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A CRISE DAS FINANÇAS PÚBLICAS GAÚCHAS

Alfredo Meneghetti Neto

APRESENTAÇÃO

Esse texto analisa a crise das finanças públicas gaúchas durante

os últimos 25 anos, período em que a receita não conseguiu

acompanhar o crescimento das despesas aumentando o déficit

público e trazendo problemas para a manutenção da qualidade dos

serviços públicos.

O enfraquecimento das receitas pode ser explicado pelo

excesso de desonerações fiscais existente no Rio Grande do Sul, bem

acima de outros estados, o que reflete nas enormes dificuldades que

o governo estadual vem tendo a cada ano e dá uma idéia da

dimensão de uma crise das finanças que já dura décadas.

Com o objetivo de explicar a evolução das finanças públicas

estaduais nos últimos 25 anos, analisa-se o comportamento das

contas do Governo tanto pelo lado das receitas, como pelo das

despesas. No primeiro item realiza-se um retrospecto global da situação

das contas públicas estaduais, segundo os seus resultados

orçamentários. Logo a seguir são analisadas as receitas, em especial o

ICMS (o principal componente das receitas públicas) e as renúncias

fiscais. No terceiro item são detalhadas algumas rubricas das despesas

gaúchas: os gastos com pessoal, os investimentos, dívida pública e a

rigidez do orçamento estadual. Finalmente, no quarto, é apresentada a

conclusão do estudo.

1 – AS CONTAS PÚBLICAS GAÚCHAS

Para analisar as contas públicas privilegiou-se o resultado

orçamentário por ser o indicador mais importante das contas

públicas, pois leva em consideração todas as receitas arrecadadas e

as despesas empenhadas. Mais especificamente esse resultado

demonstra a execução do orçamento, comparando os recursos que se

2

originam dos tributos e dos empréstimos, com as despesas de pessoal,

investimentos, encargos e amortizações da divida. O Gráfico 1

evidencia a evolução do resultado orçamentário dos últimos 40 anos,

quando ocorreram dois aspectos marcantes.

O primeiro aspecto refere-se às despesas que ficaram bem

acima das receitas na maior parte do período, o que consolidou uma

situação de déficit orçamentário permanente no Rio Grande do Sul e

que certamente impactou as decisões do gestor público. Os maiores

déficits orçamentários foram durante o Governo Jair que atingiram a

R$ 5,1 bilhões (1983) e R$ 8,6 bilhões (1985) e que tiveram que ser

enfrentados com os próprios débitos de Tesouraria.

Gráfico 1

Evolução do resultado orçamentário do RS de 1971 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em:

http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 22 out. 2009.

NOTA: Os valores foram atualizados pelo IGP-DI médio de dezembro

de 2008.

O segundo aspecto refere-se aos sete anos, do período em

análise, nos quais ocorreu equilíbrio orçamentário no RS: 1971, 1978,

1989, 1996, 1997, 2007 e 2008. Basicamente em todos esses anos o

3

Executivo conseguiu enfrentar o déficit de várias maneiras: ou o

Estado pediu emprestado (1971 e 1978), ou usou a inflação a seu

favor retardando pagamentos (1989), ou ganhou recursos com as

privatizações (1996, 1997 e 1998), ou ainda vendeu as ações do

BANRISUL (ano de 2007). Nesse último ano, o superávit fiscal foi de

R$ 700 milhões conseguido tanto pela venda de ações, como também

pelo pagamento dos convênios realizados pela União.1

No ano de 2008 foi cumprida a meta do déficit zero, que

significa dizer que o Governo gaúcho conseguiu ter um superávit

primário e orçamentário sem a utilização de receitas extraordinárias.

Assim todas as despesas do setor público estadual foram pagas com

a receita oficial daquele mesmo ano.2 Esse fato é importante, pois

pela primeira vez o tão almejado superávit fiscal foi alcançado, sem

ter havido a utilização de formas “paliativas” e não duradouras. Em

praticamente em todos os outros anos o executivo usou um artifício

contábil para conseguir equilíbrio ou superávit orçamentário. Mas o

que convém enfatizar é que deve haver continuidade do esforço para

atingir o equilíbrio orçamentário de forma mais adequada, reduzindo

as despesas, ou ainda aumentando a base tributária do ICMS,

incorporando aquelas empresas que têm usufruído de muitas

desonerações fiscais, com pouco retorno financeiro ao Estado.

1 Em primeiro lugar nesse ano o Tesouro obteve receitas vindas de alienações de

ações do BANRISUL que rendeu R$ 1,287 bilhão e, em segundo lugar, foram pagos

os convênios realizados pela União em dezembro de 2007. Caso não ocorressem esses eventos, o déficit chegaria a R$ 874 milhões que, de acordo com o TCE (Rel.

Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.382), estaria próximo aos patamares

apresentados nos últimos exercícios, evidenciando-se “a continuidade do

desequilíbrio orçamentário e a conseqüente elevação do nível de insuficiência financeira de recursos livres.” 2 No ano de 2008 os gastos normais foram cobertos pela arrecadação anual, sem

necessidade de fazer dívidas novas, como o financiamento para pagar o 13º salário

do funcionalismo. É importante salientar que a bancada de oposição entendeu que essa conquista do déficit zero foi realizada com o adiamento de gastos e também

através do não cumprimento dos percentuais dos gastos com educação e saúde.

Efetivamente o que foi observado é que no ano de 2008 tanto nos gastos de

educação como no de saúde o Estado aplicou um percentual inferior do estabelecido pelas Constituição Federal e Estadual.

4

Considerando-se também outros indicadores, como o resultado

primário, foi verificada a mesma tendência durante esse período de

1971-2008.3 Observando-se o Gráfico 2 percebe-se que as contas

públicas, efetivamente, tiveram uma boa recuperação nos dois

últimos anos, quando ocorreram dois superávits: R$ 637 milhões

(2007) e R$ 443 milhões (2008).

Gráfico 2 Evolução do resultado orçamentário do RS de 2002 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda

Tanto o superávit de 2007, que foi conseguido com as vendas

de ações do BANRISUL, como também o chamado déficit zero de

2008, desencadearam pelo menos cinco encaminhamentos

importantes para as contas públicas gaúchas.

