A decisão do TCE sobre onibus em Caruaru

ESTADO DE PERNAMBUCOTRIBUNAL DE CONTAS

Gabinete da Cons. Teresa Duere

VOTO – MEDIDA CAUTELAR

IDENTIFICAÇÃO DO PROCESSO

Número: 1307481-7

Órgão: Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes

Modalidade: Medida Cautelar

Tipo: Medida Cautelar

Exercício: 2013

Relator(a): Conselheira Teresa Duere

Interessado(s): Paulo Frederico Calazans de Albuquerque Maranhão (Interessado Geral)

Advogado(s): Dr. JOSÉ ELMO DA SILVA MONTEIRO – OAB/PE nº 13.840

RELATÓRIO DO VOTO

Trata-se de exame de reforma de MEDIDA CAUTELAR, que o Relator original prolatou monocraticamente em 27.11.2013, para suspender a Concorrência nº 05/2013, ratificado pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas do Estado por meio do Acórdão T.C. Nº 2116/13, publicado em 14/12/2013, cujo objeto consiste na seleção de empresas para serem Concessionárias do Serviço Público de Transporte Coletivo de Passageiros, sob a regulação e fiscalização do Município de Caruaru, através da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transporte – DESTRA, tendo o orçamento estimado a importância de R$ 586.000.000,00.

O Acórdão T.C. Nº 2116/13, proferido no Processo de Medida Cautelar T.C. nº 1307481-7, emitiu a seguinte deliberação:

PROCESSO T.C. Nº 1307481-7 MEDIDA CAUTELAR (PETCE nºs 76.328, 89.255 e 92.237/2013)SESSÃO ORDINÁRIA REALIZADA EM 12/12/2013INTERESSADOS: Sr. PAULO FREDERICO CALAZANS DE ALBUQUERQUE MARANHÃO – PRESIDENTE DA COMISSÃO

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ESPECIAL DE LICITAÇÃO DA AUTARQUIA MUNICIPAL DE DEFESA SOCIAL, TRÂNSITO E TRANSPORTES – DESTRA DO MUNICÍPIO DE CARUARU E EMPRESA BAHIA LTDA..ADVOGADO: Dr. JOSÉ ELMO DA SILVA MONTEIRO – OAB/PE nº 13.840RELATOR: CONSELHEIRO VALDECIR PASCOALÓRGÃO JULGADOR: PRIMEIRA CÂMARAACÓRDÃO T.C. Nº 2116/13

VISTOS, relatados e discutidos os autos do Processo T.C. nº 1307481-7, Medida Cautelar referente à Concorrência Pública nº 005/2013 – Processo nº 022/2013 – CEL, do município de Caruaru, cujo objeto é selecionar empresas para serem concessionárias do serviço público de transporte coletivo de passageiros, sob a regulação e fiscalização do município de Caruaru, através da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes - DESTRA, ACORDAM, à unanimidade, os Conselheiros da Primeira Câmara do Tribunal de Contas do Estado, nos termos do voto do Relator, que integra o presente Acórdão,CONSIDERANDO os termos do minudente Relatório de Auditoria de Acompanhamento de Obras e Serviços de Engenharia;CONSIDERANDO vislumbrar, em sede de análise perfunctória, a plausibilidade das irregularidades indicadas pela fiscalização deste Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, bem como a caracterização do periculum in mora, em face de vários indícios de graves máculas na Concorrência nº 005/2013, podendo-se ilustrativamente mencionar: pagamento da outorga pela delegação em uma única parcela antes da assinatura do contrato; o critério definidor do vencedor de cada lote da licitação pode induzir a colusão e não levar a obtenção da proposta mais vantajosa; subjetividade na aferição de constituintes da nota da proposta técnica; inadequação da manutenção do prazo da delegação em 15 anos, prorrogável por igual período, frente aos princípios oriundos da regulação econômica; tipo inadequado de licitação escolhida, que também poderá elevar valores das tarifas; e, inadequação na modalidade da delegação empregada na minuta do edital;

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CONSIDERANDO que este processo tem natureza acautelatória, não se exaurindo, por conseguinte, o exame dos atos administrativos;CONSIDERANDO o previsto no artigo 18 da Lei Estadual nº 12.600/2004, bem como artigo 71 combinado com o 75 da CF/88 e na Resolução T.C. nº 15/2011, bem assim o poder geral de cautela, reconhecido inclusive aos Tribunais de Contas, de forma expressa, pelo Supremo Tribunal Federal (STF: MS 24.510 e MS 26.547),Em RATIFICAR a Medida Cautelar emitida monocraticamente em 27/11/2013, devendo-se manter suspensa à Concorrência nº 005/2013 da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes do município de Caruaru. Outrossim, indeferir o pedido de ampliação de defesa do ora responsável. Ademais, determinar a abertura de Auditoria Especial. Comunique-se, com urgência, à Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes do município de Caruaru. (grifo nosso)Recife, 13 de dezembro de 2013.

