A Democracia na América Latina

Rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos

Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento

a democraciana América Latina

Rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos

Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador,

Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru,

República Dominicana, Uruguai, Venezuela

Preparado pelo Programa das NaçõesUnidas para o Desenvolvimento

A análise e as recomendações políticas deste Relatório não refl etem necessariamente as opiniões do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, de sua Junta Executiva nem de seus Estados Membros. O Relatório é uma publicação independente preparada a pedido do PNUD. É o fruto da colaboração entre um conjunto de prestigiosos consultores e assessores e a equipe do Relatório da Democracia na América Latina (PRODDAL).

© Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento, 20041 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos da América

Este documento foi elaborado com a ajuda fi nanceira da União Européia. As análises e recomendações deste documento não refl etem a opinião ofi cial da União Européia.

A tradução deste Relatório para o português foi dirigida pela Profa. Monica Hirst, coordenada por Mi-riam De Paoli e contou com a participação de Maria Adelina Guedes Chaves, Gértea Coeli de Macedo Oliveira e Ivone Tupinambá Pereira Lima.

Da Primeira edição em español: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara S.A., 2004.Idéia da capa: Fisher América ArgentinaDesenho de portada e interiores: Schavelzon-Ludueña. Estudio de Diseño

© Desta edição:LM&X Ltda., 2004Rua Calçada dos Antares, 264 2º andarAlphaville – Santana do Parnaíba – SP – Brasilwww.lmx.com.br – [email protected]

Todos os direitos reservados. Esta publicação e seus materiais complementares não podem ser reproduzidos, no todo

ou em parte, nem registrados em, ou transmitidos por um sistema de recuperação de informação, sob nenhuma forma

nem por nenhum meio, seja mecânico, fotoquímico, eletrônico, magnético, eletroóptico, por fotocópia ou qualquer

outro, sem a autorização prévia por escrito da editora.

Direção editorial: Diagramação:

Revisão:

Alessandra Machado

Adalton Martins, Vanessa Thomaz, Verônica S. Martins

Ivan Garcia

ISBN: 85-98887-01-3

Depósito Legal na Biblioteca Nacional

conforme decreto nº 1825 de 20 de novembro de 1907

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

Administrador

Mark Malloch Brown

Administrador Associado

Zéphirin Diabré

Coordenador do Projeto

Dante Caputo

Administradora Auxiliar

e Diretora Regional para a

América Latina e o Caribe

Elena Martínez

Representante Residente

na Argentina

Carmelo Angulo Barturén (até Abril de 2004)

Carlos Felipe Martínez (desde Maio de 2004)

Assessora de Governabilidade

do Programa Regional

Myriam Méndez Montalvo

Coordenador

do Programa Regional

Freddy Justiniano

Marco teóricoGuillermo O’Donnell, com os comentá-

rios de Bruce Ackerman, Andrew Arato, Re-nato Boschi, Fernando Calderón, Catherine Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond, José Eisenberg, Manuel A. Garretón, David Held, Céli Regina Jardim Pinto, Jennifer McCoy, Adalberto Moreira Cardoso, Juan Méndez, José Nun, Pierre Rosanvallon, Alain Touraine e Laurence Whitehead.

Pesquisa de opiniãoJorge Vargas coordenou a equipe inte-

grada por Miguel Gómez Barrantes, Tatiana Benavides, Evelyn Villarreal e Lorena Kikut, para o projeto e análise da pesquisa Latino-barômetro / PRODDAL 2002.

IndicadoresGerardo Munck coordenou a equipe

integrada por David Altman, Jeffrey A. Bosworth, Jay Verkuilen e Daniel Zovatto.

Rodada de consultasDiego Achard, Augusto Ramírez Ocam-

po, Edelberto Torres Rivas, Gonzalo Pérez del Castillo, Claudia Dangond, Raúl Alcona-da Sempé, Rodolfo Mariani, Leandro García Silva, Adriana Raga, Luis E. González, Gon-zalo Kmeid, Pablo Da Silveira, e uma equipe dirigida por Hilda Herzer e integrada por Verónica De Valle, María M. Di Virgilio, Graciela Kisilesky, Adriana Redondo e Ma-ría C. Rodríguez.

■ Projeto sobre a Democraciana América Latina

Coordenador do Projeto Dante Caputo

Consultores por Áreas

Coordenador Países AndinosAugusto Ramírez Ocampo, com a co-

laboração de Claudia Dangond, Elisabeth Ungar e Amalfy Fernández.

Coordenador Paísesdo MERCOSUL

Dante Caputo e Raúl Alconada Sempé.

Coordenador Países do IstmoCentro-americano e República Dominicana

Edelberto Torres Rivas, com a colabora-ção de Claudio Luján.

Coordenador institucionalGonzalo Pérez del Castillo.

Coordenadores

Ofi cial de Programa PNUD: Rosa Zla-chevsky.

Equipe técnica: Leandro García Silva, Rodolfo Mariani e Thomas Scheetz.

Equipe de apoio: María Eugenia Bóveda e Fabián de Achaval.

Colaboradores especiais: Fabián Bosoer e Daniel Sazbón.

Equipe do Projeto em Buenos Aires

5Projeto sobre a Democracia na América Latina

Milena Leivi, Milagros Olivera, Sandra Rojas, Emilio Sampietro.

Difusão do Relatório

José Luis Barros Horcasitas, Fernando Calderón, Alberto Couriel, Joaquín Estefanía, Gustavo Fernández Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretón, Edmundo Jarquín, Marta Lagos, Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo O’Connell, Guillermo

O’Donnell, Carlos Ominami.

Assessores

Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastián Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis Eduardo González, Juan Carlos Herrera, Néstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia

Lospennato, Luis Verdesoto.

Consultores

Carmelo Angulo, Víctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan Alberto Fuentes, Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordenador), Thierry Lemaresquier, Carlos

Lopes, Carlos F. Martínez, Magdy Martínez, Myriam Méndez-Montalvo, Gerardo Noto, William Orme, Stefano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martín Santiago, Luis

Francisco Thais.

Grupo de leitores do Relatório

A democracia na América Latina6

Índice

13 ■ Prólogo do Administrador do PNUD

17 ■ Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD

21 ■ Apresentação

21 Liberdade, democracia e política

25 ■ Resumo

25 Introdução

26 A democracia e a idéia de democracia na América Latina

26 Balanço da cidadania integral

28 Percepções e apoio de líderes e cidadãos

29 Elementos para uma agenda

31 Metodologia do Relatório

primeira seção

33 O desenvolvimento da democracia na América Latina

35 ■ O desafi o: de uma democracia de eleitores a uma democracia de cidadãos

38 Democracia, pobreza e desigualdade: um triângulo latino-americano

41 Balanço entre reformas e realidades

45 Os organismos internacionais e a promoção da democracia

49 ■ Exploração sobre o desenvolvimento da democracia

50 Um debate incompleto

52 Fundamentos teóricos

A idéia de democracia

Os défi cits da sociedade como défi cit da democracia

Alcances da democracia no Relatório

Democracia, regime político e Estado

Os cidadãos, fonte e justifi cativa da autoridade do Estado democrático

O cidadão, sujeito da democracia

A cidadania excede os direitos políticos, a democracia também

Estado e cidadania

64 “Estatalidad” truncada e fragilidade democrática

66 Especifi cidade histórica das democracias latino-americanas

69 De quanta cidadania uma democracia precisa

7Índice

segunda seção

73 Bases empíricas do Relatório

75 ■ Indicadores de desenvolvimento da democracia

75 Cidadania política, civil e social

76 Cidadania política

Índice de democracia eleitoral

Outros indicadores do regime democrático de acesso ao governo

Participação eleitoral

Concorrência eleitoral e seleção de candidatos

Representação eleitoral

84 Balanço do regime de acesso democrático ao governo

Outras dimensões da Cidadania Política

Poderes constitucionais clássicos

Agências especializadas de controle

Mecanismos de democracia direta

A corrupção na função pública

Clientelismo

88 Conclusões sobre a cidadania política: conquistas e defi ciências

104 Cidadania civil

Igualdade legal e proteção contra a discriminação

Direito à vida, à integridade física e à segurança

Administração de justiça

Liberdade de imprensa e direito à informação

Conclusões sobre a cidadania civil: conquistas e defi ciências

122 Cidadania Social

Necessidades básicas

Integração social

A sociedade civil como promotora da cidadania social

Conclusões sobre a cidadania social: conquistas e defi ciências

139 ■ Como os latino-americanos vêem a sua democracia

140 Três tendências em relação à democracia: democrática, ambivalente e não-democrática

Magnitude das tendências em relação à democracia

Distância entre as tendências em relação à democracia

Tendências em relação à democracia: perfi l social

Heterogeneidade

147 Formas de participação dos cidadãos na vida política

Participação cidadã e tendências em relação à democracia

Perfi s de intensidade da cidadania

153 O índice de Apoio Cidadão à Democracia

157 ■ A percepção dos dirigentes latino-americanos

157 Perfi l dos atores consultados

157 O ponto de partida conceitual


158 Condições necessárias para a Democracia

A expansão da participação política

A expansão dos controles sobre o exercício do poder

Opiniões sobre o caráter da democracia

162 Causas das limitações das democracias latino-americanas

Poderes institucionais e poderes fáticos

O papel dos partidos políticos

Os poderes fáticos

Empresas

Os meios de comunicação

Os fatores extraterritoriais

As Igrejas

O sindicalismo

Os poderes ilegais

Os poderes políticos formais

O Poder Executivo

As Forças Armadas

170 A visão dos presidentes e vice-presidentes

Avaliação da fi gura do presidente no mapa de poder de cada região

Pressões dos poderes fáticos sobre a autoridade presidencial

O papel dos meios de comunicação

Valoração das organizações sociais na vida política do país

172 O fortalecimento da democracia

A construção da agenda pública na América Latina

A agenda futura

Os desafi os

177 Alcances da democracia na América Latina. Um balanço

Como se exerce o poder nessas democracias?

178 Síntese da rodada de consultas

terceira seção

181 Rumo a uma democracia de cidadania

183 ■ Quatro temas para uma agenda de debate

184 A política, primeira condição

189 A necessidade de uma nova “estatalidad”

192 Uma economia para a democracia

198 Poder e políticas democráticas na globalização

201 Em síntese

203 ■ Refl exões fi nais

203 O eterno desafi o

9Índice

207 ■ Agradecimentos

Instituições que colaboraram na elaboração e discussão do Relatório

Autores de artigos sobre temas da agenda

Participantes da Rodada de Consultas

Participações especiais

Funcionários do Escritório do Administrador do PNUD

Funcionários da Direção para América Latina e Caribe do PNUD.

Funcionários do Escritório de Enlace do PNUD em Bruxelas

Funcionários do Escritório do PNUD na Argentina

Representantes Residentes, Adjuntos e Auxiliares dos Escritórios do PNUD na

América Latina

Funcionários dos Escritórios do PNUD na América Latina

210 Participantes em seminários e reuniões

Reunião com o Secretário Geral da ONU

Reunião com o Administrador do PNUD

Apoio na preparação de reuniões e seminários

Produção e tradução

213 ■ Nota técnica sobre o Índice de Democracia Eleitoral (IDE)

213 Construção do IDE

A escolha dos componentes

A medição dos componentes

A geração de uma base de dados retangular com escalas normalizadas

A escolha de regras de agregação

217 Testando o IDE

Confi abilidade entre codifi cadores e estimativa de erro

A solidez das regras de agregação

O caráter dimensional dos elementos componentes

218 Interpretando e usando o IDE

219 ■ Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarô-

metro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)

219 Apresentação

219 I- Pesquisa de opinião sobre a democracia

Dados e metodologia

Desenho das amostras

Análises estatísticas

Unidade de análise

Precisão dos resultados

Amostras totais, amostras válidas e não-respostas

Apresentação de resultados

O método de medição do apoio cidadão à democracia mais amplamente utilizado

e suas fragilidades

227 O IAD e as tendências em relação à democracia

As três dimensões do IAD


Primeira dimensão: tamanho de uma tendência

Segunda dimensão: ativismo político das tendências

Classifi cação de modos de participação

Terceira dimensão: distância entre as tendências

A regra de agregação do IAD

A Interpretação do IAD

Validação e confi abilidade do IAD

Pressupostos e limitações do IAD

239 ■ Bibliografi a

255 ■ Abreviaturas

257 ■ Índice de quadros

260 ■ Índice de tabelas

262 ■ Índice de gráfi cos

263 ■ Conteúdo do CD-ROM incluído no relatório

11Índice

13Prólogo do Administrador do PNUD

A AMÉRICA LATINA APRESENTA ATUALMENTE UM EXTRAORDINÁ-

RIO PARADOXO. Por um lado, a região pode mostrar, com grande orgulho,

mais de duas décadas de governos democráticos. Por outro, enfrenta uma cres-

cente crise social. Persistem profundas desigualdades, existem níveis de pobreza

elevados, o crescimento econômico tem sido insufi ciente e a insatisfação (expres-

sa, em muitos lugares, por um amplo descontentamento popular) das cidadãs

e dos cidadãos com essas democracias tem aumentado. Essa circunstância tem

gerado, em alguns casos, conseqüências desestabilizadoras.

O Relatório representa um signifi cativo esforço para compreender e superar

esse paradoxo. Ele oferece uma análise abrangente do estado da democracia na

América Latina, mediante a combinação de indicadores quantitativos, entrevis-

tas, pesquisas e diálogo com grande número de líderes e formadores de opinião

por toda a região. O Relatório procura, ainda, ir além do simples diagnóstico dos

problemas existentes e propõe novos enfoques para os desafi os que estão, atual-

mente, pondo em risco os avanços registrados nos últimos 25 anos.

Resultado do trabalho de um grupo de especialistas independentes, o Relató-

rio não é, conseqüentemente, um documento ofi cial sobre as políticas do Progra-

ma das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ou das Nações Unidas.

Consideramos que ele representa uma valiosa contribuição para a confi guração

de uma agenda ampliada para os países da América Latina, o PNUD e seus par-

ceiros na busca pelo desenvolvimento nos meses e anos futuros. Por esse motivo,

é grande a satisfação do PNUD em ter apoiado esta iniciativa.

O coração do problema está em que, embora a democracia tenha-se propa-

gado amplamente na América Latina, suas raízes não são profundas. Assim, o

Relatório assinala que a proporção de latino-americanas e latino-americanos que

estariam dispostos a sacrifi car um governo democrático em favor do progresso

socioeconômico real é superior a 50%.

São várias as razões dessa tendência. A mais importante é que a democracia

é, pela primeira vez na história da América Latina, a forma de governo predo-

minante. Assim, os governantes são culpados quando as coisas andam mal em

matéria de emprego, renda e serviços básicos, que são insufi cientes para satisfazer

as crescentes expectativas da cidadania.

O panorama torna-se ainda mais complexo quando se considera que diversos

fatores indispensáveis para a governabilidade democrática, tais como liberdade

Prólogo do Administrador do PNUD


de imprensa, proteção sólida aos direitos humanos e poder judiciário indepen-

dente e vigoroso ainda precisam ser substancialmente fortalecidos. Além disso,

muitos grupos, tradicionalmente excluídos, não têm acesso ao poder por meio

dos canais formais. Assim, eles manifestam suas frustrações por vias alternativas,

não raro por meio de expressões violentas.

Não obstante, existem alguns sinais muito animadores por trás dessa situação.

O primeiro é que, apesar das crises, os países da região não optaram por um re-

trocesso ao autoritarismo; tendo, ao contrário, dado amplo apoio às instituições

democráticas. Em segundo lugar, os cidadãos estão começando a distinguir entre

a democracia como sistema de governo e o desempenho dos governantes em par-

ticular. Muitos desses cidadãos nada mais são do que “democratas insatisfeitos”,

fenômeno que é bastante conhecido em muitas democracias estabelecidas. Isso

explica, parcialmente, por que os movimentos de oposição não tendem, hoje em

dia, para soluções militares, mas para líderes populistas que se apresentam como

alheios ao poder tradicional e prometem perspectivas inovadoras.

Dessa forma, quando é hora de identifi car responsáveis, as populações dife-

renciam cada vez mais entre as diversas instituições. Ao passo que os corpos le-

gislativos e os partidos políticos têm apoio de menos de um quarto da população,

o Poder Judiciário e o Executivo, assim como os serviços de segurança, mostram

uma imagem um pouco melhor.

Para que a democracia não defi nhe e possa crescer, a América Latina precisa

trabalhar incansavelmente para que as instituições democráticas, das legislaturas

às autoridades locais, sejam transparentes, prestem contas dos seus atos e desen-

volvam as aptidões e capacidades necessárias para desempenhar suas funções

fundamentais. Isso signifi ca que será preciso assegurar que o poder, em todos os

níveis de governo, seja estruturado e distribuído de tal forma que dê voz e parti-

cipação real aos excluídos. Além disso, ele deve proporcionar mecanismos pelos

quais os poderosos, sejam eles líderes políticos, empresários ou outros atores,

fi quem obrigados a prestar contas de suas ações.

Nesse caminho não há atalhos: consolidar a democracia é um processo, não

um ato isolado.

Fazer, porém, com que as instituições públicas tenham um desempenho efeti-

vo é apenas uma parte do desafi o. Além disso, é preciso demonstrar aos cidadãos

que os governos democráticos estão cuidando dos problemas que verdadeira-

mente preocupam os povos, que são capazes de responder a essas indagações e

que estão sujeitos ao efetivo controle da cidadania quando não o fazem.

Na prática, o desafi o implica também na construção de instituições legislati-

vas e jurídicas capazes de proteger os direitos humanos e de gerar espaço para um

debate político vigoroso e pacífi co. Ele inclui o desenvolvimento de uma força

policial capaz de garantir ruas e fronteiras seguras; um poder descentralizado,

15Prólogo do Administrador do PNUD

para que a população de cada localidade possa mobilizar-se para garantir escolas

com professores bem capacitados e hospitais com equipamento e medicamentos

apropriados; uma fl orescente sociedade civil e uma imprensa livre. O desafi o im-

plica, ainda, que todos esses atores tenham plena participação na consolidação da

democracia e estejam na vanguarda da luta contra a corrupção e a má adminis-

tração de governos e empresas.

Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) das Nações Unidas

— que vão de reduzir à metade a pobreza extrema e a fome até assegurar que,

no ano 2015, todas as meninas e meninos freqüentem escolas — oferecem um

instrumento para ajudar a atender a essas questões no nível nacional e regional.

Num sentido muito real, os ODM constituem o primeiro manifesto global para

mulheres e homens, meninas e meninos de todo o mundo: um conjunto de ques-

tões concretas, mensuráveis e enunciadas sinteticamente, de forma que qualquer

um possa compreendê-las e honrá-las.

Como parte de um pacto global entre países ricos e pobres, em face do com-

promisso assumido pelo mundo desenvolvido de apoiar os países em desenvol-

vimento que levam a cabo reformas de boa fé, os ODM oferecem uma oportuni-

dade real para canalizar o apoio externo em termos de acesso a mercados, alívio

da dívida e maior assistência, de que tantos países latino-americanos necessitam

desesperadamente para impulsionar seus próprios esforços.

Se a América Latina e o mundo aproveitarem esta oportunidade, existirá en-

tão possibilidade de se construir um novo círculo virtuoso, por meio do qual o

crescimento econômico renovado dê impulso aos ODM e ajude simultaneamen-

te a construir e sustentar democracias mais efetivas e capazes de acelerar um pro-

gresso social e econômico eqüitativo. Para fazer dessa visão uma realidade, será

preciso, porém, que os latino-americanos, e especialmente os líderes em todas as

esferas, enfrentem decididamente as questões críticas que afetam a governabili-

dade democrática e que possam assegurar que desenvolvimento e democracia

continuem sendo entendidos, não como alternativas, mas como dois lados da

mesma moeda.

Mark Malloch BrownAdministrador do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

17Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD

Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD

HOUVE UM MOMENTO, NÃO FAZ MUITO TEMPO, em que muitos acre-

ditaram que a política estava morta: o mercado impessoal e o saber tecnocrático

se encarregariam de levar-nos ao desenvolvimento. O mercado, porém, pressu-

põe a segurança jurídica dada pelas instituições. E a tecnologia não diz para quê

nem para quem, mas apenas como.

Por isso, nestes últimos anos, os economistas e os organismos de desenvolvi-

mento voltaram os olhos para as instituições, para as opções e para os confl itos.

Vale dizer, voltaram a descobrir a política (embora prefi ram não dizer isso).

O Relatório faz parte desse redescobrimento e quer, ao mesmo tempo, ajudá-

lo. Em outras palavras, contribui para a reinvenção da política como sustentáculo

do desenvolvimento latino-americano.

Assim, a pedido dos governos, o PNUD vem dando cada vez mais atenção

ao desafi o de consolidar a democracia na América Latina e no Caribe. De fato,

a maioria dos programas nacionais de cooperação tem em vista esse propósito,

mediante a modernização do estado e de seus diferentes ramos, a reforma polí-

tica, a governança local e a adequada inserção na aldeia global. Em nada menos

que 17 países, acompanhamos diálogos que ajudam a construir consensos entre

autoridades, forças políticas, sociedade civil e atores não tradicionais. Por sermos

uma organização de conhecimento, vários projetos regionais e nacionais empe-

nharam-se ou estão empenhados em avaliar alternativas e difundir boas práticas

no que tange à governabilidade.

Nesse contexto, o Conselho Executivo do PNUD aprovou o II Marco de Coo-

peração Regional para o período 2001-2005, no qual está incluída “a preparação

de um Relatório sobre o estado da democracia na América Latina [que] será

resultado de atividades conjuntas de acadêmicos e agentes políticos e sociais da

região1 “. O texto que tenho hoje a honra de apresentar é o primeiro resultado

desse processo, em que participaram mais de 100 analistas, 32 presidentes ou

ex-presidentes, mais de 200 líderes políticos ou sociais e quase 19 mil cidadãos

entrevistados em 18 países.

Em seu sentido mais elementar, democracia nada mais é do que “o governo do

povo”. O Relatório procura levar a sério essa velha idéia, para pô-la em diálogo

com o presente e o futuro de nossa América: governo do povo signifi ca que as

decisões que nos afetam a todos sejam tomadas por todos. No contexto da Amé-

rica Latina, há, portanto, que se celebrar a existência de governos eleitos pelo voto

popular e os progressos na representação e participação na esfera política duran-

1 Conselho Executivo do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e do Fundo de População

das Nações Unidas, Primeiro Período Ordinário de Sessões de 2002.

18 A democracia na América Latina

te as últimas décadas. Mas persiste o desafi o de engrandecer a política, isto é, de

submeter ao debate e à decisão coletiva todos os assuntos que afetam o destino

coletivo, o que acarreta, por sua vez, maior diversidade de opções e mais poder ao

Estado, para que este possa cumprir os mandatos da cidadania.

Governo do povo signifi ca, então, um estado de cidadãos plenos. Uma forma,

sem dúvida, de eleger as autoridades, mas, além disso, uma forma de organização

que garante os direitos de todos: os direitos civis (garantias contra a opressão),

os direitos políticos (tomar parte nas decisões públicas ou coletivas) e os direitos

sociais (acesso ao bem-estar). É a democracia da cidadania que o Relatório pro-

põe e que serve de eixo ordenador de sua análise.

Assim, a idéia seminal e o convite essencial do texto que estou apresentando

é avançar na direção de uma democracia de cidadãs e cidadãos mediante a am-

pliação da política.

Será necessário advertir que “política” não é só (e não é sempre) o que fazem

os políticos, e sim o que fazem os cidadãos e suas organizações quando se ocu-

pam da coisa pública? Ou haverá necessidade de acrescentar que a democracia

assim entendida é uma forma de desenvolvimento humano? Se desenvolvimento

humano, como mais de uma vez disseram os Relatórios do PNUD, é “o aumento

das opções para que as pessoas possam melhorar sua vida2“ , eu diria que demo-

cracia é desenvolvimento humano na esfera pública, é aumentar as opções de

caráter coletivo que incidem na qualidade de nossas vidas. E assim, a afi rmação

de Amartya Sen —“desenvolvimento humano é o processo de expansão das li-

berdades reais de que goza um povo”3— vem a ser, de fato, uma defi nição de

democracia.

O debate está aberto. Como manter a vigência e aperfeiçoar o regime demo-

crático de que agora desfrutam nossos países? Como expandir a cidadania social,

como reduzir a pobreza e a desigualdade, que continuam sendo a nossa grande

mancha e a grande ameaça a esse regime democrático? Como ampliar a política

ou como recuperar o que é público para o debate e a participação das pessoas?

Como devolver a economia à política, ou como, sem populismos, direcionar o

mercado para a cidadania e a serviço dela? Como fazer com que o Estado se

empenhe em democratizar a sociedade? Como conseguir que ele se imponha

aos poderes fáticos, ou de fato? Como, enfi m, fazer com que a aldeia global seja

governada e que esse governo represente também as latino-americanas e os lati-

no-americanos?

O Relatório não pretende dar as respostas, e sim ajudar a defi nir as perguntas.

Ainda mais: o texto é apenas um pré-texto, no sentido tanto de texto prévio que

quer ser melhorado como no de desculpa ou ocasião para continuar um diálogo

já iniciado.

2 Esta defi nição foi proposta pela primeira vez no Informe Sobre Desarrollo Humano, Bogotá, Tercer

Mundo, 1990, p. 33.

3 Desarrollo y Libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.

19Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD

Esse diálogo é a razão de ser do Projeto sobre o Desenvolvimento da Demo-

cracia na América Latina (PRODDAL), que o PNUD leva a cabo com o generoso

apoio da União Européia e de governos, instituições e pessoas a quem não me

cabe enumerar, mas sim, certamente, agradecer.

Um fruto de seus esforços é o Relatório. Outros frutos; que, esperamos, esti-

mularão e enriquecerão um debate urgente (ao qual eu chamaria “debate sobre

a democratização de nossas democracias”), são: o livro no qual 26 destacados

intelectuais procuram dar respostas a essas questões, o compêndio estatístico

que permite um escrutínio integral das cidadanias e os ensaios acadêmicos que

sustentam nosso modo de entender a democracia.

A América Latina é múltipla e uma só. Por isso, o debate político tem que

ocorrer a partir das realidades e dos sonhos próprios de cada pais, razão pela qual

previmos encontros em cada um. Uma série de eventos regionais, a rede de atores

da governabilidade que acompanha o PRODDAL e, evidentemente, a “e-comuni-

cação” interativa são outros tantos cenários nos quais queremos prosseguir com

este diálogo. Bem-vindos!

Elena MartínezAdministradora Auxiliar e Diretora Regional do PNUD para a América Latina e o Caribe.

21Apresentação

Apresentação

O RELATÓRIO SOBRE A DEMOCRACIA NA AMÉRICA LATINA propõe al-

gumas respostas às incertezas e aos questionamentos das sociedades latino-ame-

ricanas sobre sua democracia. Fizemos esta exploração levando em conta, prio-

ritariamente, a demanda, ou seja, as indagações que nossas mulheres e homens

formulam e que não estão sendo efi cientemente tratadas no debate político.

Nossa ambição é que ele venha a ser uma ferramenta para o debate das socie-

dades, que chegue a elas e que lhes ajude a compreender melhor suas democra-

cias e suas necessidades de aprimoramento.

Não há problemas com a democracia, mas há problemas na democracia. Para

resolvê-los, é indispensável fazer uso do mais precioso instrumento que ela nos

oferece: a liberdade. Liberdade para discutir o que perturba, o que alguns prefe-

ririam que fi casse oculto. Liberdade para dizer que o rei está nu e procurar com-

preender por quê. Liberdade para saber por que um sistema que é quase sinôni-

mo de igualdade convive com a mais alta desigualdade do planeta; para saber se o

que discutimos é o que precisamos discutir ou o que outros nos impuseram, para

saber quais são nossas urgências e prioridades.

Sem dúvida nenhuma, conhecendo suas limitações, trata-se de um Relatório

para exercitar a liberdade, o que em política signifi ca, antes de tudo, exercer a

capacidade de reconhecer e decidir o que queremos fazer com nossas sociedades;

porque, em parte, a crise de representação na política é atacada com mais efi cácia

quando sabemos o que pleitear, o que exigir de nossos representantes.

Evidentemente, não é um texto em si mesmo que atingirá esse objetivo. Além

disso, é indispensável promover ativamente o debate e incorporar no quotidiano

das decisões das organizações sociais os temas aqui propostos e outros que pos-

samos ter omitido. Faz-se necessário provocar uma nova discussão.

Para esse fi m, o relatório contém uma análise crítica da situação de nossas de-

mocracias, feita a partir da própria democracia. Isso nos levou necessariamente a

destacar défi cits e carências.

No exercício de exploração daquilo que falta existe, porém, um perigo: es-

quecer o que temos. Os défi cits, as lacunas, as ciladas que se lançam sobre nossas

democracias não deveriam levar-nos a esquecer que deixamos para trás a longa

noite do autoritarismo. Foram-se as histórias dos temores, dos assassinatos, dos

desaparecimentos, das torturas e do silêncio esmagador que tem a falta de liber-

dade. A história, em que uns poucos se apoderaram do direito de interpretar e

decidir o destino de todos, fi cou para trás. Temos problemas, numerosos e alguns

muito graves, mas guardamos a memória desse passado, e desejaríamos que ele

não se esgotasse em nós, para que nossos fi lhos saibam que a liberdade não nas-

Liberdade, democracia e política


ceu espontaneamente; que protestar, falar, pensar e decidir, com a dignidade de

mulheres e homens livres, foi uma conquista árdua e demorada. Precisamos ser

críticos com a nossa democracia, porque essas lembranças nos obrigam a custo-

diá-la e aperfeiçoá-la.

É por meio da política que se plasma a construção democrática. Aqui ocorre

algo semelhante ao que acabo de indicar: também a política tem graves carências,

o que tem produzido crescente repulsa em nossas sociedades à face daqueles que

a praticam. O Relatório não é benigno quando trata de mostrar a gravidade da

crise da política e dos políticos. Estes políticos, porém, é que se lançaram às lutas,

que optaram entre custos, que pagaram com seu prestígio ou sua honra por seus

defeitos ou falhas. Eles não têm a pureza daqueles que só assumem o risco de

opinar. Muitos têm a simples valentia de lutar, em um ambiente em que, muitas

vezes, o que se enfrenta não são grandes idéias, mas, sim, paixões e misérias. Al-

guns temem e abandonam a política, outros cometem erros e, de um ou de outro

modo, pagam por eles; uma maioria, porém, faz algo mais do que opinar sobre

como as coisas deveriam ser feitas. Eles tentam, apostam, perdem, e muitos vol-

tam a tentá-lo, alguns com êxito.

Não existe aqui nada parecido com uma reivindicação sentimental dos políti-

cos, mas simplesmente a advertência de que a democracia não é uma construção

idílica. Ela requer mulheres e homens dispostos a lutar neste turbulento terri-

tório em que se desenvolvem os interesses e as paixões, as lutas reais, que são as

lutas do poder.

Democracia se faz com política, única atividade capaz de reunir a árdua e ma-

ravilhosa tarefa de lidar com a condição humana para construir uma sociedade

mais digna.

Como disse Weber: “a política é uma dura e prolongada penetração através

de resistências tenazes, e para isso são necessárias, ao mesmo tempo, paixão e

comedimento. É certo, sem dúvida, e assim o demonstra a história, que nunca

se consegue o possível neste mundo se não se tentar, vez por outra, o impossível.