O primeiro foi o pagamento integral do 13º salário com

recursos próprios, rompendo um ciclo de 14 anos, pois desde 1994 o

pagamento era feito através de antecipações do ICMS, repasses

extraordinários de recursos da União, empréstimos junto ao

BANRISUL e até de fundos previdenciários que foram constituídos da

venda de ações de estatais.4

3 O resultado primário (a exemplo do orçamentário) também foi piorando desde os

anos 70, tendo atingido os maiores níveis em 1990, 1993 e 1999. Esse resultado

mostra o quanto o Estado possui em caixa (sem empréstimos) para pagar as suas despesas, não levando em consideração os juros e as amortizações da dívida. 4Dentre todas essas estratégias, a mais utilizada foi o empréstimo do BANRISUL, o

qual praticamente nunca o Tribunal de Contas do Estado se opôs, pois entendeu

que não houve irregularidade, uma vez que sempre foi encaminhado pedido de autorização legislativa.

5

O segundo foi a possibilidade de pagar a dívida de 1,3 mil

fornecedores, que estavam sem receber a 13 meses, sendo que a

partir daí, o Tesouro passou então a pagá-los à vista, conseguindo

mais credibilidade no mercado e maiores descontos. O terceiro foi

pagar os reajustes implementados pelas Leis 10.395/95 e 10.420/95

(as chamadas “Leis Britto”) a 95% dos servidores do Executivo. O

quarto foi a retomada dos pagamentos dos precatórios, tendo sido

repassado ao Tribunal Regional do Trabalho (TRT) da 4ª Região cerca

de R$ 10 milhões do Tesouro do Estado. E o quinto foi a aprovação

do empréstimo do Banco Internacional de Reconstrução e

Desenvolvimento (BIRD) de US$ 1,1 bilhão em agosto de 2008, que

mesmo tendo sido contratado em moeda estrangeira, representou

um bom negócio, pois o prazo para devolução dos recursos é de 30

anos, o que dilui o possível impacto da flutuação do câmbio.5

Mas mesmo com essa recente melhora das contas públicas é

importante prestar atenção na situação de recorrente déficit público no

Rio Grande do Sul nos últimos 25 anos, tanto pelo fraco desempenho

do ICMS, como também pelo ao alto índice de renúncia fiscal, como

será visto no item seguinte.

2 - O ICMS E AS RENÚNCIAS

Sabe-se que a arrecadação do ICMS é fundamental para as

finanças públicas estaduais, já que se trata de um imposto que

representou em média 89,3% da receita tributária gaúcha nos

últimos anos. Em função dessa importância será centrada a análise

nesse tributo, visto que as demais receitas (de contribuições,

patrimonial, agropecuária, industrial e de serviços) e também as

transferências correntes não apresentaram no período uma mudança

5 Na realidade esse empréstimo faz com que o Estado possa trocar uma dívida indexada ao IGP-DI, mais a taxa de juros de 6%, por dólar mais variação cambial,

uma vez que a taxa de juros internacional é mais atrativa. Existem informações de

que os custos previstos desse empréstimo do Banco Mundial giravam em 5,14% ao

ano, o que representa bem menos caso fosse comparar aos custos das antigas dívidas a serem substituídas, de 17,3% ao ano.

6

muito significativa que tivesse influenciado definitivamente o quadro

do orçamento estadual.

Para monitorar o ICMS gaúcho foi adotada a mesma

metodologia já desenvolvida em estudos anteriores, como por

exemplo, Meneghetti Neto (1995). Em primeiro lugar foi medida a

arrecadação do ICMS gaúcho em relação à arrecadação nacional e

depois foi comparada com as taxas de crescimento da economia

gaúcha. Por último foi calculada a elasticidade-renda do ICMS e

medido o impacto dos planos econômicos. O Gráfico 3 evidencia a

participação dos maiores estados da Federação na arrecadação do

ICMS no período de 1997 a 2008. Pode-se notar que São Paulo se

destaca, pois mesmo que tenha perdido participação recentemente,

conseguiu se manter sempre acima de 33% da arrecadação do País,

com uma média nos últimos cinco anos de 33,6% do ICMS nacional.

Gráfico 3 Participação dos principais estados do Brasil na arrecadação

do ICMS

Fonte: COTEPE.

Os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro ocupam a segunda

e terceira maiores posições na arrecadação do país, com uma média,

nos últimos cinco anos, de 10,1% e 8,6% respectivamente. O estado

7

do Rio Grande do Sul depois de ter atingido a participação de 7,5%

do ICMS nacional em 2003, foi perdendo participação nos anos

seguintes, caindo para 7,4% (2005), 6,9% (2006) e 6,7% (2008).

Isso, de certa forma, mostra um enfraquecimento da arrecadação do

ICMS gaúcho nesses últimos anos, em detrimento dos demais

estados da federação. A arrecadação do ICMS e o Produto Interno

Bruto (PIB) são duas variáveis que têm a virtude de espelhar, por um

lado, o quanto a economia conseguiu produzir em bens e serviços e,

por outro, o quanto o Tesouro arrecadou.

Apesar de existirem algumas peculiaridades em termos de

composição das duas variáveis, elas tendem a variar de uma forma

semelhante, pois o ICMS incide sobre produtos (como alimentação,

vestuário, eletrodomésticos), e também sobre serviços (tais como luz

e telefone).6

Observando-se uma série maior, algumas vezes, essa

semelhança no desempenho das duas variáveis não aconteceu. Isso

se deveu a vários fatores, tais como: modificações na política

macroeconômica do governo federal; reestruturação da

administração tributária da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do

Sul; variações das taxas de inflação em função dos planos

econômicos, dentre outros. Essa defasagem do crescimento do ICMS

e do PIB gaúcho foi constatada em vários estudos: Rel. Parec. Prév.

Contas Gov. Est. (2009), Bal. Geral Est. RS (2009) e Meneghetti Neto

(1990, 1995 e 2009).

Através da Tabela 1 pode-se verificar mais detalhadamente o

comportamento do PIB gaúcho e do ICMS no período de 1986 a

6 É importante salientar que essas duas variáveis possuem uma estrutura bem

diversificada nas suas composições. O melhor seria considerar a evolução de todos

os setores do PIB que são tributados pelo ICMS ou, o PIB pelo seu componente interno, uma vez que as exportações estão desoneradas do imposto (B. DEE, 2009,

p.6). Entretanto, como essa estatística é difícil de ser obtida, tem-se adotado a

comparação pura e simples do PIB e do ICMS. Esse procedimento é bastante usual

nos estudos tanto da Secretaria da Fazenda, como nos do Tribunal de Contas do Estado.

8

2009. As diferenças entre as duas variáveis são bem substanciais.7

Assim, para afirmar que as duas variáveis dispõem de uma variação

percentual com o mesmo sinal, existe um erro de (42%), pois em dez

anos da série isso não aconteceu e, além disso, não se pode esquecer

as diferenças bem significativas entre as duas variáveis.