Formalizada a Auditoria Especial T.C. nº 1400212-7 foi elaborado o Relatório de Auditoria (fls. 10/77). A equipe técnica esclarece que os achados negativos são de duas espécies: a) achados negativos mantidos em relação ao Relatório relativo à minuta do edital (eAUD 2.658/2013), por conta da eventual manutenção de termos daquela minuta no edital da Concorrência 005/2013; b) novos achados negativos impostos pelo edital da Concorrência 005/2013. Registra, ainda, que o projeto básico para a licitação foi desenvolvido pela Empresa Cidade Viva S/C Ltda, por meio do Contrato Nº 014/2011, cujo objeto foi a contratação de assessoria técnica em Engenharia de Transportes à DESTRA, para elaboração do Plano Estratégico de Mobilidade Urbana e para a modelagem dos processos licitatórios do transporte coletivo urbano e rural em Caruaru. Informa, também, que a análise da contratação da consultoria não foi objeto da Auditoria Especial.

Devidamente notificados, os Presidentes da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes e da Comissão Especial de Licitação – CEL apresentaram juntamente as contrarrazões às irregularidades e colacionaram documentos às fls. 108/263 do processo TC nº 1400212-7.

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A Nota Técnica de Esclarecimento - NTE (fls. 265/277) do processo T.C. nº 1400212-7 registra que a defesa do interessado contém três anexos: no Anexo I (fls. 112/128) foram apresentadas contraposições às irregularidades apontadas no “Relatório de Auditoria”; no Anexo II (fls. 129/226) foi apresentada uma revisão dos estudos de viabilidade para a delegação; no Anexo III (fls.227/263) foi apresentada uma revisão dos estudos tarifários. Os Anexos I a II foram elaborados pela Cidade Viva, empresa de consultoria contratada para a realização da modelagem da licitação e de seu projeto básico.

Como o edital da Concorrência nº 005/2013 encontra-se suspenso, aguardando republicação ou substituição por outro edital, bem como ainda não foi divulgada a nova versão do edital, a equipe técnica sugere na NTE, às fls. 276/277 do processo TC nº 1400212-7 determinações e recomendações à Administração, para que esta leve em conta quando da sequência do procedimento licitatório.

VOTO

Impende mencionar que no Relatório de Auditoria, fls. 10/77, o Inspetor de Obras Públicas, Sr. Fernando Antonio Oliveira Rolim, indica vários achados relevantes. Citam-se, os excertos deste parecer técnico que entendo mais relevantes para fundamentar a presente proposta de reforma da Medida Cautelar ratificada por meio do Acórdão T.C. Nº 2116/13, publicado em 14/12/2013:

1) Inadequação no tipo de licitação escolhida (A1.4);

No Relatório de Auditoria a equipe registra que:

A DESTRA afirmou em seus comentários (Ofício/CEL/061/2013, fls. 01 a 13, proc. TC 1307481-7) que era um direito seu optar entre os tipos possíveis de licitação entre aqueles estabelecidos pelo art. 15 da Lei Federal 8.987/1995, por conta disso entendia que o achado apontado no eAUD 2658 não podia ser considerado como negativo. Assim, insistiu a

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DESTRA em manter o tipo de licitação de melhor técnica e de maior valor de outorga. (grifo nosso)Diante do posicionamento da DESTRA, continuou-se no Relatório de Auditoria (proc.TC 1307481-7) a considerar a opção daquela autarquia como inadequada, e por isso o achado continua sendo considerado como negativo.Em adição ao que já se escreveu nos eAUDs 1782 e 2658 (abaixo reproduzidos), comenta-se que a opção pela maior outorga funciona como forte barreira à entrada na licitação por impor desembolso financeiro prévio à assinatura dos contratos.O item 7.1 do edital impôs a necessidade de recolhimento da outorga antes da assinatura do contrato:

7.2.1.Valor pela outorga da concessão proposto pela licitante que deverá ser pago no máximo 07 (sete) dias precedentes à assinatura do contrato de concessão.