Para ser capaz de fazer isso, porém, é necessário ser um caudilho e assim também

um herói, no sentido mais simples do termo. Mesmo aqueles que não são nem

um nem outro precisam armar-se desde agora com essa fortaleza de ânimo que

permite suportar a destruição de todas as esperanças, se não quiserem ver-se in-

capacitados de realizar mesmo aquilo que hoje é possível. Só quem está seguro de

não se abater quando, do seu ponto de vista, o mundo se mostra demasiadamen-

te estúpido ou demasiadamente abjeto para o que ele oferece; somente quem,

em face de tudo isso, é capaz de responder com um ‘apesar disso’, somente um

homem construído dessa forma tem ‘vocação para a política’”.

Finalmente, uma advertência sobre as limitações do trabalho. O Relatório

sobre a Democracia na América Latina aborda a análise de nossa situação, ofere-

ce uma ampla base empírica e propõe um temário sobre seus desafi os centrais.

Não obstante, é um esforço parcial. A democracia é um fenômeno cuja dimen-

23Apresentação

são humana e cultural é central. A história que recebemos, os impulsos sociais

suscitados pelas esperanças e frustrações, as paixões desencadeadas em torno das

relações de poder, não raro contêm explicações ou indícios dos quais os dados e

a análise não dão plena conta. Advertimos sobre essa ausência para indicar que

estamos conscientes dela e para frisar nossa reticência em encerrar em categorias

analíticas e em cifras a imensa complexidade dos fenômenos humanos. Só traba-

lhamos sobre um segmento, importante e necessário, da vasta experiência que a

democracia contém.

Dante Caputo

Coordenador do Relatório

24 A democracia na América LatinaEl desarrollo de la democracia em América Latina

25Resumo

RESUMO

O presente Relatório sobre A democracia na América Latina: Rumo a uma democra-cia de cidadãs e cidadãos faz parte da estra-tégia do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) no sentido de fortalecer a governabilidade democrática e o desenvolvimento humano. Elaborado pe-lo Projeto sobre o Desenvolvimento da De-mocracia na América Latina (PRODDAL), é o primeiro insumo de um processo de maior fôlego e diálogo social. Seu propósito é ava-liar a democracia na América Latina, não só como regime eleitoral, mas também como uma democracia de cidadãos. Sob esse enfo-que, identifi cam-se conquistas, limites e de-safi os, e propõe-se uma agenda de reformas para fortalecer o desenvolvimento da demo-cracia na região.

Embora 140 países do mundo estejam vivendo hoje sob regimes democráticos – fato valorizado como uma grande conquis-ta – somente em 82 existe uma democracia plena1. De fato, muitos governos eleitos de-mocraticamente tendem a manter sua au-toridade com métodos não democráticos, por exemplo, modifi cando as constitui-ções nacionais em seu favor e intervindo nos processos eleitorais e/ou restringindo a independência dos poderes legislativo e ju-diciário. Esses fatos demonstram que a de-mocracia não se reduz só ao ato eleitoral, mas requer efi ciência, transparência e eqüi-dade nas instituições públicas e também uma cultura que aceite a legitimidade da oposição política, reconheça os direitos de todos e advogue por eles.

Paralelamente ao que foi colocado, em muitos casos, a crescente frustração pela fal-ta de oportunidades e pelos altos níveis de desigualdade, pobreza e exclusão social ma-nifesta-se em mal-estar, perda de confi ança no sistema político, ações radicalizadas e cri-

ses de governabilidade, fatos esses que colo-cam em risco a estabilidade do próprio regi-me democrático.

De acordo com o Relatório do Desenvol-vimento Humano 2002, a democracia não é apenas um valor em si mesmo, como tam-bém um meio necessário para o desenvol-vimento. Para o PNUD, a governabilidade democrática é um elemento central do de-senvolvimento humano, porque por meio da política, e não só da economia, é possível gerar condições mais eqüitativas e aumentar as opções das pessoas. Na medida em que a democracia possibilita o diálogo que inclui os diferentes grupos sociais e, paralelamen-te, desde que as instituições públicas se for-taleçam e sejam mais efi cientes, será possível alcançar os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, principalmente, no que se refere a reduzir a pobreza. Nesse sentido, a demo-cracia é o marco propício para abrir espaços de participação política e social, principal-mente para os que mais sofrem: os pobres e as minorias étnicas e culturais.

Essa contribuição organiza-se ao redor de três perguntas: Qual é o estado da de-mocracia na América Latina? Quais são as percepções e quão forte é o apoio de líde-res e cidadãos à democracia? Quais seriam os principais temas de um debate visando a um maior avanço na democracia de cida-dãos? Buscou-se responder a elas ao longo das seções deste Relatório. Na primeira se-ção, defi ne-se a base conceitual utilizada no estudo e contextualiza-se o desenvolvimen-to da democracia em uma região com al-tos níveis de pobreza e desigualdade. Na se-gunda seção, analisam-se os dados obtidos mediante diversos instrumentos empíricos aplicados: indicadores e índices das cidada-nias política, civil e social; uma pesquisa de opinião respondida por 19.508 cidadãos dos

Introdução

1 PNUD 2002, Relatório do Desenvolvimento Humano 2002 . Mundi-Prensa: Madrid (p. 10).


dezoito países considerados, e uma rodada de consultas a 231 líderes sobre os desafi os da democracia na América Latina. A terceira seção busca ampliar a agenda pública sobre o desenvolvimento da democracia, centra-da na crise da política, nas reformas estatais e estruturais da economia e no impacto da globalização na região.

A democracia e a idéia dedemocracia na América Latina

Os 18 países da América Latina conside-rados neste Relatório cumprem hoje os re-quisitos fundamentais do regime democrá-tico; só três deles viviam em democracia há 25 anos. Contudo, ao mesmo tempo em que as latino-americanas e os latino-america-nos consolidam seus direitos políticos, en-frentam altos níveis de pobreza e a mais alta desigualdade do mundo. Desse modo, indi-ca-se que existem fortes tensões entre a ex-pansão da democracia e a economia, a busca da eqüidade e a superação da pobreza.

O Relatório valoriza os principais avan-ços da democracia como regime político na América Latina, e identifi ca a desigualdade e a pobreza como suas principais defi ciências. Além disso, aponta a urgência de uma políti-ca geradora de poder democrático, cujo ob-jetivo seja a cidadania integral.

O que devemos entender por “cidadania integral”? Como terá inferido o leitor, ela abrange um espaço substancialmente maior do que o do mero regime político e suas re-gras institucionais. Falar de cidadania inte-gral é considerar que o cidadão de hoje deve ter acesso a seus direitos cívicos, sociais, eco-nômicos e culturais em perfeita harmonia, e que todos eles formam um conjunto indivi-sível e articulado.

O presente estudo assume e ressalta, co-mo elementos importantes para a análise, as diferenças marcantes entre os países da região, mas também aponta que, em maté-ria de democracia, existem problemas re-gionais comuns e diversidade nacional nas respostas.

Com base nos fundamentos teóricos, ar-

gumenta-se que a democracia:

■ pressupõe uma idéia do ser humano e da construção da cidadania;

■ é uma forma de organização do poder que implica a existência e o bom funciona-mento do Estado;

■ implica uma cidadania integral, isto é, o pleno reconhecimento da cidadania políti-ca, da cidadania civil e da cidadania social.

■ é uma experiência histórica particular na região, que deve ser entendida e avaliada em sua especifi cidade.

■ tem no regime eleitoral um elemento fundamental, mas não se reduz às eleições.

Balanço da cidadania integral

Para medir os avanços em cidadania po-lítica, foi utilizado o Índice de Democracia Eleitoral (IDE) que, apesar de medir apenas um aspecto do sistema político, corresponde à dimensão ou condição mínima para que se possa falar de democracia. Os dados mos-tram que na região existem hoje “de mocra-cias eleitorais”. Mais pontualmente, eles in-dicam que:

■ Em todos os países se reconhece o di-reito universal ao voto.

■ Apesar de alguns problemas, em ge-ral, as eleições nacionais foram limpas en-tre 1990 e 20022.

■ Nesse mesmo período, ocorreram im-portantes restrições à liberdade eleitoral em 10 de 70 eleições nacionais, mas a tendência geral foi positiva.

■ Houve um avanço na questão das elei-ções serem um meio de acesso a cargos pú-blicos: a passagem do mando eleitoral se converteu em uma prática comum, apesar de, em alguns casos, ter ocorrido em meio a complexas crises constitucionais.

No entanto, os dados também demons-tram que a participação eleitoral é irregular – em alguns países apresenta níveis muito baixos – e que, na disputa eleitoral, exis-tem barreiras para a entrada de novos ato-

2 A informação contida no Relatório, em geral, utiliza dados atualizados até 2002.

O Relatório valorizaos principaisavanços da democracia como regime políticona América Latina, e identifi ca a desigualdade e a pobreza como suas principais defi ciências.

27Resumo

res. Uma importante conquista é a abertura de espaços políticos para as mulheres, me-diante uma porcentagem de vagas ou cotas nas listas dos partidos. Entretanto, a repre-sentação de povos originários e afro-des-cendentes no parlamento é, em geral, ainda muito reduzida. Os partidos políticos, co-mo agentes de representação, também atra-vessam uma severa crise, que se traduz em desconfi ança, porque as pessoas os sentem distantes, como um ator indiferente e pro-fi ssionalizado que não encarna um projeto de futuro compartilhado.

Quanto aos mecanismos de controle po-lítico, não mencionando as eleições, cabe destacar que o Poder Executivo interfere di-retamente na Corte Suprema de vários paí-ses, apesar dos avanços nas reformas cons-titucionais para fortalecer a independência e a profi ssionalização do Poder Judiciário. Desse modo, nos últimos anos, foram cria-dos organismos especializados como con-troladorias públicas, promotorias e defen-sorias do povo. Contudo, a insufi ciência de recursos e, em alguns casos, a pouca autono-mia do Poder Executivo limitam a efi cácia desses organismos. Finalmente, uma grande conquista a ser destacada é a menor infl uên-cia ou gravitação política das Forças Arma-das em quase todos os países.

Por conseguinte, apesar dos avanços no que se refere ao funcionamento eleitoral e das conquistas em termos institucionais, persistem sérias defi ciências quanto ao con-trole da ação estatal que os cidadãos pode-riam exercer. Os partidos políticos enfren-tam um momento de forte desconfi ança como agentes de representação, o que é um desafi o-chave para o desenvolvimento de-mocrático. Assim, a representação de gran-des grupos populacionais é, em geral, baixa, e o comparecimento às urnas é irregular.

Com respeito à cidadania civil, regis-tram-se importantes conquistas em matéria de legislação, porém é preocupante a limita-da capacidade dos Estados de garantir esses direitos na prática.

A maioria dos países ratifi cou os prin-cipais tratados internacionais e avançou na normativa nacional referente à igualdade le-gal e à proteção contra a discriminação, e

também no que diz respeito aos direitos da mulher. Houve também um avanço na de-fesa dos direitos trabalhistas e nos direitos das crianças. Várias constituições reconhe-ceram esses direitos, apesar de a ratifi cação da Convenção sobre os povos indígenas ter sido protelada.

Não ocorreu o mesmo com os tratados internacionais nem, em especial, com a vi-gência do direito à vida, à integridade físi-ca e à segurança. Não se registrou a queda esperada nesse tipo de violação dos direitos humanos, muito embora já não seja cometi-da por determinação da cúpula estatal, e sim por forças para-estatais que o Estado não foi capaz de controlar.

Apesar dos avanços normativos, a não-discriminação ainda não está sufi ciente-mente garantida, pois grandes desigualda-des são mantidas no tratamento dispensado a pessoas pertencentes a diferentes grupos, as leis que protegem as crianças no trabalho são freqüentemente desobedecidas e os tra-balhadores viram diminuir sua proteção so-cial. Uma conquista no âmbito trabalhista, porém, é a tendência ao aumento na eqüi-dade de gênero.

Com relação aos sistemas de adminis-tração de justiça, observa-se que a carência de recursos econômicos e humanos os torna frágeis. Um tema preocupante, também, é o que se refere à população carcerária, pois os direitos dos réus são pouco respeitados, a tal ponto que mais da metade dos presos care-ce de sentença.

Quanto à liberdade de imprensa, o Rela-tório detecta que a América Latina ainda se depara com graves falhas. Os avanços quan-to ao direito à informação são mais encora-jadores, pois o acesso às fontes públicas de dados é legalmente reconhecido na maioria dos países.

Em resumo, embora tenha melhorado a situação dos direitos humanos em com-paração com a do período não democráti-co, tenham sido ratifi cadas as convenções internacionais relativas aos direitos civis e, inclusive, tenham sido criadas normativas nacionais nesse sentido, os dados mostram poucos avanços, fato que deveria ser um si-nal de alerta. O progresso das questões rela-


cionadas ao direito à vida, à integridade fí-sica, à segurança e à não-discriminação foi irregular e, em alguns casos, muito insufi -ciente.

Por outro lado, as tendências detectadas no que se refere à cidadania social são real-mente preocupantes e representam o prin-cipal desafi o das democracias latino-ame-ricanas, porque, além disso, os grupos mais excluídos do exercício pleno da cidadania social são os mesmos que sofrem carências nas outras dimensões da cidadania.

Os problemas centrais nesse plano são a pobreza e a desigualdade, que não permi-tem que os indivíduos se manifestem como cidadãos com plenos direitos e de maneira igualitária no âmbito público, e que corro-em a inclusão social. Os indicadores mos-tram que todos os países da região são mais desiguais que a média mundial. Em 15 dos 18 países estudados, mais de 25 por cento da população vive abaixo da linha de pobre-za e, em 7 deles, mais da metade da popu-lação vive nessas condições, embora em 12 deles a pobreza até tenha diminuído e, em 15, o PIB per capita tenha aumentado entre 1991 e 2002.

No entanto, cabe destacar alguns avanços em termos de saúde (a desnutrição infantil diminuiu em 13 dos 18 países, a mortalidade infantil também se reduziu e a expectativa de vida aumentou) e de educação (a taxa de analfabetismo diminuiu em todos os países e o nível de escolaridade aumentou, porém a qualidade da educação em geral é baixa).

Um tema central é o desemprego, pois o trabalho é um mecanismo-chave de inclu-são social e do próprio exercício da cidada-nia, que tem um componente econômico. O aumento nos índices de desemprego duran-te a década de noventa é, conseqüentemen-te, uma das maiores falhas das democracias latino-americanas. E ainda mais: a proteção social dos trabalhadores diminuiu e aumen-tou o trabalho informal, em geral não qua-lifi cado e insufi ciente para gerar uma inte-gração social que garanta um mínimo de bem-estar.

Resumindo, o desenvolvimento demo-crático depende de que se amplie de ma-neira decidida a cidadania social, principal-

mente a partir da luta contra a pobreza e a desigualdade e da criação de postos de tra-balho de qualidade. Só será possível dimi-nuir a pobreza de forma sustentável e me-lhorar as possibilidades de crescimento econômico se a desigualdade for reduzida.

Percepções e apoio de líderese cidadãos

Apesar dos avanços, inclusive em con-dições muito precárias, deve-se reconhecer que, tanto no plano da evolução democráti-ca quanto no da dinâmica econômica e so-cial, a região está vivendo um momento de mudanças que em muitos casos assume as características de uma crise generalizada. Conseqüentemente, inicia-se um período de transformação tanto nos conteúdos da de-mocracia quanto em suas vinculações com a economia e com a dinâmica social, em um contexto global também de mudança, de concentração de riqueza e de internacionali-zação crescente da política. A questão é que a política, como se pode constatar em vários pontos do Relatório, tem grandes limitações e está em crise.

Essa crise se manifesta no divórcio entre os problemas para os quais os cidadãos exi-gem uma solução e a capacidade da políti-ca para enfrentá-los. A política tende a per-der conteúdo em virtude da diminuição da soberania interior do Estado, que pode ser atribuída a:

■ O desequilíbrio na relação entre políti-

ca e mercado. ■ A presença de uma ordem institucio-

nal que limita a capacidade dos Estados para agir com razoável autonomia.

■ O aumento da complexidade das socie-dades, que os sistemas de representação não podem processar.

Nesse sentido, os líderes latino-america-nos consultados coincidem em várias ques-tões quando formulam seu diagnóstico so-bre a democracia. Por um lado, valorizam a democratização durante a última década e o fato de, pelo menos no plano formal, os pa-íses da região cumprirem os requisitos mí-

O desenvolvimento democrático depende de que se amplie de maneira decidida a cidadania social, principalmente a partir da luta contra a pobreza e a desigualdade e da criação de postos de trabalho de qualidade.

29Resumo

nimos da democracia. Entendem, também, que a participação e os controles sobre o exercício do poder aumentaram e que as ameaças à democracia como regime dimi-nuíram, juntamente com os clássicos riscos de insubordinação militar.

Por outro lado, detectam problemas re-lacionados com os partidos políticos e com os poderes fáticos. Quanto aos partidos po-líticos, uma das principais difi culdades en-contradas é que não conseguem canalizar completamente as demandas da cidadania. Desse modo, a relação entre partidos e or-ganizações da sociedade civil costuma ser confl ituosa. Para os líderes consultados, a solução dessas difi culdades está dentro da política, com o fortalecimento dos partidos. Quanto aos poderes fáticos (principalmente o setor econômico e fi nanceiro e os meios de comunicação), são vistos como fatores que condicionam a capacidade dos governos de dar respostas à cidadania. Entre as tensões com outros poderes fáticos, existe uma pre-ocupação com a perda da autonomia gover-namental em relação aos Estados Unidos e aos organismos multilaterais, assim como coincidência no que se refere à ameaça re-presentada pelo narcotráfi co.

Por sua vez, a pesquisa de opinião públi-ca realizada para o Relatório apresenta uma tensão entre a opção pelo desenvolvimento econômico e a democracia. Os dados obti-dos indicam que:

■ A preferência dos cidadãos pela demo-cracia é relativamente baixa.

■ Grande parte das latino-americanas e dos latino-americanos dá mais valor ao de-senvolvimento do que à democracia e, in-clusive, retiraria seu apoio a um governo de-mocrático se ele fosse incapaz de resolver os seus problemas econômicos.

■ Os não-democratas pertencem, geral-mente, a grupos com menor educação, cuja socialização ocorreu, fundamentalmente, em períodos autoritários, que têm baixas ex-pectativas de mobilidade social e uma gran-de desconfi ança das instituições democráti-cas e dos políticos.

■ Embora os democratas estejam distri-buídos em diversos grupos sociais, nos paí-

ses com menores níveis de desigualdade os cidadãos tendem a apoiar mais a democra-cia. Contudo, essas pessoas não se manifes-tam por meio de organizações políticas.

Com base nos dados da pesquisa, visan-do a proporcionar uma estimativa do grau de respaldo cidadão à democracia, elabo-rou-se o Índice de Apoio à Democracia (IAD), que oferece uma visão sintética sobre o apoio e a possível vulnerabilidade das de-mocracias latino-americanas.

Concluindo, a informação empírica en-contrada, os resultados da pesquisa de opi-nião pública e as opiniões de diversos líderes políticos registradas no Relatório coincidem tanto com a necessidade de reconhecer que a região vive um momento de infl exão e crise, quanto com a de valorizar o sentido da polí-tica, ou seja, sua capacidade de criar opções para promover novos projetos coletivos viá-veis. No coração de tal confl uência está ins-talado o fortalecimento da cidadania.

Elementos para uma agenda

O Relatório aponta que o ponto de par-tida para fortalecer a democracia passa pe-la revalorização do conteúdo e da relevância da política, argumenta que as soluções pa-ra os problemas e desafi os da democracia te-riam que ser encontradas dentro e não fo-ra das instituições democráticas, e considera que deve ser recuperado um papel constru-tivo da política como ordenadora das deci-sões da sociedade.

Nesse sentido, continua com a mesma li-nha argumentativa em que o PNUD vem in-sistindo. Como afi rma seu Administrador, Mark Malloch Brown, no prefácio do Re-latório do Desenvolvimento Humano 2002 : “[...] a política é tão importante para o êxi-to do desenvolvimento quanto para o da economia. A redução sustentável da pobre-za não só requer um crescimento eqüitativo, como também que os pobres tenham poder político. A melhor forma de conseguir esse resultado de maneira coerente com os ob-jetivos do desenvolvimento humano é eri-gir formas sólidas e profundas de governa-bilidade democrática em todos os níveis da sociedade”3. A revalorização da política pas-


sa pela aplicação de medidas que promovam uma institucionalidade legítima, fortaleçam uma sociedade civil ativa, e, principalmente, promovam um amplo debate sobre o Esta-do, a economia e a globalização.

A agenda proposta pelo Relatório está voltada para a expansão da cidadania. Para torná-la sustentável é fundamental desen-volver uma política que materialize opções, reúna esforços e motivações individuais e crie poder democrático.

Urge prosseguir a reforma das institui-ções, porém essas iniciativas precisam de um fi o condutor que fortaleça a participação. Só ela poderá tornar essas reformas mais legíti-mas. Nesse sentido, um aspecto institucional chave são as reformas eleitorais que garan-tam um melhor equilíbrio entre governabi-lidade e representação.

Muito embora tenham passado por im-portantes mudanças, os sistemas de partido tendem a ser instrumentais ou operativos. No entanto, eles precisam é de se fortalecer para ampliar a efi cácia, a transparência e a responsabilidade. Esta é, segundo o Relató-rio, a melhor maneira de reafi rmar o papel indispensável de representação da sociedade que eles expressam. Nesse sentido, os parti-dos políticos deveriam compreender melhor as mudanças nas sociedades contemporâ-neas, propor novos projetos de sociedade e promover debates públicos.

Existe uma importante relação entre a ci-dadania e as organizações da sociedade ci-vil. Elas são importantes protagonistas na construção democrática, no controle da ges-tão governamental e no desenvolvimento do pluralismo. É fundamental promover estra-tégias de fortalecimento da sociedade civil e de sua articulação com o Estado e com os partidos políticos. O Relatório advoga por formas alternativas de representação que, sem substituir as tradicionais, possam com-plementá-las e fortalecê-las.

Uma proposta central é construir uma nova legitimidade do Estado, uma vez que não existiria uma democracia sustentável sem um Estado capaz de promover e ga-rantir o exercício da cidadania. Com Esta-

dos fracos e mínimos, só é possível aspirar a conservar democracias eleitorais. A demo-cracia integral de cidadãs e cidadãos requer uma “ estatalidad” que garanta a universali-dade dos direitos.

Por isso, o Relatório convida ao deba-te sobre a necessidade de um Estado ca-paz de conduzir o rumo geral da socieda-de, processar os confl itos de acordo com regras democráticas, garantir efi cazmente o funcionamento do sistema legal, preser-var a segurança jurídica, regular os merca-dos, estabelecer equilíbrios macroeconômi-cos, fortalecer sistemas de proteção social baseados nos princípios de universalidade e assumir a preeminência da democracia co-mo princípio da organização social. A refor-ma do Estado teria que ser orientada no sen-tido de responder à pergunta sobre o tipo de nação que uma determinada sociedade aspi-ra a construir. Dessa forma, o que se propõe aqui é um Estado em função da cidadania.

Outro tema central a ser debatido é o das possibilidades de uma economia congruen-te com a democracia, ou seja, uma econo-mia que promova a diversidade para fortale-cer as opções cidadãs. Sob essa perspectiva, o debate sobre a diversidade de formas de or-ganização do mercado deve fazer parte da agenda de discussão pública. A discussão sobre o futuro da democracia não pode ig-norar as opções econômicas. A economia é chave porque dela depende a ampliação da cidadania social.

Na perspectiva do Relatório, o Estado e o mercado são passíveis de serem com-binados de diversas maneiras, tendo co-mo resultado uma variedade de formas que podem ser adaptadas em função do desen-volvimento humano. O tipo de economia deve estar no centro do debate público e não deve ser relegado a uma mera questão técnica. Os avanços na democracia e no es-tabelecimento de normas macroeconômi-cas claras e legítimas devem ser considera-dos como complementares.

O Relatório propõe ampliar o debate so-bre o processo de globalização. Observa-se que é perigoso cair em uma espécie de fa-

3 PNUD 2002, Relatório do Desenvolvimento Humano 2002. Mundi-Prensa: Madrid (p. v

Com Estados fracos e mínimos, só é possível aspirar a conservar democracias eleitorais. A democracia integral de cidadãs e cidadãos requer uma “estatalidad” que garanta a universalidade dos direitos.

31Resumo

talismo em face de fenômeno; é preciso, ao contrário, discutir a respeito de seu real im-pacto sobre a soberania interior dos Esta-dos e a respeito das melhores estratégias pa-ra fortalecer as nações latino-americanas no espaço da aldeia global. E a política é, justa-mente, a força que pode construir espaços autônomos.

Metodologia do Relatório

Para levar a cabo este Relatório, o PRODDAL contou com o patrocínio da Direção da América Latina e do Caribe do PNUD e com a colaboração de destacados intelectuais e acadêmicos, assim como de ex-presidentes e de muitas outras persona-lidades da região.

O estudo abarcou dezoito países (Argen-tina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Cos-ta Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Pa-raguai, Peru, República Dominicana, Uru-guai e Venezuela4). O marco conceitual foi amplamente consultado e orientou a busca de informação empírica que inclui:

■ Uma pesquisa de opinião de alcance regional (em colaboração com Latinobarô-metro).

■ A elaboração de indicadores sobre o es-tado da democracia.

■ Entrevistas com líderes e intelectuais da América Latina.

Para a elaboração do Relatório, par-tiu-se de uma análise conceitual e histórica das democracias latino-americanas, a par-tir de uma ampla revisão bibliográfi ca dos múltiplos estudos nacionais. Além disso, realizaram-se reuniões para discussão dos componentes do projeto, solicitaram-se a acadêmicos e personalidades políticas opi-niões e textos sobre diversas facetas do de-senvolvimento da democracia na região.

O Relatório não pretende avaliar os go-vernos ou os países, nem elaborar nenhum tipo de ranking nacional da democracia; seu

interesse é identifi car os grandes desafi os e promover uma ampla discussão em torno deles. Além disso, reconhece-se a difi culda-de de abordar os dilemas da democracia, pois ela está infl uenciada por múltiplos fa-tores (políticos, econômicos e sociais, nacio-nais e internacionais), alguns dos quais, ou não foram tratados, ou foram tratados de maneira muito preliminar.

Ademais do Relatório propriamente di-to, foram preparados para difusão em massa outros produtos complementares como:

■ Um livro com os artigos elaborados por políticos e destacados acadêmicos que contribuem com “idéias e posições para um debate sobre o desenvolvimento da demo-cracia na América Latina”.

■ Um Compêndio Estatístico que reú-ne informação, até agora dispersa, sobre de-mocracia e cidadania integral nos países da América Latina, os índices construídos pa-ra este Relatório e os resultados da pesqui-sa de opinião.

■ Os materiais que alimentam o marco conceitual do Projeto e sua maneira de en-tender a democracia, além das opiniões crí-ticas de importantes analistas.

■ Os resultados das rodadas de consulta a dirigentes latino-americanos.

Para fi nalizar, o Relatório demonstra que, embora muito valiosos, os avanços al-cançados em termos de desenvolvimento da democracia na América Latina não são sufi cientes. É necessário aprofundar tan-to a governabilidade democrática, entendi-da como o fortalecimento institucional do regime, quanto, e acima de tudo, a cultura política que pressupõe a construção de es-paços de participação eqüitativa, sobretudo dos mais desfavorecidos nas sociedades la-tino-americanas. Para isso, é preciso deci-são política, dirigentes comprometidos com seus países e com a região, e cidadãs e cida-dãos decididos a enfrentar os problemas e desafi os para viver cada vez mais e melhor com democracia.

4 Estes países têm regimes democráticos, em sua maioria estabelecidos por meio de processos de transição de-

senvolvidos durante os últimos vinte e cinco anos, e seus governos aceitaram ser incorporados ao PRODDAL.

33O desenvolvimento da democracia na América Latina

primeira seção

Nesta seção apresenta-se o tema do Relatório a partir da conquista da democracia

nos países considerados, dando-se destaque ao fato de que na América Latina a demo-

cracia se instala em sociedades com altos níveis de pobreza e desigualdade. À primei-

ra vista, considerando a democracia do ponto de vista da democracia, observa-se que

muitos direitos civis básicos não estão assegurados e que a pobreza e a desigualdade

colocam nossas sociedades entre as mais defi citárias do mundo.

O Relatório inicia com uma defi nição do desenvolvimento da democracia e de suas

principais carências na região, contrastando as reformas aplicadas com as realidades

políticas e econômicas. A partir daí, surge um conjunto de perguntas: quanta pobreza

e quanta desigualdade as democracias são capazes de tolerar? como esses contrastes

infl uem na coesão social das nações? qual a relevância da democracia para os latino-

americanos? Os resultados da pesquisa de opinião revelam que 54,7 por cento dos la-

tino-americanos estariam dispostos a aceitar um governo autoritário desde que ele re-

solvesse a situação econômica (ver Segunda Seção “Como os latino-americanos vêem

sua democracia”). As razões que explicam esse dado preocupante talvez se encontrem

nos contrastes apontados.

Consta também desta seção uma referência aos fundamentos teóricos em que o Re-

latório se baseia. As conseqüências práticas da abordagem teórica adotada são impor-

tantes, porque sustentam as descrições, a análise e as propostas com razões sistemá-

ticas e rigorosas.

Os desafi os da democracia na América Latina são historicamente singulares. Para

resolvê-los é preciso uma nova compreensão e uma discussão aberta, para as quais o

Relatório visa a contribuir. Isso requer a defi nição dos fundamentos teóricos: os con-

ceitos de democracia, cidadania e sujeitos na democracia, Estado e regime. Os quatro

argumentos centrais são: 1) a democracia implica uma concepção do ser humano e da

construção da cidadania; 2) a democracia é uma forma de organização do poder na so-

ciedade, que pressupõe a existência e o bom funcionamento de um Estado; 3) o regime

eleitoral é um componente básico e fundamental da democracia, no entanto, a realiza-

ção de eleições não esgota seu signifi cado e alcances; e 4) a democracia latino-ameri-

cana é uma experiência histórica distintiva e singular, que deve ser, dessa maneira, re-

conhecida e valorizada, avaliada e desenvolvida.

O desenvolvimento da democracia na América Latina


A democracia é uma imensa experiência humana. Está ligada à busca histórica de li-berdade, justiça e progresso material e espi-ritual. Por isso é uma experiência perma-nentemente inconclusa.

Este é um Relatório sobre a tarefa incon-clusa da democracia, sobre seus desafi os, so-bre quais deveriam ser as metas de uma nova etapa, em cuja construção entrarão em jogo sua própria sustentabilidade e perduração.

Independentemente de quais tenham si-do a forma, o ritmo ou o resultado, a bus-ca da liberdade, da justiça e do progresso permeia toda a história social do ser huma-no. Participamos dessa busca com maior ou menor consciência de nossos objetivos, com avanços e retrocessos; em suma, com toda a diversidade de incidentes da qual nossa his-tória está repleta. Mesmo nas circunstâncias mais difíceis, apesar de prolongados perío-dos de inércia, a luta renasceu e renascerá, seja para passar da condição de escravos à de pessoas livres, ou para ampliar a cada dia o espaço da liberdade.

No entanto, possuímos também outro impulso tão vital quanto os anteriores, ex-presso de maneira diferente e nos distintos âmbitos da vida: o impulso de dominação e de obter o poder que permite exercê-la.