Tabela 1

Taxas de crescimento do PIB e do ICMS gaúcho-1986-2009

Anos

PIB-RS

(%)

ICMS

(%)

Diferença em pontos

percentuais

86 4,7 16,4 11,6

87 4,1 -11,2 -15,3

88 -1,2 -3,7 -2,4

89 3,4 33,5 30,1

90 -6,6 4,3 10,9

91 -2,2 -15,5 -13,3

92 8,3 1,3 -7,0

93 10,8 5,9 -4,9

94 5,2 1,1 -4,1

95 -5,0 -10,8 -5,8

96 -0,2 1,8 2,0

97 5,9 -6,6 -12,5

98 -0,9 0,3 1,2

99 1,4 0,3 -1,1

00 4,3 6,0 1,7

01 2,0 7,6 5,6

02 1,7 -1,6 -3,3

03 1,6 -4,0 -5,6

04 3,3 -2,0 -5,3

05 -2,8 9,0 11,8

06 4,7 5,1 0,4

07 6,5 -1,2 -7,7

08 3,9 9,1 5,2

09 -0,8 -1,6 -0,8

FONTE: FEE

RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda

7 Pode-se notar que das 24 observações realizadas, em 14 delas as variações

percentuais foram com o mesmo sinal (positivo ou negativo). Entretanto, ocorreram diferenças bem substanciais, chegando inclusive a 30 pontos percentuais

como no ano de 1989, quando o PIB apresentou um crescimento de 3,4% e o ICMS

gaúcho aumentou mais de 33%. A explicação para essa diferença é simples: em

março de 1989 o ICM alargou a sua base de incidência abrangendo também os serviços (passou a ser chamado ICMS). Para os outros anos a explicação é bem

mais complexa e abrange desde isenções, inadimplências, não-incidência de ICMS

em setores como o financeiro, efeito-Tanzi, guerra fiscal e como até da sonegação.

De uma forma geral, as diferenças entre as duas taxas de crescimento variaram de 30,1 pontos percentuais (para mais), até 13,3 pontos percentuais (para menos).

9

Através do Gráfico 4, pode-se visualizar o comportamento

dessas duas variáveis medidas pelas suas taxas de crescimento.

Gráfico 4

Evolução do índice representativo do ICMS e do PIB-1970-

2009

Fonte dos dados brutos: FEE RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda Nota: o índice representativo considera o ano base, 1970, ou seja, 1970 = base zero.

O crescimento do ICMS e do PIB foi semelhante até 1975,

quando começou a apresentar um primeiro distanciamento no ano

seguinte: enquanto o PIB gaúcho crescia 74% o ICMS alcançava

somente 60%. As maiores diferenças, entretanto ocorreram em três

episódios: 1984, 1988, 1990 e depois do Plano Real, quando a

economia cresceu (em relação a 1970) e a arrecadação não

conseguiu reagir. Considerando-se a série como um todo, nota-se

que enquanto o PIB gaúcho cresceu quase 282% em relação a 1970,

o ICMS acompanhou somente com 217%. Isso significa que o Estado

vem tendo cada vez menos capacidade de se impor para transformar

a expansão da base econômica em termos de arrecadação. A Tabela

10

2 apresenta o cálculo da elasticidade-renda do ICMS.9 Ela evidencia

que nos anos 70, a elasticidade-renda do ICMS gaúcho ficou em 0,9,

o que significa dizer que, para cada variação de 1% do PIB, o ICMS

respondeu (positivamente) com 0,9%. Nos anos 80, a elasticidade-

renda do ICMS gaúcho aumentou para 1,41, mostrando assim, uma

capacidade maior do Estado em acompanhar a economia gaúcha.

Nos anos 90 a relação do ICMS e com o PIB foi inversa, ou

seja, o PIB variou em média 1% de crescimento, enquanto que o

ICMS caiu 0,48%, refletindo o fato que o Estado passou a ter cada

vez menos recursos em relação aos encargos que o crescimento da

economia lhe impõe.

Tabela 2

Elasticidade-renda do ICMS

gaúcho nos anos 70, 80, 90 e 00.

ANOS Período

Elasticidade-

renda

70 1970-79 0,90

80 1980-89 1,41

90 1990-99 -0,48

00 2000-09 0,85

Fonte: elaborado pelo autor

A partir de 2000 o ICMS está mostrando sinais de melhoria

(tendo atingido 0,85%), mas ainda está abaixo do período dos anos

70 (que tinha uma elasticidade – renda de 0,90%). Essa

preocupação, com o enfraquecimento do ICMS, já havia sido

constatada em Meneghetti Neto, (2009a).

Outro aspecto a ser verificado é medir a influência dos planos

econômicos na arrecadação do ICMS. A princípio parece razoável

supor que cada plano econômico editado, efetivamente impactou a

inflação brasileira.

9 Para o cálculo da elasticidade-renda dos últimos 40 anos, a série foi dividida em

quatro períodos e depois o PIB foi considerado como variável independente e o

ICMS como variável dependente. A idéia que está por trás disso é que as variações

da economia gaúcha (em termos de crescimento ou queda) podem explicar as variações da arrecadação do ICMS.

11

Como na maior parte do período observado sempre existiram

no RS prazos dilatados para pagamento do ICMS sem correção do

mesmo, os planos podem ter repercutido favoravelmente na

arrecadação. Isso significa dizer que a política econômica

implementada no País, ao influenciar as taxas de inflação, acabou

trazendo boas repercussões na arrecadação do ICMS gaúcho.

Observando-se o Gráfico 5, nota-se que de fato, ocorreu um

aumento de arrecadação no período dos Planos: Cruzado (1986),

Verão (1989), Collor I (1990), Collor II (1991) e Real (1994).

Gráfico 5

Evolução do ICMS gaúcho e os Planos Econômicos-1986-2009

Fonte dos dados brutos: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da

Fazenda Nota: os valores do ICMS foram deflacionados pelo IGP-DI a preços de setembro

de 2009.