Por sua vez, o item 8.9.3. indica os valores mínimos aceitáveis para a outorga:

8.9.3. Os valores das ofertas pela outorga da concessão não poderão ser inferiores a:Lote 1: R$ 1.458.000,00 (Hum milhão, quatrocentos e cinquenta e oito mil reais).Lote 2: R$ 1.269.000,00 (Hum milhão, duzentos e sessenta e nove mil reais).Lote 3: R$ 1.188.000,00 (Hum milhão, cento e oitenta e oito mil reais).

Percebe-se, portanto, que os valores mínimos de outorga são significativos e constituem forte barreira à entrada para novos operadores interessados em participar da licitação, principalmente para as empresas de porte menor.Além disso tudo, pode ser dito que a outorga onera a prestação dos serviços, ou seja, a tarifa, pois o valor da outorga é inserido no fluxo de caixa do estudo de viabilidade, com impacto direto nas tarifas. Dessa forma, o emprego do tipo de licitação com outorga compromete a modicidade tarifária dada pelo art. 6, par. 1º da Lei Federal 8.987/1995.Cite-se, também, que não foi percebido no edital em que medida as outorgas serão aplicadas no próprio sistema de transporte por ônibus, o que se constituiria uma das premissas básicas para tal emprego. Lembra-se que

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outorgas não poderiam ser empregadas com outra finalidade, nem para pagar eventuais indenizações aos operadores incumbentes pré-licitação, quando das suas substituições pelos vencedores das licitações.(...)Cite-se também que o TCU há tempo entende que não cabe o emprego do maior valor de outorga como critério definidor do vencedor da licitação, a exemplo do seu posicionamento no Acórdão TCU 865/2003 - Plenário. Em adição, cite-se também o Acórdão TCU 2.903/2012 - Plenário, através do qual o TCU aprovou o processo de outorga de permissão de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, no qual foi definido como critério definidor do vencedor da licitação o menor coeficiente tarifário proposto para o atendimento das ligações da unidade de licitação, desde que menor ou igual ao coeficiente tarifário máximo de referência ditado pela ANTT.Assim, entende-se que o tipo de licitação melhor técnica e outorga deve ser evitado, e por isso o edital, como posto, não deve prosperar.(grifo nosso)(...) Foi adotado como tipo de licitação melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica (art. 15, inciso VI da Lei Federal 8.987/95). Como o prazo da licitação, como posto no edital, é de 15 anos, renovável por mais 15 anos (o que é criticado em outro achado negativo), não é possível saber, caso o objetivo da Administração for obter a maior arrecadação financeira via outorga, se a oferta pela outorga resultará em valor maior do que o resultaria em caso de adoção do tipo de licitação de menor tarifa, através da arrecadação pela Administração, ao longo de todo o período contratual, da diferença entre o valor da tarifa pago pelos usuários (fixado pela Administração) e o valor da

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tarifa ofertado pelos proponentes na licitação, este necessariamente inferior àquele valor máximo fixado pela Administração para pagamento pelos usuários.Além disso, convém citar que o próprio edital e o projeto básico já definiram como os serviços devem ser prestados, ou seja, os aspectos técnicos relacionados à prestação dos serviços já foram definidos pela própria Administração no edital. Prova dessas definições é o escopo do projeto básico e das partes que o compõem, a exemplo de:(...)Assim, diante do teor do edital, não há sentido em uma empresa elaborar uma proposta técnica, posto que se assim o fizer praticamente restará a opção de copiar as disposições e definições já estabelecidas em edital.Por conta disso, o edital deve ser reformado e, ou se liberam as definições operacionais para os proponentes, ou se muda o tipo de licitação.

Na NTE a equipe reforma seu entendimento quanto à irregularidade apontada e registra que:

No Anexo I do ofício CEL/117/2014, a empresa de Consultoria Cidade Viva afirma que diante das possibilidades que a legislação estabelece, a Administração dispõe de discricionariedade para, diante do caso concreto, escolher o tipo de licitação que melhor entender, inclusive se o critério mais adequado para a nota da proposta de preços é o maior valor de outorga ou a menor tarifa. Acresce a Cidade Viva que a inadequação apontada no Relatório de Auditoria se deveu pela escolha da outorga e não do desconto tarifário como o critério definidor da nota da proposta de preços. Por fim, a Cidade Viva mantém seu posicionamento em adotar o maior valor de outorga, inclusive porque argumenta que é mais operacional para o município do ponto de vista do enforcement.

