejuzo resultante da resoluo unilateral dos seus contratos particulares pelo Estado, mesmo na ausncia de toda a falta deste ltimo, fora de qualquer estipulao contratual que no constitua obstculo Cfr.

16

responsabilidade (civil) extra contratual, nomeadamente por facto ilcito, se e quando

a resoluo for ilcita e desde que verificados os respectivos requisitos geradores do

direito a indemnizao80. A permanente e eficaz disponibilidade do interesse pblico

contratualizado81, que justifica a prevalncia dos poderes do contraente pblico atravs

das dimenses de imperatividade, executividade e, por vezes, executoriedade de

determinados actos administrativos em matria contratual, acompanhada, na

perspectiva de equilbrio contra - prestacional, da proteco patrimonial o interesse do

co-contraente, nomeadamente por via indemnizatria. Assim, no plano da

responsabilidade (civil) contratual, a resoluo do contrato por imperativos de interesse

pblico cria, para o contraente pblico, a obrigao de indemnizar o co-contraente no

apenas pelos danos emergentes, associados ao interesse contratual negativo82, mas

tambm pelos lucros cessantes, envolvendo interesse contratual positivo83, este

justificado pelo facto de que, resolvendo o contrato, no mais possvel ao co-

contraente obter os interesses a que se props com a celebrao do contrato,

impendendo, ipso facto, sobre o contraente pblico o dever de proporcionar quele a

satisfao integral dos interesses antes prosseguidos84. Contudo, aos lucros cessantes,

deve ser deduzido o benefcio que resulte da antecipao dos ganhos previstos85. Alm

da obrigao do pagamento da indemnizao nos termos que vem exposto, impender

tambm sobre contraente pblico o dever de pagar juros moratrios86 nos casos em que

JEAN DAVID DREYFUS, L'engagement de la responsabilit contractuelle de l'tat du fait de l'abandon d'un projet de desserte ferroviaire, Droit administratif. L'actualit juridique, Paris, a.64n.9 (10mars2008), p.483. Tambm em defesa da natureza contratual (sem falta) da responsabilidade emergente, na hiptese do exerccio regular das suas prerrogativas extra contratuais de poder pblico, vide PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., p. 149. 79 Sem prejuzo de, caso o CCP fosse omisso nessa matria, o co-contraente no ficar desprovido de guarida, pois, sempre poderia lanar mo do instituto da regime da responsabilidade civil extra - contratual por facto lcito previsto no art. 16 da Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro. 80 Conforme previsto no regime aprovado pela Lei n 67/2007, de 31.12.2007 81 Vide RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 17. 82JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE, A propsito do Regime, ob. cit., p. 361. 83JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE, A propsito do Regime, ob. cit., p. 361. 84 A tutela do co-contraente seria igualmente obtida atravs do recurso ao instituto da responsabilidade civil extra contratual pblica por facto lcito ou por sacrifcios, prevista no artigo 16 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais Pessoas Colectivas, aprovado pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro, alterado pela Lei n 31/2008, de 17 de Julho (RRCEEP). 85 Soluo que, quanto a ns, visa afastar situaes de enriquecimento sem causa, lato sensu, que decorreriam do facto de, tratando-se de contratos de execuo duradoura, as contrapartidas que sejam antecipadas, e que seriam neutralizadas, at o termo final do contrato, pelas subsequentes contra prestaes co contraente, deixariam de ter contra-prestaes, passando a constituir um benefcio injustificado. 86 Enquanto interesses dos interesses ou capitalizao dos interesses - PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., p. 315.

17

a indemnizao no seja paga no prazo de 30 dias aps o apuro definitivo do respectivo

montante87.

4.1.2 RESPONSABILIDADE EXTRA - CONTRATUAL POR FACTO ILCITO

A resoluo por interesse pblico pode ser tambm fonte geradora de responsabilidade

civil extra contratual por facto ilcito. Impondo-se, inelutavelmente, ao co-contraente,

nem por isso a resoluo est subtrada ao controlo judicial, ainda que a posteriori.

Alis, o interesse pblico subjacente deciso de resoluo deve ser, nos termos do n1

do artigo 334, devidamente fundamentado, exactamente para que seja susceptvel de

controlo judicial, nos limites do respeito, pelo julgador, do princpio da separao (e

interdependncia) dos poderes (e das funes) Estado. Ou seja, tratar-se- de um

controlo que se limita constatao da existncia de um tal motivo e no se estende

apreciao do seu valor88. E nos casos em que o tribunal conclua pela inexistncia de

interesse pblico que fundamente a resoluo, rectius, pela ausncia de demonstrao

de existncia do interesse pblico, e, ipso facto, pela ilicitude da resoluo, emerge para

o particular o direito a indemnizao por responsabilidade civil extra-contratual por

facto administrativo ilcito8990.