Logo no início da série, o patamar chegou a quase R$ 1,3 bilhão

no Plano Cruzado e depois, no ano de 1988, ocorreu o nível mais

baixo de arrecadação do ICMS na gestão do ministro Maílson da

Nóbrega, pois a inflação era de 20% ao mês e o prazo de

recolhimento do ICMS chegava há 50 dias. Na época ocorreram

meses em que a arrecadação do ICMS ficou abaixo de R$ 800

milhões. Já o pico de arrecadação no Rio Grande do Sul ocorreu nos

12

planos econômicos: Verão, Collor II, Real e mais recentemente no

ano de 2003. Nos meses de maio de 1989, de 1990 e de 1994 e no

mês de dezembro de 2003 o total recolhido ultrapassou a R$ 1,2

bilhão. Especificamente esses picos de arrecadação coincidem com

três fatores: prazos reduzidos de recolhimento, quedas bruscas da

inflação e níveis máximos de produção ou comercialização da

indústria gaúcha. Apesar de que em agosto de 2009 a arrecadação do

ICMS gaúcho equivaleu a R$ 1,1 bilhão, esse nível foi mais baixo do

que aquele que aquele obtido na época desses planos e poderia ser

bem mais alto. Pelo menos dois motivos poderiam ser arrolados.

O primeiro é que nesses últimos 25 anos o parque industrial

gaúcho cresceu e a renda per capita também, o que deveria ter

ampliado muito a base de arrecadação do ICMS, mesmo diante das

renúncias fiscais exageradas.

O segundo, diz respeito ao enorme e importante esforço da

SEFAZ em monitorar as receitas através do gerenciamento matricial,

que é uma iniciativa do “Projeto Estruturante Receita para Crescer”.

Entretanto mesmo que outras ações estejam sendo realizadas

pela SEFAZ,10 imagina-se que existe ainda muito espaço em que a

fiscalização poderia ser mais produtiva, cruzando o potencial de cada

contribuinte com o seu respectivo setor econômico, através de

simulações da matriz de insumo e produto. Mas de uma forma geral,

pode-se argumentar que o Estado vem tendo cada vez menos

capacidade de se impor para transformar a expansão da base

econômica em termos de arrecadação, observando-se a performance

do ICMS através de várias medições.

Foi comparada a arrecadação do ICMS gaúcho com a de outros

estados e depois foi medido o atual nível do ICMS e relacionado com

o de anos anteriores. Além disso, o crescimento do ICMS ficou muito 10 Essas ações são: o controle na fronteira com Santa Catarina, permitindo a

cobrança de 5% do ICMS relativo ao diferencial existente entre as aquisições

interestaduais; a substituição tributária para novos produtos, com vistas a ampliar

o controle da administração tributária; a utilização da Nota Fiscal Eletrônica e a intensificação do controle para a redução da sonegação fiscal. (RS, 2009, p.45).

13

aquém do desempenho do PIB gaúcho.

Entretanto, convém salientar que, recentemente, passou a ser

questionado se o uso do Índice Geral de Preços - Disponibilidade

Interna (IGP-DI) não seria o mais adequado como deflator de preços.

Presser (2003) sustenta que a razão disso é que desde a

desvalorização de janeiro de 1999, houve um descolamento entre o

IGP-DI e o IPCs, que se acentuou no último trimestre de 2002.11

Levando-se em conta os argumentos de Presser (2003)

realizaram-se testes com o ICMS gaúcho, mas eles não foram muito

conclusivos. Talvez a principal razão deva-se ao fato que os demais

índices possuem séries limitadas que impossibilitam uma análise mais

aprofundada e comparativa através das elasticidades, tendências e

impactos de planos econômicos.

Assim sendo, preferiu-se manter o IGP-DI como deflator do

ICMS gaúcho, pois ainda permanecem muitas dúvidas na sua

substituição. No que diz respeito às renúncias fiscais é importante

saber se elas podem ser consideradas a causa dessa má performance

do ICMS no período observado. E se isso for verdadeiro também é

fundamental comparar o montante de desonerações fiscais no Rio

Grande do Sul com o dos demais estados.

Um estudo que conseguiu responder essas duas questões é o

de Bordin (2003), que estimou as renúncias fiscais e potenciais de

arrecadação do ICMS do Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais

e Rio de Janeiro. Utilizou dados relativos do Valor Adicionado Fiscal –

VAF e depois calculou o “ICMS Potencial” pela aplicação da “alíquota

11 De acordo com o autor, entre janeiro de 1998 e abril de 2003, os dois índices de preços ao consumidor situaram-se entre 155,6% (INPC) e 149,9% (IPCA), uma

diferença de apenas 5,7 pontos percentuais em 64 meses. Por sua vez, neste

período o IGP-DI acumulou 196,4% e o IPA-DI, 233,8%, índices que superam o

IPCA em 46,5 e 83,9 pontos percentuais, respectivamente, uma diferença muito significativa. Dessa forma, Presser (2003, p.3) ao contrapor a evolução nominal do

ICMS do Estado de São Paulo entre janeiro de 1998 e abril de 2003 contra a

evolução do IGP-DI verificou que enquanto o ICMS variou em somente 8,5% o IGP-

DI chegou a 32,4% de variação, assim ele entende que o IGP-DI deixou de ser um fidedigno deflator.

14

média ponderada” sobre esta base.12 A renúncia foi obtida pela

diferença entre o valor potencial e o efetivamente arrecadado.

O Gráfico 6 mostra que o RS está bem acima de todos os

estados em termos de renúncia fiscal - pois renunciou de 29,5% a

41,5% do ICMS potencial, no período de 1996 a 2002. Os estados de

Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo vieram logo a seguir.

Gráfico 6 Renúncia fiscal do ICMS no Rio Grande do Sul, em Minas

Gerais, no Rio de Janeiro e em São Paulo– 1996-2002

Fonte: BORDIN, L.C.V. ICMS gastos tributários e receita potencial.

In: FINANÇAS públicas: VII Prêmio do Tesouro Nacional 2002;

coletânea de monografias. Brasília: ESAF, 2003.

12 Para calcular a alíquota média ponderada do ICMS gaúcho foi levada em conta a

participação relativa de cada um dos três fluxos comerciais (interno, interestadual e exterior) no total das operações comerciais gaúchas. Depois foi calculada a média

entre as diferentes alíquotas existentes no RS. Para isso, foi necessário ponderar a

alíquota nominal incidente em cada setor ou segmento econômico com o seu

respectivo peso no total da arrecadação. Foi evidenciado que o peso maior na participação do ICMS gaúcho é dos setores que tem uma alíquota de 25%

representando 44% do total, seguindo-se os setores que dispõem de uma alíquota

de 17% e com 12%. Ponderando-se as três alíquotas dos setores pela sua

participação constata-se que a alíquota média ponderada interna do ICMS gaúcho é 20,02%. Depois de conhecida a alíquota interna, foram levadas em consideração as

alíquotas que incidem tanto nas operações interestaduais como aquelas nas

operações com o exterior, para depois ponderá-las. E por último a ponderação final

foi estimada em função da participação de cada fluxo comercial (interno, interestadual e exterior) no total de operações comerciais realizadas pelo Estado.