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No ofício CEL/117/2014 (fls. 110), a Administração diz que, face o convencimento dos técnicos da DESTRA e da Consultora (a Cidade Viva), resolveu manter o tipo de licitação técnica e preço. (grifo nosso) Todavia, no mesmo ofício, a Administração afirma que, em que pese o posicionamento contrário da Cidade Viva, os técnicos do Município resolveram acatar e alterar o edital nesse aspecto, com alteração do critério definidor da nota da proposta de preços do valor de outorga para o de menor valor da tarifa. (grifo nosso)Nesta NTE admite-se que, como também mencionado em outro achado adiante, desde que afastada as inconsistências, sobretudo as subjetividades, apontadas no Relatório de Auditoria e relativas aos critérios de pontuação da nota da proposta técnica, e desde que se altere o critério de valor de outorga pelo de menor tarifa para a nota da proposta de preços, poder-se-ia empregar o tipo de licitação técnica e preço. Ou seja, a crítica apontada no Relatório de Auditoria não necessariamente decorre da adoção do tipo de licitação técnica e preço, mas sim da presença no edital de inconsistências/subjetividades na conferência da nota da proposta técnica, e na escolha do maior valor de outorga, e não da menor tarifa proposta, como critério definidor da nota da proposta de preços. Solucionadas essas duas questões, e desde que os pesos das notas das propostas técnica e de preços guardem proporcionalidade e razoabilidade, poder-se-á adotar o tipo técnica e preço. Todavia, como ainda não foi divulgada a nova versão do edital, quando da sequência do procedimento licitatório, é preciso que seja verificado efetivamente se a determinação contida nesta NTE foi seguida. Por conta disso, a sugestão de determinação apontada no Relatório de Auditoria é aqui reformada. (grifo nosso)Determinação relacionada ao achado: Caso se opte por adotar o tipo de licitação técnica e preço, não adotar o maior valor de outorga como critério definidor da nota da proposta de preços, mas sim o menor valor da tarifa ofertada pelo licitante.

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Tendo em vista os registros da Auditoria do confronto aos Princípios da Competitividade e da Economicidade, bem como do descumprimento do Art. 6º, §1º da Lei Federal Nº 8987/1995 e do Art. 3º, caput da Lei Federal Nº 8666/1993, e diante da Jurisprudência constante dos Acórdãos do Tribunal de Contas da União, Nº 865/2003 e Nº 2903/2012, acato os termos da equipe técnica.

2) O tipo de regulação adotada (por taxa de retorno ou pelo custo do serviço), e os respectivos métodos de definição do reajuste e dos custos operacionais, não estimulam a eficiência (A1.12);

No Relatório de Auditoria a equipe registra quanto ao item 8 do anexo IV do edital ( Metodologia da Apropriação do Custo) que:

(...) a DESTRA afirmou que há um grave equívoco nas considerações dos eAUDs 1782 e 2658, pois a 'regulamentação remuneratória do serviço de transporte público urbano de Caruaru é a mais adotada no país, em que os operadores se remuneram pelas tarifas pagas pelos usuários, e não pelos custos!'. Afirmou também a DESTRA que o modelo GEIPOT induz sim à eficiência, pois estabelece 'coeficientes técnicos e fatores de utilização para o cálculo tarifário, por valores médios de uma performance padrão', e assim 'o órgão gestor estará premiando os operadores pelo desempenho superior e penalizando a ineficiência'. (grifo nosso)A despeito do esforço da DESTRA em justificar o modelo adotado, o achado continuou sendo considerado negativo, porquanto o modelo adotado não pareceu ser o mais adequado, conforme já foi argumentado nos eAUDs 1782 e 2658, abaixo reproduzidos e aqui ratificados.Aproveita-se a oportunidade para comentar que os esforços mais recentes de Tribunais de Contas que têm atuado em auditorias de licitações para delegação de serviços de transporte públicos por ônibus, quer urbano ou rodoviário, é justamente criticar o modelo da planilha do GEIPOT por conta da apropriação que ela faz dos custos médios de operadores, e não dos custos exatos de cada operadora contratada. Nesse sentido, a afirmação da DESTRA, de que a maioria das cidades brasileiras usa com sucesso