Em grande parte, nossa vida em socieda-de se constrói na trama desses impulsos cen-trais: sabe-se que onde não houver liberda-de, justiça e progresso, aí nascerá a luta para alcançá-los e que, nessa luta, se confrontarão interesses, pareceres e métodos.

Nossa busca de liberdade, justiça e pro-gresso, e a luta pelo poder que se desenca-deia quando todos nós procuramos impor nossos interesses e pareceres sobre esses as-

suntos, deram lugar a diversas formas de or-ganização dos seres humanos. Uma delas é a democracia.

A democracia se converteu em um si-nônimo de liberdade e justiça. É, ao mesmo tempo, um fi m e um instrumento. Contém, basicamente, uma série de procedimentos para o acesso e o exercício do poder, mas é também, para os homens e as mulheres, o resultado desses procedimentos.

Nessa perspectiva, a democracia não é só um método para eleger quem governa, é também uma forma de construir, garantir e expandir a liberdade, a justiça e o progresso, organizando as tensões e os confl itos gera-dos pelas lutas de poder.

Independentemente das diferenças ma-nifestadas no plano da teoria sobre os alcan-ces da idéia de democracia, a história reve-la que as aspirações no sentido de ampliar as fronteiras das liberdades cidadãs e de atingir maiores níveis de justiça e progresso sem-pre estiveram no coração das lutas sociais e políticas, ligadas, de certa forma, à idéia de democracia. Com períodos de expansão e

■ O desafi o: de uma democracia de eleitores a uma democracia de cidadãos1

quadro 1

A democracia: uma busca permanente

É necessário considerar os desrespeitos, as fraturas, as tensões, os

limites e as denegações que constituem a contrapartida da experiência da

democracia. A democracia formula uma pergunta que permanece, portanto,

continuamente pendente: é como se jamais pudesse ser dada uma resposta

perfeitamente adequada. A democracia apresenta-se como um regime

sempre marcado por formas não acabadas e incumpridas.

Pierre Rosanvallon, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.

A democracia é uma imensa experiência humana. Está ligada à busca histórica de liberdade, justiça e progresso material e espiritual. Por isso é uma experiência permanentemente inconclusa.

1 “A presente publicação é a tradução para português da segunda edição revisada em Espanhol do Relatório

“La democracia en América Latina ”. O listado completo de modifi cações pode ser consultado no site

www.democracia.undp.org”.


retração, de mobilização ou quietude, a his-tória nos mostra que onde não havia liber-dade, por ela se lutou; onde não havia jus-tiça, também se brigou por ela e, onde não havia progresso, a ele se tentou chegar. In-dependentemente dos retrocessos e das apa-tias, o reconhecimento da igualdade e a bus-ca de sua realização social, em termos de liberdade, justiça e progresso, constituem um impulso histórico substancialmente li-gado à idéia de democracia.

Esta forma de organização entrou e saiu de nossa história. Surgiu há 2.500 anos na Grécia, mas depois desapareceu. “Como o fogo, a pintura ou a escrita, a democracia parece ter sido inventada mais de uma vez e em mais de um lugar”.2

Na América Latina alcançou-se a demo-cracia eleitoral e suas liberdades básicas. Ago-ra se trata de avançar na democracia de cida-dania. A primeira nos deu as liberdades e o direito de decidir por nós mesmos. Traçou, em muitos de nossos países, a fronteira en-tre a vida e a morte. A segunda, hoje plena de carências, é a que avança para que o conjunto de nossos direitos se torne efetivo. É a que nos permite passar de eleitores a cidadãos. A que utiliza as liberdades políticas como alavanca para construir a cidadania civil e social.

Para as mulheres e os homens, a demo-cracia gera expectativas, esperanças e decep-ções porque contribui para organizar suas vidas na sociedade, garante seus direitos e permite melhorar a qualidade de suas exis-tências. A democracia é muito mais do que um regime de governo, ela se confunde com

a própria vida. É mais que um método para eleger e ser eleito. Seu sujeito não é apenas aquele que vota, é o cidadão.

Na América Latina, em 200 anos de vida independente, a democracia nasceu e mor-reu dezenas de vezes. Nas instituições a con-sagravam, na prática a destruíam. Guerras, tiranias e breves primaveras compõem gran-de parte dessa história independente, duran-te a qual até as violações à democracia fo-ram feitas em seu nome. A América Latina é, provavelmente, a região do mundo que mais reivindicou a democracia, nos dois últimos séculos, até para a interromper invocando sua futura instauração.

Nós, latino-americanos que, muitas vezes, vimos como nos era negado ou arrebatado o anseio de ser parte da construção da demo-cracia, somos agora, fi nalmente, atores que as-sumem seus desafi os e seu desenvolvimento.

Após duas décadas de diversas formas de transição, os regimes democráticos es-tão amplamente vigentes na América Lati-na. Há vinte e cinco anos, dentre os dezoito países incluídos no Relatório, só a Colôm-bia, a Costa Rica e a Venezuela eram demo-cráticos. Um quarto de século depois, todos os nossos países cumprem os critérios bási-cos do regime democrático, em sua dimen-são eleitoral e política.

As liberdades que hoje possuímos são um bem de valor incomensurável; essa é uma conquista que se deve ao impulso, à lu-ta e ao sofrimento de milhões de seres hu-manos. Somos testemunhas do avanço mais profundo e amplo que a democracia obteve desde a independência de nossas nações. No entanto, como se verá neste Relatório, o que foi conquistado não está assegurado.

A preservação da democracia e sua ex-pansão não são fatos espontâneos. São cons-truções voluntárias, formuladas em proje-tos, modeladas por lideranças e investidas do poder que se origina no apoio popular. Requerem partidos políticos que construam opções fundamentais, um Estado com po-der para executá-las e uma sociedade capaz de participar de uma construção que excede as reivindicações setoriais. Uma política que omite os problemas centrais torna as opções dos cidadãos vazias de conteúdo. Um Esta-

2 Dahl, 1999, p. 15.

quadro 2

A democracia: um ideal

A democracia é, primeiro e acima de tudo, um ideal. […] Sem uma tendência

idealista, uma democracia não nasce e, se nasce, debilita-se rapidamente.

Mais do que qualquer outro regime político, a democracia vai contra a

corrente, contra as leis inerciais que governam os grupos humanos. As

monocracias, as autocracias, as ditaduras são fáceis, aparecem sozinhas;

as democracias são difíceis, têm que ser promovidas e é preciso acreditar

nelas.

Giovanni Sartori, 1991, p. 119.


do sem poder transforma o mandato eleito-ral em uma expressão de desejos sem conse-qüências, e uma sociedade sem participação ativa leva, mais cedo ou mais tarde, a uma perigosa autonomia do poder, que deixa de expressar as necessidades dos cidadãos.

Parece que nos afastamos dos riscos dos golpes militares de Estado, mas surgem ou-tros perigos: a democracia aparenta perder vitalidade, dá-se preferência a ela porém se desconfi a de sua capacidade para melhorar as condições de vida; os partidos políticos estão no nível mais baixo da estima públi-ca;3 o Estado é visto, ao mesmo tempo, com expectativa e apreensão e, em alguns casos, o ímpeto democrático que caracterizou as úl-timas décadas do século passado está se de-bilitando. A sociedade está nas ruas, mas sem um objetivo que unifi que as suas rei-vindicações e demandas.

Qual a gravidade dessas novas fragilida-des? Se a democracia perder relevância para os latino-americanos, se ela se divorciar de suas necessidades, poderá resistir aos novos perigos, aos seus adversários, às frustrações?

Analisar, como nos propomos, o desen-volvimento da democracia na América Lati-na, leva-nos a sondar a vigência dos direitos dos latino-americanos, e o nível de concreti-zação das esperanças que depositam em seus representantes. E também nos conduz a in-dagar sobre a sustentabilidade da democra-cia, isto é, sobre sua capacidade para perdu-rar e aperfeiçoar-se, a partir da legitimidade que gera em seus cidadãos, enfi m, leva-nos a identifi car os desafi os da democracia, e as ameaças que sobre ela pairam.

Como se resolvem as tensões entre a ex-pansão democrática e a economia, entre a li-berdade e a busca da igualdade, entre cresci-mento e pobreza, entre as demandas públicas manifestadas livremente e as reformas econô-micas que exigem ajustes e sacrifícios? Quais são as chaves que explicam a crise de repre-sentação, a desconfi ança da sociedade para com a política? Por que a esperança demo-crática não se traduziu em avanços nos direi-tos civis e sociais da mesma dimensão que as expectativas que gerou? Por que o Estado não

possui o poder necessário? Por que o direito de escolher governantes não se traduziu, em muitos casos, em mais liberdade, mais justiça e maior progresso?

Esses são dilemas cuja solução é comple-xa, como demonstra a nossa própria história recente. E não poderão ser resolvidos se não forem colocados no centro do debate públi-co e das opções que os partidos oferecem. Infelizmente, em muitas ocasiões, parece que existe um debate proibido na Améri-ca Latina. Questões sobre as quais é incon-veniente falar, ou – ainda mais grave – não se deve falar. O silêncio da política e dos que constroem a agenda do debate público não pode continuar ignorando, indefi nidamen-te, o clamor de milhões de pessoas, a não ser que se esteja disposto a pagar o preço do en-fraquecimento paulatino da democracia la-tino-americana.

Este Relatório trata dessas questões, identifi cando-as não por uma mera intui-ção, mas por meio da análise teórica, da ob-servação empírica e do pensamento de inte-lectuais e políticos.

Atacar esses dilemas demanda a maior informação possível para iluminar os cri-térios com que as políticas são formuladas. A falta de informação e de debate constitui uma carência grave, porque a democracia – que se baseia na refl exão e no debate dos ci-dadãos e de seus líderes – é a única forma de organização política que tem capacidade para retifi car-se a si mesma. Essa é a princi-pal vantagem para fazer da democracia um sistema justo e efi caz. A liberdade garantida pela democracia é, ao mesmo tempo, o prin-cipal instrumento que ela tem para se aper-feiçoar como sistema, mas a liberdade, ou melhor, a capacidade de optar, requer que a matéria da opção esteja presente. Na Améri-ca Latina, a refl exão e o debate políticos re-querem ser renovados e promovidos, por-que perderam vitalidade e conteúdo. Isso está ocorrendo no período de maior difu-são da democracia e em um mundo em que a globalização torna cada vez mais peremp-tório saber o que queremos como socieda-des e como nações.

Na América Latina, a refl exão e o debate políticos requerem ser renovados e promovidos, porque perderam vitalidade e conteúdo.

3 Segundo os dados da pesquisa Latinobarômetro 2002, apenas 14 por cento dos latino-americanos têm confi ança

nos partidos políticos.


Nossas democracias precisam, urgente-mente, retomar o impulso inicial. Seus dé-fi cits não representam seu fracasso, são seus desafi os. O que ainda não alcançamos é o que deve constituir a essência das políticas que permitirão o nascimento da segunda etapa da democracia latino-americana.

Este é o fi o condutor que deveria guiar a leitura dos materiais propostos pelo Relató-rio: a busca dos temas cruciais nos quais será testada a nossa capacidade de passar da de-mocracia eleitoral à democracia de cidada-nia. Nessa transformação se defi nirá a ques-tão da capacidade latino-americana de fazer da democracia um sistema que se estabilize, se regenere e se expanda.

Nossa proposta é demonstrar que, como a aposta está no caminho a seguir para pas-sar da democracia eleitoral à de cidadania, é inevitável uma séria refl exão conceitual, ca-paz de gerar idéias que orientem a observa-ção da realidade e a coleta de dados que, por sua vez, construam a base empírica do Rela-tório. A partir daí, da soma desses dois com-ponentes, sairá a proposição do núcleo de temas que confi guram os desafi os da agenda ampliada para o desenvolvimento da demo-cracia na América Latina.

Esses objetivos, que constituem a razão desta obra, encontrarão aqui uma primei-ra aproximação, um início. O Relatório é o começo de uma tarefa, de um debate que o Programa das Nações Unidas para o Desen-volvimento (PNUD) procura promover en-tre os latino-americanos. É só o primeiro passo para que a construção de alternativas e de políticas concretas seja assumida pelos atores sociais e políticos que devem relançar e regenerar nossas democracias.

Estas refl exões, observações e conse- qüências partirão de um reconhecimento inicial: a singular realidade da democracia em nossa região. O leque de desafi os é no-vo porque também é nova a realidade que expõe uma região que é democrática e, ao mesmo tempo, pobre e desigual. A partir desse triângulo – democracia eleitoral, po-

breza e desigualdade – iniciamos nossa ex-ploração.

Democracia, pobreza e desigualdade: um triângulo latino-americano

Para entender as necessidades de expan-são da democracia na América Latina e per-ceber suas fragilidades, é indispensável fazer uma apreciação do que a democracia possui de próprio e original nessa região.

Na América Latina, as regras e institui-ções do regime são semelhantes às dos países democraticamente mais maduros, no entan-to, as sociedades latino-americanas e as des-ses países são profundamente diferentes.

Na América Latina, construir e ampliar os direitos cidadãos é uma tarefa que se de-senvolve em um novo contexto. Nos últi-mos vinte anos, produziu-se um conjunto de grandes transformações. Pela primeira vez na história, uma região em desenvolvi-mento e com sociedades profundamente de-siguais está completamente organizada poli-ticamente sob regimes democráticos. Assim, defi ne-se na América Latina uma nova rea-lidade, sem precedentes4: o triângulo da de-mocracia, da pobreza e da desigualdade.

O primeiro vértice do triângulo é a difu-são da democracia eleitoral na região. Todos os países que a integram satisfazem os requi-sitos básicos do regime democrático. Apenas os países agrupados na Organização de Co-operação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE) compartilham essa característica.

O segundo vértice é a pobreza . Em 2002, a região contava com 218 milhões de pes-soas (ou 42,9 por cento) com renda abaixo do nível de pobreza. É certo que essa situa-ção varia de país para país. Apesar dessas di-ferenças, comparada com as outras grandes regiões democráticas do mundo, a América Latina oferece a singularidade da coabitação das liberdades políticas com as severas pri-vações materiais de muitas pessoas. Demo-cracia e riqueza, democracia e pobreza são duas combinações que geram necessidades,

4 Não afi rmamos aqui que não se verifi ca a existência conjunta de democracia, pobreza e desigualdade em outros

países ou regiões do planeta. O que apontamos é que a democracia latino-americana convive, em toda a sua região,

com níveis amplamente difundidos de pobreza e situações de desigualdade extremas.

Pela primeira vez na história, uma região em desenvolvimento e com sociedades profundamente desiguais está completamente organizada politicamente sob regimes democráticos.


difi culdades e riscos diferentes.O terceiro vértice é a desigualdade . As so-

ciedades latino-americanas são as mais desi-guais do mundo. Como no caso da pobreza, observa-se na região não apenas a profun-didade do grau de desigualdade, em compa-ração com o resto do mundo, mas também sua persistência ao longo das três últimas décadas.

Pela primeira vez, essas três caracterís-ticas convivem e a democracia enfrenta o desafi o de sua própria estabilidade, coexis-tindo com os desafi os da pobreza e da desi-gualdade. Os riscos que derivam dessa situ-ação são diferentes e mais complexos do que os riscos tradicionais do golpe militar de Es-tado que, por outro lado, não desaparece-ram totalmente.

No entanto, apesar dessa experiência ter um caráter particular, é habitual que se pense na América Latina sob a perspectiva da expe-riência histórica das democracias desenvol-vidas, desconhecendo que a estabilidade e a expansão democráticas têm aqui conteúdos e dilemas distintos, resultados de sua própria originalidade. Essas são democracias pobres e desiguais, cujos homens e mulheres, ao mesmo tempo em que consolidam seus di-reitos políticos, precisam também completar

suas cidadanias civil e social. A limitada compreensão dessa realida-

de singular pode levar a duas conseqüên-cias graves para a democracia. A primeira é ignorar a necessidade da viabilidade eco-nômica da democracia. Isso signifi ca igno-rar a necessidade de construir bases sólidas de uma economia que torne possível atacar a pobreza e a desigualdade. Por exemplo, pa-ra muitos cidadãos latino-americanos, atin-gir maiores níveis de desenvolvimento em seus países é uma aspiração tão importante que muitos estariam dispostos a apoiar um regime autoritário que pudesse atender suas demandas de bem-estar. A segunda é desco-nhecer a viabilidade política dos programas econômicos. Isso signifi ca ignorar que esses programas se aplicam em sociedades em que as demandas cidadãs e a opinião sobre essas políticas se expressam livremente.

Na realidade, também é comum ten-der ao erro de pensar em termos de refor-ma econômica como se não houvesse de-mocracia. Como se os difíceis e dolorosos processos de ajuste estrutural não infl uís-sem nas decisões tomadas pelas maiorias –submetidas a condições de pobreza e de alta desigualdade – no momento de votar ou de expressar seu apoio ou rejeição a um gover-

DEMOCRACIA, POBREZA E DESIGUALDADE

Notas:

(1) Votantes com base na população com direito a voto 1990-2002. Ver tabela 8.

(2) Coefi ciente de Gini. As cifras mais altas do coefi ciente de Gini correspondem a um grau mais alto de desigualdade.

(3) Média simples para a década de 90. Perry et al., 2004, p.57.

(4) Eurostat PCM-BDU, dezembro de 2002.

(5) Fontes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.

(6) Média ponderada por população dos dados de pobreza entre 1998-2002, CEPAL, 2004.

(7) Eurostat PCM-BDU, dezembro de 2002.

(8) Fonte: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002.

(9) Elaboração própria com base nos dados da CEPAL, 2004 (em dólares constantes).

(10)Europa ocidental (EU15) e EUA, PIB per capita 2002. Fonte: OCDE (em dólares correntes)

Dada a multiplicidade de fontes e as diversas metodologias de elaboração de dados sugere-se usar os dados desta

tabela como referências indicativas.

Região Participação eleitoral (1) Desigualdade (2) Pobreza PIB per capita

América Latina 62,7 0,552 (3) 42,8 (6) 3792 (9)

Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22600 (10)

EUA 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36100

TABELA 1


no, ou como se fosse possível levar adiante um plano econômico sem o apoio da popu-lação, ou pior ainda, apesar de sua manifes-ta hostilidade.

Essa maneira de pensar a democracia la-tino-americana, independentemente de sua economia, ou, simetricamente, pensar sua economia separadamente de sua democra-cia, parece um erro ingênuo, mas não por isso menos recorrente e preocupante para o destino da democracia e da economia, se considerarmos a experiência das últimas dé-cadas na América Latina.

Conseqüentemente, o debate sobre a es-tabilidade democrática não deve ignorar a pobreza e a desigualdade, nem as políticas de crescimento devem esquecer que, pobres e desiguais, os cidadãos exercem sua liber-dade para aceitar ou rejeitar essas políticas. Surge daí o desafi o de resolver as tensões entre economia e democracia. Esse desafi o parte da necessidade de não pensar a eco-nomia como se não houvesse democracias pobres, e de não atacar os problemas da es-tabilidade democrática independentemente das necessidades de resolver as questões do crescimento. É provável que um debate que ignore uma questão tão elementar termi-ne levando a recomendações simplesmen-te impraticáveis.

Essas características da América Lati-na foram utilizadas como argumento para concluir que a democracia seria inviável en-quanto não fossem resolvidos os problemas da pobreza e não fosse alcançado um míni-mo aceitável de igualdade. Em várias ocasi-ões, regimes autoritários instalaram-se com um discurso “restaurador” do regime demo-crático. “Assumimos o governo para criar as condições para que a democracia se instale solidamente no futuro”. Supostamente, se-ria preciso atingir um certo nível mínimo de riqueza para ter acesso à democracia. Con-tra essa visão, este Relatório sustenta que só com mais e melhor democracia as socie-dades latino-americanas poderão ser mais igualitárias e desenvolvidas. A razão é que, somente na democracia, aqueles que não go-zam de níveis mínimos de bem-estar e que

sofrem as injustiças da desigualdade podem reivindicar, mobilizar-se e eleger em defe-sa de seus direitos. Para que isso se concre-tize, é indispensável indagar caminhos não explorados e abrir novos debates na Améri-ca Latina, porque – reiteramos – o grande desafi o é combater a pobreza e a desigual-dade, com os instrumentos da democracia, para criar as bases de coesão e estabilidade social que são os requisitos do crescimento econômico.

Na América Latina, ocorreram processos de reforma no plano político e econômico. Embora esses processos tenham ocasionado alguns progressos importantes, sobretudo na expansão da democracia eleitoral, subsis-te um evidente contraste entre as reformas realizadas durante as duas últimas décadas e uma realidade que continua marcada por grandes carências no plano das diferentes ci-dadanias, particularmente a social.

Esses não foram anos só de transforma-ções políticas. A economia, especialmente na década de 90, também passou por um pro-cesso de profundas mudanças, de abertura, reformas e desregulamentações, que se tor-nou conhecido com a denominação genéri-ca de ajustes estruturais. Dessa forma, com algumas exceções, “a nova onda de demo-cratização na região, que teve início em me-ados dos anos oitenta, assumiu as reformas econômicas orientadas no sentido da am-pliação das esferas do mercado como sua própria agenda”.5

Como conseqüência dessas transforma-ções, as sociedades latino-americanas pas-sam a ser sociedades em vias de desenvol-vimento, em que as demandas sociais se expressam livremente e a economia se orga-niza em torno do mercado. Dessa maneira, demandas sociais manifestadas em um con-texto de liberdade política (democracia) e li-berdade econômica (mercado) formam ou-tro triângulo singular. Um triângulo que deveria ser virtuoso e que, à luz dos últimos vinte anos, apresenta complexas difi culda-des que requerem um pensamento renova-do. A combinação entre liberdade política e liberdade econômica, em contextos de po-

Só com mais e melhor democracia as sociedades latino-americanas poderão ser mais igualitárias e desenvolvidas.

5 José Antonio Ocampo, 2003 (texto preparado para o Relatório).


breza e desigualdade, pode não gerar como resultado o fortalecimento da democracia e o desenvolvimento da economia.

Nas páginas seguintes, mostra-se uma fotografi a que contrasta reformas e realida-des. Esta é também uma primeira fotografi a do défi cit democrático da América Latina, um indício da chave das frustrações, uma evidência da urgência de construir a demo-cracia de cidadania.

Balanço entre reformas e realidades

Para este balanço foram utilizados se-te indicadores básicos: as reformas estrutu-rais na economia, as reformas democráticas, a evolução do produto interno bruto (PIB) per capita, a pobreza, a indigência, a concen-tração de renda e a situação trabalhista.

Antes de iniciar a apresentação da tabe-la que mostra um resumo desses indicado-res básicos (tabela 2), é necessário fazer al-guns esclarecimentos. Em primeiro lugar, o Relatório não afi rma que existe necessa-riamente uma relação causal entre as vari-áveis que serão utilizadas. Afi rma, porém, que os cidadãos latino-americanos sentiram os efeitos dessas variáveis de forma mais ou menos simultânea.

Em segundo lugar, na democracia, os ci-dadãos têm expectativas quanto ao funcio-namento da economia. Elas têm origem na ideologia igualitária subjacente à democra-cia, no discurso dos políticos nacionais, nos meios de comunicação, nas organizações in-ternacionais etc. Durante a década de 90, instalou-se, como promessa de desenvolvi-mento, um modelo econômico que defrau-dou a muitos.

Em terceiro lugar, a percepção de uma grande parte dos cidadãos é de que as po-líticas implementadas “produziram” insufi -ciente crescimento aceitável, pobreza e de-sigualdade crescentes e agravamento da situação trabalhista (com seu conseqüen-te impacto sobre a desigualdade e os rendi-

mentos futuros da previdência).

1. O índice de reforma econômica indica um avanço sustentado dessas reformas, me-dido entre 0 e 1, que subiu de 0,58 nos anos oitenta para uma média de 0,83 entre 1998 e 2002. Esse índice está composto de cinco subíndices: “políticas de comércio interna-cional”, “políticas impositivas”, “políticas fi -nanceiras”, “privatizações” e “contas de ca-pital”, todos relacionados com o Consenso de Washington, assim denominado poste-riormente.

2. Na América Latina hoje se reconhece o direito ao voto universal, sem restrição al-guma de peso signifi cativo. Essa é uma con-quista notável e extremamente importan-te. O índice de democracia eleitoral (IDE), elaborado pelo Projeto sobre o Desenvol-vimento da Democracia na América Lati-na (PRODDAL), demonstra que, em termos eleitorais, a democracia teve uma melhora constante ao longo do período considerado. Os processos de democratização e reforma de mercado, embora de natureza distinta, avançaram de maneira sustentada, provo-cando uma grande expectativa que contras-tou visivelmente com a evolução dos fatos.

3. A média regional do PIB per capita não variou de maneira signifi cativa nos últimos vinte anos. Em 1980, enquanto o índice de reforma econômica era de 0,55, o PIB per capita era de U$S 3.734 a valores constantes de 1995. Vinte anos mais tarde, no ano 2000, tendo-se avançado consideravelmente na aplicação das reformas, o índice era de 0,83, e o PIB per capita, de U$S 3.920, um avanço quase irrelevante.

4. Os níveis de pobreza tiveram uma le-ve diminuição em termos relativos. Em 1990, a porcentagem de pobres6 ponderada pe-lo tamanho da população representava 46 por cento para os dezoito países; entre 1998 e 2002 esse percentual tinha caído para 42,8

6 A medição da pobreza com o método da “Linha de Pobreza” (LP) elaborado pela CEPAL consiste em estabelecer,

a partir da renda dos domicílios, sua capacidade para satisfazer – por meio da compra de bens e serviços – um

conjunto de necessidades alimentícias e não alimentícias consideradas essenciais


REFORMAS E REALIDADESTABELA 2

(1) Média simples.

(2) Ponderada por população.

(3) De período a período.

O índice de reforma econômica é composto por cinco componentes: políticas de comércio internacional, políticas impositivas,

políticas fi nanceiras, privatizações e contas de capitais. O índice vai de 0, que indica uma falta de reformas orientadas para o

mercado, a 1, que indica a aplicação de reformas fortemente orientadas para o mercado.

O “Índice de Democracia Eleitoral” vai de 0 (igual a falta de democracia eleitoral) a 1 (indica que os requisitos de democracia

eleitoral são cumpridos).

A taxa de crescimento do PIB real per capita anualizado foi calculada da seguinte maneira: a) foram somados os PIB reais (base

dólares 1995) dos anos do período analisado, e se dividiu pelo número de anos do período; b) dividiu-se pela população média do

período; c) o PIB per capita desse período foi dividido pelo do período anterior, extraindo, em seguida, a raiz geométrica, conforme o

número de anos do período analisado.

As cifras de crescimento real do PIB per capita foram calculadas com base em dólares 1995. As cifras sobre pobreza, indigência e o

coefi ciente de Gini são médias de somente alguns anos.

Notas do Quadro atualizado em maio de 2004, para a segunda edição.Em todos os casos, as colunas sobre Pobreza e Indigência abarcam a porcentagem maior do território oferecida na base de dados

CEPAL. Nesse sentido, e para certos países, foram utilizadas séries com cobertura espacial diferente, com o critério de utilizar o dado

mais abrangente. Isto implica que os dados de Pobreza e Indigência podem estar subestimados e, no caso desses países, os saltos

da série podem não refl etir necessariamente os saltos nos níveis de Pobreza e Indigência.

A atualização deste quadro foi feita com base nos novos dados fornecidos pela CEPAL e nos novos dados populacionais do CELADE.

A partir dos censos mais recentes, o CELADE reestimou os dados populacionais da década de 90. Por conseguinte, isso se refl etiu em

todos os dados ponderados por população e nos dados per capita.

Este exercício acrescentou vários milhões de pessoas aos dados ofi ciais anteriores.

Fontes: Os dados sobre o Índice de Reforma Econômica são de Morley, Machado e Pettinato, CEPAL 1999; Lora 2001, e comunicação

com Manuel Marfán, diretor da Divisão de Desenvolvimento Econômico da CEPAL, 4 de fevereiro de 2003.

A metodologia e os dados do Índice de Democracia Eleitoral são apresentados no Compêndio Estatístico. Os outros dados são de

várias publicações da CEPAL, com exceção dos dados sobre o coefi ciente de Gini antes de 1990, cuja fonte é Deininger e Squire 1998.

Sub-Região “Cone Sul” (Argentina, Chile, Paraguai, Uruguai)1981-90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 7,1 0,502 8,81991-97 0,82 0,88 1,3% 21,2 5,7 0,527 8,71998-02 0,84 0,91 1,0% 32,3 12,9 0,558 12,1

Brasil 1981-90 0,52 0,70 1,7% 48,0 23,4 0,603 5,21991-97 0,75 1,00 0,4% 40,6 17,1 0,638 5,31998-02 0,79 1,00 1,1% 37,5 13,1 0,640 7,1 1981 - 90 0,53 0,83 -0,6% 52,3 22,1 0,497 8,81991 - 97 0,76 0,86 0,9% 50,4 18,1 0,544 8,31998 - 02 0,82 0,83 0,1% 52,7 25,0 0,545 12,0 1981-90 0,61 0,31 1,7% 47,8 18,8 0,521 4,21991-97 0,78 0,70 0,4% 48,6 19,1 0,539 4,01998-02 0,81 1,00 2,2% 42,5 15,4 0,528 2,6 1981-90 0,55 0,59 4,1% 55,3 35,6 0,532 9,11991-97 0,80 0,89 -3,5% 52,0 27,8 0,524 9,11998-02 0,85 0,97 2,8% 54,0 29,7 0,546 8,8 1981-90 0,58 0,64 0,7% 46,0 20,4 0,551 8,41991-97 0,79 0,87 0,6% 42,8 18,3 0,574 8,81998-02 0,83 0,92 1,2% 42,8 17,7 0,577 10,4

Brasil

Sub-Região Andina (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela)

México

Sub-Região América Central (C. Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Rep. Dom.)

Região Latino-americana

Índice de Reforma Econômica (1)

Índice de Democracia Eleitoral (1)

Crescimento do PIB Real per capita anualizado (3) %

Pobreza (2) %

Indigência (2) %

Coefi ciente de Gini (2)

Desemprego Urbano (1)


por cento. Esse avanço se produziu, funda-mentalmente, em virtude das melhorias re-lativas do Brasil, do Chile e do México. En-tretanto, em termos absolutos, o número de habitantes que se situava abaixo da linha de pobreza aumentou. Em 1990, 191 milhões de latino-americanos eram pobres. Em 2002, quando a população era de 508 mi-lhões de habitantes, a quantidade de pobres chegava a 218 milhões. Poderia se acrescen-tar que, inclusive em termos relativos, du-rante esse período houve um crescimento da pobreza no Cone Sul (de 25,6 a 32,3 por cento) e nos países andinos (de 52,3 a 53,3 por cento).

5. Os níveis de desigualdade não diminu-íram. Em 1990, o coefi ciente de Gini7 (mé-dia regional ponderada por população) era de 0,554. Em 2002, esse coefi ciente subiu pa-ra 0,576. A média mundial para os anos no-venta foi de 0,381 e a dos países desenvolvi-dos de 0,337. A alta desigualdade também se expressa na relação entre os níveis superio-res e inferiores de renda. Em 1990, a renda de 10 por cento da população latino-ameri-cana de mais alta renda era 25,4 vezes supe-rior à renda de 10 por cento da população de renda mais baixa. Em 2002, essa relação era de 40 vezes.8 Em 2002, 20 por cento da po-pulação da região de mais alta renda recebeu quase 54,2 por cento da renda total, enquan-to 20 por cento do setor de mais baixa ren-da, apenas 4,7 por cento. A região possui os níveis de desigualdade mais altos do mundo na distribuição da renda.