15

A Tabela 3 atualiza os dados sobre a renúncia fiscal do ICMS

gaúcho. É possível ver que as renúncias vêm aumentando no Rio

Grande do Sul passando de 36,20% do ICMS potencial (em 2005)

para 39,48% no ano de 2008.

Tabela 3

Estimativas das Desonerações do ICMS em (R$ Milhões)

ANO Arrecadação Desonerações

ICMS

Potencial

Desoneração/

ICMS Potencial

(%)

2003 8.989 5.238 14.226 36,82

2004 9.638 6.823 16.461 41,45

2005 11.383 6.459 17.842 36,20

2006 11.813 6.824 18.637 36,62

2007 12.258 7.809 20.066 38,91

2008 14.825 9.671 24.497 39,48

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda. Disponível em:

http://www.sefaz.rs.gov.br/Site/MontaMenu.aspx?MenuAlias=m_dwn

_deso_con_dem. Acesso em: 12 out. 2009.

Fazendo-se um levantamento das desonerações listadas nas

propostas orçamentárias dos últimos anos no Rio Grande do Sul é

possível notar que as mais implementadas dizem respeito às

empresas exportadoras, seguidas daquelas relacionadas com a

compra de bens ativos para empresas industriais e as destinadas às

atividades agropecuárias. Já os Coredes que mais receberam nesse

período foram: o Metropolitano Delta Jacuí, o Vale do Rio dos Sinos e

a Serra em função de estarem localizadas nessas regiões as

empresas com maiores contribuições em termos de receita.

Esses dados sobre a enorme renúncia fiscal do ICMS podem

explicar um paradoxo que ocorre no Rio Grande do Sul. É sabido que

o ICMS gaúcho ocupa a quarta posição no país, tanto em termos de

grandeza de arrecadação como de PIB, entretanto é surpreendente

que em termos de carga do ICMS (ICMS dividido pelo PIB) ele cai

para a 19ª posição, pois a sua carga chega a somente 6,9% do PIB.

Além disso, de 2006 para 2007 o RS perdeu 0,8 pontos

percentuais, pois naquele ano a carga chegava a 7,5% do PIB, como

16

pode ser visto no Gráfico 7.

Gráfico 7

Carga do ICMS em alguns estados em 2006 e 2007

FONTE: COTEPE

IBGE

Assim sendo é evidente que o desempenho do ICMS nos últimos

25 anos ficou muito aquém do desejável, pois não conseguiu

acompanhar o crescimento da economia gaúcha devido basicamente

ao volume excessivo de desonerações fiscais.13 Outro fato que está

trazendo muito prejuízo às receitas gaúchas é a falta de

ressarcimento das desonerações das exportações do Rio Grande do

Sul, através da Lei Kandir como está mostrado no Gráfico 8. 13 Além do fato do Rio Grande do Sul ter um fraco desempenho do ICMS não se

pode esquecer que duas outras receitas importantes (as Transferências Federais e aquelas vindas da cobrança da dívida ativa) não estão reagindo como deveriam.

Especificamente entre 1998 a 2008 a União aumentou sua arrecadação em 273%

via contribuições sociais (CPMF, CIDE, PIS/PASEP, COFINS e CSLL) que não foram

repartidas com os demais entes federativos, pois as transferências ao Estado nesse mesmo período aumentaram somente 194%. (RS, 2009, p. 43). Também o Estado

não conseguiu cobrar adequadamente as receitas da dívida ativa de R$ 18 bilhões

em 2008. Essas receitas que representam o que o Estado tem para receber de

contribuintes e outros devedores que foram autuados vem causando muito transtorno para o RS reavê-las. Acontece que 93% das receitas da dívida ativa

estão em cobrança judicial e muitas empresas devedoras já não existem mais,

porque faliram. Em função disso o Rio Grande do Sul conseguiu cobrar em 2008

somente 1,2% do total da dívida ativa, ou seja, R$ 223 milhões. (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est.2008, 2009, p.194).

17

No ano de 2000 as exportações do Rio Grande do Sul atingiram

R$ 10 bilhões e o Estado foi ressarcido através da Lei Kandir em R$

340 milhões.

Gráfico 8

Exportações do Rio Grande do Sul, Ressarcimentos federais da Lei Kandir,

e ICMS devido aos exportadores gaúchos - 2000 a 2008.

FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício

2008. Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2009. p.61.

NOTA: das três variáveis apresentadas nesse gráfico, somente a das exportações do RS estão representadas no eixo vertical à direita.

O saldo credor de ICMS devido pelo Tesouro Nacional aos

contribuintes exportadores naquele ano chegou a R$ 490 milhões. Ao

longo do período foi observado que as exportações cresceram muito

no Rio Grande do Sul tendo atingido em 2008 quase R$ 33,5 bilhões,

o que deveria ter sido acompanhado de um retorno maior ao estado,

caso fosse mantida a mesma relação original. Entretanto isso acabou

não acontecendo!

Os ressarcimentos da Lei Kandir ficaram quase no mesmo

patamar do ano de 2000: R$ 350 milhões. Mas o que é paradoxal é

que no ano de 2008 o Estado passou a dever um valor cinco vezes

18

maior às empresas exportadoras gaúchas: R$ 2,1 bilhões.

De uma forma geral, as características das receitas gaúchas

(ICMS enfraquecido pelas enormes renúncias fiscais e falta de

ressarcimento ao Estado) podem explicar a dificuldade do Executivo

em atender as despesas públicas que crescem sem ter condições de

melhorar a qualidade do serviço público. O próximo item procura

analisar justamente os aspectos mais importantes das despesas

públicas.

3-AS DESPESAS PÚBLICAS: PESSOAL, INVESTIMENTOS,

DÍVIDA E A RIGIDEZ DO ORÇAMENTO

É sabido que o Governo Estadual está atrelado às decisões de política

fiscal e monetária adotadas pelo Governo Federal. No entanto o Estado do

RS possui peculiaridades que fazem com que as causas do agravamento

financeiro do Governo não ocorram somente em virtude de medidas

adotadas no âmbito federal.

Durante os anos 80 e praticamente no decorrer dos anos 90, as

finanças estaduais não apresentaram um comportamento favorável, uma

vez que a crise das finanças do Estado aconteceu não somente através

do aumento das despesas (sobretudo de custeio e de serviço da dívida),

mas principalmente pela insuficiência de receitas tributárias originada

pelas renúnciais fiscais.