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o modelo GEIPOT, justamente por ele empregar valores médios de uma performance padrão, resta inviabilizada. Citem-se como exemplos trabalhos recentes dos Tribunais de Contas da União, do Paraná, de Santa Catarina, e do Rio Grande do Sul, e suas críticas ao modelo. As equipes técnicas de todos esses Tribunais - e isso está alinhado com o que aqui se tem argumentado desde a análise inicial do edital para a delegação dos serviços de Caruaru - têm defendido que as tarifas e a remuneração dos operadores devem resultar de estudos de viabilidade e de fluxos de caixa que fixem tarifas máximas aceitáveis pela Administração, abaixo das quais as empresas propõem suas tarifas. No máximo, para o cálculo da tarifa máxima de referência, caberia o emprego do método do GEIPOT, mas não com a utilização de valores médios de uma performance padrão.Reprodução do texto do eAUD 2658/2013:A minuta do edital reproduziu basicamente o que o edital da Concorrência 01/2011 dispusera.Ressalta-se que o item 7 do anexo IV do edital - Metodologia da Apropriação do Custo do edital da Concorrência 01/2011 agora corresponde ao item 8 do anexo IV. Nesse item 8 é afirmado que foram levados em consideração o seguinte:A realização da atualização dos estudos econômicos do Sistema de Transporte de Caruaru foi realizada considerando as seguintes premissas:1. Os dados operacionais do sistema urbano foram atualizados considerando a serie histórica de 2012 fornecida pela DESTRA;2. Os dados operacionais do sistema rural permaneceram inalterados;3. As melhorias nos serviços referentes ao Projeto Básico da licitação para á outorga da concessão foram mantidas;4. As 4 novas linhas criadas no período foram incluídas e distribuídas nos lotes e estão consideradas neste estudo econômico.5. Os preços dos insumos forma reajustados considerando o INPC acumulado do período (1,10) de janeiro de 2012 a julho de 2013, inclusive nos salários. O preço do diesel foi o coletado no sitio da ANP para a cidade de Caruaru, preço máximo na distribuidora.6. Os encargos sociais foram reduzidos para 41,07% em função da desoneração ocorrida por

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Lei Federal que isentou os 20% pertinentes ao INSS. Também foram retirados os custos referentes ao PIS e COFINS extintos e, finalmente foi acrescido, no item tributos e taxas, o valor de 2% criado no processo de desoneração já citado.Os demais tributos, taxas e encargos permaneceram inalterados.Foi mantida a mesma metodologia de cálculo, conhecida como Metodologia GEIPOT, considerando-se seus índices e coeficientes médios para a apuração dos custos e o custo por passageiro foi calculado dividindo os custos apurados pelo número de passageiros equivalente do sistema e de cada lote, seguindo o método aplicado no estudo anterior.Assim, apesar da atualização dos estudos de custos ter levado em conta as inovações legais impostas entre 2011 e 2013, não foi alterado o modelo de regulação, que continua pelo custo do serviço. Esse modelo tem sido criticado pela literatura por não privilegiar e estimular a eficiência produtiva, ou seja, a busca, pelos operadores, da redução dos custos de produção e a consequente transferência para as tarifas de parte desses ganhos de produtividade. Essa redução tarifária estaria alinhada com a necessidade de busca de serviço adequado. Assim, poder-se-ia dizer que o modelo adotado não necessariamente estimula a busca pela prestação do serviço adequado, premissa básica fixada no art. 6º da 8.987/1995.Lembre-se, inclusive, que a transferência dos ganhos de produtividade aos usuários é estabelecida no par. 9º, art. 9º da Lei Federal 12.587/2012.Também não foi alterada a forma de reajuste adotada no edital da Concorrência 01/2011.Por esses motivos, o achado continua considerado negativo.

Na NTE a equipe reforma a sugestão de Determinação quanto à irregularidade apontada e registra que:

(...) Caso a Administração altere o critério de pontuação da proposta de preço utilizado na licitação, de maior valor de outorga para menor tarifa ofertada pelo licitante, e caso essa tarifa tenha composição analítica de custos, e caso os reajustes não sejam feitos pela

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atualização dos insumos constantes dessas composições, mas sim por meio de fórmula matemática que use índices oficiais de variação de custos de insumos (apenas a título de exemplificação, citam-se os seguintes índices: índice de óleo Diesel Agência Nacional de Petróleo; índice de Rodagem FGV/IPA/DI Componentes para veículos; índice de veículo FGV/IPA/DI Componentes Veículos) e que estimule a eficiência (por exemplo, pela inserção do índice redutor X - reajuste RPI-X), o achado poderá passar a ser considerado uma conformidade. Todavia, como ainda não foi divulgada a nova versão do edital, quando da sequência do procedimento licitatório, é preciso que seja verificado efetivamente a determinação contida nesta NTE foi seguida. Por conta disso, a sugestão de determinação apontada no Relatório de Auditoria é aqui reformada. Determinação relacionada ao achado: concomitantemente à alteração do critério de pontuação da proposta de preço utilizado na licitação, de maior valor de outorga para menor tarifa ofertada pelo licitante, exigir dos licitantes que a tarifa ofertada tenha composição analítica de custos, e que os reajustes contratuais sejam feitos por meio de fórmula matemática que use índices oficiais de variação de custos de insumos e que estimule a eficiência.

