A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA NA CONSTITUIÇÃO ?ão... · A Administração Pública...

download A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA NA CONSTITUIÇÃO ?ão... · A Administração Pública Indireta

of 23

  • date post

    21-Nov-2018
  • Category

    Documents

  • view

    213
  • download

    0

Embed Size (px)

Transcript of A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA NA CONSTITUIÇÃO ?ão... · A Administração Pública...

  • A ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 : alguns aspectos

    JOS AUGUSTO DELGADO* Juiz Federal e Professor da Universidade

    Federal do Rio Grande do Norte

    Sumrio:

    1. Consideraes Gerais. 2. A Administrao

    Pblica Indireta na Constituio Federal de

    1967. 3. A Administrao Pblica Indireta

    na Constituio Federal de 1988. Princpios

    e Regras Fundamentais. 4. Outras

    Disposies Constitucionais Aplicveis

    Administrao Indireta. 5. A Subordinao

    da Administrao Indireta Lei

    Oramentria Anual.

    1. Consideraes Gerais

    As conquistas e necessidades contemporneas do homem em

    vivncia social exigiram do Estado que alargasse sensivelmente o seu raio

    de ao. Em conseqncia, tornou-se inevitvel a abolio de

    procedimentos administrativos que se tornaram incompatveis com a

    realidade caracterizada no momento vivido pela humanidade, dando lugar

    ao surgimento de novas atitudes no campo da administrao pblica, a

    fim de que fossem atendidas as necessidades dos administrados,

    ordenando-se sistematicamente as mutaes contnuas que

    demonstraram um real movimento onde o individual cedia campo largo

    para o social. Sentiu o Estado a obrigao de chamar para si a

    responsabilidade do controle de tais mudanas sociais, pelo que se viu

    compelido a impor servios pblicos especializados e a assumir

    determinadas atividades de natureza privada, tornando, assim, mais

    efetiva a sua ingerncia na vida dos cidados. Em razo desse atuar

    * Ministro do Superior Tribunal de Justia, a partir de 15/12/1995.

  • A Administrao Pblica Indireta na Constituio Federal de 1988 : alguns aspectos

    ampliado da ao do Estado, interferindo nas aspiraes e anseios do

    homem moderno e limitando as suas atividades, surgiu um fenmeno

    jurdico que se identifica como sendo a interpenetrao do direito pblico

    com o direito privado, destacando-se a supremacia daquele sobre o ltimo

    e determinando o reexame de princpios jurdicos at ento estabelecidos,

    alm da necessidade do nascimento de outras categorias para normatizar

    o fato concreto elevado ao posto de ter necessidade de controle.

    Em uma anlise de cunho filosfico, h de se afirmar que o

    homem contemporneo no est preparado para disciplinar e conviver

    com as riquezas materiais que surgiram da aplicao prtica de sua

    prpria inteligncia. Enquanto ele, como homem, tenta, num esforo

    considervel, superar a capacidade de sua prpria criao, penetra num

    crculo repleto de conflitos que d origem a um estado de subverso

    consciente pela impossibilidade de controlar os efeitos nascidos e

    crescidos das suas aes.

    Instala-se, em conseqncia, um estado de rebeldia que

    determina a presena do Estado agindo com a autoridade que lhe foi

    confiada, visando estabilizar o sofrido relacionamento decorrente dos

    problemas impostos pela vida em civilizao. Ao lado dessas

    transformaes e evolues das funes do Estado vem caminhando o

    direito pari passu, impondo regras positivas necessrias para que a

    segurana pblica seja imposta e se afirme a autoridade do bem-estar

    social.

    Lon Duguit, em seu Manuel de Droit Constitutionnel, Paris,

    1923, p. 71, ensina que a atribuio primordial da Administrao Pblica

    oferecer utilidade aos administrados, no se justificando a sua presena

    seno para prestar servios coletividade. No obstante se caracterizar o

    pensamento de Duguit pelo no apego a um s conceito, pois, costumava

    adotar definies variadas para cada caso, nosso dever consider-lo

    como representante maior da luta contra a soberania absoluta do Estado e

    2

  • A Administrao Pblica Indireta na Constituio Federal de 1988 : alguns aspectos

    do individualismo jurdico dominante no final do sculo XIX, o que o levou

    a definir servio pblico como sendo

    aquela atividade cujo cumprimento deve ser regulado, assegurado e controlado pelos governantes como indispensvel realizao e ao desenvolvimento da interdependncia social, e de natureza tal que no possa ser seno assegurado pela interveno da fora governante.

    No corpo de tal conceito, cujos elementos nucleares foram,

    tambm, desenvolvidos por Jze, ao comear afirmando em 1914, quando

    da publicao de sua obra Principes Gneraux de Droit Administratif, que

    o Direito Administrativo o direito concernente aos servios pblicos,

    vamos encontrar os pilares bsicos do surgimento dos rgos da

    administrao indireta no servio pblico, como forma ordenada e

    descentralizada de atender s necessidades impostas pelo momento

    vivido.