A ação do Estado pode ser identificada através da análise das

despesas públicas. O exame dos gastos revela-se uma fonte

importante para a avaliação do desempenho da atividade

governamental.

A rubrica pessoal, englobando os gastos da Administração Direta

(ativos, inativos, pensionistas) e as transferências para a Administração

Indireta, tem representado nesses últimos anos um percentual bem

significativo no total das despesas, responsáveis por quase a metade

do dispêndio total. Em estudos anteriores, foi visto que nos últimos 40

anos o comportamento do gasto com pessoal apresentou uma

tendência crescente, pois em algumas categorias houve uma

19

recomposição salarial de seus níveis históricos, pois as mesmas

dispunham de uma defasagem considerável (Meneghetti Neto ;

Ruckert, 1994, p.93).

Nesse atual estudo seguiu-se os mesmos critérios adotados pelo

Tribunal de Contas do Estado para fins de atendimento aos

dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que procura fixar um

limite de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL), para os gastos com

pessoal.14 O Gráfico 9 apresenta a evolução do gasto com pessoal

nos últimos anos, segundo a LRF. Nota-se que a despesa com

pessoal atingiu o nível mais elevado de todo o período, chegando a

73,2% da RCL. A partir de 2001, no entanto, deixou de fazer parte

do cômputo dessa rubrica, a despesa do IPERGS com a assistência

médica dos servidores, o auxílio funeral, creche, bolsa de estudos,

transportes e refeição e, principalmente, o Imposto de Renda Retido

na Fonte dos Servidores, resultando em uma queda para 58,5% da

RCL.

Gráfico 9 Participação do pessoal e encargos sociais em relação à RCL -2000 a 2008

FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO

GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2008.

Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2009. p.91.

14 O TCE para o cálculo de “Pessoal e Encargos Sociais”, adota a exclusão das

pensões e, a partir de 2001, pela dedução do Imposto de Renda Retido na Fonte

dos Servidores (IRRF). (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.90).

20

No último ano essa rubrica atingiu somente 46,4% da RCL, o

que mostra uma adequação dos gastos com pessoal como está

determinado na Lei.

Procurando-se investigar os gastos com pessoal mais

detalhadamente, os dados foram desagregados por matrículas, tanto

dos funcionários ativos, quanto dos inativos e pensionistas. Na

realidade o pagamento com pessoal é um dos itens mais difíceis de

executar, não só pelo seu alto patamar de gasto exigido, como

também pelo fato de que os gastos com inativos e pensionistas já

representam a metade do pagamento das despesas com o pessoal

total. Além disso, existe uma tendência preocupante que se observa

no número de matrículas dos servidores inativos e pensionistas da

Administração Direta e Indireta, que vem gradativamente

aumentando nos últimos anos.

O Gráfico 10 detalha a evolução dessa estatística para o

período de 1991 a 2008. Enquanto os servidores ativos diminuíram

de 228 mil (1991) para 192 mil (2008), os inativos aumentaram de

79 mil para 133 mil; e os pensionistas, de 48 mil para 50 mil

respectivamente no mesmo período. (B.Inf.Pessoal, 2009)

Gráfico 10

Número de matrículas dos servidores ativos, inativos e

pensionistas-1991-2008

Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda.

21

Aliás, essa situação é uma das piores do País, pois de acordo

com o Ministério da Previdência e Assistência Social no ano de 2008 o

Rio Grande do Sul apresentou um déficit previdenciário de R$ 3,9

bilhões só superados por Rio de Janeiro e São Paulo que chegaram

respectivamente a R$ 4,8 bilhões e R$ 7,6 bilhões. (Anu.Estat.Prev.

2008, 2009). Além disso, fazendo-se um levantamento de quanto

cada Tesouro Estadual gasta com aposentados e pensionistas pode-se

notar que dos 27 estados, a situação é bem complicada em 21 deles,

pois a despesa supera a receita previdenciária. Mas fica muito

evidente que o Rio Grande do Sul apresenta a terceira situação mais

crítica do Brasil.15 Com isso pode-se dizer que o Estado despenderá

com pessoal praticamente o mesmo patamar histórico, entretanto

somente, a metade dos funcionários prestará serviços à sociedade, o

que faz com que se torne necessário, pensar urgentemente em uma

política de aposentadoria no Rio Grande do Sul. Além disso

desageregando os dados dos servidores por áreas de atuação observa-

se uma diminuição dos servidores das funções básicas.

O Gráfico 11 mostra uma tendência de queda dos servidores

ativos, que prestam os serviços essenciais à população gaúcha, com

uma pequena reversão nos governos Olívio e Rigotto. Entretanto de

2006 para 2008 foi observado uma retomada da queda. Analisando-

se um período maior (de 1993 a 2008), houve uma redução na

Secretaria da Saúde (25,4%) e na Secretaria da Segurança Pública

(15,4%), e na Secretaria da Educação (9%) enquanto a população do

Estado, nesse mesmo período cresceu 14,9%.

15 Em realidade observando-se uma série maior fica evidente que os três estados

mais problemáticos em termos de déficit previdenciários são: São Paulo, Rio de

Janeiro e Rio Grande do Sul, pois desde há muito tempo que vem apresentando os maiores déficits previdenciário e o que pior crescentes! Os únicos seis estados que

apresentaram superávit previdenciário em 2008 foram: Amapá (R$ 204 milhões),

Tocantins (R$ 204 milhões), Rondônia (R$ 167 milhões), Roraima (R$ 138

milhões), Acre (R$ 63 milhões e Mato Grosso (R$ 51 milhões) (Anu.Estat.Prev.2008, 2009, p.769).