6. Durante os últimos quinze anos, a si-tuação trabalhista agravou-se em quase toda a região . O desemprego e a informalidade aumentaram signifi cativamente. Além disso, a proteção social dos trabalhadores sofreu uma queda (saúde, pensões e sindicaliza-ção). Isso está vinculado a um agravamen-

to da distribuição da renda e a um aumento da pobreza atual, confi gurando um quadro cujos efeitos terão conseqüências muito ne-gativas a médio e longo prazo.

Esta primeira visão é um indício da imensidade e da complexidade das tarefas que a América Latina deveria assumir. Há vinte e cinco anos, a região tinha um desa-fi o difícil e, ao mesmo tempo, simples. Era preciso audácia e imaginação para alcan-çá-lo, porém não havia dúvidas quanto ao seu conteúdo: vencer as ditaduras, superar as guerras e alcançar a democracia e a paz. Ninguém tinha dúvidas sobre a agenda da democracia.

Hoje, regenerar seu conteúdo, dar im-pulso a uma nova etapa é uma meta mui-to mais ampla e plena de incertezas. O que quer dizer realmente ir rumo à democracia de cidadania? Quais são os temas centrais? Que condições nos são requeridas para re-solvê-los? Quem são os novos adversários da democracia ampliada? Nenhuma dessas questões tem a clareza daquela opção biná-ria dos anos setenta: democracia-ditadura, liberdade-opressão, vida-morte.

Mobilizar a imaginação, o conhecimento e a política é, como nos ilustram esses con-trastes que terminamos de mostrar, uma ta-refa difícil, árdua e incerta. A primeira con-dição, à qual visamos nessa obra, é tomar consciência sobre até que ponto não existem desculpas para não encará-la. A tarefa inclui, é claro, a necessidade de enfrentar o legado histórico de atraso econômico e tecnológico, de fratura social e de inserção secundária e desvantajosa no sistema internacional.

As páginas seguintes iniciam a explora-ção destas questões, da natureza dos desa-fi os para o desenvolvimento da democracia, da centralidade dos direitos do cidadão pa-ra a etapa que se inicia, e de alguns temas – a própria noção de democracia e do papel do Estado – que constituem o ponto de partida

7 Este coefi ciente é uma medida que surge de uma representação gráfi ca da distribuição da renda chamada Curva

de Lorenz. Para o coefi ciente de Gini, 0 representa a igualdade perfeita de distribuição e 1, a desigualdade absoluta.

Um coefi ciente de Gini de 0,25-0,35 pode ser considerado como uma distribuição “razoável” e um coefi ciente de

Gini de 0,55 representa uma desigualdade extrema.

8 Esses dados foram retirados de uma versão agregada da tabela 2.

Hoje, regenerar seu conteúdo, dar impulso a uma nova etapa é uma meta muito mais ampla e plena de incertezas.


de nossas proposições.Não se trata de um desenvolvimento te-

órico no sentido estrito, mas de alguns pon-tos-chave básicos que estão nos fundamen-tos teóricos de nosso trabalho.

Ingressamos nesse campo não porque o objetivo do Relatório seja uma indagação acadêmica sobre a democracia, e sim por-que as conseqüências práticas das diferentes concepções são fundamentais no momento de pensar as políticas e as estratégias de sus-tentabilidade democrática. Essas diferenças se referem às condições de expansão da de-mocracia, aos seus riscos de desaparecimen-to, à maneira como certas políticas públicas são vistas e formuladas, às diferenças socio-culturais e de gênero, à visão do Estado e su-as transformações, ou ao papel da política e

suas organizações. Além disso, dependen-do da visão de democracia por nós adotada, existirão diferenças contundentes em rela-ção ao que esperamos de outra forma de or-ganização da sociedade: a economia .

Em outras palavras, se a democracia fos-se apenas um regime, poderíamos chegar ao paradoxo extremo da existência de uma so-ciedade pobre no tocante aos direitos sociais e econômicos de seus cidadãos, pobre, inclu-sive, em seus direitos civis básicos, mas ple-namente democrática.

Outra conseqüência importante, deriva-da de uma compreensão da democracia limi-tada a seu regime, é a visão segmentada das políticas públicas. Dessa forma, haveria po-líticas recomendáveis para assegurar as boas condições de funcionamento do regime de-

A democracia e a promessa dos direitos cidadãos

Apesar da instauração do regime democrático,

não foi possível modifi car a natureza e o

funcionamento do Estado por causa da

presença de fatores internos e externos que

obstaculizaram o cumprimento dos direitos

cidadãos. Conseqüentemente, as expectativas

depositadas em tal ordenamento viram-

se frustradas, porque o desempenho das

representações políticas e das instituições

públicas não correspondiam às expectativas da

maioria da população, sujeita historicamente

a condições de “pobreza” e de “exclusão”

– denominações tecnocráticas que escondem

as relações sociais geradoras dessas situações;

mais ainda porque nas novas circunstâncias

internacionais, o regime e o Estado reforçam

tais condições, em direção contrária à dos

discursos democráticos e liberais, e das

promessas dos dirigentes políticos.

Por tais motivos, o descrédito do regime

democrático “realmente existente” propicia

que amplos setores sociais, particularmente

os pobres e os excluídos, tanto do imaginário

como da ação político-estatal, assumam

comportamentos “informais”, às vezes ilegais,

para satisfazer suas aspirações individuais e

coletivas, que o Estado é incapaz de controlar

por não contar com os recursos materiais nem

com o respaldo da população. A fragmentação

dos interesses sociais e das representações

políticas, que essa conduta acarreta, agrava os

problemas da ação coletiva, ao mesmo tempo

em que a proliferação de “aproveitadores”

(free-riders), que de maneira irresponsável se

oferecem para resolver as demandas sociais

por meio de propostas oportunistas de curto

prazo, causa desconcerto e intranqüilidade

geral.

Nessa conjuntura, não é de se estranhar

a existência de vozes que prognosticam

desenlaces dramáticos; porém, mesmo com os

obscuros presságios, observa-se a presença

de atores que, apesar de tudo, persistem

obstinadamente em defender a validade do

regime democrático, alegando que esse regime

constitui o único marco para nacionalizar e

democratizar o Estado e a sociedade. Como

dizia há pouco tempo um dirigente sindical

peruano: “a democracia não assegura a justiça

social, mas é o único espaço que permite lutar

para consegui-la”.

Julio Cotler, texto elaborado para o PRODDAL,

2002.

quadro 3


quadro 4

Declaração Universal de Direitos Humanos

As Nações Unidas reafi rmaram, na sua Carta, sua fé nos direitos

fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana e

na igualdade de direitos dos homens e das mulheres; e declararam-se

decididas a promover o progresso social e a elevar o nível de vida dentro

de um conceito mais amplo de liberdade.

ONU, 1948.

mocrático, outras aconselháveis para o ade-quado funcionamento da economia, e outras que indicassem as reformas apropriadas pa-ra, por exemplo, a organização estatal.

Com essa visão fragmentada se julgaria estar fortalecendo a democracia com o sim-ples recurso de melhorar o funcionamento de seu regime, e se estaria ignorando o im-pacto que, por exemplo, as reformas do Es-tado ou as reformas estruturais na economia teriam sobre ela.

Tampouco se observariam fatos como o de que as políticas de reforma do Estado ou da economia sejam, em última instância, avaliadas por maiorias que medem seus re-sultados em termos do progresso de suas vi-das ou de uma maior justiça na distribuição de bens. Por essa razão, a opinião cidadã é uma parte fundamental da viabilidade das políticas de reforma.

Os organismos internacionais e a promoção da democracia

O Relatório se inspira na letra e no es-pírito de diferentes documentos das Nações Unidas:

■ A Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada pelas Nações Unidas em 1948, estabelece uma concepção ampla de cidadania, abrangendo direitos civis, po-líticos e sociais.

■ A Declaração e Programa de Ação de Viena, de 1993, estabelece que “a comunida-de internacional deve apoiar o fortalecimen-to e a promoção da democracia e o desen-volvimento e respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais no mundo inteiro”.

■ A promoção do direito à democracia foi proclamada pela Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas, em sua reso-lução 1999/57.

■ Adicionalmente, no ano 2000, a As-sembléia Geral das Nações Unidas, na De-claração do Milênio, estabelece que: “não mediremos esforços para promover a de-mocracia e reforçar o cumprimento da lei, assim como o respeito por todos os direitos

humanos internacionalmente reconhecidos e liberdades fundamentais, incluindo o di-reito ao desenvolvimento.”

O Sistema das Nações Unidas, por meio de todos os seus organismos e programas, promove o respeito pelos direitos huma-nos e a realização de eleições livres e lim-pas. Com a Declaração do Milênio, a ONU e outros organismos internacionais de coope-ração e fi nanciamento reforçaram seu cha-mamento para a promoção da democracia, para o fortalecimento do estado de direi-to e para o desenvolvimento sustentável. O Programa das Nações Unidas para o Desen-volvimento (PNUD), por meio de seus pro-gramas de governabilidade, inclui a promo-ção de diálogos democráticos, programas de reforma do Estado e de promoção do de-senvolvimento econômico. Para o PNUD, democracia e desenvolvimento humano compartilham uma visão e um propósito comum: o desenvolvimento humano é um processo para fortalecer as capacidades do ser humano, expandindo as oportunidades de cada pessoa de chegar a ter uma vida res-peitável e valiosa; e é necessário, como cor-relato, uma forma política que assegure tu-do isso, a saber, a democracia.

É destacável também, o papel de vários organismos e iniciativas regionais que de-ram prioridade à defesa e ao fortalecimen-to da democracia. Nesse sentido, é notável o compromisso que os países da região assu-miram com a democracia, por meio da Or-ganização de Estados Americanos (OEA). A OEA deu um passo fundamental em sua


Os direitos democráticos

A Comissão de Direitos Humanos das Nações

Unidas afi rma que dentre os direitos a uma

gestão pública democrática fi guram os

seguintes:

a. O direito à liberdade de opinião e de

expressão, de pensamento, de consciência

e de religião, de associação e de reunião

pacífi cas.

b. O direito à liberdade de investigar e de

receber e difundir informações e idéias por

qualquer meio de expressão.

c. O império da lei, incluída a proteção

jurídica dos direitos, interesses e

segurança pessoal dos cidadãos e a

eqüidade na administração da justiça,

assim como a independência do Poder

judiciário.

d. O direito ao sufrágio universal e igual, assim

como a procedimentos livres de votação e a

eleições periódicas livres.

e. O direito à participação política, incluindo

a igualdade de oportunidades de todos

os cidadãos para apresentarem-se como

candidatos.

f. Instituições de governo transparentes e

responsáveis.

g. O direito dos cidadãos a eleger seu sistema

de governo por meios constitucionais ou outros

meios democráticos.

h. O direito de acesso, em condições de

igualdade, à função pública no próprio país.

ONU, Comissão de Direitos Humanos, 1999.

quadro 5

A democracia requer mais do que eleições

A democratização verdadeira é algo mais do

que as eleições. […] O fato de conceder a todas

as pessoas uma igualdade política ofi cial não

é sufi ciente para criar, na mesma medida, a

vontade ou a capacidade de participar nos

processos políticos, nem uma capacidade

igual de todos em infl uir nos resultados.

Os desequilíbrios de recursos e de poder

político minam, freqüentemente, o princípio

“uma pessoa, um voto”, e a fi nalidade das

instituições democráticas.

PNUD, 2002c, pp.4 e 14.

As eleições não são eventos isolados, mas sim

parte de um processo mais amplo.

Kofi Annan, Secretário Geral da ONU 2003.

As eleições livres e justas são necessárias,

mas não são sufi cientes. Não apreciamos

plenamente o valor da democracia, quando

realizamos eleições, como evidência de que

existe uma democracia.

Mark Malloch Brown, Administrador do PNUD,

2002.

quadro 6

reunião de Santiago do Chile, em 1991, quando seus países membros adotaram me-canismos para reagir diante de situações em que a democracia fosse interrompida. Outro passo-chave foi dado pela aprovação da Car-ta Democrática Interamericana em 2001. In-dubitavelmente, a coordenação de esforços em prol da democracia por parte de líderes latino-americanos, especialmente por meio

de organizações internacionais, é um mar-co que fortalece as democracias na Améri-ca Latina.

Além disso, cabe destacar o trabalho re-alizado pelo Grupo do Rio, pelas Cúpulas Ibero-americanas dos Chefes de Estado e de Governo, e pela OEA por meio da Unida-de para a Promoção da Democracia, acerca de temas-chave para a democracia. Mais es-


pecifi camente, essas iniciativas vêm impul-sionando a defi nição de uma agenda políti-ca para a região, que ressalta a importância da política e dos partidos políticos, das orga-nizações da sociedade civil e da participação cidadã nos diversos processos da vida públi-ca, da cultura democrática, das instituições que garantem a transparência e a efi cácia governamental, da governabilidade demo-crática, do estado de direito, da redução da pobreza, e do impacto da nova economia so-bre o desenvolvimento econômico.

É importante destacar que essas ini-ciativas internacionais não se restringem a promover a democracia em seu aspecto eleitoral. Pelo contrário, levando em con-

sideração as preocupações dos cidadãos, os organismos internacionais globais e regio-nais incluem em suas metas tanto o estado de direito quanto o desenvolvimento econô-mico. Cada vez mais, a comunidade inter-nacional está convergindo para a visão mais ampla de democracia, proposta por este Relatório, e para a idéia de que, para pre-venir retrocessos no processo democráti-co, é necessário analisar o regime democrá-tico não isoladamente, mas como parte do marco das cidadanias política, civil e social. O grande desafi o reside em consolidar este consenso emergente e traduzi-lo em apoio a reformas que fortaleçam as democracias la-tino-americanas.


■ Exploração sobre o desenvolvimento da democracia9

Quanto maior o grau de democracia, melhor. Essa é a idéia que guia nossa ex-ploração sobre o desenvolvimento da de-mocracia na América Latina. No entanto, mesmo assim, in dubio pro democratia.

Embora este seja um critério geral vá-lido, ele não resolve a discussão teórica e política sobre duas questões: quanta demo-cracia e onde?

A que esferas deveriam ser ampliados os mecanismos democráticos de tomada de decisão e os princípios e direitos de ci-dadania? Que custos, em termos de outros objetivos sociais, estamos dispostos a pagar para avançar na democratização? Deveriam os mecanismos democráticos e os princí-pios de cidadania se estender ao, digamos, funcionamento interno dos partidos e sin-dicatos, mas não a empresas, universidades, organizações internacionais e famílias? Podem existir critérios razoavelmente con-sistentes e amplamente aceitos sobre onde aplicar e onde não, os mecanismos e prin-cípios da democracia? E, talvez ainda mais enigmático, quem deveria decidir este tipo de questão e por meio de que processos?

Os democratas sinceros de diversas escolas e tradições sempre debaterão sobre onde, como, quando e por quem devem ser colocados os limites da democracia. A polí-tica, especialmente a política democrática, debate centralmente sobre os seus próprios limites e, por conseqüência, também sobre os do Estado10. Quais os males que podem

ser prevenidos? Quais deles deveriam ser re-solvidos pela política e pelo Estado adequa-do? Quais são os fatos inelutáveis ou que devem ser deixados à mercê do mercado ou da boa vontade de alguns atores sociais?

Estas perguntas não admitem ser trata-das independentemente das circunstâncias específi cas de cada país. No entanto, no contexto do presente Relatório não pode-mos deixar de registrar como, na história recente da América Latina, os limites da política, da democracia e do Estado se reduziram.

Essa redução da capacidade criadora da democracia é produto, entre outras coisas, de uma defi ciência conceitual: julgar a de-

Grande parte da teoria contemporânea da democracia se limita a caracterizá-la como um regime político. Esta restrição refl ete e reforça uma concepção geral daquilo que a política, especifi camente a política democrática, trata. Tais visões expulsam a democracia e, em geral, a política, de qualquer relação ativa diante da grande injustiça social que se manifesta na ampla carência de direitos sociais e civis, e tam-bém na anemia de um Estado que se mostra inefi caz e que perde credibilidade perante maiorias fl utuantes de suas respectivas sociedades.

Na história recente da América Latina, os limites da política, da democracia e do Estado se reduziram.

9 Esta seção se baseia principalmente nos documentos preparados por Guillermo O’Donnell para este Relatório:

“Notas sobre el estado de la democracia en América Latina” e “Acerca del Estado en América Latina contemporá-

nea: Diez tesis para su discusión”. Este último documento é também de grande importância na Terceira Seção do

Relatório, principalmente na parte intitulada: “A necessidade de uma nova “Estatalidad”.

10 Do mesmo modo, S. N. Eisenstadt (2000, p. 14) faz a importante observação de que um dos “aspectos centrais

do processo político democrático […] [é] uma luta contínua sobre a defi nição do âmbito da política. Na verdade,

é somente com o advento da modernidade que o traçado dos limites da política transforma-se em um dos maiores

foci da luta e da contestação política aberta”.


mocracia como a democracia do eleitor. Quando a cidadania é colocada como funda-mento da democracia, muda a forma de ava-liá-la. Na verdade, se o desenvolvimento da democracia for medido por sua capacidade de garantir e expandir a cidadania em suas esferas civil, social e política, abre-se uma dimensão diferente de refl exão e de ação.

A noção de cidadania implica um status para cada pessoa como membro de pleno direito de uma comunidade, e abrange di-versas esferas que se expressam em direitos e obrigações. A expansão da cidadania é uma condição do êxito de uma sociedade e da re-alização de suas aspirações. A qualidade da democracia deve ser julgada sobre essa base.

A medida do desenvolvimento de uma democracia é dada, portanto, por sua capa-cidade de dar vigência aos direitos dos cida-dãos e constituir seus cidadãos em sujeitos das decisões que a eles se referem.

Em síntese, quando este Relatório analisa o grau de desenvolvimento da democracia, suas conquistas e carências, interroga-se sobre o sistema que possibilita o acesso aos cargos públicos, sobre a organização social gerada pela democracia – o Estado, os parti-dos, o poder – e sobre a qualidade da cidada-nia civil, social e política das mulheres e dos homens que integram uma Nação.

Um debate incompleto

Durante quase duas décadas, particular-mente nos anos noventa, a agenda e as polí-ticas públicas na América Latina trataram da questão do fortalecimento democrático, da crise da política, das reformas do Estado, das reformas estruturais da economia e do im-pacto da globalização na região. No entanto, apesar de terem sido abordados aspectos fundamentais dessas questões, o debate marginalizou outros que, à luz da análise apresentada neste Relatório, deveriam ser colocados no centro da discussão.

A democracia foi observada essencial-mente em sua dimensão eleitoral; a política foi examinada sob o prisma da crise expres-sa pelos partidos, pelas estruturas clientelis-tas, pela corrupção ou pelos regimes eleito-rais; a problemática do Estado centrou-se na questão do equilíbrio das contas fi scais, na modernização burocrática e na dimi-nuição de sua interferência na economia; a economia teve como tema quase exclusivo a questão de seus equilíbrios e as reformas estruturais supostamente necessárias para atingi-los; e, fi nalmente, a globalização foi considerada ou como a origem de males inevitáveis ou como fonte de benefícios imensos, colocando inclusive em dúvida o sentido da continuidade dos Estados nacionais em um mundo que marchava a

A medida do desenvolvimento de uma democracia é dada, portanto, por sua capacidade de dar vigência aos direitos dos cidadãos e constituir seus cidadãos em sujeitos das decisões que aeles se referem.

quadro 7

Os alicerces da democracia

Não há nada misterioso quanto aos alicerces de uma democracia saudável e forte. As coisas básicas que nosso povo espera de seus sistemas políticos e econômicos são simples.Elas são:■ A igualdade de oportunidade para os jovens e os demais.■ Um trabalho para os que podem trabalhar.■ A segurança (social) para os que dela precisam.■ O fi m do privilégio especial para alguns.■ A preservação das liberdades civis para todos.

■ A participação nos frutos do progresso científi co, em um padrão de vida constantemente crescente e amplamente compartilhado.Essas são as coisas simples e básicas que seria necessário nunca se perder de vista no tumulto e na incrível complexidade de nosso mundo moderno. A força interior e duradoura de nossos sistemas econômico e político depende do grau em que cumprem essas expectativas.

Franklin Delano Roosevelt, “Discurso das Quatro Liberdades”, janeiro 1941.


caminho da “aldeia global”.Como dissemos, esses debates eram,

naquele momento, imprescindíveis. Agora, são insufi cientes. O desenvolvimento da democracia é muito mais do que a perfeição de seu sistema eleitoral.

A crise da política se manifesta tanto na baixa credibilidade e prestígio dos partidos quanto na pouca efi cácia dos governos para abordar as questões centrais detectadas como défi cit de cidadania, em particular, os défi cits que dizem respeito aos direitos civis e sociais (tabela 3). Ambas as dimensões da crise da política – instituições e conteúdos – são vitais, pois é a política que deve formu-lar opções, representar os cidadãos e criar os nexos entre Estado e sociedade para gerar poder democrático.

Grande parte das questões consideradas carências centrais está situada no plano da “estatalidad” – que entendemos como a capacidade do Estado para cumprir suas funções e objetivos, independentemente do tamanho e da forma de organização de suas burocracias. Ultimamente, o tema do Estado reduziu-se, no momento da discussão e das propostas públicas, a questões relacionadas

com sua capacidade burocrática e sua estru-tura de gastos e recursos, ou seja, à questão do défi cit fi scal. Ficou fora da discussão a existência de Estados com legalidades trun-cadas, incapazes de monopolizar a coerção, carentes do poder necessário para colocar em prática o mandato eleitoral e que, geral-mente, encontram sérias difi culdades para cumprir sua crucial responsabilidade de construir democracia.11

A questão econômica tem caminhos e uma diversidade de opções que o pen-samento único ignora, e a relação entre economia e democracia é apresentada no debate atual a partir do impacto da segunda sobre a primeira. Desse modo, a democracia ocupa na análise uma posição subordinada aos objetivos do crescimento econômico. É preciso inverter os termos e perguntar qual é a economia necessária para fortalecer a de-mocracia. Desse modo poderemos debater tanto o papel da economia no desenvolvi-mento da democracia, a partir de seu impac-to nos direitos sociais, quanto a capacidade da democracia para infl uir na organização da economia e possibilitar a diversidade de opções da economia de mercado.

ELEITORAIS POR PARTE DOS GOVERNANTES 2002.

Nota: n = 19.279.Fonte: Pergunta P25U da Seção Proprietária do PNUD, pesquisa Latinobarômetro 2002.

Cumprimento de promessas Pessoas (%)

Os governantes cumprem suas promessas eleitorais 2,3

Não cumprem porque ignoram como os problemas são complicados 10,1

Não cumprem porque aparecem outros problemas mais urgentes 9,6

Não cumprem porque o sistema não os deixa cumprir 11,5

Não cumprem porque mentem para ganhar as eleições 64,7

Nenhuma das anteriores 1,7

TABELA 3

PERCEPÇÕES SOBRE AS RAZÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PROMESSAS

O desenvolvimento da democracia é muito mais do que a perfeição de seu sistema eleitoral.

11 Do ponto de vista de George Soros (2001), esta questão se expressa assim: “O capitalismo cria riqueza, mas não

se pode depender dele para garantir a liberdade, a democracia e o Estado de direito. As empresas estão motivadas

pelo benefício, não têm por objetivo salvaguardar os princípios universais. Até a proteção do mercado requer mui-

to mais que o benefício próprio: os participantes no mercado competem para ganhar, e se pudessem eliminariam

a concorrência” (Soros, 2001).


Finalmente, mesmo não ignorando suas importantes conseqüências, a globalização não deveria conduzir a conclusões fatalis-tas. Os espaços de participação e decisão democráticas são essencialmente nacionais e, embora a globalização imponha grandes restrições à capacidade de ação dos Estados nacionais, em vez de sucumbir à impotência, é preciso focar o debate na forma de gerar novos espaços de autonomia nacional a partir dos âmbitos regionais de cooperação e integração.

Portanto, para discutir as condições do desenvolvimento da democracia, propomos ampliar os conteúdos da agenda que predo-minou ultimamente. Obviamente, o objeto deste Relatório não é propor políticas na-cionais; cada país tem tempos e situações diferentes. Essas especifi cidades, porém, dizem respeito ao tipo de solução a ser apli-cada em cada caso, e não à relevância dos problemas. As diversas respostas possíveis a esses problemas não alteram o conjunto de interrogações que apresentamos, em especial, a que se refere à necessidade de elaborar uma nova agenda de reformas de-mocráticas para a América Latina.

Assim sendo, de que estamos falando quando nos referimos à democracia? A partir de que marco conceitual apre-

sentamos a idéia de desenvolvimento da democracia? Que democracia temos nós, latino-americanos? E, fi nalmente, qual é a agenda de debate necessária para de-senvolver nossas democracias e expandir nossas cidadanias?

Fundamentos teóricos

Nesta seção, são apresentados alguns dos conceitos, argumentos e questões de debate que pertencem ao campo teórico do Relató-rio,12 partindo da base de que a defi nição dos sentidos da democracia também faz parte das tarefas que possibilitam transformá-la e enriquecê-la.

Quando nos deparamos com a com-plexidade das questões em jogo, quando observamos novas realidades impossíveis de serem abordadas por meio da mera intuição, tomamos consciência de nossa insufi ciente base teórica. Evidentemente, não estamos afi rmando que a prática da política é o corolário de uma teoria apropriada; só es-tamos enfatizando a necessidade de sérios e fundados conhecimentos e debates para que a prática política possa orientar com êxito o futuro de nossos países. A teoria não é uma maneira de encerrar-se em um mundo dis-tante da prática, ela é utilizada para entender como estamos, para onde vamos e o que se-ria prioritário transformar.

A teoria política e, dentro dela, a teoria de-mocrática deram importantes contribuições para a análise da nossa realidade. Entretanto, é provável que não haja exemplo mais eloqüen-te da distância entre teoria e prática do que o mundo da política. Por um lado, freqüente-mente se discutem idéias sobre o complexo desenvolvimento político das sociedades e por outro – quase como se essas idéias pertences-sem a outro universo – pratica-se a política.

Desvalorizar a análise teórica, mais do que um afã de tratar imediatamente de

12 Os dados estatísticos e de opinião pública que constam neste Relatório têm origem em um marco conceitual.

Sem esse marco, não poderíamos ter identifi cado os indicadores relevantes para interpretar o desenvolvimento da

democracia. Os indicadores e a pesquisa utilizados neste Relatório são o resultado de uma determinada concepção

da democracia. Essa teoria justifi ca e explica o método adotado em sua elaboração.

quadro 8

Cidadania e comunidade de cidadãos

A cidadania caracteriza uma situação de inclusão em uma “comunidade de cidadãos”. Mas esta última não pode ser defi nida simplesmente pelo direito de voto e pela garantia de ver protegido um certo número de liberdades individuais. A cidadania se caracteriza também pela existência de um mundo comum. Em outros termos, possui, necessariamente, uma dimensão social. Tocqueville foi o primeiro a destacar que a democracia caracterizava uma forma de sociedade e não apenas um conjunto de instituições e de princípios políticos.

Pierre Rosanvallon, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.


coisas práticas, pode ser, às vezes, uma ma-neira de evitar o cotejo das decisões com as razões que as fundamentam, ou uma forma de encobrir as verdadeiras motivações dos que exercem o poder, público ou privado. A desvalorização da teoria costuma ser um re-curso que abre caminho para o pensamento mágico, entendido como um conjunto de idéias que, por seu fascínio, parecem pres-cindir de demonstração.

Este Relatório se propõe a basear suas descrições, análises e propostas em razões sistemáticas e rigorosas. Sua intenção não é abranger a totalidade do debate sobre a democracia, mas sim fundamentar as afi r-mações e propostas que apresenta.

A idéia de democraciaParte-se aqui de uma idéia básica e geral

de democracia, mas não se utiliza uma defi -nição taxativa e rígida; procura-se encontrar nas diferentes esferas da vida social o que, sendo próprio delas, afeta e é afetado pela democracia. Nesse sentido, a democracia é o resultado da história das sociedades e não só de si mesma.

A democracia é o resultado de uma in-tensa e corajosa experiência social e históri-ca que se constrói dia-a-dia nas realizações e frustrações, ações e omissões, ocupações, intercâmbios e aspirações de seus protago-nistas: cidadãos, grupos sociais e comunida-des, que lutam por seus direitos e edifi cam incessantemente sua vida em comum.

A democracia implica uma forma de conceber o ser humano e de garantir os direitos individuais. Por conseguinte, ela contém um conjunto de princípios, regras e instituições que organizam as relações so-ciais, os procedimentos para eleger governos e os mecanismos para controlar seu exercí-cio. A democracia é também o modo como a sociedade concebe o Estado e com o qual pretende fazê-lo funcionar.

Mas isso não é tudo. A democracia tam-bém é um modo de conceber e resguardar a memória coletiva e de acolher, celebrando-as, diversas identidades de comunidades locais e regionais.

A democracia é cada uma dessas defi ni-ções e tarefas, assim como as diversas manei-

ras em que elas se materializam em regras e instituições.

Sustentamos que a democracia é mais do que um conjunto de condições para eleger e ser eleito, que chamamos de democracia eleitoral. É também, como já dissemos, uma maneira de organizar a sociedade com o objetivo de garantir e expandir os direitos que os indivíduos possuem. Este segundo aspecto é o que defi ne a democracia de ci-dadania.

Essas duas caras da democracia estão in-timamente vinculadas e o grau de desenvol-vimento de ambas incide substancialmente em sua qualidade e sustentabilidade.

A diferença entre democracia eleitoral e de cidadania contém quatro argumentos básicos que guiam este Relatório:

1. A democracia encontra seu fundamen-to fi losófi co e normativo em uma concepção do ser humano como sujeito portador de direitos. Nela se distingue a idéia do ser humano como um ser autônomo, razoável e responsável. Esta concepção subjaz a toda e qualquer noção de cidadania, inclusive à de cidadania política.

2. A democracia é uma forma de organi-zação da sociedade que garante o exercício

A democracia implica uma forma de conceber o ser humano e de garantir os direitos individuais.

quadro 9

A democracia: uma construção permanenteDevemos relembrar que, depois dos seus princípios promissores, a evo-lução da democracia até nossos dias não seguiu um caminho ascendente. Houve altos e baixos, movimentos de resistência, rebeliões, guerras civis, revoluções. Durante alguns séculos […] inverteram-se alguns dos avanços anteriores. Olhando para trás, para a ascensão e queda da democracia, é evidente que não podemos contar com as forças sociais para assegurar que a democracia continue sempre avançando. […] A democracia, tal como parece, é um pouco incerta, mas suas possibilidades dependem também do que nós fi zermos. Inclusive, ainda que não possamos contar com impul-sos benignos que a favoreçam, não somos meras vítimas de forças cegas sobre as quais não temos nenhum controle. Com uma adequada compre-ensão do que a democracia exige e com a determinação de satisfazer seus requerimentos, podemos agir no sentido de satisfazer as idéias e práticas democráticas e, ainda mais, avançar nelas.