Um caso especial de resoluo do contrato por interesse pblico previsto no CCP o

que decorre do artigo 422 do CPP, a propsito dos contratos de concesses (de obras

pblicas e de servios pblicos). Nos termos do n 1 daquele artigo, o concedente

(contraente pblico ou investido de poderes de imperatividade), pode resgatar a

concesso, por razes de interesse pblico, aps o decurso do prazo fixado no contrato

ou, na sua falta, decorrido um tero do prazo de vigncia do contrato. Acresce, ainda,

que, diferentemente do que sucede com o regime geral da resoluo do contrato por

razes de interesse pblico, no caso das concesses, a resoluo ou resgate est sujeita

87 Vide o n 3 do artigo 334, norma que aponta tambm no sentido de que o pagamento de indemnizao no condio prvia da resoluo contratual. 88 Cfr ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., 2 vol, p. 667. 89 Nos termos, ao menos, do n 1 do artigo 7 do RRCEEP, desde que verificado os demais pressupostos da responsabilidade civil extra contratual, nomeadamente o dano, o nexo de casualidade entre o facto ilcito e o dano, e a culpa, esta ltima entendida em termos objectivos e sindicvel no contexto da prtica do acto resolutrio. 90 Podendo abranger os danos morais ou de imagem. Para essa hiptese, desde que o dano de imagem tenha um carcter directo e certo, vide LArrt n 293260 du Conseil d Etat Franais, de 21.12.2007, (comentado por David Dreyfus, L'engagement de la responsabilit contractuelle de l'tat du fait de l'abandon d'un projet de desserte ferroviaire) in Droit administratif. L'actualit juridique, Paris, a.64n.9 (10mars2008), p. 482.

18

ao pr aviso, cujo prazo, supletivo, no pode ser inferior a seis meses91. J ao nvel da

tutela patrimonial do concessionrio, este tem direito a uma indemnizao nos exactos

termos assinalados para a resoluo por motivos de interesse pblico, em geral92.

4.2 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR FAIT DU PRINCE

4.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRA CONTRATUAL POR FACTO LCITO

Por sua vez, o facto do prncipe representa a se um risco extra contratual, logo, a

responsabilidade que dela advm tem, necessariamente, natureza extra contratual93.

Para efeitos de proteco dos interesses do co-contraente, o CCP estende resoluo

contratual por facto do prncipe do contraente pblico as garantias indemnizatrias

previstas para a resoluo por interesse pblico. Trata-se, todavia, de uma soluo

desequilibrada, de excessiva generosidade e de discutvel fundamentao, por no

considerar as vrias dimenses do fait du prince (do prprio contraente pblico),

sobretudo no contexto da crise do Estado Ps Social e do desequilbrio das finanas

pblicas. que, como tem sido pertinentemente assinalado na doutrina, o fait du prince

comporta vrias dimenses94, as quais no tiveram ressonncia normativa no CCP.

Alis, mesmo que se atenda, como parece fazer o CCP, apenas s decises extra

contratuais do contraente pblico, o modo e o espao do exerccio dos poderes de extra-

contratuais, logo tambm o grau de imputao, e a intensidade de afectao da relao

contratual no so unvocos, pelo que tambm no deveria ser unvoca a soluo legal.

Assim, quanto a ns, a amplitude da indemnizao prevista no n 2 do art. 335, deveria

91 Vide o n 2 do artigo 422. 92 Vide a cristalina semelhana entre os contedos dos artigos 334, n 2 e 422, n 5. 93 Aparentemente no mesmo sentido, vide JOS CARLOS VIEIRA ANDRADE, que, reconduzindo o fait du prince soberania politico legislativa, atribui responsabilidade dele decorrente, com a consequente indemnizao pelo sacrifcio. No entanto, reala esse Autor, que o CCP equipara-o a alterao das circunstncias imputvel ao contraente pblico () pelo que tem efeitos semelhantes aos de uma modificao unilateral por interesse pblico. Cfr. As Formas, ob. cit., p. 94. No sentido oposto, vide ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 553 ss; PHILIPPE TERNEYRE, ob. cit., pp. 164 ss , que confina o fait du prince aos actos extra-contratuais do prprio contraente pblico. 94 Vide, entre outros, MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, ob. cit., pp. 437 e 438; CARLA AMADO GOMES, ob. cit., pp. 534-537; LOURENO B. MANOEL DE VILHENA DE FREITAS, O Poder de Modificao Unilateral do Contrato Administrativo pela Administrao (E as Garantias Contenciosas do seu Co-contratante perante este Exerccio), AAFDL, Lisboa, 2007, p. 115.