Tendo em vista os registros da Auditoria do confronto aos Princípios da Eficiência, da Economicidade e da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado, bem como do descumprimento da Lei Federal Nº 8987/1995, em seu Art. 6º, §1º; da Lei Federal Nº 12587/2012, em seus Art. 9º, §9º, e, Art. 8º, incisos II e VI, e, diante da Jurisprudência constante dos Acórdãos do Tribunal de Contas da União, Nº 2903/2012 e Nº 1926/2004, acato os termos da equipe técnica.

3) Inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário (planilhas de formação das tarifas)(A1.18).

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No Relatório de Auditoria a equipe registra quanto ao item 3.1 do edital que:

O valor da tarifa foi obtido de um estudo tarifário baseado em uma planilha de composição tarifária oriunda da extinta Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes - GEIPOT. Essa planilha vem sofrendo críticas por parte de técnicos de Tribunais de Contas, a exemplo do TCU, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná, e também pela literatura (ROLIM, 2009)[1], por empregar valores médios de insumos e de coeficientes de produtividade, bem como valores defasados desses coeficientes. O uso desses custos médios é confirmado no estudo tarifário entregue a este TCE, no qual a Administração diz que 'foi mantida a mesma metodologia de cálculo, conhecida como Metodologia GEIPOT, considerando-se seus índices e coeficientes médios para a apuração dos custo'. Contra essa prática, lembra-se que esse emprego de custos médio tem sido criticado pelo TCU, a exemplo de seu Acórdão 1.926/2004 - Plenário. (grifo nosso)Pode também ser argumentado que o emprego de valores médios termina por comprometer a aplicação ao art. 9º, par. 9º da Lei Federal 12.587/2012, a saber:

Art. 9º O regime econômico e financeiro da concessão e o da permissão do serviço de transporte público coletivo serão estabelecidos no respectivo edital de licitação, sendo a tarifa de remuneração da prestação de serviço de transporte público coletivo resultante doprocesso licitatório da outorga do poder público. (...)§ 9º Os reajustes das tarifas de remuneração da prestação do serviço observarão a periodicidade mínima estabelecida pelo poder público delegante no edital e no contrato administrativo e incluirão a transferência de parcela dos ganhos de eficiência e produtividade das empresas aos usuários.

Ora, na medida em que o edital estabelece o uso de custos médios, termina por comprometer a aplicação do par. 9º retro, por comprometimento da modicidade tarifária, na medida em que

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eventuais ganhos de produtividade dos operadores não são repassados aos usuários, por conta do uso dos custos médios e não dos custos efetivamente observados na prestação dos serviços.Foram observados alguns empregos inconsistentes de índices e coeficientes médios para a apuração dos custos no estudo tarifário adotado (modelo GEIPOT), a saber:- pneus radiais (rodagem): foram considerados os consumos ponderados de 105.000km para as rodagens (provavelmente porque a vida útil de um pneu radial (em km), segundo o GEIPOT tem como limite inferior 85.000km e limite superior 125.000). Esse valor foi adotado indiscriminadamente tanto para veículos leves quanto para veículos pesados. Entretanto, na prática, tem sido observado consumo da ordem de 150.000,00km, ou até mais (o TCE/PR tem considerado que podem chegar a 250.000km) como vida útil de pneus radiais. Deve ser levado em conta que a evolução tecnológica no fabrico dos pneus, bem como a possibilidade de racapagens, têm tornado os coeficientes do modelo GEIPOT defasados e descolados da realidade.Lembre-se, inclusive, que os processos de recapagem tornam os pneus mais duros que os pneus quando novos, o que aumenta sua durabilidade/rodagem. Além disso, um outro processo, a construção de carcaças pneumáticas, vem aumentando a vida útil dos pneus. Adiciona-se que, em trabalho de auditoria recentemente realizado, o TCE/PR obteve da Associação Brasileira do Segmento de Reforma de Pneus (ABR) a informação de que as quilometragens obtidas têm sido realmente elevadas, como abaixo transcrito do Relatório 62.4373/13 do TCE/PR:Nossa média de quilometragem é igual para os pneus novos e reformados, em torno de 60 mil quilômetros no transporte urbano, que tem mais desgaste devido ao calor”(...) Todos esses cuidados aumentam a número de vezes que um pneu pode ser reformado. “Conseguimos recapar um mesmo pneu nove vezes”, conta orgulhoso o encarregado da Translitoral.” “Ele atingiu 577.896 quilômetros(...).A despeito da afirmação acima, a quantidade de recapagens consideradas no edital foi de apenas 2,5.