Robert Dahl, 1999, pp. 32-33.


e promove a expansão da cidadania; estabe-lece regras para as relações políticas e para a organização e o exercício do poder, que são coerentes com a já mencionada concepção do ser humano.

3. As eleições livres, competitivas e insti-tucionalizadas, e as regras e os procedimen-tos para a formação e o exercício do governo (conjunto que denominamos democracia eleitoral) são componentes essenciais da democracia e constituem sua esfera básica. No entanto, no que se refere a seus alcances e a suas possibilidades de realização, a demo-cracia não se esgota nessa esfera.

4. O desenvolvimento da democracia na América Latina constitui uma experiência histórica única, caracterizada por especifi -cidades intimamente relacionadas com os processos de construção da Nação e das so-ciedades latino-americanas, incluindo suas diversas identidades culturais.

Os défi cits da sociedade como défi citda democracia

Um corolário relevante desta maneira de entender a democracia e seu desenvol-vimento é observar os défi cits sociais como carências da democracia. Dessa forma, a pobreza e a desigualdade não são somente “problemas sociais”, mas também défi cits democráticos. Portanto, resolvê-los é atacar uma das questões básicas da sustentabilida-de democrática. Daí se derivará, em nossa

análise, uma crítica à perigosa cisão entre “política econômica”, “política social” e for-talecimento da democracia que, freqüente-mente, são tratados como compartimentos estanques. O principal corolário desta crítica é que não deve haver uma agenda econômi-ca social divorciada da agenda democrática.

Como fundamento dos seus mecanis-mos e instituições, a democracia apela a uma certa visão da condição humana e de seu desenvolvimento: todos os seres huma-nos nascem livres e iguais em dignidade e direitos, dotados de razão e consciência.13

Os princípios que daí emanam proje-tam-se sobre o conjunto da sociedade. A escola, a família, a economia e, em geral, todas as formas de organizar a sociedade além das instituições próprias da democra-cia, são atingidos pelos princípios inerentes a ela. O desenvolvimento da democracia está relacionado com a intensidade com que esses princípios são capazes de impregnar os diferentes campos da vida social. É por essa razão que a democracia não aparece somen-te em sua dimensão institucional; é também uma promessa civilizadora que instala a expectativa de expansão da liberdade, da igualdade, da justiça e do progresso.

13 Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas.

quadro 10

Democracia e igualdade

Nenhuma teoria da democracia que omita dar à idéia igualitária um lugar central pode oferecer uma representação fi dedigna do peso extraordinário da democracia na imaginação política moderna. […] Devemos ter em mente que, historicamente, um dos principais objetivos dos movimentos democráticos foi procurar compensação na esfera política para os efeitos das desigualdades na economia e na sociedade.

C.R. Beitz, 1989, pp. xi, xvi.

quadro 11

Democracia e soberania

O exercício da democracia é uma afirmação da soberania de uma nação: É necessário um marco democrático que devolva à reduzida noção de soberania seu sentido político prístino: não existe nação soberana no concerto internacional que não seja soberana na ordem nacional, isto é, que não respeite os direitos políticos e culturais da população concebida não como simples número, mas como complexa qualidade, não como quantidade de habitantes, mas como qualidade de cidadãos.

Carlos Fuentes, 1998, p. 9.


Alcances da democracia no RelatórioConforme a perspectiva que adotamos,

a democracia pressupõe um conjunto de características essenciais que defi nem suas condições necessárias. Essas características, raras vezes, existem plenamente, freqüen-temente combinam-se em diversos graus e alcances.14 O que importa é colocar em evidência que a análise do grau de realização de cada um desses elementos é irrefutável no momento de avaliar o grau de desenvol-vimento de uma democracia. A democracia inclui, como um de seus elementos centrais, uma livre delegação da soberania popular em um governo, para executar a opção majoritária da cidadania. Para que esse pro-cedimento atinja seu objetivo é preciso que exista o conjunto de condições que serão descritas a seguir.

1. A democracia pressupõe como condi-ção necessária a existência de um regime po-lítico que se desenvolve em um Estado e em uma Nação delimitados por uma população, por um território e pelo poder exercido em seu interior. Esse regime contém um con-junto de instituições e procedimentos que

defi nem as regras e os canais de acesso às principais posições do Estado, ao exercício do poder estatal e ao processo de tomada de decisões públicas.

Na ciência política contemporânea, existe consenso sobre as condições que devem ser cumpridas para que o acesso ao governo de um Estado possa ser considera-do democrático:15

■ Autoridades públicas eleitas.■ Eleições livres e limpas.■ Sufrágio universal.■ Direito a competir por cargos públicos.■ Liberdade de expressão.■ Acesso à informação alternativa.■ Liberdade de associação.■ Respeito pela duração dos mandatos,

segundo prazos constitucionalmente esta-belecidos.

■ Um território que defi ne claramente o demos votante.

■ A expectativa generalizada de que o processo eleitoral e as liberdades contextuais serão mantidos em um futuro indefi nido.

2. A democracia implica o real acesso ao poder do Estado, ou seja, que não exista

14 Essas características, resumidas na seqüência, foram apresentadas e discutidas com um amplo conjunto de

personalidades acadêmicas.

15 Segundo os aportes de Robert Dahl e Guillermo O’Donnell.

quadro 12

Uma defi nição de poliarquia

Poliarquia deriva das palavras gregas que significam “muitos” e “governo”. Distingue-se assim o “governo de muitos” do governo de um, ou monarquia, ou do governo de poucos, aristocracia ou oligarquia. […] Uma democracia poliárquica é um sistema político dotado das instituições democráticas [descritas]. A democracia poliárquica é, pois, diferente da democracia representativa com sufrágio restrito, como a do século XIX. É também diferente das democracias e repúblicas mais antigas, que tinham sufrágio restrito, e não possuíam

muitas das outras características cruciais das democracias poliárquicas, tais como: partidos políticos, direito a formar organizações políticas para influir em ou opor-se a governos existentes, grupos de interesse organizados etc. É também diferente das práticas democráticas próprias de unidades tão pequenas que possibilitem a realização de uma assembléia direta de seus membros e a decisão (ou recomendação) direta das políticas ou leis.

Robert Dahl, 1987, p. 105.


no território outra organização (formal ou não) com poder igual ou superior ao pró-prio Estado. Isso defi ne a soberania interior, atributo que implica: o monopólio do uso efetivo e legítimo da força; a capacidade para aplicar justiça de modo efetivo e defi nitivo, normatizar as condutas dos indivíduos e organizações, encontrar os meios – econô-micos e organizativos – necessários para o cumprimento de seus fi ns e executar as políticas decididas. Em uma democracia, a capacidade de soberania do Estado deriva da renovada legitimidade outorgada pelos membros da sociedade.

Este acesso ao real poder estatal requer também uma certa forma de inter-relação com os outros Estados soberanos, de ma-neira que os objetivos estabelecidos pela sociedade em exercício de suas opções só poderão ser substancialmente alterados por imposições de outros poderes fora do terri-tório como conseqüência da livre delegação de soberania a órgãos multilaterais.

3. A democracia também implica a vi-gência do estado de direito. Isso pressupõe a independência de poderes e um sistema le-gal que é democrático em três sentidos: pro-tege as liberdades políticas e as garantias da democracia política, protege os direitos civis do conjunto da população e estabelece redes de responsabilidade e de prestação de contas por meio das quais os funcionários públicos, incluindo os cargos mais altos do Estado, es-tejam sujeitos a controles apropriados sobre a legalidade de seus atos. Pressupõe também a submissão da ação do Estado e de seus poderes às normas que emanam de poderes designados democraticamente.

4. A democracia pressupõe uma certa forma de organizar o poder na sociedade. Em democracia, as relações de poder, entre o Estado e os cidadãos, os cidadãos entre si, e entre o Estado, as organizações e os cida-dãos, devem estar ajustadas ao exercício dos direitos políticos, civis e sociais de maneira tal que a imposição de uma conduta (impé-rio do poder) não vulnere esses direitos. A essência de uma democracia é que o poder – público ou privado – esteja organizado de

modo que, além de não vulnerar os direitos, possa ser um instrumento central para sua expansão. A opinião acerca dessa relação en-tre poder e direitos deve ser objetiva, isto é, defi nida pela própria maioria dos membros de uma sociedade.

5. A democracia requer que as opções cidadãs abordem as questões substantivas. As regras e condições de concorrência pro-curam garantir uma eleição livre entre can-didatos e programas de governo. Determi-nam o leque real de opções do cidadão. Esse temário eleitoral ou agenda pública excede o regime, mas é fundamental para a democra-cia, é parte de sua organização.

Supondo a ausência de limitações sobre a capacidade de eleger, interessa-nos inda-gar qual é o leque real de opções e como se constrói. Essa é a função da agenda pública. Ela contém o temário dos problemas que uma sociedade deve resolver e os métodos para encará-los. A agenda identifi ca, para o cidadão, as metas desejáveis de um governo e o caminho para atingi-las.

Eleger sobre o quê e entre quê? Essa eleição contém todas as opções necessárias, reais, para garantir e expandir a cidadania em um momento dado? Ou essas opções, submetidas a eleições, são somente uma parte do necessário para o desenvolvimento da cidadania e excluem outras essenciais?

Se este fosse o caso, poderíamos ter regras de concorrência perfeitas, ótimas condições para a eleição, porém temas de eleição parciais ou limitados. Nessas condi-ções, talvez o essencial esteja fora da eleição e o marginal centralize o debate da decisão eleitoral. O regime tenderia, então, a girar em falso, a separar-se do desenvolvimento da cidadania, a tornar-se irrelevante.

Portanto, a agenda pública, entendida como o leque real de opções de que os cida-dãos dispõem de acordo com as referências citadas acima, constitui um componente central da organização democrática. Essa agenda contém o conjunto de questões prioritárias em torno do qual se centram o debate público, a defi nição e as opções de políticas da opinião pública.

A agenda deveria conter os desafi os


centrais para os interesses individuais, das organizações e do conjunto da sociedade. O que se pode eleger está dentro da agenda. A agenda defi ne o campo da opção.

Entretanto esta agenda não se constrói idealmente, independentemente das rela-ções de poder. Escolhe-se a política eco-nômica? Debatem-se as reformas fi scais? Estão claras as opções para combater a pobreza e a desigualdade? E se esses temas estiverem fora da oferta eleitoral, de sua agenda, como se vincula a democracia com as necessidades reais de expansão da cida-dania social?

Essa questão, o que deve ser debatido em uma sociedade e em uma região, é um dos interesses centrais deste Relatório. Pro-mover um debate sobre nossa agenda, para saber se ela contém nossos problemas, ou se há questões omitidas, diluídas, ignoradas ou, simplesmente, proibidas é a primeira condição para utilizar nossas capacidades de evitar os perigos e de desenvolver nossa democracia. Discutir os alcances do debate público, as formas de abordá-lo e recuperar o que se escamoteia e ignora, é uma condi-ção necessária das reformas democráticas de que nossa região precisa. A relevância ou não do conteúdo da agenda pública é deter-minante para nosso futuro democrático.

Democracia, regime político e EstadoEm um regime democrático, o acesso às

principais posições governamentais (com exceção do poder judiciário, das forças armadas e, eventualmente, dos bancos cen-trais) é realizado por meio de eleições lim-pas e institucionalizadas. Por eleições lim-pas se entende aqui as que são competitivas, livres, igualitárias, decisivas e inclusivas, e nas quais são respeitadas as liberdades polí-ticas.16 Essas liberdades são essenciais não só durante as eleições, como também nos pe-ríodos entre elas. Caso contrário, o governo no poder poderia facilmente manipular ou cancelar eleições futuras. Os indivíduos que

gozam dessas liberdades estão habilitados e protegidos para o exercício de seus direitos de participação. Isso signifi ca que a todos os cidadãos é concedido o direito, vincu-latório em todo o território, de participar no Estado e no governo, não só por meio de eleições, como também por meio da tomada de decisões, seja de forma conjunta ou individual. Por outro lado, o requisito de inclusividade das eleições em um regime democrático indica que todos os adultos que satisfazem o critério de cidadania têm direito de participar nessas eleições.17

Além disso, em um regime democrático as eleições estão institucionalizadas: para a grande maioria dos cidadãos é indiscutível que, no futuro, continuem sendo realizadas eleições limpas nas datas ou ocasiões legal-mente preestabelecidas.

Existem quatro aspectos centrais da democracia: 1) eleições limpas e institucio-nalizadas; 2) inclusividade; 3) um sistema legal que sanciona e respalda os direitos e as liberdades políticas; e 4) um sistema le-gal que prescreve que nenhuma pessoa ou instituição retenha o arbítrio de eliminar ou suspender os efeitos da lei ou de evadir-se a seu alcance. Vemos então, que, enquanto os dois primeiros aspectos correspondem ao regime, os dois últimos correspondem ao Estado. O Estado não é um elemento alheio ou extrínseco à democracia, é um de seus componentes intrínsecos. Por isso, segundo o esquema conceitual que aqui propomos, é importante indagar acerca do caráter de-mocrático do Estado e não só sobre o do regime.

A relação entre regime democrático e Estado se fundamenta na existência de um sistema legal estatal que, em primeiro lugar, sanciona e respalda os direitos e liberdades decorrentes do regime democrático; e, em segundo lugar, coloca sob esse sistema legal a totalidade das instituições e dos funcionários do Estado. Sob esse prisma, se organiza o Estado segundo o princípio da

16 De acordo com Dahl (1989 e 1999), as liberdades políticas relevantes são as de expressão, associação e acesso à

informação de caráter pluralista. Para uma lista detalhada, ver Diamond (1999).

17 A inclusividade é uma conquista bastante recente dos trabalhadores urbanos, dos camponeses, das mulheres e

de vários tipos de minorias e setores discriminados.

Essas liberdades são essenciais não só durante as eleições, como também nos períodos entre elas.


divisão, interdependência e controle de seus poderes, da existência de um poder judicial independente, da supremacia do poder civil sobre o militar e da responsabilidade dos governantes perante a cidadania.

Um aspecto crucial do sistema legal é sua efetividade, o grau em que o Estado realmente organiza as relações sociais. Em um sistema legal democrático, nenhuma instituição estatal ou funcionário deveria negar-se ao controle legal de suas ações. Em uma dimensão territorial se supõe que o sistema legal se estende homogeneamente

ao longo do espaço delimitado pelo Estado. No mesmo sentido, espera-se que o sistema jurídico dê o mesmo tratamento a casos similares, independentemente de considera-ções de classe, gênero, etnia ou outros atri-butos dos respectivos atores. Em todas essas

dimensões, o sistema legal pressupõe um Estado efi caz,19 que não depende só de uma legislação apropriada mas também de uma rede de instituições estatais que operam para garantir o real império de um sistema legal democrático.

Os cidadãos, fonte e justifi cativada autoridade do Estado democrático

Na democracia, o sistema legal, come-çando por suas mais altas regras consti-tucionais, estabelece que os cidadãos, ao votarem em eleições limpas e institucio-nalizadas, são a fonte da autoridade que o Estado e o governo exercem sobre eles. Os cidadãos não são somente portadores de di-reitos e obrigações, eles são também a fonte e a justifi cativa da pretensão de mando e autoridade que o Estado e o governo invo-cam quando tomam decisões coletivamente vinculatórias.

Esta é outra característica específi ca da democracia: fundamenta o direito de gover-nar na soberania popular que se manifesta em eleições limpas e institucionalizadas. Todos os outros sistemas políticos funda-mentam esse direito em outras fontes.

De tudo isso se depreende que um in-divíduo não é, e nunca deveria, ser tratado

18 Por esse conceito se entende o equivalente à expressão do inglês accountability.

19 O’Donnell, 2000, 2002a, 2002c.

20 De acordo com esse ponto, Dworkin afi rma que “uma demanda particular de moralidade política […] requer

dos governos falar com uma voz, atuar de maneira coerente e com princípios para com todos os seus cidadãos, [e]

ampliar para todos os cidadãos os padrões de justiça substantiva ou de eqüidade que usa para alguns”.

A efi cácia do sistema legal depende do entrelaçamento de suas regras com uma rede de instituições que, em democracia, devem atuar com propósitos e resultados coerentes com um Estado democrático de direito.

quadro 13

Democracia e responsabilidade dos governantesEm uma democracia, espera-se que os governantes estejam submetidos a três tipos de prestação de contas18: a) a “vertical eleitoral”, resultado de eleições limpas e institucionalizadas, por meio das quais os cidadãos podem mudar o partido e os funcionários do governo, b) a “vertical de tipo societário”, exercida por indivíduos ou grupos com o objetivo de mobilizar o sistema legal para demandar o Estado e o governo com o objetivo de prevenir, compensar ou condenar ações (ou inações), presumivelmente ilegais, perpetradas por funcionários públicos, c) a “horizontal”, realizada quando algumas instituições do Estado, devidamente autorizadas, agem para prevenir, indenizar ou sancionar ações ou inações, presumivelmente ilegais, de outras instituições ou de funcionários estatais.

Cabe, no entanto, observar, que há uma diferença importante entre essas prestações de contas. A vertical-eleitoral deve existir pela própria defi nição do regime democrático; sem ela esse regime simplesmente não existiria. Em compensação, o grau e a efetividade da prestação de contas societária e da horizontal são variáveis conforme os casos e o tempo. Essas variações são relevantes para avaliar o desenvolvimento da democracia; por exemplo, a inexistência de uma sociedade vigorosa e autônoma, ou a impossibilidade ou falta de determinação de certas instituições do Estado de exercer sua autoridade sobre outras instituições estatais são indicadores de uma democracia de escasso desenvolvimento.

Guillermo O’Donnell, texto elaborado para o PRODDAL, 2002c.


como um súdito, um suplicante da boa von-tade do governo e do Estado. Este indivíduo – portador de um conjunto de direitos civis, sociais e políticos – tem pretensão legal-mente sustentada de ser tratado com plena consideração e respeito.20 Esse tratamento deve estar baseado na implementação de leis e regulamentos que são preexistentes, claros e discerníveis por todos os cidadãos21 e sancionados em concordância com os pro-cedimentos democráticos. Na medida em que as instituições estatais reconhecem esses direitos, elas podem ser consideradas mais ou menos democráticas, ou coerentes com as obrigações impostas a elas pela cidadania.

Na verdade, este aspecto das relações diretas e cotidianas dos cidadãos com o Estado é um dos mais problemáticos da democracia em nossa região. Com relação a eleições limpas e, geralmente, ao exercício dos direitos políticos, os cidadãos são colo-cados em um nível de igualdade genérica. No entanto, ao tratar com burocracias esta-tais, os cidadãos estão freqüentemente colo-cados em situações de aguda desigualdade de fato. Costumam enfrentar burocracias que agem sobre a base de regras formais e informais – que não são transparentes nem facilmente compreensíveis – e que tomam decisões (ou as omitem) com conseqüên-cias importantes para os cidadãos. Este é um problema em todos os lugares, porém muito mais sério e sistemático em socieda-des castigadas pela pobreza e pela desigual-dade. Esses males expressam e cultivam o autoritarismo social,22 e repercutem na ma-neira desrespeitosa com que as burocracias estatais, às vezes, tratam muitos cidadãos, sobretudo imigrantes e estrangeiros. Em-

bora seja comumente ignorada, esta é outra dimensão crucial da democracia: o grau em que as instituições estatais realmente res-peitam os direitos de todos os habitantes, cidadãos ou não.

O cidadão, sujeito da democraciaA democracia reconhece em cada indiví-

duo uma pessoa moral e legal, portadora de direitos e responsável pela forma com que exercita tais direitos e suas obrigações decor-rentes. Nesse sentido, concebe o indivíduo como um ser dotado da capacidade para escolher entre opções diversas, assumindo responsavelmente as conseqüências dessas escolhas, ou seja, como um ser autônomo, razoável e responsável.23 Essa concepção do ser humano não é apenas fi losófi ca e moral, é também legal: considera o indivíduo como portador de direitos subjetivos que são san-cionados e garantidos pelo sistema legal.

A potencialidade inerente a essa concep-ção do indivíduo, cujos direitos não derivam da posição que ocupa na hierarquia social e sim de sua capacidade de comprometer-se a cumprir, voluntária e responsavelmente, as obrigações que assume livremente – com seu correlato do direito a demandar o cum-primento das obrigações contraídas – de-sencadeou conseqüências transcendentais para as lutas pela expansão da cidadania.

Entendemos por cidadania um tipo de igualdade básica associada ao conceito de pertencimento a uma comunidade, o que em termos modernos é equivalente aos direitos e obrigações de que todos os indiví-duos estão dotados por pertencer a um esta-do nacional.24 Destacamos vários atributos da cidadania assim defi nida:

Os cidadãos não são somente portadores de direitos e obrigações, eles são também a fonte e a justifi cativa da pretensão de mando e autoridade que o Estado e o governo invocam quando tomam decisões coletivamente vinculatórias.

21 Mesmo em situações onde esta desigualdade é a mais aguda possível (como sob encarceramento), permanece

a obrigação moral de respeitar a agência. Hoje em dia, esta é também uma obrigação legal, embora seja muitas

vezes ignorada.

22 Aristóteles (1968, p. 181) sabia disso: “Aqueles que gozam de muitas vantagens –força, riqueza, conexões,

etc.– não estão dispostos a obedecer [o direito] e desconhecem como obedecer”.

23 Segundo o conceito desenvolvido por O’Donnell (2002c), a democracia considera o ser humano como um

agente. “Um agente é um ser dotado de razão prática: usa sua capacidade cognitiva e motivacional para escolher

opções que são razoáveis em termos de sua situação e de seus objetivos, para os quais, exceto prova em contrário,

é considerado como o melhor juiz. Essa capacidade faz do agente um ser moral, no sentido de que normalmente

se sentirá, e será considerado por outros seres relevantes, como responsável pela escolha de suas opções, ao menos

pelas conseqüências diretas decorrentes de tais opções.”

24 T. H.Marshall (1965) destaca que “a cidadania moderna é, por defi nição, nacional”.


a. caráter expansivo, baseado na concepção, moral e legalmente respaldada, do ser humano como responsável, razoável e autônomo;

b. condição legal de status que se conce-de ao indivíduo como portador de direitos legalmente sancionados e respaldados;

c. sentido social ou intersubjetivo que costuma ser o resultado do pertencimento a um espaço social comum; 25

d. caráter igualitário, baseado no reco-nhecimento universal dos direitos e deveres de todos os membros de uma sociedade de-mocraticamente organizada;

e. inclusividade, ligada ao atributo de nacionalidade que implica o pertencimento dos indivíduos aos Estados nacionais;

f. caráter dinâmico, contingente e aberto, como produto e condição das lutas históri-cas para enriquecer ou reduzir seu conteú-do, e aumentar ou diminuir o número dos que são reconhecidos.

Podemos identifi car três conjuntos de direitos de cidadania,26 cada um deles rela-cionado a uma área diferente da sociedade: civis, políticos e sociais.27

Muito antes da expansão universal da cidadania política, a formulação de uma visão legal e moral do indivíduo como portador de direitos subjetivos contou com uma longa trajetória de elaboração por meio de diversas doutrinas – religiosas, éticas, legais, fi losófi cas.28 Essa concepção do ser humano foi projetada no âmbito político pelos grandes teóricos do liberalismo29 e posteriormente transmitida às duas grandes

25 Esse aspecto da cidadania remete a uma concepção da política como espaço comum, no qual nos reconhecemos

como participantes de uma comunidade política orientada para a construção e para a realização intersubjetiva

de um bem público. Essa concepção foi amplamente desenvolvida pela tradição do republicanismo cívico, cujas

origens remontam ao pensamento grego e romano, e que adquire uma renovada vigência nos debates contempo-

râneos entre liberais e comunitaristas.

26 Este enunciado não implica que ignoremos que algumas discussões atuais propõem acrescentar outras “gera-

ções” de direitos aos que aqui enunciamos. Dadas as circunstâncias da América Latina, dentre essas discussões são

importantes especialmente as relacionadas com seus povos indígenas, e nos parecem particularmente importantes

as propostas de acrescentar uma área específi ca de direitos culturais. No entanto, para facilitar esta primeira ex-

posição de um tema muito complexo, preferimos manter a classifi cação de direitos tradicional. Isso não impede

que a questão dos povos indígenas seja tratada em outras partes deste Relatório, nem que em suas futuras versões

revisemos a classifi cação aqui utilizada.

27 “Começarei propondo uma divisão da cidadania em três partes. [...] Chamarei cada uma destas três partes ou

elementos, civil, político e social. O elemento civil se compõe dos direitos para a liberdade individual: liberdade da

pessoa, de expressão, de pensamento e religião, direito à propriedade e a estabelecer contratos válidos, e direitos à

justiça. Este último é de índole diferente dos restantes, porque se trata do direito de defender e fazer valer o con-

junto dos direitos de uma pessoa em igualdade com os demais, mediante os devidos procedimentos legais. As ins-

tituições diretamente relacionadas com os direitos civis são os tribunais de justiça. Por elemento político, entendo

o direito a participar no exercício do poder político como membro de um corpo investido de autoridade política

ou como eleitor de seus membros. As instituições correspondentes são o Parlamento e as juntas do governo local.

O elemento social abarca todo o espectro, desde o direito à segurança e a um mínimo de bem-estar econômico

até o de compartilhar plenamente a herança social e viver a vida de um ser civilizado conforme os padrões predo-

minantes na sociedade. As instituições diretamente relacionadas são, nesse caso, o sistema educativo e os serviços

sociais.” Marshall, 1965, pp. 22-23.

28 “O reconhecimento institucionalizado (i.e. legalmente sancionado e respaldado, e amplamente aceito) do in-

divíduo como portador de direitos subjetivos percorreu um longo e complicado caminho, cuja origem remonta

historicamente a alguns sofi stas e aos estóicos e a Cícero, atravessa a tradição do direito romano e dos legistas

medievais, para depois ser refi nado pelos teóricos do direito natural, e ser fi nalmente reapropriado e, por assim

dizer, politizado, apesar de suas diferenças em outros aspectos, pelos grandes pensadores liberais –especialmente

Hobbes, Locke e Kant–, assim como pelos não-liberais como Espinoza e Rousseau”. O’Donnell, 2000.

29 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes do advento do liberalismo “esta visão de autonomia da

vontade certamente já havia aparecido juridicamente formulada no direito civil”. Isso, por sua vez, era parte das

mudanças na própria concepção de moralidade; como Schneewind (1998, p. 27) indica: “durante os séculos XVII

e XVIII, as concepções estabelecidas de moralidade como obediência começaram a ser fortemente contestadas

por concepções emergentes de moralidade como auto-governo […] centradas na idéia de que todos os indivíduos

normais são igualmente capazes de viver juntos em uma moralidade auto-governada”.


constituições modernas: a dos Estados Uni-dos e a da França.

A cidadania excede os direitos políticos,a democracia também

A democracia de cidadania, como dis-semos, excede o regime político, o exercício dos direitos políticos. Ela precisa ampliar-se em direção aos direitos civis e sociais. Esse é um ponto central da nossa análise, do qual se deriva a justifi cativa de conceber a demo-cracia abrangendo um campo mais amplo e complexo. Como já mencionamos, as conse-qüências práticas de sustentar esta tese são consideráveis.

Se os direitos inerentes ao ser humano estão baseados em sua capacidade como ser moral, por que então atribuí-los somente a certas esferas da vida social e política? Já que a autonomia responsável implica escolher, que opções reais, ou capacidades, seriam razoavelmente coerentes com a condição que a democracia confere ao indivíduo? Em outros termos, quais são as condições reais do exercício de tais direitos?

Essas perguntas apontam a um dos argu-mentos centrais na análise que este Relatório propõe: colocar a questão das capacidades na esfera política implica ir além da atri-buição universal dos direitos de cidadania política, e leva à pergunta sobre as condições que podem permitir ou não o exercício real desses direitos.

Embora sob diferentes condições histó-

ricas, em todos os países, a resposta a tais perguntas resultou em numerosas lutas pela progressiva expansão dos direitos políticos, civis e sociais,30 destacando-se, entre eles, o direito de sufrágio até alcançar a sua atual inclusividade. Essa história foi construída ao longo de múltiplos confl itos, ao fi nal dos quais, os setores sociais marginaliza-dos foram sendo incluídos na democracia, isto é, obtiveram fi nalmente a cidadania política.31

Nos países centrais, esses processos pro-vocaram inicialmente a expansão adicional de direitos na esfera civil, no duplo sentido de uma maior especifi cação de direitos e de incorporação de outros novos, que não eram ainda os direitos de participação pró-prios da democracia inclusiva, mas direitos civis concernentes às atividades sociais e econômicas privadas.32 No que se refere a esses direitos, chegou-se, de diversas manei-ras, à conclusão de que seu exercício implica escolha, e escolha implica liberdade para escolher entre as diversas alternativas que cada indivíduo valoriza por alguma razão. Isso pressupõe a vigência de um critério de eqüidade: deve existir um patamar mínimo de igualdade entre os membros da sociedade que outorgue a todos um leque razoável de opções para exercer sua capacidade de esco-lha e sua autonomia.

Por outro lado, também nos países cen-trais, o mencionado critério de eqüidade foi muito importante para o surgimento dos

30 O processo de progressiva expansão de direitos, que nos países centrais incluiu a extensão da cidadania civil

prévia à expansão da cidadania política, foi o pano de fundo histórico da idéia central do liberalismo político: o

governo e o Estado devem ser limitados e constitucionalmente regulados, pois ambos existem para, e em nome de,

indivíduos portadores de direitos subjetivos sancionados e respaldados pelo mesmo sistema legal que o Estado e o

governo devem obedecer e do qual extraem sua autoridade.

31 Cidadãos políticos são aqueles que, dentro do território de um Estado que inclui um regime democrático,

cumprem o critério respectivo de nacionalidade. Como derivação do regime democrático, os cidadãos políticos

possuem dois tipos de direitos. Primeiro, liberdades tais como as de associação, expressão, movimento, acesso a

informação pluralista e outras que, embora em última instância sejam não defi níveis ex ante, em conjunto tornam

possível a realização de eleições limpas, institucionalizadas e – hoje em dia – inclusivas. O segundo tipo de direito

é de caráter participativo: eleger e eventualmente ser eleito ou nomeado para cargos estatais. Os cidadãos políticos,

assim entendidos, são o lado individual de um regime democrático, e nenhum deles pode existir sem o outro.

32 Como ressalta T. H. Marshall (1965, p. 18): “A história dos direitos civis em seu período formativo é uma história

de adição gradual de novos direitos a um status que já existia e que já pertencia a todos os membros adultos da

comunidade”. Estes direitos civis são, em sua defi nição clássica de cidadania civil, “os direitos necessários para a

liberdade individual-liberdade pessoal, liberdade de palavra, pensamento e fé, o direito a possuir propriedade e a

terminar contratos válidos, e o direito à justiça” (ibid., pp. 10-11).

A democracia de cidadania, como dissemos, excede o regime político, o exercício dos direitos políticos. Ela precisa ampliar-se em direção aos direitos civis e sociais.


direitos sociais.33 Novamente, ao longo de lutas freqüentemente árduas, diversos seto-res que haviam sido politicamente excluídos terminaram aceitando a democracia políti-ca em troca dos benefícios do bem-estar. Por meio da legislação social, e com avan-ços e retrocessos em termos das respectivas relações de poder, estas visões de eqüidade foram incorporadas aos sistemas legais. Os direitos sociais, sancionados pela legislação correspondente, uniram-se ao direito civil para expressar que a sociedade, e especial-mente o Estado, não devem ser indiferentes, pelo menos nos casos em que existe severa privação de capacidades relevantes.