19

ser restrita aos casos em que a deciso extra-contratual do contraente pblico decorresse

sponte sua e tivesse como objecto directo, exclusivo ou no, o contrato95.

Ao contrrio, se e quando a resoluo for decorrncia indirecta e eventual da deciso

extra-contratual de iniciativa do contraente pblico, o quantum indemnizatrio no

deveria ser total, pelo menos no deveria incluir os lucros cessantes96, o qual poderia ser

obtido em sede da responsabilidade civil extra contratual nos termos do art. 16

RRCEEP, desde que verificados os respectivos pressupostos. Nos demais casos,

nomeadamente aqueles em que o facto de prncipe subjacente resoluo provier de

uma entidade orgnico funcionalmente distinta do contraente pblico, o quantum

indemnizatrio, a cargo deste, dever abranger apenas os danos emergentes. J a

indemnizao por lucros cessantes deveria ser obtida, contra ao autor do facto do

prncipe, atravs do regime da responsabilidade civil extra contratual por actos lcitos

ou por sacrifcio previsto no art. 16 do RRCEEP, sem prejuzo do contraente pblico

poder ser demandado in solidum.

No acompanhamos, pois, a tese aparentemente no sentido de que, tendo o CCP

confinado o fait du prince ao prprio contraente pblico, a tutela do co-contraente, nos

casos de actos legislativos, com incidncia especfica reflexa no contrato, provenientes

de terceiros, que no se encontrem numa relao de superintendncia nem de tutela de

mrito com o contraente pblico (por exemplo: governo - administrao autnoma

deveria ser equacionada atravs das solues previstas para a modificao ou, no limite,

resoluo do contrato com base na teoria da impreviso97. Antes, esta dever, quanto a

ns, constituir o ltimo reduto para a salvaguarda da tutela patrimonial do co-

contraente, nomeadamente evitando que o mesmo continue a realizar prestaes

incomportveis. De resto, a proteco aquela em sede da resoluo contratual no

sancionatria deve fazer-se no quadro da complementariedade entre a responsabilidade

civil do contraente pblico previsto no CCP e a deste e dos demais sujeitos, a quem o

ordenamento jurdico atribui a competncia para a prtica de actos qualificados como

95 Inclusive ao arrepio do eventualmente clausulado em contratos sobre o exerccio dos poderes pblicos, em virtude da irrenunciabilidade contratual dos poderes pblicos. Vide, no sentido oposto, MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, ob. cit., p.437.96 Tambm no sentido da teoria do fait du prince implicar o pagamento de indemnizao integral, designadamente danos emergentes e lucros cessantes, vide ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 556. 97MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, ob. cit., p.438440.

20

fait du prince, no quadro do RRCEEP aprovado pela Lei n 67/2007, de 31 de

Dezembro.

4.2.2 RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL POR FACTO ILCITO

Porm, a resoluo por fait du prince quando for a se ilcita98 ou tiver como fundamento

um facto normativo ou legislativo ilcito99, pode criar para o co-contraente o direito de

ser indemnizado com base em responsabilidade civil extra contratual por facto

ilcito100. que, nestas situaes, o desvalor jurdico do acto normativo regulamentar ou

legislativo extra contratual, a que o contraente pblico est vinculado em nome do

princpio da legalidade101 pode ser fonte geradora do dever de indemnizar, que acrescer

a obrigao de indemnizar por facto lcito a cargo do contraente pblico.

Se no, vejamos: quando um acto, legislativo ou normativo, extra contratual lcito

implicar, para o contraente pblico, a obrigao de resolver o contrato, teremos uma

responsabilidade civil extra contratual por facto lcito, a que corresponde ao vertido no

artigo 335, n 2 e indemnizvel nos termos do previsto nos ns 2 e 3 do artigo 334; se,

posteriormente, o facto (legislativo ou normativo) extra contratual102 vier a ser

declarado ilcito, caber, igualmente ao co-contraente, o direito a ser indemnizado com

esse fundamento, sob pena da ordem jurdica assinalar, com igual consequncia jurdica,

situaes a que ela prpria atribui desigual (des) valor jurdico, no se curando, aqui e

agora, de indagar acerca da legitimidade passiva, nem to pouco do seu carcter

singular ou plural ou mesmo da natureza solidria ou no desta ltima.