22

Gráfico 11

Evolução da população gaúcha e dos servidores ativos das

áreas de educação, de segurança pública e da saúde – 1993 a

2008

FONTE: FEE

IBGE

Mesmo que essa redução do quadro de servidores da Educação,

Saúde e Segurança possa estar vinculada a municipalização dos

gastos estaduais da área social, pode-se argumentar que ela tende a

dificultar a prestação desses serviços essenciais, uma vez que os

mesmos são intensivos em trabalho. Isso significa dizer que é

necessário que o número de professores, médicos e policiais deve

acompanhar o crescimento da população. Nesse sentido é

fundamental que se dê continuidade ao trabalho que está se fazendo

no Rio Grande do Sul em termos de medir a produtividade da gestão

pública, por indicadores de esforço e resultado.16 Além disso, cabe

16 A proposta desse trabalho é desenvolver uma metodologia de análise, com

ênfase no custeio, tendo como premissas a racionalização e o aumento da eficiência

alocativa do gasto público. Ele é executado por uma equipe que ao analisar um determinado órgão, apura o seu valor do custeio, as suas prioridades dando

continuidade à melhoria na prestação de serviços públicos. Também identifica as

fontes de recursos alternativas, que permitam aumentar o volume aplicado, sem

comprometer os escassos recursos do Tesouro. Até o momento, o projeto já foi aplicado na Secretaria da Educação (SEDUC), na Secretaria de Desenvolvimento

dos Assuntos Internacionais (SEDAI) e na Secretaria da Saúde (SS). Já inclusive se

dispõe de um grupo de trabalho multidisciplinar com integrantes de vários órgãos

do estado, atendendo, em princípio, ao que está determinado no artigo 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. (Grupo de Trabalho..., 2009).

23

salientar que a pesquisa gaúcha do setor público está bem avançada,

podendo ser monitorada mensalmente através de indicadores

(Indicadores Fiscais..., 2010)

No que diz respeito aos gastos com investimentos é importante

distingui-los das inversões financeiras, que são classificadas

separadamente. Enquanto o primeiro se refere principalmente à

execução de obras e instalações, o segundo diz respeito à aquisição de

imóveis. Todavia é comum utilizar-se, também, um conceito mais

amplo dos investimentos englobando o grupo de inversões

financeiras. Através do Gráfico 12 observa-se que em praticamente

todos os últimos governos, houve uma queda gradual dos

investimentos, tanto os de serviços básicos (saúde, segurança e

educação), como também de infra-estrutura de transporte e de

logística.

Gráfico 12 Evolução da média dos investimentos amplos por governo

em relação à Receita Corrente Líquida- 1971 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em:

http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.p

df. Acesso em :22 out. 2009.

NOTA: para o cálculo da média dos investimentos no Governo Yeda

foram considerados somente os anos de 2007 e 2008.

24

Entende-se que as dificuldades fiscais pesaram fortemente sobre

a capacidade de investimento do Estado, que foram diminuindo

gradativamente. O Governo Triches foi o que mais investiu atingindo

29,7% da RCL, enquanto que os governos posteriores apresentaram

uma tendência de queda. Os quatro últimos governos se situaram em

um patamar abaixo de 17% da RCL, Britto (16,7%), Olívio (10,6%),

Rigotto (6%) e Yeda (3,4%) da RCL. Isso indica que os recursos

alocados nos últimos anos têm ficado aquém das necessidades do

Estado, e que refletem a escassez de recursos.

O déficit público recorrente nesses 25 anos analisados no item

um pode explicar o endividamento crescente no Rio Grande do Sul.

Considerando-se a dívida pública estadual fundada consolidada

(dívida interna e externa com vencimento de longo prazo), pode-se

observar que ela vem gradativamente crescendo desde o período

compreendido entre o final do governo Peracchi (1971), até o ano de

2008 do Governo Yeda, como mostra o Gráfico 13.

Gráfico 13

Evolução do estoque da dívida fundada interna e externa-

1971-2008

NOTA: A variável “estoque da dívida” foi corrigida pelo IGP-DI anual

até dez/08.

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em:

http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.p

df. Acesso em :22 out. 2009.

25

A dívida pública gaúcha passou respectivamente de R$ 1,4

bilhão a R$ 38,1 bilhões, ou seja, um crescimento de 27 vezes, em

valores reais pelo IGP-DI. Pode-se notar também o extraordinário

salto da dívida, que ocorreu no governo Britto causado pela

renegociação da dívida com a União. Existem estudos que apontam

que a fórmula de cálculo utilizada pela União na correção da dívida

gaúcha em abril de 1988, provocou um aumento considerável no seu

montante.17

Outro fato que deve ser considerado é que a dívida pública

gaúcha está distribuída em parcelas com vencimentos a serem pagos

até o ano 2028, como pode ser visto no Gráfico 14. Nota-se que

existe uma tendência de aumento expressiva nas próximas duas

décadas.

Gráfico 14

Vencimentos da dívida pública gaúcha – 2007 a 2028

Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda

17 O acordo reajustou a dívida a uma taxa de 6% ao ano, com atualização dos

valores pelo Índice Geral de Preços Disponibilidade Interna – IGP-DI. Além disso,

foi incluída no seu montante, a operação do Programa de Estímulo à Redução do

Setor Público na Atividade Bancária – Proes, o que de acordo com Santos e Calazans (2010) “foge à lógica do endividamento público estadual”.

26

No que diz respeito ao serviço da dívida, que engloba os dispêndios com a

amortização da dívida e com seus encargos (juros e correção), pode-se ressaltar que

ele iniciou sua trajetória ascendente nos anos 80, como já foi visto em Meneghetti

Neto e Ruckert (1994). Mais recentemente houve um aumento extraordinário do

serviço da dívida de R$ 853 milhões (2000) para R$ 2,1 bilhões (2008), também em

função da renegociação com a União.18 Somente para se ter uma idéia da

anomalia desse gasto, em 2000 o Estado estava gastando um

patamar muito próximo das despesas de investimentos (R$ 642

milhões), como está apresentado no Gráfico 15.

Gráfico 15 Evolução do serviço da dívida e dos investimentos - 2000 a

2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em:

http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.pdf

Acesso em:22 out. 2009.

18 Através da Lei nº 9.496/97 foi definido que o pagamento do serviço da dívida seria limitado a uma determinada porcentagem da Receita Líquida Real (RLR), que

corresponderia à soma das receitas correntes e de capital, excluindo-se as

transferências do FUNDEF, as receitas provenientes das operações de crédito, as

receitas provenientes da venda de ativos, as transferências de capital, as transferências constitucionais para os municípios e as receitas do SUS. De acordo

com a Mensagem de 2010 (RS, 2009, p.53) no período entre 2000 e junho de

2009, despendeu-se, em média, o equivalente a 16,2% da Receita Líquida Real

(RLR), o que é um comprometimento bem expressivo do orçamento estadual, bem acima da sua capacidade.