Em resumo, nos países centrais, a ques-tão das capacidades que habilitam a exercer a liberdade dos indivíduos foi encarada no âmbito dos direitos civis e sociais. A idéia que subjaz a essas construções legais é a da eqüidade, que, em termos de capacidades disponíveis e de ausência de coerção pe-remptória, considera os indivíduos como seres livres e responsavelmente capazes de escolher. Essa visão fi cou inscrita na cons-ciência moral da humanidade pela Decla-ração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão.34 É importante destacar que a maioria desses direitos não foi simplesmen-te outorgada, que eles foram conquistados por meio de múltiplas lutas, conduzidas por setores sociais oprimidos, explorados e discriminados.

Por esses caminhos complexos – tão simplifi cadamente resumidos – foram sur-gindo, nos países centrais, as instituições e práticas que hoje reconhecemos como de-mocráticas. Poucos países da América Lati-na (Chile, Costa Rica e Uruguai) seguiram caminhos mais ou menos semelhantes. Nos

outros, apesar de cada um com suas sig-nifi cativas particularidades, encontramos uma situação muito diferente à descrita: al-cançamos a enorme conquista dos direitos políticos, mas ainda falta muito para conse-guir, para todos, uma expansão satisfatória dos direitos civis e sociais. Essa circunstân-cia realça ainda mais a enorme importância da democracia e de seus direitos políticos para a América Latina. Eles são, têm que ser, o principal ponto de apoio das lutas para alcançar os outros direitos, ainda tão limitados e conferidos de maneira parcial na prática. Veremos ecos dessas afi rmações nas seções empíricas deste Relatório.

Estado e cidadaniaO Estado é um fenômeno histórico con-

temporâneo, para o qual convergem as lutas pelo poder e as lutas pelos direitos. Seu apa-recimento foi marcado pela expropriação, por parte dos governantes, de um centro de poder emergente, dos meios de coerção, de administração e de legalidade que haviam sido até então controlados por outros atores. O surgimento do Estado foi contemporâneo da expansão do capitalismo, que incluiu ou-tra expropriação, a dos produtores diretos dos meios de produção. Esse surgimento foi também contemporâneo da construção política da Nação como referência privile-giada das decisões estatais. Todos os Estados sustentam que sua autoridade emana de ser Estados-para-a-Nação (ou, em alguns casos, para-o-povo), cuja missão é atingir o bem comum – ou o interesse geral – de uma Nação interpretada homogeneamente, à qual tanto governantes quanto governados devem supostamente dar prioridade em suas lealdades.

33 Uma vez mais, de acordo com Marshall (1965, p. 72), os direitos sociais incluem “desde o direito ao bem-estar

e à segurança econômica básica até o direito a participar plenamente do patrimônio social e viver a vida de um ser

civilizado de acordo com o padrão predominante na sociedade”. Para uma discussão útil e detalhada de Marshall

com respeito a esses direitos, ver José Nun, 2001.

34 Podemos agregar: o Prólogo e a Primeira Emenda da Constituição dos Estados Unidos, e mais tarde, a

Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas, o Acordo Internacional sobre Direitos Civis

e Políticos; o Acordo Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; a Declaração de Direitos

Humanos de Viena, e muitos outros tratados e protocolos internacionais e regionais, todos eles ratifi cados por

um grande número de países.


Por Estado, entendemos um conjunto de instituições e relações sociais que cobre o território que ele delimita e sobre o qual exerce normalmente a supremacia no con-trole dos meios de coerção. Esta defi nição permite entender o Estado como: a) um foco de identidade coletiva para os habi-tantes de um território – aí reside sua cre-dibilidade; b) um sistema legal, que aspira a um alto grau de efetividade na regulação de relações sociais; e c) um conjunto de buro-cracias, cujo funcionamento supostamente alcança efi cácia no desempenho das fun-ções que lhes são formalmente outorgadas. O grau de realização dessas dimensões em cada caso é uma variável historicamente contingente e, na verdade, problemática (O’Donnell, 2002b).

Portanto, o Estado é:

a. Um âmbito em que se concentra e se concede a identidade coletiva para todos ou quase todos os habitantes do território; con-vida ao reconhecimento generalizado de um “nós”, os membros da Nação.

b. Um sistema legal, uma trama de regras jurídicas que aspira a regular numerosas re-lações sociais.35

c. É também um conjunto de entes burocráticos, uma trama institucional e administrativa com responsabilidades que formalmente visam a alcançar e a proteger algum aspecto do bem comum. Juntas, as burocracias do Estado e sua legalidade pretendem gerar, para os habitantes de seu território, o grande bem público da ordem e da previsibilidade das relações sociais em

que os habitantes estão imersos. Dessa for-ma, o Estado também pretende garantir a continuidade histórica da unidade territo-rial respectiva, usualmente concebida como uma Nação.

Esses aspectos do Estado são tendências que nenhum deles chegou a atingir com-pletamente. No que diz respeito ao Estado como foco de identidade coletiva, sua pre-tensão de ser verdadeiramente um Estado-para-a-Nação pode ser pouco verossímil para boa parte de sua população. Quanto ao sistema legal, pode per se ter carências e/ou não se ampliar efetivamente a diversas relações sociais e também a vastas regiões. No que se refere ao Estado como conjunto de burocracias, seu desempenho pode se desviar seriamente do cumprimento das res-ponsabilidades que lhe foram formalmente

A enorme importância da democracia e de seus direitos políticos para a América Latina: eles são, têm que ser, o principal ponto de apoio das lutas para alcançar os outros direitos.

35 Mesmo sob um regime democrático, a legalidade do Estado é uma mistura complexa de igualdade e desigualda-

de. Por um lado, essa legalidade sanciona os direitos universais da cidadania política e civil. Por outro, essa mesma

legalidade sanciona dois tipos de desigualdades: uma, a resultante da organização hierárquica, legalmente regula-

da, das instituições burocráticas do Estado, bem como do respaldo ou da autorização que o sistema legal outorga

a outras instituições privadas que também estão hierarquicamente organizadas; outra, a desigualdade resultante

do fato de que esta mesma legalidade dá forma à condição capitalista da sociedade. Esta forma sanciona e respalda

uma ordem social que inclui, de várias maneiras, a dominação social de quem controla os meios de produção,

como também, e com crescente importância no mundo contemporâneo, o controle dos circuitos do capital fi nan-

ceiro. Isto nos leva a considerar o papel crucial que o Estado tem, em suas várias dimensões, na correção ou repro-

dução dessas desigualdades, ao mesmo tempo que promulga algumas igualdades democráticas fundamentais.

quadro 14

Estado liberal e Estado democrático

O Estado liberal não é apenas o pressuposto histórico, mas também o pressuposto jurídico do Estado democrático. Estado liberal e Estado democrático são interdependentes em duas formas: 1. na linha que vai do liberalismo à democracia, no sentido de que são necessárias certas liberdades para o correto exercício do poder democrático; 2) na linha oposta, a que vai da democracia ao liberalismo, no sentido de que é indispensável o poder democrático para garantir a existência e a persistência das liberdades fundamentais. Em outras palavras: é improvável que um Estado não liberal possa garantir um correto funcionamento da democracia e, por outro lado, é pouco provável que um Estado não democrático seja capaz de garantir as liberdades fundamentais. A prova histórica dessa interdependência está no fato de que quando o Estado liberal e o Estado democrático caem, caem juntos.

Norberto Bobbio, 1992, pp. 15-16.


outorgadas.Sejam quais forem as conquistas e ca-

rências nestas três dimensões, nos interessa ressaltar que a democracia política surgiu e continuou existindo com e no marco do Estado nacional. Foi devido a esta interseção que a “democracia nasceu com um sentido de nacionalidade. As duas estão fundamen-talmente inter-relacionadas e nenhuma delas pode ser verdadeiramente entendida

independentemente dessa conexão.”36 Isso ressalta a importância que o Estado e a Na-ção tiveram e continuam tendo para a exis-tência e o funcionamento da democracia.37

“Estatalidad” truncada e fragilidade democrática

Como já vimos, pela primeira vez em dois séculos de vida independente, pratica-mente todos os países latino-americanos sa-tisfazem a defi nição mínima de democracia. Eles têm em comum duas características: por um lado, realizam eleições razoavel-mente limpas, institucionalizadas e inclusi-vas, e sancionam os direitos participativos correspondentes a tais eleições; por outro, sustentam a vigência de algumas liberdades políticas fundamentais, especialmente de opinião, expressão, associação, movimento e acesso a meios de comunicação razoavel-mente livres e plurais, e afi rmam a supre-macia dos poderes constitucionais sobre os poderes fáticos.

Contudo, há variações quanto ao grau em que os atributos mencionados são re-almente cumpridos, assim como também existem variações signifi cativas quanto ao

36 Greenfeld, 1992, p. 7.

37 Maíz, 2002a e Canovan, 1996. John Gray (2000, p. 123) concorda: “O Estado nacional soberano é a grande pre-

missa não examinada do pensamento liberal. […] A instituição do Estado-nação é tacitamente pressuposta pelos

ideais liberais da cidadania”.

quadro 15

O Estado: pressuposto da democracia

O Estado – como instituição na qual se reconhece a identidade coletiva,

não voluntária, baseada em um território, sustentada em última instância

por sua capacidade de coerção, altamente burocratizada e densamente

legalizada – é a premissa histórica e social da democracia. Desde o

início, a democracia política contemporânea implica uma cidadania de

dupla face: a cidadania (potencialmente) ativa e participativa própria da

democracia, e a cidadania implícita, que resulta do fato de pertencer a

uma nação.


quadro 16

Estado e globalização

A globalização econômica de nenhuma maneira se traduz necessariamente na diminuição do poder do Estado; na verdade está transformando as condições sob as quais o poder do Estado é exercido. […] Há muitas e boas razões para ter dúvidas sobre as bases empíricas e teóricas de algumas afi rmações de que o Estado-nação está sendo eclipsado pelos padrões contemporâneos

da globalização.[...] No entanto, é preciso reconhecer que os novos padrões de mudança regional e global estão transformando o contexto da ação política, criando um sistema de centros de poder múltiplos e esferas de autoridade superpostas – uma ordem pós-Westfalia.

David Held, 1999, p. 441.


grau em que o Estado e seu sistema legal cobrem a totalidade do território desses países. Neste contexto, a avaliação social sobre o rendimento institucional e o grau de desenvolvimento de nossas demo-cracias é sumamente crítica. Em geral, a opinião pública indica que as instituições e os governantes não estão tendo um bom desempenho. Uma razão para isso é que, com freqüência, os governos eleitos demo-craticamente às vezes parecem incapazes ou não dispostos a encarar questões básicas de desenvolvimento, bem como de desigual-dade e de insegurança. Acreditamos que a esta imagem subjaz outro fato ao qual não foi dada a devida atenção nas recentes dis-cussões: nas duas últimas décadas o Estado debilitou-se enormemente e, em algumas zonas dentro de nossos países, virtualmente evaporou-se.

Crises econômicas, o fervoroso anties-tatismo de muitos programas de reformas econômicas, a corrupção e o clientelismo amplamente difundidos em não poucos pa-íses, são alguns dos fatores que convergiram para gerar um Estado anêmico. Esta anemia também se manifesta no sistema legal. De fato, muitos de nossos países têm um re-gime democrático que coexiste com uma legalidade intermitente e parcial. A legali-dade do Estado não alcança vastas regiões de nossos países (e parte de suas cidades), onde outros tipos de legalidade, basicamen-te variações da legalidade mafi osa, são os que operam na prática.

Até mesmo em regiões onde o sistema legal tem atuação, ele costuma ser aplicado com características discriminatórias contra várias minorias e também maiorias, tais como as mulheres, certas etnias e os po-bres. Esse sistema legal truncado gera o que se denominou de uma cidadania de baixa

intensidade.38 Todos nós temos os direitos políticos e as liberdades que correspondem ao regime democrático, contudo, muitos não possuem os direitos sociais básicos. A esses setores também são negados de fato direitos civis não menos básicos. Não go-zam de proteção contra a violência policial e contra várias formas de violência privada. Não conseguem acesso igualitário e respei-toso às burocracias do Estado, inclusive aos tribunais. Seus domicílios são invadidos arbitrariamente, e, em geral, são forçados a viver uma vida não só de pobreza, mas também de recorrente humilhação e medo da violência.39 Esses setores não são apenas materialmente pobres, mas também legal-mente pobres.

Com défi cits tão importantes na efi cácia de suas instituições, na efetividade de seu sistema legal e, não menos importante, em sua credibilidade como Estado-para-a-Nação, com poucas e parciais exceções, o Estado latino-americano atual, ao mesmo tempo em que abriga regimes democráti-cos, tem grande difi culdade em projetar um futuro que, embora não possa resolver ra-pidamente muitas das injustiças e desigual-dades existentes, apareça para a maioria da população como realizável e valioso.

Este tipo de Estado de baixa capacidade é um velho problema da América Latina. No entanto, nos últimos anos, transfor-mou-se em um problema ainda mais sério e, em vários casos, isso ocorreu sob um regime democrático. O défi cit de credibi-lidade do Estado é resultado da inefi cácia operacional de suas instituições e, às vezes, de sua ostensiva colonização por parte de interesses privados que, difi cilmente pode-se argumentar que sejam coerentes com algum tipo de interesse geral. Esse défi cit torna-se ainda mais agudo se parte desses

Nas duasúltimas décadas, o Estado debilitou-se enormemente e, em algumas zonas dentro de nossos países, virtualmente evaporou-se.

38 Ver O’Donnell (1993) onde se traça um mapa metafórico de “zonas azuis, verdes e marrons”, das quais a mar-

rom se refere a zonas em que a legalidade do Estado é apenas satisfatória.

39 Os relatórios de vários organismos de direitos humanos repetida e abundantemente documentam a ameaça

permanente de violência a que as pessoas estão submetidas. Para o caso do Brasil, ver, entre outros, Dellasoppa et

al. (1999) que documentam que a incidência de mortes violentas nas regiões mais pobres da cidade de São Paulo é

dezesseis vezes maior que nas regiões mais ricas; para dados sobre a Argentina, ver, entre outros, CELS 2001. Mas,

em geral, um estudo que analisa vários conjuntos de dados sobre crime violento encontrou em todos eles uma cor-

relação positiva, forte e persistente, da violência com a pobreza e a desigualdade de renda (Hsieh e Pugh, 1993).


interesses não for, em absoluto, de caráter nacional; na verdade, eles são parte de inte-resses extraterritoriais – públicos e privados – e das tendências relativamente anônimas da globalização econômica.

É por todas essas razões que acreditamos ser tão importante inscrever a discussão so-bre o Estado (incluindo por quê, para quê e com quem reformá-lo) na perspectiva estratégica, eminentemente política, do de-senvolvimento da democracia.

No entanto, é preciso ressaltar que não existe Estado neutro. Em suas três dimen-sões, o Estado é um espaço de condensação complexa e de mediação de forças sociais. Na verdade, a visão neutra é uma maneira de argumentar a favor de um tipo de Estado que, por meio de suas políticas e, certamen-te, de suas omissões, é um ativo reprodutor de desigualdade e uma grande barreira à expansão de direitos civis e sociais.

Alguns tentaram explicar o enfraque-cimento dos Estados na América Latina como uma conseqüência inevitável da glo-balização, diante da qual só seria possível e desejável uma adaptação passiva. Isso não é verdade e, em certas ocasiões, é até interes-seiro. Como os ventos da globalização são tão fortes, os países precisam mais do que nunca de Estados-para-suas-nações. Esse Estado não deve ser grande ou pesado. Deve ser um Estado forte, capaz de processar os impactos da globalização, adaptando-se seletivamente aos mais irresistíveis e assi-milando e reorientando outros.

Nesse sentido, a observação dos Estados de países centrais que contam com arrai-gadas instituições e práticas democráticas mostra quão ativamente eles procuram processar, assimilar e reorientar muitos aspectos e conseqüências da globalização. No entanto, uma condição necessária para um Estado capaz de construir democracia e eqüidade social é que alcance níveis razoá-veis de efi cácia, efetividade e credibilidade. Na América Latina, esse objetivo está trava-do por fatores que, embora já mencionados na discussão precedente, requerem especial

consideração.

Especifi cidade histórica das democracias latino-americanas

Os problemas que discutimos até agora são comuns a muitas das novas e não tão novas democracias no mundo contempo-râneo. O que a teoria democrática tem a dizer em relação a isso? Infelizmente, não muito. Em grande parte, isso se deve a que a maioria das teorias sobre a democracia foi formulada no marco da experiência histórica dos países europeus e dos Esta-dos Unidos. Essas teorias deixam implícito que, nesses países, os direitos civis eram razoavelmente satisfatórios e atingiam praticamente a toda a sociedade antes da adoção da inclusividade e da universali-zação dos direitos políticos. Além disso, pressupõem que a legalidade do Estado se estende homogeneamente a todo o territó-rio e que, conseqüentemente, não apenas os regimes nacionais, como também os subnacionais são democráticos.40 Deveria ser óbvio, a esta altura, que essas suposi-ções não se ajustam à trajetória histórica e à situação atual da América Latina.

Em termos das trajetórias históricas da democracia, a América Latina apresenta um padrão bastante único. Por isso, uma conceitualização da democracia restrita ao regime pode ser aceitável desde que pressu-ponha que as cidadanias civil e social não são problemáticas. No entanto, quando essas dimensões da cidadania são intermi-tentes ou estão distribuídas irregularmente pelos diversos setores sociais ou até pelo próprio território do Estado, é crucial con-siderá-las cuidadosamente, se o objetivo for entender o funcionamento das respectivas democracias e dos principais desafi os para seu desenvolvimento.

“Ninguém […] pode gozar completa-mente de nenhum direito, que supostamen-te possui, se não conta com os elementos essenciais para uma vida razoavelmente

Como os ventos da globalização são tão fortes, os países precisam mais do que nunca de Estados-para-suas-nações.

40 Na realidade, os Estados Unidos são uma exceção parcial, embora importante, a esta afi rmação. Mas não

podemos nos deter neste aspecto no presente Relatório.


saudável e ativa.”41 Como conseqüência, “se-ria inconsistente reconhecer direitos refe-rentes à vida ou à integridade física quando os meios necessários para o exercício e gozo desses direitos são omitidos”.42 Essas afi rma-ções se referem às capacidades que facilitam ou difi cultam o exercício dos direitos ine-rentes à condição de cidadãos. Onde, e base-ado em que critério, poderíamos traçar uma linha fi rme e clara acima da qual a cidadania poderia ser razoavelmente exercida em ter-mos de direitos e capacidades? Que direitos e capacidades seriam imprescindíveis para gozar plenamente da cidadania?

Essas questões deram lugar a longos debates.43 Nesse ponto é necessário voltar a um aspecto dessas discussões, o que se refere às liberdades políticas. Sobre esse tema, sus-tentamos duas afi rmações: primeiramente, que é impossível defi nir teoricamente de modo geral e universal o conjunto mínimo e sufi ciente desses direitos; e em segundo lugar, que essas liberdades (de expressão, associação, movimento e similares) são, na realidade, segmentos de direitos civis mais amplos – e antigos.44 Já argumentamos que esses direitos correspondem a todos os seres humanos, e que os direitos de cidadania na esfera política, difi cilmente podem ser reali-zados se os indivíduos não possuem direitos sociais e civis “básicos”.45

Um indivíduo, pelo fato de ser um ci-dadão, tem direito a ser respeitado em sua dignidade, e também tem direito à provisão social das condições necessárias para exercer livremente todos os aspectos e as atividades de sua sociabilidade. Submeter esse indi-víduo à violência física ou a privação de

necessidades materiais básicas, ou ainda, suprimir seus direitos políticos, são atos que negam severamente sua condição de cidadão, sujeito-ator da democracia. Essa visão das condições mínimas que facultam a capacidade para escolher entre diversas opções, assumindo responsavelmente as conseqüências de tais escolhas, é clara já nas origens da tradição dos direitos humanos e, mais recentemente, também se tornou explícita no pensamento sobre o desenvolvi-mento humano. Como afi rma Amartya Sen no Relatório do Desenvolvimento Humano de 2000: “Os direitos humanos e o desenvol-vimento humano compartilham uma visão comum e um propósito comum: assegurar a liberdade, o bem-estar e a dignidade de todas as pessoas em todos os lugares”.46

Embora as constituições da América La-tina consagrem os direitos à educação, à saú-de e ao trabalho, outras dimensões como a satisfação das necessidades básicas – alimen-tação e moradia, seguridade social e meio-ambiente – recebem tratamentos desiguais, tanto reais quanto formais, nos diferentes países. Precisamente, esta priorização acom-panha os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio que emanam da Declaração do Milênio, adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 2000.

Atingir os Objetivos do Milênio na região Latino-americana signifi ca levar adiante uma série de políticas públicas muito precisas, tais como: investir na in-fra-estrutura básica, aumentar a produtivi-dade agrícola, promover a pequena e média empresa, fomentar a indústria, investir na saúde e na educação, dar continuidade a

41 Shue, 1996, p. 7 (itálico no original).

42 Vázquez, 2001, p. 102.

43 Ver Shue, 1996; Nussbaum, 2000b.

44 Nos países europeus e nos Estados Unidos, esses direitos foram realizados como direitos civis muito antes de se-

rem “promovidos” à condição de direitos políticos. Esses direitos também são exercidos em espaços sociais muito

distintos, além do âmbito do regime.

45 Como escreve Habermas (1999, p. 332),“sem direitos básicos que garantam a autonomia privada dos cidadãos,

também não haveria meio algum para a institucionalização legal das condições sob as quais esses cidadãos fi zessem

uso de sua autonomia pública”. Esse autor (1998, p. 261) afi rma que: “Portanto, a autonomia pública e privada

pressupõem-se mutuamente, de tal maneira que nem os direitos humanos nem a soberania popular podem exigir

primazia sobre sua contraparte”.

46 PNUD, 2000c, p. 1.

“Os direitos humanos e o desenvolvimento humano compartilham uma visão comum e um propósito comum: assegurar a liberdade, o bem-estar e a dignidade de todas as pessoas em todos os lugares.”


uma política pública de sustentabilidade ambiental. Essas políticas requerem um Estado com capacidade de ação, o que sig-nifi ca a necessidade de chegar a consensos políticos, manter a democracia dentro do estado de direito e aprofundá-la, tendo como meta chegar a uma sociedade em que a cidadania seja integral, em que os direitos e as obrigações não se limitem apenas ao campo político e civil, mas incluam tam-bém a área social. Essas políticas pressu-

põem a ação do cidadão como indivíduo, como ator político que se expressa por meio de representantes e – nas circunstâncias previstas – diretamente, e como integrante da sociedade, atuando em sua comunidade e nas associações voluntárias que formam a rica trama da sociedade civil.

Essa é a mesma visão que, como vimos, subjaz a nossa concepção de democracia. Todos estes direitos – os direitos civis e sua conexão com os direitos humanos, os

quadro 17

Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs)

1. ERRADICAR A EXTREMA POBREZA E FOME

■ Reduzir à metade, entre 1990 a 2015, a proporção de pessoas com renda inferior a 1 dólar por dia, assim como a proporção de pessoas que passam fome.

2. ATINGIR O ENSINO BÁSICO UNIVERSAL

■ Assegurar que, até 2015, as meninas e os meninos de todo o mundo possam completar um ciclo completo de educação primária.

3. PROMOVER A IGUALDADE DE GÊNEROS E A AUTONOMIA DAS MULHERES

■ Eliminar as disparidades de gênero na edu-cação primária e secundária, preferencialmen-te até 2005, e em todos os níveis de educação antes do fi m de 2015.

4. REDUZIR A MORTALIDADE INFANTIL

■ Reduzir em dois terços, entre 1990 e 2015, a taxa de mortalidade de crianças menores de 5 anos.

5. MELHORAR A SAÚDE MATERNA

■ Reduzir em três quartos a taxa de mortali-dade materna, entre 1990 e 2015.

6. COMBATER O HIV/AIDS, A MALÁRIA E OU-TRAS DOENÇAS

■ Deter e começar a reduzir, até 2015 , a pro-pagação do HIV/AIDS, a incidência de malária e outras doenças graves.

7. GARANTIR A SUSTENTABILIDADE DO MEIO AMBIENTE

■ Integrar os princípios de desenvolvimen-to sustentável nos programas e políticas

nacionais e reverter a perda de recursos ambientais.

■ Reduzir à metade, até 2015, a proporção de pessoas sem acesso sustentável à água potável.

■ Ter atingido, até 2020, signifi cativa melhoria nas condições de vida de pelo menos 100 milhões de moradores dos bairros mais precários.

8. ESTABELECER UMA PARCERIA MUNDIAL PARA O DESENVOLVIMENTO

■ Desenvolver ainda mais um sistema comer-cial e fi nanceiro aberto, baseado em normas, previsível e não-discriminatório.

■ Atender às necessidades especiais dos países menos desenvolvidos e dos países sem acesso ao mar ou dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento.

■ Encarar por um prisma geral os problemas relativos a dívidas de países em desenvol-vimento, elaborar e aplicar estratégias que proporcionem aos jovens trabalho digno e produtivo.

■ Em cooperação com a indústria farmacêu-tica, proporcionar acesso aos medicamen-tos essenciais nos países em desenvolvi-mento.

■ Em cooperação com o setor privado, empenhar-se para que possam ser aprovei-tados os benefícios de novas tecnologias, e especialmente as da informação e das comunicações.


direitos sociais e sua conexão com o desen-volvimento humano, e os direitos políticos e sua conexão com a democracia – facilitam e promovem o exercício da cidadania. Isso ocorre assim, precisamente, porque cada um, ou alguma combinação deles, “empur-ra” em direção ao êxito dos outros ou, ao menos, cria oportunidades favoráveis para sua conquista. Como veremos adiante, o critério relevante para a atribuição de direi-tos civis, sociais e políticos mudou ao longo do tempo. Por exemplo, até países centrais conviveram por longo tempo com enormes desigualdades, que eram justifi cadas com o argumento de que os trabalhadores, as mulheres e outros eram, por alguma razão, intrinsecamente “inferiores”. Apesar do grande número de horrores e desigualdades ainda existentes, a crescente aceitação de que todos nós, os seres humanos, somos, em al-gum sentido essencial, iguais, é uma grande conquista da humanidade.

De quanta cidadaniauma democracia precisa

As afi rmações do item anterior não se detêm em várias discussões fi losófi cas e éti-cas que estão centradas na questão do equi-líbrio entre liberdade e igualdade. Essas são questões extremamente importantes que excedem o âmbito do presente Relatório.

Nos países centrais, discute-se sobre os princípios de liberdade e/ou de eqüidade que deveriam regular a atribuição dos bens sociais, quando todos os cidadãos, ou uma grande maioria, alcançaram um nível básico de direitos e capacidades.47 Na América La-tina, a questão principal refere-se aos cida-dãos que não gozam desses direitos e capa-cidades básicas. Isso suscita a pergunta sobre

se existem boas razões para afi rmar um direito universal para chegar a um nível, ou conjunto básico de direitos e capacidades. Sustentamos que essas razões existem e que o fundamento delas é ver os cidadãos e, em geral, os indivíduos como seres autônomos, razoáveis e responsáveis. Essas razões fazem referência a um aspecto primário da eqüi-dade: não igualdade plena, mas igualdade básica. Por igualamento básico entendemos o direito de cada um a, pelo menos, duas coisas: ser tratado com eqüidade e conside-ração, devido a sua condição de ser humano; obter, se necessário, por meio do Estado ou da previdência social, um patamar básico de direitos e capacidades que eliminem, ao me-nos, as privações que impedem o exercício das opções responsáveis e das liberdades que elas implicam.

Reconhecemos que nesse plano existem complexas e árduas disputas. Contudo, nos parece inevitável a pergunta sobre se existe ou não obrigação moral, e também direitos acionáveis, para demandar capacidades e direitos básicos que facilitem a todos os cidadãos o exercício de sua cidadania. Seja qualquer for a resposta a essa questão, pa-rece inegável que a democracia possibilita o melhor contexto possível para a sua discus-são. Com respeito a isso, Sen argumenta que “a participação [democrática] política e so-cial tem valor intrínseco para a vida humana e o bem-estar, [e também,] valor instrumen-tal ao melhorar a possibilidade de as pessoas serem escutadas […] em suas reivindicações de atenção política [incluindo demandas sobre necessidades econômicas]”. Esse autor, além disso, sustenta48 que a democracia tem valor construtivo, pois “mesmo a idéia de ‘necessidades’, incluindo o entendimento de ‘necessidades econômicas’, requer discussão

47 Dasgupta (1993, p. 45, nota de rodapé) comenta corretamente: “A maior parte da teoria ética contemporânea

assume no começo da indagação que essas necessidades [básicas] foram realizadas”. Esta suposição é explícita nos

trabalhos de fi losofi a política que, pode-se dizer, foram os que tiveram mais infl uência nas últimas décadas, pelo

menos no mundo anglo-saxão (Rawls, 1971, pp. 152, 542-543; sua teoria da justiça é considerada aplicável em

países onde “apenas as necessidades materiais menos urgentes ainda não foram satisfeitas”; para uma reafi rmação

explícita dessa suposição, ver Rawls, 2001). Por sua vez, apesar de menos explícita, a mesma suposição está cla-

ramente contida no trabalho de Habermas. A questão pendente é o que pode ser dito de países, inclusive os que

incluem um regime democrático, que não cumprem com esta suposição.

48 Sen, 1999a, p. 10 (itálico no original).


pública e intercâmbio de informação, visões e análises […]. Os direitos políticos, incluin-do a liberdade de expressão e discussão, não são fundamentais apenas para induzir respostas sociais a necessidades econômicas, são também centrais para a conceituação das necessidades econômicas em si mesmas”.49

Portanto, o conteúdo dos direitos, seu grau de especifi cidade, seu alcance, a prio-ridade relativa de uns sobre outros e outras questões desse tipo, são, e sempre serão, objeto de disputas. Existem demasiadas preferências contrapostas, teorias sobre o que é justo ou eqüitativo, e interesses sociais e posições, para que qualquer uma dessas questões possa ser clara e completamente resolvida. Este é um fato da vida social, uma conseqüência da liberdade e da diversidade de projetos de vida, pontos de vista, interes-ses e espaços sociais que ela sustenta. Cor-responde à democracia, e especifi camente à política democrática, celebrar e promover as disputas e os acordos que tal pluralidade de vozes e interesses admite. É por isso também que a democracia é e admite ser um hori-zonte aberto, no qual ocorrem incessante-mente as lutas pela defi nição e redefi nição de direitos e obrigações.50

Qual é a resposta para esses problemas, restrições e incertezas? Simplesmente, mais democracia. A questão crucial é quem de-cide, como e sobre que base, que direitos são sancionados e implementados, e com que intensidade e alcance, e quais não são inscritos no sistema legal ou permanecem como letra morta. Mesmo quando estiverem embasados em características universais do ser humano, determinar quais são as reivin-dicações e as necessidades que devem ser transformadas em direitos, em que medida devem ser implementadas e qual é o equilí-brio que se estabelece com os outros direitos e obrigações, é uma construção social decor-rente da política, pelo menos da política em suas melhores expressões.