98 Por vcio prprio, ainda que decorrente da errnea interpretao do fait du prince ou da situao jurdica ou ftica criada por este, o direito a indemnizao que assiste o particular ser considerado, no em sede das consequncias da teoria do fait du prince mas sim na da responsabililit pour faute da administrao. Nesse sentido, ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 520. 99 Que seria a sua causa indirecta todavia imediata. Vide o nosso A Responsabilidade Civil por Facto Legislativo Invlido na Lei 67/2007, de 31 de Dezembro - Pressupostos e Insuficincias, 2010, p. 18, publicado no site do Instituto de Cincias Jurdico Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, na seco Artigo dos Alunos: http://www.icjp.pt/artigos-e-trabalhos/3 . 100 Mais precisamente por facto administrativo (normativo ou no) invlido ou por facto legislativo invlido, respectivamente, nos termos dos artigos 7 e ss, e 15 do RRCEEP. 101 Vide, entre outros, aos artigos 3, n2, e 266, n 2, ambos da CRP, artigo 3, n 1 do CPA. 102 Que, por no ter sido objecto de impugnao por parte do co-contraente, tenha eventualmente acelerado o pagamento da indemnizao nos termos do 334, ns 2 e 3, ex vi do artigo 335, n 2.

21

4.3 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS

Por ltimo, a resoluo pelo contraente pblico por alterao anormal e imprevisvel das

circunstncias, situa-se, na nossa perspectiva, no plano extra contratual e no acarreta

qualquer tutela patrimonial para as partes. que, verificando-se aquela alterao, a

resoluo, para garantia do interesse pblico, liberta o co-contraente da obrigao

(agora mais onerosa) de cumprir o contrato, pelo que no lhe assiste qualquer

indemnizao por no haver uma imputao subjectiva ao contraente pblico nem

compensao financeira porquanto a resoluo consequente no desequilibra o

contrato103104, antes, cessa-o, fazendo desaparecer o desequilbrio superveniente e no

imputvel ao contraente pblico. Face posio de sujeio em que se encontra o co -

contraente desde logo porque, de forma injustificada, o legislador atribuiu ao acto

resolutivo do contraente pblico a natureza jurdica de acto administrativo105 com

atributos da executividade e da executoriedade resta-lhe apenas a via impugnatria

para aferir da proporcionalidade da deciso do contraente pblico, nomeadamente em

confronto com as alternativas modificao contratual e compensao financeira, cuja

medida ou amplitude determinada no pela culpa106, que no existe, mas sim pelos

critrios de equidade107.

103 Que, por ser a ultima ratio, pressupe, obviamente, que esteja afastada a hiptese da modificao (objectiva) do contrato. 104 Como assinalam ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, Le fait quune sujtion imprvue a pu excder la commune des parties nimplique ps ncessairement que la commune de celles-ci ait t que cette sujtion ouvre automatiquement au cocontractant un droit indemnit vide ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., p. 505. 105 Propenso a pender no sentido contrrio, com base em argumentos de natureza sistemtico formal do CCP, parece estar MRIO AROSO DE ALMEIDA, que considera a declarao de resoluo do contrato no caso em apreo reveste a natureza de uma mera declarao negocial unilateral receptcia, nos termos gerais do art. 436, n 1, do Cdigo Civil - Cfr., deste autor, Contratos administrativos e poderes , ob. cit., pp. 14 e 15. A tese em causa merece o nosso acolhimento, mas unicamente no plano de iure condendo, pois, foi outra a soluo consagrada no CCP. Na verdade, ao assistir razo quele autor, no plano de iure condito, ento, igual concluso teria de ser retirada para os casos de resoluo por interesse pblico (334) e por fait du prince (335, n 2), autonomizados no Capitulo VIII do Ttulo I da Parte III do CPP, mas no no Capitulo IV. Alis, no vislumbramos neste ltimo captulo, nomeadamente nos artigos referentes aos poderes do contraente pblico (302), natureza dos actos exteriorizadores daqueles poderes (307) e respectiva fora jurdica (309), quaisquer referncias expressas aos fundamentos dos poderes de resoluo unilateral por forma a que se conclua que uns, ao contrrio de outros, foram objecto de qualificao formal. 106 Mesmo que entendida em moldes objectivos, na perspectiva juspublicista. 107 Por fora da aplicao analgica do disposto no n 2 do artigo 314. Tambm no sentido de que o co-contraente tem direito de receber uma ajuda da administrao - vide ANDR LAUBADRE / FRANCK MODERNE / PIERRE DEVOLV, ob. cit., pp. 609 e 610 - que a fundamenta quer nas consideraes de