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Cita ainda o Relatório do TCE/PR:A adoção de parâmetros de consumo de pneus que não aproveitem a totalidade real da vida útil dos mesmos é grave afronta ao princípio da eficiência da administração pública (art. 37 da CF), com a desproporcionalidade de permitir aos concessionários auferir ganhos de escala na operação do sistema, não repassados à tarifa.

- emprego do custo médio para os combustíveis, quando na prática dever-se-ia adotar preços mínimos, pois há ganhos de escala e outros benefícios na compra dos combustíveis por empresas de ônibus. Por exemplo, em Porto Alegre/RS o cálculo tarifário é feito considerando o custo mínimo da tabela da ANP para os combustíveis;- consideração na integralidade da frota reserva no cálculo tarifário (item 6 do Projeto Básico - Anexo I ao edital) , notadamente para itens que não deveria, a exemplo das peças e acessórios. Como os veículos reservas não rodam a mesma quantidade dos veículos operacionais, seus custos de manutenção deveriam ser menores;Como todos os insumos acima criticados têm repercussão no valor da tarifa que resulta do estudo tarifário adotado, baseado no modelo GEIPOT, o edital merece ser reformado, os valores das tarifas revistos e a licitação suspensa. Assim, é sugerida uma revisão geral em todos os índices dos custos variáveis e fixos da planilha tarifária, a fim de que não apenas as inconsistências acima mencionadas, mas outras eventualmente aqui não apontadas, sejam mitigadas em benefício da modicidade tarifária.

Na NTE a equipe mantém a irregularidade apontada e registra que:

(...) como a defesa não apresentou em relação a esse aspecto contraposições a cada ponto apontado no Relatório de Auditoria, resta comprometida esta análise. (grifo nosso)Assim, e porque ainda não foi divulgada a nova versão do edital, quando da sequência do procedimento licitatório, é preciso que seja verificado se os coeficientes do estudo tarifário foram revistos.

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Por conta disso, a sugestão de determinação apontada no Relatório de Auditoria é aqui repetida. Determinação relacionada ao achado: Eliminar as inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário (nas planilhas de formação das tarifas).

Os registros da Auditoria apontam o confronto aos Princípios da Eficiência e da Economicidade, bem como o descumprimento do Art. 9º, §9º, da Lei Federal Nº 12587/2012. Nestes termos, e, diante da Jurisprudência constante do Acórdão do Tribunal de Contas da União, Nº 1926/2004, entendo que este ponto deve ser objeto de Recomendação.

Ressalte-se que até o presente momento ainda não foi divulgada a nova versão do edital da Concorrência Pública nº 005/2013 – Processo nº 022/2013, suspensa por Medida Cautelar emitida por esta Corte de Contas. Entretanto, em ofício à Coordenadora de Controle Externo datado de 29 de julho de 2014, constante das fls. 108/111 do processo TC nº 1400212-7, os interessados informam que será alterado o edital cujo tipo de licitação escolhida será a de técnica e preço, bem como será procedida a revisão do estudo de viabilidade e a revisão dos estudos tarifários elaborados para se adequarem aos achados constantes do Relatório de Auditoria. Ao mesmo tempo é de conhecimento público que os interessados declararam à 6ª Promotoria de Justiça de Defesa e Cidadania do município que estavam em fase de finalização do processo licitatório, com as adequações do Edital observando as recomendações desta Corte de Contas e do Ministério Público (fls. 413/414).

Finalmente, diante da análise conjunta das irregularidades registradas pela equipe técnica que entendo capazes de macular o certame licitatório, acato o entendimento da equipe técnica de que cabe o saneamento do edital da Concorrência ora suspenso no tocante aos apontamentos supracitados.