É importante para nós, ressaltar o que foi dito anteriormente porque, paradoxalmen-te, nos países onde mais se precisa discutir amplamente sobre necessidades e demandas e sua possível conversão em direitos acioná-veis, é onde há mais difi culdade de incor-porar essas questões à agenda pública. O que seria “um mínimo social decente”,51 em termos de um conjunto básico de direitos ci-vis e sociais para todos os habitantes? Desse modo, se um país é pobre, tem um Estado anêmico e um sistema legal truncado, quais seriam as seqüências e trajetórias adequadas para alcançar esse mínimo?52

As necessidades e respectivas privações não são apenas o sofrimento de indivíduos isolados; são questões sociais, que devem ser tratadas em termos do reconhecimento de responsabilidades estatais e coletivas. São questões políticas, imbuídas de diferentes valores e ideologias, de teorias mais ou menos implícitas sobre o funcionamento de uma determinada sociedade e, hoje em dia, cada vez mais também sobre o fun-cionamento do sistema global. É preciso

49 Ibid., p. 11.

50 Ver Tille, 1990, 1996, 1998b. O autor (1998b, p. 55) conclui que “os direitos [são] produtos históricos, resultados

das lutas”.

51 Nussbaum, 2000a, p. 125.

52 Como Tavares de Almeida (2002) argumenta, mesmo dentro da América Latina há variações importantes nes-

sa questão, que deveriam ser consideradas ao traçar possíveis seqüências e trajetórias. Uma discussão detalhada

dessa questão depende de uma avaliação país por país, que é uma tarefa que excede as possibilidades do presente

Relatório.

É por isso quea democracia é e admite ser um horizonte aberto, no qual ocorrem incessantemente as lutas pela defi nição e redefi nição de direitos e obrigações.

quadro 18

A democracia: uma tensão entre fatos e valores

O que a democracia é não pode ser separado do que a democracia deveria ser. […] Em uma democracia, a tensão entre fatos e valores alcança o ponto mais alto.

Giovanni Sartori, 1967, p. 4.


promover a abordagem desses temas na agenda pública porque é aí que são defi nidas as necessidades “reais” que um país enfrenta, ignora ou reprime.

Na experiência histórica da humanidade, os avanços nos direitos civis e sociais dos setores populares tornaram muito difícil resistir aos pedidos de cidadania política; sua extensão deu às mulheres e a algumas minorias um trampolim importante para adquirir outros direitos civis e sociais; a extensão dos direitos civis impulsionou a conquista de direitos sociais e políticos;53 a disponibilidade de direitos políticos preve-niu a fome.54 Estes e muitos outros proces-sos mostram como diversos direitos tendem a ser invocados e reforçados entre si; há uma clara afi nidade eletiva entre os direitos civis, sociais e políticos. A força que impulsiona essas relações é fi nalmente moral: o reco-nhecimento de que uma pessoa não deve ser privada de nenhum dos direitos e capacida-des que normalmente a habilitam a atuar de modo livre e responsável.

No que diz respeito à América Latina, agora que contamos com uma notável exten-são dos direitos políticos, deveríamos usá-los não apenas no que se refere ao regime, mas também, como alavanca para a indispensá-vel extensão de direitos civis e sociais.

O próximo passo consiste na observação empírica do regime democrático, do desen-volvimento da cidadania e do poder.

Explicitamos até aqui o fi o condutor que guia este Relatório. Exploramos de modo sucinto as bases conceituais nas quais se alicerça a afi rmação de que o desafi o global do relançamento democrático é a passa-gem da democracia eleitoral à democracia de cidadania, e foram desenvolvidos os principais argumentos da íntima vincula-ção entre a idéia de democracia, cidadania e Estado. Essas idéias serviram de base, por sua vez, a uma busca empírica. Sem elas, a observação de dados seria desarticulada e provavelmente não nos guiaria em nos-sa busca. De modo que indagar como os

53 Por exemplo, Touraine (1994) destaca que os trabalhadores europeus obtiveram seus direitos sociais lutando

por princípios gerais, como a liberdade e a justiça.

54 Como argumenta Sen em sua op. cit., 1999a.

Nessa análise, a noção de desenvolvimento da democracia baseia-se em um pressupos-to fundamental: a existência de um regime democrático. Nesse regime encontramos o cidadão legalmente respaldado e reconhe-cido como sujeito na democracia política. Por outro lado, a noção de cidadania nos in-dicou que o caráter democrático é também um atributo do Estado. Prosseguindo nessa busca, encontramos as características e raízes comuns dos direitos políticos, civis e sociais. Essa tese foi baseada na afi rmação de que a democracia signifi ca não apenas cidadania política, mas também civil e so-cial. Afi rmamos também que a existência de um contexto diverso e plural, respal-dado por um sistema legal consoante com o mesmo, é outro aspecto fundamental da democracia, especialmente como sustento das liberdades que são a cara social dos direitos individuais de cidadania.Na maioria desses aspectos observamos que as democracias da América Latina con-temporânea apresentam defi ciências. Por outro lado, porém, mostramos as potencia-lidades políticas e normativas da democra-cia, mesmo dentro do marco das restrições existentes na atualidade. Sob este ângulo, a democracia pode ser concebida como um conjunto de princípios gerais de organiza-ção da sociedade. Ela é, também, a princi-

quadro 19

A informação: uma necessidade básica

A idéia de necessidades, incluindo o entendimento de necessidades econômicas, requer informação pública e intercâmbio de informação, visões e análises. […] Os direitos políticos, incluindo a liberdade de expressão e discussão, não são somente fundamentais para induzir respostas sociais a necessidades econômicas, eles são fundamentais para a conceitualização das necessidades econômicas em si mesmas.

Amartya Sen, 1999a.


cidadãos percebem a democracia em suas vidas, construir os indicadores do regime

político e do desenvolvimento de cidadania e, fi nalmente, consultar os que conhecem o poder, os limites do Estado e os governos, são os eixos da pesquisa empírica que se desenvolve no próximo capítulo. Aí en-contraremos a matéria das teses que foram levantadas até aqui.

Finalmente, o leitor poderá apreciar as idéias dessas primeiras páginas, juntamen-te com os resultados empíricos da segunda seção, na terceira parte deste Relatório, onde serão elaboradas as idéias centrais dos dois principais desafi os da democracia latino-americana: garantir a liberdade e ampliar a cidadania de seus habitantes.

pal alavanca para tentar superar injustiças e desigualdades. A possibilidade que, com suas liberdades, a democracia cria para lu-tar contra essas injustiças e desigualdades faz dela um horizonte sempre aberto. Essa abertura e a dinâmica que permite, fazem com que a democracia, mesmo as que sofrem sérias defi ciências, seja um bem imensamente valioso pelo qual vale a pena esforçar-se para preservar e expandir.

O desafi o global do relançamento democrático é a passagem da democracia eleitoral à democracia de cidadania.

73Bases empíricas do Relatório

segunda seção

A partir da apresentação dos fundamentos teóricos do Relatório e da caracterização da

singularidade das democracias latino-americanas, indaga-se e analisa-se seu correla-

to empírico. Esta seção contém:

a. Um olhar dirigido ao regime democrático no sentido estrito (regras, procedimentos e

instituições que determinam as formas de acesso à cúpula do Estado). Inclui um índice

de democracia eleitoral (IDE), que indica que a América Latina progrediu visivelmente

quanto à eleição democrática de governos, e inclui também um estudo de outros indi-

cadores de cidadania política.

b. Um conjunto de indicadores de cidadania civil que revela que o progresso represen-

tado pelo reconhecimento formal dos direitos não está necessariamente acompanhado

por sua vigência real, e um conjunto de indicadores de cidadania social em que se ob-

servam apenas pequenos avanços em alguns temas e agudas defi ciências em outros.

c. Uma análise da visão dos latino-americanos sobre sua democracia, com base em

uma pesquisa de opinião de 19.508 pessoas interessadas nos dezoito países consi-

derados. A análise revela uma clara preferência pela democracia em relação a outras

formas de governo, embora esta preferência não implique um claro e sustentado apoio,

tal como o índice de apoio cidadão à democracia (IAD) e os perfi s de intensidade cidadã

evidenciam.

d. Uma análise da rodada de consultas sobre aspectos centrais da democracia, reali-

zadas com 231 dirigentes políticos e sociais latino-americanos, dentre eles, um grupo

destacado de presidentes e vice-presidentes. As consultas incluíram temas como a

participação política, os controles ao exercício do poder, o papel dos partidos políticos,

os poderes fáticos, os poderes ilegais, os poderes políticos formais e a construção de

uma agenda para o fortalecimento da democracia.

Bases empíricas do Relatório


Cidadania política, civil e social

Foi construído para esta seção um con-junto de indicadores para descrever a atual situação da democracia na América Latina. O alcance, a interpretação e o uso desses in-dicadores devem basear-se nas notas meto-dológicas incluídas ao fi nal do Relatório.

É importante fazer alguns esclarecimen-tos a respeito dos dados aqui apresentados:

a. Não proporcionam um sistema de qualifi cação dos governos latino-america-nos. Os indicadores tentam iluminar o am-plo cenário em que os representantes eleitos e outros atores atuam, e por isso não devem ser interpretados como qualifi cações das au-toridades eleitas. Tampouco se trata de com-parar os diferentes países entre si.

b. Não constroem um índice ou ranking único de países. O marco teórico propõe, co-mo tese fundamental, que a democracia in-clui o regime político, porém não se esgota nele. Levando em consideração esse ponto de partida, os indicadores apontam vários aspectos ou dimensões da democracia, me-diante diversos direitos políticos, civis e so-ciais. Esta realidade complexa não pode se resumir adequadamente em um único índi-ce. Além disso, como os indicadores sempre captam a realidade com um certo grau de in-certeza, não são apresentadas classifi cações precisas, que pressupõem a inexistência de erros. Por razões metodológicas básicas não se apresenta um índice único nem uma clas-sifi cação de países.

c. Apresentam medições parciais de uma realidade complexa. Para captar essa complexidade foram reunidos diferentes indicadores, alguns com o foco em proces-sos, outros em políticas e outros em resulta-dos. Embora eles possam, em seu conjunto, delinear um panorama detalhado, ofere-

cem uma visão parcial da realidade e não esgotam o signifi cado dos conceitos medi-dos. Além disso, em mais de um caso, a in-formação disponível diz respeito apenas a uma conjuntura e não a um período longo sobre o qual podem ser identifi cadas ten-dências. Certos aspectos, alguns realmen-te essenciais para captar a singularidade de cada país, difi cilmente podem ser incorpo-rados por meio de medições quantitativas e são melhor compreendidos com um enfo-que qualitativo.

d. Fazem referência ao momento em que a medição foi realizada e não devem ser considerados como uma qualifi cação da situação atual. Existe um lapso normal entre o momento da medição e sua poste-rior análise e publicação, que deve ser le-vado em conta no momento de interpretar os dados. Esse fenômeno adquire particu-lar relevância quando ocorrem medições únicas ou iniciais, e essa relevância dimi-nui quando se conta com séries históricas ou medições reiteradas ao longo de perío-dos prolongados.

e. Os novos índices apresentados neste Relatório signifi cam uma primeira aproxi-mação qualitativa e quantitativa a fenôme-nos sociais e políticos complexos. Os dados selecionados que compõem os diversos in-dicadores obedecem ao processo de cons-trução do índice. Uma mudança nos com-ponentes que constituem o índice poderia modifi car o seu valor. Os valores atribuídos às variáveis que compõem os índices funda-mentam-se em um processo de codifi cação realizado por analistas. Apesar do cuidado ao atribuir valores semelhantes a situações semelhantes, existe uma margem de variabi-lidade vinculada à apreciação de cada analis-ta acerca da realidade em questão.

Conseqüentemente, na leitura dos resul-tados, esse complexo processo de construção

■ Indicadores de desenvolvimento da democracia


deve ser levado em conta.

Cidadania políticaÍndice de democracia eleitoral

A análise do regime eleitoral é feita ini-cialmente a partir do índice de democracia eleitoral (IDE), construído para o Relatório. Este índice reúne medições que respondem

quadro 20

O índice de democracia eleitoral (IDE)Uma contribuição à discussão sobre a democracia

O Índice de Democracia Eleitoral (IDE) é uma

nova medida do regime eleitoral democrático

produzida para este Relatório. Este tipo de

medição tem uma evolução prolongada no

mundo acadêmico. Um passo importante

na discussão dessa metodologia foi dado

na publicação do PNUD, Relatório do

Desenvolvimento Humano 2002, “Aprofundar

a democracia em um mundo fragmentado”.

A construção do IDE apóia-se nos últimos

avanços na matéria, cuja explicação encontra-

se na nota técnica do compêndio estatístico.

O IDE apresenta uma agregação de quatro

componentes considerados essenciais em um

regime democrático, tal como está refl etido na

seguinte árvore conceitual:

Índice de Democracia Eleitoral (IDE)

Direito de voto Eleições limpas Eleições livres Cargos públicos eleitosTodos os adultos

em um país têm

direito de voto ?

O processo eleitoral

desenvolve-se sem

irregularidades que

possam infl uir na

expressão autônoma

das preferências

dos votantes

por candidatos e

alterem a contagem

fi dedigna dos votos

emitidos?

É oferecido

ao eleitorado

um leque de

alternativas

que não são

infl uenciadas por

restrições legais

ou de fato?

As eleições são o meio

de acesso aos principais

cargos públicos de um

país, isto é, o Executivo

e o Legislativo nacional,

e os que ganham as

eleições assumem e

permanecem nesses

cargos públicos durante

os prazos estipulados

por lei?

Por sua vez, a regra de agregação está

expressa formalmente na seguinte fórmula:

Índice de democracia eleitoral (IDE)

= Direito de voto x Eleições limpas

x Eleições livres x Cargos públicos eleitos

O IDE é um insumo para o processo de

discussão e análise da realidade latino-

americana e não deve ser considerado

como uma medida completa da democracia.

Recentemente, iniciou-se um debate sobre

o possível uso de medições da democracia

como um dos critérios para identifi car países

que seriam receptores de fundos destinados

à promoção do desenvolvimento. Um

exemplo é o Millenium Challenge Accoumt

(MCA) do Governo dos Estados Unidos, que

utiliza, junto com outros dados, medidas de

democracia e de estado de direito elaboradas

pela Freedom House e pelo Banco Mundial.

O PRODDAL considera que ainda não existe

sufi ciente consenso e uma metodologia

comprovada e adequada para justifi car a

tomada desse tipo de decisões sobre a base

de medidas de democracia.


às seguintes perguntas (para uma explicação mais detalhada, ver quadro 20):

■ O direito ao voto é reconhecido?■ As eleições são limpas?■ As eleições são livres?■ As eleições são o meio de acesso a cargos públicos?

O IDE capta informação sobre alguns dos componentes mais básicos e necessários do regime democrático. Violações, mesmo parciais, de qualquer um desses direitos cidadãos políticos indicam restrições muito importantes do regime democrático. No entanto, é necessário enfatizar que o IDE é uma medida relativamente minimalista da democracia. A conquista de uma democracia eleitoral plena, medida de acordo com os critérios usados pelo IDE, representa um avanço signifi cativo dos direitos cidadãos. O estabelecimento de uma democracia eleitoral, porém, é apenas um passo que determina um piso mínimo na luta mais ampla pela expansão dos direitos cidadãos.

A conclusão mais evidente que surge do IDE é que a América Latina progrediu no-tavelmente no que se refere à democratiza-ção do regime de acesso ao governo. A Amé-rica Latina nunca teve regimes eleitorais tão democráticos e duráveis quanto os do início do século XXI.

Antes de começar a onda de transições, no fi m da década de 70, a maioria dos pa-íses na região tinha regimes autoritários. A partir daí, o progresso foi muito marcante. A média do IDE (cujo valor varia entre 0 e 1) para a América Latina passou rapidamen-te de 0,28 em 1977 para 0,69 em 1985, e para 0,86 em 1990; continuou melhorando e ter-minou 2002 com 0,93.

As experiências variam bastante, como se pode ver no gráfi co 1. Por volta de 1990, os países do Mercosul e Chile, com exceção do Paraguai, já haviam rompido com os re-gimes militares. A partir dessa época manti-veram regimes democráticos.

Outra situação é a da sub-região América Central e República Dominicana que, com exceção da Costa Rica e da República Dominicana, nos anos noventa ainda estava resolvendo confl itos armados. A

democratização coincidiu com a resolução pacífi ca desses confl itos e avançou a passos fi rmes. Em 2002, essa sub-região era eleitoralmente a mais democrática.

Outra situação é a dos países andinos, que no início da década de 90 tinham regi-mes democráticos de longa data (Colômbia, Venezuela) ou foram os primeiros casos de transição de regimes militares na América do Sul, no fi nal dos anos setenta e início dos anos oitenta (Equador, Peru, Bolívia). En-tretanto, durante a década de noventa, essa sub-região começou a enfrentar sérios pro-blemas que chegaram, inclusive, a colocar em risco seus regimes políticos.

Por último, o México registrou uma transição para a democracia, lenta, porém constante, que culminou com a presidência de Ernesto Zedillo. Outras conclusões, mais específi cas, surgem de uma observação mais minuciosa dos quatro indicadores utilizados pelo IDE: direito ao voto, eleições limpas, eleições livres e as eleições como o meio de acesso a cargos públicos.

O primeiro componente-chave do re-gime democrático é o direito ao voto: sem esse direito, as outras conquistas perdem o


seu conteúdo. Em relação a esse componen-te, existe pouca variação na América Latina. Hoje em dia, em todos os países se reconhe-ce o direito universal ao voto. Cabe obser-var que, mesmo nos casos em que existe o que geralmente é chamado de direito ao vo-

to universal, podem subsistir restrições que afetam o direito ao voto de militares e po-liciais, do clero, de residentes estrangei-ros55 e de cidadãos vivendo no estrangeiro. Além disso, em alguns países existem barrei-ras que difi cultam a prática real do direito

55 Ver Paxton et al., 2003.

56 Ver, por exemplo, o estudo de Boeno e Torres Vivas, 2001.

Argentina 2 2 2 2 2 2 Bolívia 2 2 2Brasil 2 2 2 2Chile 2 2 2 2

Colômbia 1 1 1 1 2-Costa Rica 2 2 2 2Equador 2 2 2 2 2El Salvador 2 2 2 2 2

Guatemala 1 1 1 2 Honduras 2 2 2 México 2- 2 2 2 Nicarágua 2 2 2

Panamá 2 2 Paraguai 1 2 Peru 2 2 1 0 * 2 República Dominicana 1-* 0 * 2 2 2 2

Uruguai 2 2 Venezuela 2 2 2

América Latina (**) 3 1 0 1 3 2 0 0 1 0 1 0 0

ELEIÇÕES LIMPAS, 1990-2002 TABELA 4

Número de casos de eleições com irregularidades de alguma significação

País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Notas: As eleições são consideradas “limpas” quando o processo eleitoral ocorre sem irregularidades que limitem os

eleitores a expressar autônoma e fi elmente suas preferências por algum candidato. Não inclui questões relacionadas

com a competitividade do processo eleitoral nem se é permitido ao ganhador das eleições assumir seu cargo público,

nem se todos os cargos públicos são eletivos.

Valores: 0 = graves irregularidades no processo eleitoral que têm um efeito determinante sobre os resultados das

eleições (por exemplo, alteram o resultado de uma eleição presidencial e/ou do equilíbrio de poder dentro do Parla-

mento); 1= irregularidades signifi cativas no processo eleitoral (por exemplo, intimidação dos eleitores, violência contra

os eleitores, fraude eleitoral); 2 = falta de irregularidades signifi cativas no processo eleitoral (por exemplo, eleições que

podem incluir irregularidades “técnicas”, mas que não possuem um viés sistemático de peso signifi cativo).

Sinais de mais e menos são usados para indicar situações intermediárias. Quando em um ano há eleições tanto para o

Executivo quanto para o Parlamento e as irregularidades se aplicam apenas às eleições para o Executivo, indica-se esta

situação com um asterisco (*). Nesses casos o valor para as eleições parlamentares é 2.

(**) Os dados para a região abarcam o número total de eleições realizadas em um determinado ano com irregularidades

signifi cativas ou maiores, isto é, que não recebem uma pontuação de 2 ou 2-.

Fontes: Cerdas-Cruz, Rial e Zovatto 1992, Rial e Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999, Hartlyn,

McCoy e Mustillo 2003, relatórios da Organização dos Estados Americanos (OEA), da União Européia (UE), do Centro

Carter e do Instituto Nacional Democrático; diversos artigos do Journal of Democracy; e consultas com especialistas.


ao voto.56 No entanto, o reconhecimento do direito universal ao voto é, sem dúvida, uma conquista importante, que vale a pena res-saltar. Algumas das lutas políticas mais des-tacadas da primeira metade do século XX centraram-se em estender o sufrágio às clas-ses trabalhadoras, aos setores populares e às mulheres.

O IDE também capta em que medida as

preferências dos votantes são registradas fi el-mente por meio do processo eleitoral. Como se pode ver na tabela 4, entre 1990 e 2002 fo-ram realizadas setenta eleições nacionais, no total, e em treze casos houve problemas sig-nifi cativos. Em duas oportunidades (Repú-blica Dominicana 1994 e Peru 2000), a co-munidade internacional considerou que os problemas foram de tal magnitude que colo-

Argentina 4 4 4 4 4 4 Bolívia 4 4 4Brasil 4 4 4 4Chile 4 4 4 4

Colômbia 3 3 3 3 3Costa Rica 4 4 4 4Equador 4 4 4 4 4El Salvador 3 4 4 4 4

Guatemala 3 3 3 4 Honduras 4 4 4 México 4 4 4 4 Nicarágua 4 4 4-

Panamá 4 4 Paraguai 4 4 Peru 4 3 4 3 4 República Dominicana 4 4 4 4 4 4

Uruguai 4 4 Venezuela 4 4 4

América Latina (*) 2 2 1 0 2 1 0 0 1 0 0 0 1

ELEIÇÕES LIVRES, 1990-2002TABELA 5

Número de casos de eleições com restrições de alguma significação

País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Notas: As eleições são consideradas “livres” quando o eleitorado tem uma variedade de opções que não está limitada nem

por restrições legais nem pela força. Essa medida não inclui fatores que possam afetar a capacidade dos partidos e can-

didados para competir em igualdade de condições, tais como: fi nanciamento público, acesso aos meios de comunicação

e uso dos recursos públicos.

Valores: 0= sistemas de partido único; 1= proscrição de um partido importante; 2 = proscrição de um partido menor;

3 = restrições de natureza legal ou prática que afetam signifi cativamente a capacidade de candidatos potenciais a se

apresentarem para eleições e/ou a formação de partidos políticos (por exemplo, assasinatos sistemáticos e intimidação

de candidados, proscrições de candidatos populares, restrições de natureza legal ou prática que impedem a formação de

partidos ou que levam certos partidos a boicotar as eleições); 4=condições essencialmente irrestritas para a postulação

de candidatos e a formação de partidos.

Sinais de mais e menos são usados para indicar situações intermediárias.

(*) Os dados para a região abarcam o número total de eleições realizadas em um determinado ano com restrições signifi -

cativas, isto é, que não recebam uma pontuação de 4 ou 4-.

Fontes: Cerdas-Cruz, Rial e Zovatto 1992; Rial e Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999; diversos

artigos no Journal of Democracy; e consulta com especialistas.


cavam em questão o caráter democrático do procedimento eleitoral. Na maioria dos ca-sos, porém, as irregularidades não parecem ter sido decisivas para o resultado das elei-ções. Além disso, o número de atos eleitorais problemáticos diminuiu consideravelmente: no período 1900-1996, em um total de trin-ta e cinco eleições, houve dez casos, enquan-to no período 1997-2002, esse número caiu para dois sobre o mesmo total.

O terceiro componente do IDE, as elei-ções livres, introduz um elemento que não é captado diretamente pelos conceitos de di-reito ao voto e de eleições limpas: a liber-dade do eleitor de escolher entre várias al-ternativas. Nessa matéria subsistem alguns problemas, tal como mostra a tabela 5. Do total de setenta eleições nacionais, realiza-das entre 1990 e 2002, houve dez casos em que a possibilidade de competir livremente em eleições foi restringida de maneira signi-fi cativa. Apesar disso, a tendência é positiva. Enquanto no período 1990-1996 houve oi-to casos de eleições com restrições signifi ca-tivas em um total de trinta e cinco eleições, esse número caiu para dois sobre o mesmo total no período 1997-2002.

Visto em perspectiva, a melhoria é notável. Já não existem as proscrições legais que em outras épocas atingiram partidos majoritários como o Partido Justicialista (PJ) na Argentina ou a Aliança Popular Revolucionária Americana (APRA) no Peru, e partidos de menor peso eleitoral, como os partidos comunistas do Brasil, do Chile e da Costa Rica. Essas restrições – de uso reiterado do fi nal da década de 40 até a de 60 na maioria dos casos, mas até 1985 no caso do Brasil – foram superadas. Da mesma forma, com a resolução dos confl itos armados na América Central, durante a década de 90, as restrições devido à falta de capacidade estatal para garantir a integridade física dos candidatos, também foram superadas, com exceção da Colômbia.

O quarto componente do regime demo-crático gira em torno das eleições como o meio de acesso a cargos públicos. Aqui sur-gem duas questões básicas. Uma é saber se os cargos públicos principais (presidentes e parlamentares) são ocupados ou não pe-

los que ganham as eleições. A outra é saber se os que têm acesso a esses cargos perma-necem neles durante os prazos estipulados por lei ou, no caso de serem substituídos, se isso ocorre de acordo com as normas cons-titucionais. Esse componente complementa a visão do processo eleitoral ao introduzir uma consideração acerca do que realmen-te está em jogo nas eleições. Foi introduzido porque sua violação determina que o regime deixa de ser democrático, embora as eleições em si mesmas tenham sido limpas.

Como se observa na tabela 6, nessa ques-tão a situação atual da América Latina é muito positiva. Estabeleceu-se como cri-tério amplamente aceito que todos os car-gos públicos principais (presidentes e par-lamentares) sejam atribuídos por meio de eleições e que os governantes eleitos perma-neçam em seus cargos durante o período de seus mandatos. A transferência do manda-to presidencial tornou-se uma prática nor-mal. Isso signifi ca um contraste com a situ-ação da América Latina durante o período 1950-1980, e é um dos sinais mais claros dos grandes avanços democráticos que transfor-maram o marco político da região.

Existem, porém, duas exceções que me-recem atenção. Uma delas pode ser obser-vada no Chile, em virtude da criação dos senadores designados, fato que limita a pos-sibilidade de as preferências da maioria ci-dadã se verem representadas no Parlamento. A outra exceção, de maior relevância, refe-re-se às tentativas de utilizar formas que não seguem, rigorosamente, as regras constitu-cionais, para afastar do poder os governan-tes eleitos. São exemplos: em 1992, no Peru, o fechamento do Parlamento pelo presiden-te Fujimori; em 1993, na Guatemala, a ten-tativa falida do presidente Serrano de imitar Fujimori; em 1997, no Equador, a destitui-ção do presidente Bucaram; em 1999, no Pa-raguai, o assassinato do vice-presidente Ar-gaña; em 2000, no Equador, o afastamento do presidente Mahuad; em 2001, na Argen-tina, a queda do presidente De la Rúa; e em abril de 2002, na Venezuela, a crise suscita-da pela tentativa de destituir o presidente Chávez. Essas situações não resultaram em clássicos golpes militares, como os que fre-


qüentemente aconteceram com a ruptura de regimes democráticos, em um passado não muito distante da América Latina. Essas ten-tativas encerram, no entanto, outra modali-dade de interromper o exercício do poder.

Os casos de restrição ao princípio de

acesso democrático a cargos públicos não são poucos. Entre 1990 e 2002, em seis dos dezoito países considerados houve algum ti-po de restrição de peso a esse princípio. A tendência não é positiva, pois os casos passa-ram de um, em 1990 para três, em 2002.

Argentina 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4- 4 Bolívia 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Brasil 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Chile 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

Colômbia 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Costa Rica 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Equador 4 4 4 4 4 4 4 3+ 4 4 3 3 3 El Salvador 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Guatemala 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Honduras 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 México 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Nicarágua 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Panamá 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Paraguai 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2+ 4 4 4 Peru 4 4 2 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Rep. Dominicana 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Uruguai 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Venezuela 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 3-

América Latina (*) 1 1 2 2 1 1 1 2 1 2 2 2 3

ELEIÇÕES COMO O MEIO DE ACESSO A CARGOS PÚBLICOS, 1990-2002TABELA 6

Número de casos com restrições de alguma significação

País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Notas: As eleições são consideradas o meio de acesso aos principais cargos públicos de um país, isto é, o Executivo e o

Legislativo nacional, se os que ganham as eleições assumem seus cargos públicos e permanecem nos cargos durante os

prazos estipulados pela lei. No caso de os ocupantes de cargos públicos serem substituídos, avalia-se a forma de remoção

do cargo e de seleção de substitutos.

Valores: 0 = nenhum dos cargos públicos principais é ocupado por meio de eleições, ou os que ocupam todos os principais

cargos políticos são removidos pela força por governantes inconstitucionais; 1 = somente alguns dos principais cargos

públicos são ocupados por ganhadores de eleições, ou a maioria dos ocupantes de cargos públicos são removidos de seus

cargos pela força e substituídos por governantes inconstitucionais; 2 =o presidente ou o Parlamento não são eleitos ou

são removidos do cargo pela força e substituídos por governantes inconstitucionais; 3 = o presidente ou o Parlamento são

eleitos, mas o presidente é removido do cargo e/ou substituído por meios inconstitucionais, ou um número signifi cativo

de parlamentares não são eleitos ou são removidos dos cargos pela força; 4 = todos os cargos políticos principais são

preenchidos por meio de eleições e nenhum dos ocupantes desses cargos políticos principais é removido do cargo a menos

que sua remoção e substituição esteja baseada em fundamentos constitucionais estritos.

Sinais de mais e menos são usados para indicar situações intermediárias.

(*) Os dados para a região abarcam o número total de eleições realizadas em um determinado ano com restrições signifi -

cativas, isto é, que não recebem uma pontuação de 4 ou 4-.

Fontes: Domínguez e Lowenthal 1996, Domínguez 1998, Diamond et al.1999, Walker e Armony 2000, Pérez-Liñán 2001 e

2003, e consulta com especialistas.


Outros indicadores do regimedemocrático de acesso ao governo

Além dos aspectos do regime democráti-co incluídos no IDE, existem outros indica-dores relevantes.

Participação eleitoralA participação cidadã no processo

eleitoral na América Latina, mesmo com diferenças signifi cativas entre países, é positiva (tabela 8). No nível regional, 89,3 por cento dos eleitores em potencial estão inscritos nos registros eleitorais, 62,7 por cento votam e 56,1 por cento emitem um voto válido. Essas cifras indicam que é possível ganhar eleições sem que o candidato vencedor consiga o respaldo da maioria dos cidadãos. Esses percentuais de participação eleitoral estão abaixo dos da Europa ocidental, mas estão acima dos percentuais dos Estados Unidos. Os níveis latino-americanos também mostram tendências estáveis durante períodos prolongados.

Alguns países da América Latina têm uma participação eleitoral muito baixa. A porcentagem de eleitores na Venezuela (45,7), em El Salvador (38,7), na Guatemala (36,2) e na Colômbia (33,3) é baixa e é motivo de preocupação. A participação nas eleições da Bolívia, da República Dominicana e do Paraguai, mesmo sendo maior, também é baixa. Embora o absenteísmo não seja um problema regional, certamente é um problema em alguns países.