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5. CONCLUSES i. O interesse pblico o quid specificum da funo administrativa do Estado e

fundamento do poder de resoluo contratual pelo contraente pblico;

ii. A resoluo unilateral constitui uma garantia legal da prossecuo do interesse

pblico e deve ser operada no quadro do Estado de Direito;

iii. O CCP ignorou a autonomia dogmtica existente entre o poder de resoluo por

interesse pblico, o fait du prince e a situaes de estado de impreviso

potenciando ambiguidades incompatveis com o princpio jus constitucional da

segurana jurdica;

iv. O interesse pblico e por fait du prince justificam que o acto de resoluo tenha

a natureza de acto administrativo resolutrio os atributos de executividade e de

executoriedade, mas extenso daquela natureza e daquela fora jurdica ao acto

de resoluo no quadro da impreviso carece de fundamento material;

v. Enquanto a tutela do co-contraente, por resoluo por interesse pblico, exige o

direito a indemnizao integral, por responsabilidade contratual, j a resoluo

consequente por ou du fait du prince deveria originar sempre para o contraente

pblico o dever extra contratual de indemnizar apenas por danos emergentes,

podendo, todavia, ser extensvel aos lucros cessantes, consoante a posio do

contraente pblico face ao fait du prince (e do respectivo autor), em sede

responsabilidade civil extra contratual por facto lcito ou por sacrifcio;

vi. proteco patrimonial do co-contraente decorrente da prtica de actos lcitos

referidos em v. dever acrescer o dever de ser indemnizado, em sede de

responsabilidade civil extra contratual por actos ilcitos, desde que verificados

os respectivos requisitos, caso o acto de resoluo seja qualificado de invlido;

vii. Finalmente, o poder de resoluo dos contratos administrativos, fora dos quadros

da culpa, previsto no CCP afigura-se adequado garantia da prossecuo dos

interesses comunitrios definidos primariamente no mbito das funes poltico

legislativas do Estado, mas a proteco jurdico patrimonial conferida ao co -

contraente vai alm dos limites justificveis pelo interesse pblico, sobretudo no

contexto da crise do Estado Ps Social.

equidade que explica a partilha de encargos de que no responsvel quer na necessidade da interveno daquele para permitir o funcionamento do servio pblico.

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A RESOLUO UNILATERAL DO CONTRATO PELOCONTRAENTE PBLICO NO CDIGO DOSCONTRATOS PBLICOS(DO INTERESSE PBLICO IMPREVISO)NDICEINTRODUO1. DA TITULARIDADE DO PODER DE RESOLUO UNILATERAL2. DOS FUNDAMENTOS DO PODER DE RESOLUO UNILATERAL2.1 DA RESOLUO POR INTERESSE PBLICO2.2 DA RESOLUO POR FAIT DU PRINCE2.3 DA RESOLUO POR ALTERAO ANORMAL EIMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS

3. DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO UNILATERAL3.1 DA FORA JURDICA DO ACTO DE RESOLUO PORRAZES DE INTERESSE PBLICO E POR FAIT DU PRINCE3.2 DA FORA JURDICA DA RESOLUO POR ALTERAOANORMAL E IMPREVISVEL DAS CIRCUNSTNCIAS

4. DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO UNILATERAL4.1 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO PORINTERESSE PBLICO4.1.1 RESPONSABILIDADE CONTRATUAL POR FACTOLCITO4.1.2 RESPONSABILIDADE EXTRA - CONTRATUAL PORFACTO ILCITO

4.2 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO PORFAIT DU PRINCE4.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRA CONTRATUAL POR FACTO LCITO4.2.2 RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL PORFACTO ILCITO

4.3 DAS CONSEQUNCIAS JURDICAS DA RESOLUO PORALTERAO ANORMAL E IMPREVISVEL DASCIRCUNSTNCIAS

5. CONCLUSESBIBLIOGRAFIA