27

Entretanto com o passar dos anos o serviço da dívida foi se

distanciando dos investimentos tendo ultrapassado R$ 2 bilhões,

enquanto os investimentos permaneceram no patamar de somente

R$ 661 milhões. Esse montante representa três vezes mais do que o

Estado gasta em investimentos, o que faz crer que existe

efetivamente uma menor infra-estrutura tanto social (nas áreas de

saúde, educação e segurança) como principalmente na de infra-

estrutura. Reunindo os principais grupos da despesa, analisados

anteriormente, convém compará-los com a Receita Corrente Líquida -

RCL, que é a receita que o governo dispõe para os seus gastos. Através

da Tabela 4 é possível notar que em praticamente todos os anos do

período de 2000 a 2008 a receita foi superada pelos gastos o que muito

dificultou a execução do orçamento. Consequentemente isso resulta em

rigidez orçamentária nas contas públicas gaúchas.21

Tabela 4 Percentuais dos principais grupos de despesas em relação a Receita

Corrente Líquida de 2000 a 2008 (em %) ANOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

RCL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Pessoal e encargos 76,9 73,7 79,1 77,6 72,9 69,2 71,8 72,6 66.0

Serviços da dívida 12,8 12,6 14,5 14,7 13,6 13,9 13,3 13,1 12,9

Investimentos amplos 12,4 8,2 5,3 8.0 6,1 5.0 5.0 2,9 4.0

Outras despesas correntes 26,5 27,5 25,8 22,3 24,2 24,1 23,1 21,6 20,4

TOTAL 128,5 122.0 124,7 122,6 116,9 112,1 113,2 110,1 103,3

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em:

http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.pdf.

Acesso em :22 out. 2009. NOTA: Outras despesas corrente abrange os gastos com as transferências aos municípios. A rubrica pesoal e encargos é distinta daquela apresentada no Gráfico 6

pois abrange despesas não consideradas pelo TCE.

21 A rigidez orçamentária é uma limitação imposta a um governante pelos mecanismos vinculatórios, que tornam o processo de destinação de recursos

extremamente rígido, de forma a restringir a liberdade de atuação e, bem assim, a

tomada de decisões. Os mecanismos vinculatórios (como o da Educação 35% da

RLIT e Saúde 12% da RLIT) ao fixar limites de gastos em determinadas áreas pode ocorrer um incentivo à ineficiência destes gastos, uma vez que o foco do gestor é

executar a despesa autorizada no orçamento e não a busca da eficiência na

produção de serviços públicos. Com este nível de rigidez orçamentária acaba

sobrando muito pouco para ajustes e gastos com investimentos.

28

Na realidade tanto a Constituição Federal como a Estadual e um

conjunto de leis posteriores estabeleceram vinculações e obrigações que

tem ultrapassado a Receita Corrente Líquida. Pode-se notar que de

2000 a 2008 que três rubricas diminuiram sua participação, enquanto

que somente os serviços da dívida permanceram no mesmo patamar.

Especificamente os gastos com pessoal e encargos passaram de 76,9%

para 66% da RCL, os gastos com investimentos cairam de 12,4% para

4% da RCL e as outras despesas correntes diminuíram de 26,5% para

20,4% da RCL. Não existem dúvidas que com esse nível de rigidez

orçamentária no Rio Grande do Sul, acaba sobrando muito pouco para

ajuste e gastos com investimentos e além disso um ou outro dispositivo

constitucional pode não ser cumprido.

4-CONCLUSÃO

Através do estudo das finanças públicas do Rio Grande do Sul,

nos últimos 25 anos, foi constatado que o Estado sempre gastou mais

do que arrecadou, o que consolidou uma situação de déficit

orçamentário permanente e que certamente impactou as decisões do

gestor público. A simples observação do resultado orçamentário

mostrou um evidente desequilibro das contas públicas, sendo que os

poucos anos de equilíbrio orçamentário foram conseguidos de forma

paliativa: ou através de empréstimo, ou pela utilização da inflação

para retardar pagamentos, ou pelos recursos das privatizações, ou

ainda através das vendas de ações do BANRISUL. A única exceção foi

no ano de 2008, quando ocorreu o déficit zero, mas provavelmente

nos próximos anos voltará o desequilíbrio novamente pelas últimas

informações que se tem das contas públicas gaúchas.

Uma das razões desse desequilíbrio pode ser encontrada na

arrecadação do ICMS que não mostrou uma boa performance. Sempre

existiram muitos dispositivos legais e constitucionais que

enfraqueceram as receitas públicas gaúchas. Houve um aumento da

defasagem do crescimento do ICMS em relação a economia, causado

29

pelos prazos mais dilatados de seu recolhimento e pelos inúmeros

benefícios fiscais.

Uma receita fraca e incapacitada de acompanhar o crescimento da

economia resultou na diminuição da qualidade da prestação do serviço

público, atestada pelo fato da diminuição dos investimentos públicos e

da quantidade de servidores, justamente em áreas fundamentais do

estado (saúde , educação e segurança). Por outro lado o quadro de

pessoal está mostrando uma tendência de aumento dos aposentados, o

que permite supor que em um futuro próximo o mesmo poderá

apresentar dois aposentados para cada ativo. Isso significa que o

Estado irá gastar o mesmo patamar histórico com pessoal, mas

somente 1/3 dos funcionários prestarão serviços à sociedade. É

necessário, portanto, reformular urgentemente a política de

aposentadoria e incrementar o ritmo dos concursos públicos no Rio

Grande do Sul.

Outro fato que também agravou o quadro de crise das finanças

foram os encargos da dívida, que aumentaram muito tornando cada

vez mais rígido o orçamento público. Isso significa um ônus

insustentável para as gerações futuras, pois o estado pela sua

inoperância pode trazer dificuldades para a economia. O Governo

gaúcho poderá se transformar em um obstáculo para os investimentos

da agropecuára, indústria e comércio nos próximos anos, pois não terá

recursos para continuar mantendo o pagamento do custeio da

máquina.

O ano de 2008 apesar de ter iniciado uma recomposição do

desempenho satisfatório das finanças públicas pode perder força nos

próximos anos, pois a economia gaúcha foi muito prejudicada pela

crise internacional. Assim sendo o que deve ser enfatizado é que

persistem pelo menos três graves problemas: o enorme estoque da

dívida pública, o crescimento da quantidade de aposentados e o

enfraquecimento das receitas.

É fundamental serem encaminhadas várias ações no Rio Grande

30

do Sul para melhoria das finanças públicas: rever as desonerações

fiscais, melhorar a política de aposentadoria e voltar a negociar com o

governo federal os pagamentos da dívida pública e principalmente o

resarcimento da Lei Kandir.

Finalmente convém ainda lembrar que os problemas levantados

por este estudo não são somente das finanças públicas gaúchas mas

sim de todo um sistema tributário nacional, que está a exigir

profundas reformas para que a sociedade possa receber o retorno

justo dos impostos que está pagando.

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