    As entidades componentes da administrao indireta

    (autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista, no

    incluindo-se as fundaes por terem sido destacadas no texto

    constitucional) assumem atividades estatais que no devem ser

    confundidas com funes estatais, como ocorreu entre ns com o art. 4,

    inc. 2, do Dec. lei n. 200, de 25-2-67. Aquelas so desenvolvidas de

    modo peculiar como gestoras de servios pblicos ou de atividades

    puramente privadas, tornando-se a sua misso inconfundvel com o atuar

    estatal.

    As entidades que compem a administrao indireta so

    pessoas administrativas que possuem em sua base estrutural os aspectos

    seguintes:

    a) atribuies de direito pblico ou de direito privado que so

    executadas por meio de atividades administrativas impessoais;

    3

  • A Administrao Pblica Indireta na Constituio Federal de 1988 : alguns aspectos

    b) competncia de direito pblico ou de direito privado que

    tem a sua extenso delimitada;

    c) autonomia para atuar de acordo com os limites da lei que a

    criou;

    d) prerrogativas incumbentes delegadas e direito subjetivo

    a exercer a competncia outorgada e registrada na lei;

    e) submisso ao controle interno e tutela administrativa do

    rgo da administrao direta a que esto vinculadas.

    Em sntese, a descentralizao administrativa tem capacidade

    de gerar os seguintes fenmenos:

    a) supe, desde logo, sucesso hierrquica de poderes;

    b) a criao de uma pessoa jurdica da qual deve "brotar livre

    e espontaneamente, dentro porm da soberania jurdica do Estado, uma

    corrente de fora coletiva, de energia social, que no se pode prevenir

    nem calcular", na expresso de Royo Villanova e Segismundo Royo, "in"

    Elementos de Derecho Administrativo, p. 276;

    c) forma de pluralizao ou diviso do trabalho administrativo;

    d) flexibilidade administrativa necessria s atividades a que

    se propem as pessoas jurdicas que a integram.

    Tratando-se, especificamente da empresa pblica, est viva a

    lio de Bilac Pinto quando identificou nelas as caractersticas externas

    que passo a registrar:

    a) adota a forma das empresas comerciais comuns ou recebe

    do legislador estruturao especfica;

    b) a propriedade e a direo so exclusivamente

    governamentais;

    4

  • A Administrao Pblica Indireta na Constituio Federal de 1988 : alguns aspectos

    c) tem personalidade jurdica de direito privado.

    Segundo o mesmo autor, em conferncia realizada no ano de

    1952, publicada na RDA, p. 3, vol. 3, jan./maro, 1968, as caractersticas

    internas da empresa pblica so:

    a) completa autonomia tcnica e administrativa;

    b) capitalizao inicial;

    c) possibilidade de recorrer a emprstimos bancrios;

    d) possibilidade de reter lucros para ampliar o capital de giro e

    constituir reservas;

    e) liberdade em matria de despesa;

    f) flexibilidade e rapidez de ao;

    g) capacidade para acionar e ser acionada;

    h) regime de pessoal idntico ao das empresas privadas. No

    tocante s autarquias, diferem as caractersticas conforme enumerao

    abaixo:

    a) so entes administrativos autnomos, criados por lei;

    b) possuem personalidade jurdica de direito pblico interno;

    c) tm patrimnio prprio;

    d) exercem atribuies estatais especificadas na lei;

    e) representam forma de descentralizao administrativa,

    assumindo a responsabilidade da execuo de um servio pblico retirado

    da administrao direta;

    f) s tm atribuio para exercer servio pblico tpico, pelo

    que considerada um longa manus do Estado;

    5

  • A Administrao Pblica Indireta na Constituio Federal de 1988 : alguns aspectos

    g) respondem por suas obrigaes e sujeitam-se aos

    pagamentos a que forem condenadas;

    h) os atos dos dirigentes das autarquias equiparam-se aos

    atos administrativos;

    i) os seus servidores possuem regime prprio e para certos

    efeitos esto equiparados aos funcionrios pblicos;

    j) a sua autonomia administrativa gera direito pblico

    subjetivo oponvel ao prprio Estado quando o violar;

    l) submetem-se ao controle poltico, administrativo e

    financeiro.

    A administrao indireta utiliza-se, ainda, de pessoas jurdicas

    de direito privado consideradas como sociedades de economia mista, com

    as seguintes caractersticas essenciais:

    a) participao do Poder Pblico e de particulares no seu

    capital e na sua administrao;

    b) realizao de atividade econmica ou servio de interesse

    coletivo outorgado ou delegado pelo Estado;

    c) atuam como empresas particulares, visando lucro;

    d) so regidas pelas normas das sociedades mercantis, com as

    adaptaes impostas pelas leis que autorizarem a sua criao e

    funcionamento ou que a criarem definitivamente;

    e) dependem do