Diante do exposto, e,

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CONSIDERANDO a Medida Cautelar proferida nos autos do Processo T.C. nº 1307481-7, que suspendeu a Concorrência Pública nº 005/2013 – Processo nº 022/2013 – CEL, da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes– DESTRA, cujo objeto é selecionar empresas para serem concessionárias do serviço público de transporte coletivo de passageiros, sob a regulação e fiscalização do município de Caruaru;

CONSIDERANDO que devidamente notificados, os Presidentes da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes e da Comissão Especial de Licitação – CEL apresentaram juntamente as contrarrazões às irregularidades e colacionaram documentos às fls. 108/263 do processo TC nº 1400212-7, bem como, em ofício à Coordenadora de Controle Externo datado de 29 de julho de 2014, constante das fls. 108/111 dos mesmos autos, os interessados da DESTRA informam que será alterado o edital cujo tipo de licitação escolhida será a de técnica e preço, procedida a revisão do estudo de viabilidade e a revisão dos estudos tarifários elaborados, para se adequarem aos achados constantes do Relatório de Auditoria;

CONSIDERANDO que diante da análise conjunta das irregularidades registradas pela equipe técnica, especialmente quanto à Inadequação no tipo de licitação escolhida (A1.4); ao tipo de regulação adotada (por taxa de retorno ou pelo custo do serviço), e aos respectivos métodos de definição do reajuste e dos custos operacionais, que não estimulam a eficiência (A1.12); bem como às inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário (planilhas de formação das tarifas)(A1.18), cabe o saneamento do edital da Concorrência ora suspenso.

CONSIDERANDO os princípios da Isonomia, da Competitividade, da Economicidade, da Eficiência;

CONSIDERANDO a Jurisprudência constante dos Acórdãos do Tribunal de Contas da União, Nº 2903/2012 e Nº 1926/2004;

CONSIDERANDO que o edital da Concorrência n.º 05/2013 encontra-se suspenso, aguardando republicação ou substituição por outro edital, bem como as sugestões da equipe técnica no sentido de expedir determinações à

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Administração para que esta leve em conta quando da sequencia do procedimento licitatório;

CONSIDERANDO a declaração dos interessados à 6ª Promotoria de Justiça de Defesa e Cidadania do município de que estavam em fase de finalização do processo licitatório, com as adequações do Edital observando as recomendações desta Corte de Contas e do Ministério Público; e

CONSIDERANDO o previsto no artigo 18 da Lei Estadual nº 12.600/2004, bem como artigo 71 combinado com o 75 da CF/88 e na Resolução T.C. nº 15/2011, bem assim o poder geral de cautela, reconhecido inclusive aos Tribunais de Contas, de forma expressa, pelo Supremo Tribunal Federal (STF: MS 24.510 e MS 26.547);

Voto pela revogação da Medida Cautelar objeto dos presentes autos, possibilitando a continuidade da Concorrência nº 05/2013, da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transporte – DESTRA, desde que a referida Autarquia cumpra as seguintes determinações:

1. Não adotar o maior valor de outorga como critério definidor da nota da proposta de preços, alterando o critério de pontuação da proposta de preço utilizado na licitação, de maior valor de outorga para menor tarifa ofertada pelo licitante (Achado A1.4);

2. Indicar em edital a exigência de que a tarifa ofertada pelos licitantes tenha a composição analítica de custos, e que os reajustes contratuais sejam feitos por meio de fórmula matemática que use índices oficiais de variação de custos de insumos e que estimule a eficiência (Achado A1.12);

3. Republicar o Edital da Concorrência n.º 05/2013, em razão das intervenções acima citadas, no prazo de 20 (vinte) dias, improrrogáveis, a contar da publicação da presente deliberação.

Recomendo, ainda, que a referida Autarquia elimine as inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário constantes nas planilhas de formação das tarifas (Achado A1.18).

Outrossim, oficie-se, de imediato, o gestor da Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transporte

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– DESTRA e o gestor do Município de Caruaru, para que ambos tomem ciência do teor da presente deliberação, ficando, desde já, ALERTADOS, com fulcro no art. 14 da Resolução TC n.º 15/2011, de que o não atendimento das determinações expedidas por esta Corte de Contas poderá vir a responsabilizá-los na análise do mérito da Auditoria Especial TC n.º 1400212-7.

Comunique-se, ainda, o Ministério Publico de Pernambuco por meio da 4ª Promotoria de Justiça de Defesa da Cidadania e da Promotoria do Patrimônio Público de Caruaru, o inteiro teor deste Acórdão.

Por fim, que a Coordenadoria de Controle Externo verifique, por meio de seus órgãos fiscalizadores, nas auditorias/inspeções que se seguirem, o cumprimento da presente determinação, destarte zelando pela efetividade das deliberações desta Casa.

É o voto.

Teresa DuereRelatora

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A decisão do TCE sobre onibus em Caruaru

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