Concorrência eleitoral e seleçãode candidatos

Outros indicadores oferecem informação mais detalhada sobre o processo de seleção dos candidatos, uma questão que infl ui na concorrência eleitoral. Trata-se de um processo complexo, que gira em torno dos partidos políticos que são, em toda a região, o veículo privilegiado por meio do qual os candidatos se apresentam para cargos públicos. Em relação a esse tema, entre os países latino-americanos existem diferenças signifi cativas a respeito de três questões importantes:

■ o monopólio dos partidos sobre as

candidaturas a cargos públicos e a possibi-lidade de apresentação de candidatos inde-pendentes;

■ os requisitos para a formação de parti-dos nacionais;

■ a exigência legal de realizar eleições internas nos partidos para a escolha de candidatos.

Como se observa na tabela 9, um primeiro grupo de países apresenta frágeis barreiras para a entrada de novos atores na concorrência eleitoral e certo desenvolvimento de uma normativa e/ou prática de democracia partidária interna. São eles: Colômbia, Costa Rica, Honduras, México, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Um grupo intermediário está formado por Argentina, Brasil, Chile, Equador, Panamá e República Dominicana, onde barreiras de entrada mais altas coexistem com alguns requisitos legais para a indicação de candidatos ou com o pouco uso das primárias para escolher os candidatos partidários. Em um terceiro grupo de países, a seleção de candidatos está altamente centralizada nas mãos das elites partidárias: Bolívia, El Salvador, Guatemala, Nicarágua e Peru.

Certamente, os temas de barreiras de en-trada no processo eleitoral e de democracia interna são complexos. Antes de apresentar uma avaliação abrangente, é necessário ob-ter mais informação do que a atualmente disponível sobre candidaturas independen-tes, formação de partidos e procedimen-tos para eleger seus candidatos, condições em que concorrem os pré-candidatos den-tro dos partidos e formas de fi scalização das eleições internas.

Um tema relevante que incide sobre a concorrência eleitoral é a existência de legislação que abra espaços políticos para as mulheres mediante a reserva de cotas nas listas partidárias para o Parlamento. Na última década, muitos países da região aprovaram esse tipo de legislação (tabela 10). De 1991 a 2003, doze dos dezoito países da América Latina introduziram leis de cotas que, em geral, requerem que entre 20 e 40 por cento de lugares nas listas parlamentares partidárias sejam atribuídos a mulheres.


Esse mecanismo é uma melhora importante, pois expressa um reconhecimento formal da necessidade de criar mais oportunidades para a inclusão das mulheres. No entanto, esse é apenas um passo inicial no tratamento das múltiplas barreiras que ainda as impedem de competir na política, em igualdade de oportunidades.

Outra questão relevante que se refl ete na concorrência eleitoral são as regras pa-ra o fi nanciamento político. Esse tema tem um impacto cada vez maior sobre a natu-reza da competição eleitoral, porque defi ne se as eleições são, além de livres, justas, com igualdade de oportunidades para todos.

Os dados de fi nanciamento estatal revelam uma situação muito variada (tabela 11). Para assegurar que o dinheiro não se converta em um fator de desvirtuação do processo eleitoral, alguns países recorrem ao fi nanciamento público de parte da campanha eleitoral, pagando por voto emitido ou facilitando o acesso aos meios de comunicação, substancialmente a TV. A maioria dos países utiliza um sistema misto de fi nanciamento, mas a tendência é no sentido de maiores controles, sendo ainda difícil sua instrumentação.

Representação eleitoral É importante também observar as

características das pessoas e dos partidos que têm acesso a cargos públicos eleitos. No que diz respeito às mulheres, o número de parlamentares aumentou (tabela 12). Em pouco mais de uma década, as mulheres aumentaram seu nível de representação, de 8 para 15,5 por cento, ainda que com variações consideráveis entre os países.

O número de indígenas nas câmaras baixas ou únicas do Poder Legislativo, durante o período 2001-2002, foi de 0,8 por cento (1 sobre o total de 120) no Peru; 3,3

por cento (4 sobre 121) no Equador; 12,4 por cento (14 sobre 113) na Guatemala; e 26,2 por cento (34 sobre 130) na Bolívia.57 Essas cifras contrastam com as de 43, 34, 60 e 61 por cento que representam aproximadamente as populações indígenas nesses países, respectivamente.58

Por último, o número de afro-descendentes na câmara baixa do Parla-mento do Brasil foi de 0,8 por cento (4 sobre o total de 479) entre 1983 e 1987; de 2,1 por cento (10 sobre 487) entre 1987 e 1991; 3,2 por cento (16 sobre 503) entre 1991 e 1995, e de 2,8 por cento (15 sobre o total de 513) entre 1995 e 1999,59 enquanto os afro-descendentes são aproximadamente 44 por cento da população total do Brasil.60

A representação pode ser examinada também sob a perspectiva dos partidos políticos, sobre os quais apresentamos vários indicadores relevantes (ver tabela 13). Uma medida simples é o percentual de votos recebidos pelos partidos políticos que não chegam a obter representação na câmara baixa ou única do Parlamento. A média regional de 4,3 por cento é relativamente baixa e, em vários países – Honduras, Uruguai, Paraguai e Brasil, o percentual de votos válidos dos partidos sem representação parlamentar é sumamente baixo. Já em outros países – Costa Rica, Chile e Guatemala – esse percentual é alto, oscilando entre 7,8 e 12,3 por cento. Da mesma forma, o índice de desproporcionalidade – uma medida mais complexa, que capta a relação entre votos emitidos por partido e as cadeiras ocupadas por esses partidos na câmara baixa ou única do Parlamento – mostra um pano-rama bastante positivo. A média regional de 5,6 por cento é bastante moderada, indicando que existe um grau considerável de correspondência ou proporcionalidade entre o número de votos e as cadeiras de

57 Estas cifras podem mudar mesmo dentro do período indicado, segundo o critério de apreciação dos observado-

res que forem consultados. Comunicação pessoal, Luis Enrique López Hurtado, 2002, e Simón Pachano, FLACSO-

Equador, 2003; e Estado Unidos, Departamento de Estado, 2001.

58 Estas cifras são uma média das estimativas mais altas e baixas que oferecem Mato Mar, 1993, pp. 232-233; e

Meentzen, 2002, p.12.

59 Johnson, 1998, pp. 103-105.

60 Torres, 2001, p. 94.


cada partido. Além disso, em vários países – Uruguai, Honduras, Nicarágua e Colôm-bia –, esse índice é particularmente baixo. Já em outros países – Guatemala e Panamá –, o percentual é bastante alto, oscilando entre 11,9 e 13,9 por cento.

Balanço do regime de acesso democrático ao governo

De acordo com os componentes do IDE observa-se que na América Latina:

■ O direito ao voto é reconhecido sem restrições aos cidadãos residentes em cada país.

■ A prática de eleições limpas foi esta-belecida como padrão geral. É clara a ten-dência no sentido de uma melhoria no com-ponente de eleições livres. São isolados os episódios de irregularidades, fraude eleito-ral e intimidação a votantes.

■ Produziram-se notáveis avanços no que diz respeito às eleições como o meio de acesso a cargos públicos. O normal é que os cargos principais da área executiva e legis-lativa do Estado (em nível nacional) sejam ocupados por meio de eleições, e que a su-cessão entre governos obedeça a normas constitucionais, mesmo nos casos de crises políticas ou político-sociais que incluíram casos de renúncia dos primeiros mandatá-rios eleitos. No entanto, existem exceções a essa situação, especialmente algumas tenta-tivas de afastamento de governantes eleitos por meios não constitucionais.

Entre os aspectos do regime democrático não incluídos no IDE observamos que:

■ O nível de participação dos cidadãos em processos eleitorais é moderadamente alto na região, embora em alguns países se detecte uma tendência no sentido de uma menor participação eleitoral.

■ Não existem tendências marcantes quanto às barreiras para entrar na compe-tição eleitoral, nem sobre a participação dos cidadãos na seleção dos candidatos. Entre-tanto, em vários países, as elites partidárias

centralizam as decisões sobre a indicação de candidatos.

■ Existe uma tendência a introduzir nor-mas legais tendentes a criar maiores oportu-nidades de inclusão cidadã. Esse é o caso de leis promulgadas na maioria dos países lati-no-americanos, que estabelecem um núme-ro mínimo para a representação feminina nas listas parlamentares.

■ Entre o fi m da década de oitenta e ho-je, as mulheres aumentaram seu nível de re-presentação nos Parlamentos da América Latina, mas o nível atual ainda é muito infe-rior ao peso demográfi co feminino. As defi -ciências são ainda mais signifi cativas na re-presentação parlamentar dos indígenas e afro-descendentes.

■ Os sistemas eleitorais possibilitam um grau considerável de proporcionalidade en-tre a força eleitoral e a representação parla-mentar dos partidos políticos.

■ Poucos países aprovaram uma legisla-ção sobre fi nanciamento de partidos políti-cos e campanhas eleitorais que contemple um fácil acesso a fundos públicos e uma re-gulação efi caz do dinheiro na política.

Outras dimensões da Cidadania PolíticaA cidadania política não apenas está

relacionada com o vínculo entre eleitores e os que tomam as decisões públicas, mas também com a orientação dos que tomam essas decisões – eleitos ou não: para o bem público ou para fi ns privados. Por isso, um aspecto importante a considerar é o do controle da gestão de funcionários públicos e sua obrigação de prestar contas na forma e prazo devidos. Nesta parte analisamos, em primeiro lugar, os poderes constitucio-nais clássicos (Executivo, Legislativo e Judiciário), em seguida os organismos públicos especializados no controle horizontal das atividades do Estado e, por último, alguns mecanismos de democracia direta que podem oferecer oportunidades de participação cidadã no controle e na formulação de políticas.

Poderes constitucionais clássicos Um primeiro aspecto do tema do con-

trole da política é a relação entre os poderes


quadro 21

A petição cidadã perante as instituições públicas

Embora uma petição cidadã seja negada, o

tratamento dispensado pelos funcionários

públicos deve cumprir duas condições:

respeitar os direitos e a dignidade das

pessoas e amparar suas resoluções dentro

de um mandado legal aprovado mediante

normas democráticas. O contrário é o maltrato

ao cidadão. Uma proporção dos casos de

maltrato pode estar relacionada com razões

contingentes, mas elas difi cilmente explicam

a existência de padrões de maltrato nas

interações entre cidadãos e Estado. Por isso,

o Relatório explora se existem padrões de

maltrato para indagar se isso obedece a

uma razão mais estrutural: a persistência

de modalidades pouco democráticas na

organização e no funcionamento de um Estado.

Uma primeira constatação do Relatório é

que, em 2002, uma proporção minoritária de

pessoas declarou ter entrado em contato com

uma instituição pública para realizar algum

tipo de trâmite (39,9%). Dentre elas, uma alta

porcentagem declarou ter recebido algum

tipo de maltrato por parte dos funcionários

públicos (78%). Na maioria dos casos, tratou-se

de experiências de maltrato leves (espera em

longas fi las, trâmites desnecessários, negação

de informação ou problemas para obtê-la).

Nessas experiências podem existir fatores como

a falta de instalações adequadas e a saturação

dos serviços.

Um assunto preocupante é a quantidade de

relatos de experiências de maltrato “duro”:

uma de cada quatro pessoas que interagiram

com as instituições públicas declarou ter

sido humilhada, ter recebido tratamento

desrespeitoso ou que lhe solicitaram uma

gorjeta ou propina (22,3%). Nesses casos, o

direito ao tratamento eqüitativo e o respeito

à dignidade pessoal foram, aos olhos dos

entrevistados, vulnerados pelos funcionários

públicos que os atenderam.

EXPERIÊNCIAS NO TRATAMENTO DADO A PESSOAS QUE PROCURARAM

UMA ENTIDADE PÚBLICA NOS ÚLTIMOS 12 MESES, 2002

Situação Experiência no tratamento (1)

Porcentagem

do total

Porcentagem

dos que

procuraram

Procuraram Más experiências graves e leves 6,1 15,4 Más experiências graves 2,8 6,9 Más experiências leves 22,2 55,7 Sem más experiências (2) 8,8 22,0 Total 39,9 100,0

Não Procuraram 60,1

Total 100,0

TABELA 7

A coluna “porcentagem do total” está baseada nas 19.536 entrevistados que indicaram ter procurado ou não ter procura-do uma instituição pública nos últimos doze meses. Na coluna “Porcentagem dos que procuraram” se baseia unicamente nos 7.790 entrevistados que declararam ter procurado nos últimos 12 meses uma instituição pública e portanto são quem tem experiência no trato recebido.(1) Más experiências leves: longas fi las, trâmites desnecessários, demora na obtenção da informação ou negaram infor-mação. Más experiências graves: pedido de gratifi cação, sentiu-se humilhado ou foram descorteses ou falta de respeito no tratamento.(2)Entende-se que não tiveram más experiências se, em p12u responderam que tinham procurado uma instituição pública e em p13u não respondem. Isto é porque a pergunta p13u somente apresenta alternativas negativas.Fonte: Processamento da pergunta p13u, da Seção Proprietária do PNUD no Latinobarômetro 2002.


constitucionais clássicos. O controle da po-lítica é mais efi caz quando existe uma ver-dadeira divisão de poderes, cada um deles legalmente dotado de faculdades para con-trolar e sancionar a conduta dos outros.

A relação entre os poderes Executivo e Legislativo é, talvez, a peça mais importan-te da relação entre os poderes do Estado. Isso é particularmente certo na América Latina devido a sua tradição de presidencialismo, autoritário ou não, e a sua tendência a im-por-se sobre o Congresso.

Registramos que os poderes formais dos presidentes latino-americanos continuam sendo relativamente altos comparados com o sistema presidencialista clássico, o dos Es-tados Unidos (tabela 14).

Outro aspecto-chave é o poder da área judiciária do governo e seu grau de inde-pendência em relação aos outros poderes. Muitos países latino-americanos realizaram reformas constitucionais e legais dirigidas a fortalecer a independência do Poder Judici-ário (tabela 15). Apesar dessas reformas, em vários países, o Executivo ainda possui im-portantes poderes no processo de indicação dos magistrados da Corte Suprema. No en-tanto, o critério cada vez mais generalizado é que os magistrados devem ser identifi ca-dos inicialmente por Conselhos da Judica-tura, ou Magistratura, um mecanismo que tem o potencial – na verdade ainda não to-talmente demonstrado – de reduzir a poli-tização do processo de seleção e de aumen-tar o profi ssionalismo e independência desse poder. Em quase todos os países existe outro órgão, geralmente no âmbito do Congres-so, encarregado de selecionar os candidatos dentre uma relação de indicados e de ratifi -car essas indicações por maioria simples ou qualifi cada.

Em resumo, os indicadores da tabela 14 sugerem que, pelo menos formalmen-te, a área judiciária do Estado conta com um grau considerável de poder e indepen-dência em suas funções. Entretanto, a infor-mação disponível não nos permite chegar a

um conceito preciso sobre a independên-cia real dos poderes judiciários na América Latina, pois esses indicadores captam ape-nas aspectos formais e, freqüentemente, ig-noram algumas realidades. Ainda não exis-te uma boa medida, amplamente aceita, em relação ao grau de independência do Poder Judiciário. De acordo com diversas pesqui-sas de opinião e opiniões de especialistas, al-guns avanços notáveis foram alcançados em matéria de independência do Poder Judiciá-rio, mas ainda subsistem graves problemas na América Latina.61

Outro tema que deverá merecer conside-ração, quando houver informação adequa-da, refere-se à forma em que, ao menos em alguns países, o Poder Judiciário utiliza sua crescente independência. Essa independên-cia, por si mesma, não previne (e, em várias hipóteses, pode facilitar) tentações corpora-tivas de interesse setorial e até a corrupção desse poder. Esperamos que os enormes es-forços e as volumosas quantias de ajuda in-ternacional destinada à reforma do Poder Ju-diciário considerem nossa preocupação com mais cuidado do que o até agora dispensa-do. A independência, o crescente profi ssio-nalismo e um adequado poder dessa área do Estado adquirem pleno sentido quando co-laboram generosamente na instauração, não de um estado de direito, mas sim de um es-tado democrático de direito.

Agências especializadas de controle Outras entidades estatais que contri-

buem para o controle político são aquelas especializadas no controle horizontal das atividades do Estado.62 Esses organismos se distinguem dos poderes constitucionais clássicos por suas funções mais delimitadas e específi cas (tabela 16).

Existem os organismos encarregados do controle da receita pública, isto é, de que os fundos públicos sejam empregados de acordo com as normas e os procedimentos legais: controladorias gerais, auditorias e tribunais de contas. Todos os países latino-

61 Jarquín e Carrillo, 1998; Domingo, 1999; Prillaman, 2000; Popkin, 2001; e Hammergren, 2002.

62 Peruzzotti e Smulovitz, 2002a.


americanos contam com instituições que desempenham essas funções. No entanto, existem importantes diferenças quanto à independência entre esses organismos e o Poder Executivo (o poder de Estado que é objeto principal de seu controle) e ao peso real da fi scalização. Na maioria dos países da região, as máximas autoridades das controladorias são designadas pelo Poder Legislativo, com condições específi cas, tais como: votação qualifi cada, recomendação prévia da Corte Suprema e, em certos casos, recomendação de organismos não governamentais. Em três países – Bolívia, Chile e Equador –, o Poder Executivo no-meia diretamente essas autoridades. Em doze dos dezoito países estudados, os poderes das controladorias são poucos ou fracos, suas resoluções não são vinculatórias ou, se são, não possuem potestade legal para forçar seu cumprimento.

Outros organismos são as promotorias, procuradorias ou ministérios públicos , que se dedicam à representação legal do Estado e, em vários países, se encarregam da ação penal pú-blica. Sobre eles, conta-se com menos infor-mação. Todos os países têm controladorias, mas nem todos têm promotorias. O Poder Executivo intervém tanto na designação como na remoção de seu principal responsável.

Por último, desde 1990 foram criadas de-fensorias do povo em quase toda a região, com exceção do Brasil, Chile e Uruguai. Es-ses novos órgãos de controle distinguem-se dos descritos acima por receberem denún-cias cidadãs que potencialmente operam não apenas como agentes de controle ho-rizontal como também de controle vertical. Em geral, a designação e remoção de seus responsáveis correspondem ao Poder Legis-lativo. A consolidação e o resultado das de-fensorias do povo na América Latina variam segundo o país.63

A existência desses órgãos expressa uma tendência positiva. Suas tarefas incluem, formalmente, o controle e, em alguns casos,

a sanção de funcionários públicos. Oferecem aos poderes constitucionais clássicos, canais adicionais para o controle da gestão política, muito embora em alguns países careçam dos recursos necessários para cumprir suas funções adequadamente e/ou suas atividades sejam, na prática, controladas pelo Poder Executivo. É por isso que a existência desses órgãos, por si só, não pode ser interpretada necessariamente como evidência de maior controle real da gestão pública.

Mecanismos de democracia diretaOs mecanismos de democracia direta

oferecem aos cidadãos, oportunidades pa-ra contribuir com a fi scalização e gestão dos assuntos políticos.64 Podem ser classifi cados em dois tipos. O primeiro compreende pro-cessos ativados “de cima” isto é, por agentes do Estado, tais como os plebiscitos vincu-latórios e não vinculatórios. O segundo ti-po inclui processos ativados “de baixo”, pe-

63 Uggla, 2003.

64 Como indicamos, os cidadãos também podem contribuir indiretamente para o controle político, por exemplo,

quando apresentam denúncias sobre a conduta de agentes estatais e ativam, dessa forma, investigações por parte

dos respectivos organismos.

quadro 22

Experiências de participação em governos locais

Durante a década de 90, houve um processo de descentralização que abriu novos canais para a participação cidadã. Alguns dos exemplos mais notáveis são as experiências de participação popular da Bolívia, de orçamento participativo em Porto Alegre e Villa El Salvador, e de promoção da cultura cívica em Bogotá. Essas experiências têm elementos comuns e resultam de movimentos sociais fortes. Têm como objetivo a melhoria da qualidade de vida, das capacidades e da autonomia de seus participantes. E, embora se desenvolvam em um contexto de cultura patrimonialista, representam uma clara ruptura com os mecanismos de distribuição populista, uma prática comum na América Latina, que leva à cooptação política. Como parte de um projeto, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), orientado para a promoção de uma agenda de governabilidade local na América Latina, foram identifi cadas e documentadas muitas dessas experiências de sucesso de participação em governos locais, que podem ser consultadas na Internet em: www.logos.undp.org.


los próprios cidadãos, tais como iniciativas vinculatórias e não vinculatórias, referendos e petições de revogação de mandato.

Quanto à existência legal e ao uso desses mecanismos, os dados permitem distinguir três grupos de países (ver tabelas 17 e 18):

■ Aqueles em que os mecanismos de de-mocracia direta simplesmente não existem, como Bolívia, Honduras, México e Repúbli-ca Dominicana.

■ Aqueles em que existem alguns desses mecanismos, mas até agora não foram em-pregados, como Chile, Costa Rica, El Salva-dor, Nicarágua e Paraguai.

■ Países em que esses mecanismos são reconhecidos legalmente e onde se registram experiências de uso. Aqui encontramos nove casos, na maioria dos quais – Brasil, Equador, Guatemala, Panamá, Peru e Venezuela – só foram utilizados mecanismos de democracia direta “de cima”.

A corrupção na função públicaUm tema-chave é o controle da corrup-

ção na função pública. A pouca informa-ção disponível torna difícil saber sua dimen-são real, mas mostra certa evidência sobre a gravidade do problema. Existem disponí-veis duas fontes de informação complemen-tares sobre as percepções do nível de corrup-ção (tabela 19).

A persistência e a extensão da corrupção no exercício da função pública encontram um terreno fértil quando os cidadãos se re-signam a ela ou ajudam a praticá-la. Uma grande rejeição cidadã às práticas corrup-tas é uma valiosa ferramenta de fi scalização e favorece o funcionamento de mecanismos efi cazes de prevenção, controle e sanção.

Nos dezoito países latino-americanos considerados, 41,9 por cento dos consulta-dos estão de acordo em pagar o preço de cer-to grau de corrupção contanto que “as coisas funcionem” (tabela 20).

Uma análise do perfi l social e político das pessoas que toleram a corrupção indica que, para a América Latina em seu conjun-to, esta atitude pode ser encontrada de ma-neira similar em todos os estratos sociais e demográfi cos.

ClientelismoO clientelismo gera privilégios e envolve

uma utilização discricionária dos recursos públicos. Na pesquisa Latinobarômetro 2002, indagou-se aos consultados se conheciam casos de pessoas que tivessem recebido privilégios por serem simpatizantes do partido do governo. 31,4 por cento declararam conhecer um ou mais casos de clientelismo (tabela 21).

Conclusões sobre a cidadania política: conquistas e defi ciências

■ A informação que apresentamos so-bre cidadania política, independentemen-te dos processos eleitorais, indica que foram obtidas algumas conquistas signifi cativas na América Latina.

■ As bases institucionais da indepen-dência e profi ssionalização do Poder Judici-ário se fortaleceram por meio de uma série de reformas recentes. No entanto, ainda não se sabe qual será a contribuição que elas da-rão para a plena instauração de um estado democrático de direito.

■ Os organismos especializados no con-trole da gestão dos funcionários públicos, eleitos ou não – alguns deles criados na úl-tima década –, oferecem novos canais pa-ra exercer esse controle que complementa a função controladora que deve ser exercida pelos poderes constitucionais clássicos. En-tretanto, ainda existem defi ciências que con-dicionam algumas das conquistas obtidas. Em particular, observam-se difi culdades de diversos desses organismos para exercer o controle na prática e, para coibir abusos co-metidos por outras entidades do Estado.

■ O uso de mecanismos de democracia direta ainda é limitado.

■ Mesmo quando existem alguns meca-nismos de controle, a informação de que se dispõe sugere que ainda se observam prá-ticas de corrupção e clientelismo na gestão dos assuntos públicos.


Argentina Sim Automático 98,3 78,0 70,9Bolívia Sim Não automático 76,8 55,2 51,8Brasil Sim Não automático 92,4 75,9 54,6Chile Sim Não automático 83,6 74,4 66,6

Colômbia Não Automático 78,2 33,3 30,0Costa Rica Sim Automático 90,9 68,8 66,5Equador Sim Automático 98,1 65,8 52,5El Salvador Sim Não automático 88,3 38,7 36,6

Guatemala Sim Não automático 78,0 36,2 31,5Honduras Sim Automático 101,2(*) 68,3 63,7México Sim Não automático 90,2 59,3 57,3Nicarágua Não Não automático 95,8 77,9 73,7

Panamá Sim Automático 98,0 72,3 68,2Paraguai Sim Não automático 72,7 53,9 51,9Peru Sim Não automático 87,0 66,6 49,2Rep. Dominicana Sim Não automático 85,1 53,6 55,2

Uruguai Sim Não automático 103,8(*) 94,8 91,6Venezuela Não Automático 80,9 45,7 35,6

América Latina (**) 89,3 62,7 56,1

Europa Ocidental 96,2 73,6 Estados Unidos 69,5 43,3

A PARTICIPAÇÃO ELEITORAL, 1990-2002TABELA 8

Notas:

(*) Os números sobre eleitores registrados que excedem 100 por cento indicam que o número de pessoas nos padrões eleitorais é maior do que o número de

pessoas com direito a voto. Essa situação geralmente ocorre quando os padrões eleitorais não foram depurados adequadamente.

(**) Os dados para a região são a média de todos os países.

Fontes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 e 2002; International IDEA 2002b, León-Rosch 1998, Reyes 1998, várias Constituições nacionais, e cálculos

sobre a base de dados no CD-ROM em Payne et al.2002, e dados sobre as eleições de 2001 e 2002 obtidos de fontes ofi ciais.

Referentes extra-regionais

País Deveres cidadãos Participação cidadã (porcentagens)

Voto obrigatório (2002)

Procedimentos para o registro de eleitores (2000)

Eleitores registrados (referente à população com direito a voto)(média 1990-2002)

Votantes(referente à população com direito a voto)(média 1990-2002)

Votos válidos(referente à população com direitoa voto)(média 1990-2002)


Argentina 1990-01 Medianamente restritivo 1990-01 Pelo menos umBolívia 1990-01 Medianamente restritivo 1990-99 Nenhum 1999-2001 (3)Brasil 1990-01 Pouco restritivo 1990-2001 NenhumChile 1990-01 Medianamente restritivo 1990-2001 Pelo menos um

Colômbia 1990-01 Pouco restritivo 1990-2001 Pelo menos umCosta Rica 1990-01 Pouco restritivo 1990-2001 TodosEquador 1990-95 Medianamente restritivo 1990-2001 Nenhum 1995-01 El Salvador 1990-01 Muito restritivo 1990-2001 Pelo menos um

Guatemala 1990-01 Medianamente restritivo 1990-2001 NenhumHonduras 1990-01 Pouco restritivo 1990-2001 TodosMéxico 1990-01 Pouco restritivo 1990-2001 TodosNicarágua 1990-01 Muito restritivo 1990-2001 Pelo menos um

Panamá 1990-01 Muito restritivo 1990-2001 TodosParaguai 1990-01 Pouco restritivo 1990-2001 TodosPeru 1990-01 Medianamente restritivo 1990-2001 NenhumRep. Dominicana 1990-01(1) Medianamente restritivo 1990-2001 Todos

Uruguai 1990-01 Pouco restritivo 1990-1997 Todos 1997-2001 Venezuela 1990-01 Pouco restritivo 1990-1999 Nenhum 1999-2001

OS PARTIDOS POLÍTICOS E A DEMOCRACIA INTERNA, 1990-2001*TABELA 9

Notas:

(*) Reformas relevantes introduzidas desde o fi nal de 2001 incluem: na Argentina a Lei Nº 25.611, de junho de 2002, e no Peru a Lei de Partidos Políticos de

novembro de 2003.

(1) Embora a legislação na República Dominicana permita a postulação de candidatos independentes, os requisitos para postular-se como candidato indepen-

dente são similares aos que devem ser seguidos para formar um partido político.

(2) Em “requisitos legais para a indicação de candidatos presidenciais ”, considera-se se a Constituição ou as leis eleitorais requererem que os candidatos

sejam indicados por meio de uma primária ou uma convenção.

(3) A Lei de Reforma dos Partidos Políticos de junho de 1999 na Bolívia ainda não foi aplicada na prática.

(4) Defi ne-se “primárias ”como um processo no qual os candidatos a presidente são eleitos de uma maneira livre e direta, por meio de um voto secreto, seja

pelos membros de um partido ou pelos cidadãos registrados para votar em eleições nacionais.

Fontes: Alcántara Sáez 2002, pp.20-34; Payne et al.2002, pp.156-166;Constituições nacionais e legislação sobre os partidos políticos, e consultas a especia-

listas associados – atualmente ou no passado – aos tribunais eleitorais em cada país.

País

Monopólio dos partidos sobre as candidaturas

Permite-se a postulação de candidatos independentes

Controle dos partidos

sobre a seleção de

candidatos, 1990-2001Restrições para aformação dos partidos nacionais, 2002

Requisitos legais para a indicação de candidatos presidenciais, 1990-2001 (2)

Uso de primárias

para a indicação

de candidatos

presidenciais dos

principais partidos,

eleição de 2001

ou imediatamente

anterior(4)Nenhum Alguns


Argentina 30 30 1991Bolívia 30 25 1997Brasil 30 0 1997Chile 0 0 -

Colômbia 0 0 -Costa Rica 40 - 1996Equador 20 - 1997El Salvador 0 - -

Guatemala 0 - -Honduras 30 - 2000México 30 30 2002Nicarágua 0 - -

Panamá 30 - 1997Paraguai 20 20 1996Peru 30 - 1997Rep. Dominicana 25 - 1997

Uruguai 0 0 -Venezuela 0 - -

COTAS PARA CANDIDATAS A CARGOSTABELA 10

País

PARLAMENTARES, 2003Câmara baixa

ou única SenadoAno

adotado

Notas: Os números são as porcentagens das listas parlamentares que cada partido deve destinar às mulheres. A informa-

ção inclui somente as cotas mencionadas na legislação sobre partidos políticos e parlamentos, e exclui cotas adotadas nos

regulamentos internos dos partidos. O sinal menos indica que a informação não se aplica.

Fontes: CEPAL 1999, p.69; Méndez-Montalvo e Ballington 2002, OEA-Comissão Interamericana de Mulheres 2002, e Inter-

nacional IDEA 2003.


Argentina Sim, patamar baixo Sim Sim Sim Medianamente fortes Sim LimitadoBolívia Sim, patamar alto Sim Sim Sim Medianamente fortes Sim LimitadoBrasil Sim, patamar baixo Sim Sim Sim Fortes Sim ProibidoChile Sim, patamar baixo Sim Sim Sim Medianamente fortes Sim Proibido

Colômbia Sim, patamar alto Não Sim Não Medianamente fortes Sim LimitadoCosta Rica Sim, patamar alto Sim Sim Não Fracas Não LimitadoEquador Sim, patamar baixo Não Sim Sim Muito fracos Não IlimitadoEl Salvador Sim, patamar baixo Não Não Não Não Não Ilimitado

Guatemala Sim, patamar alto Não Não Não Não Sim IlimitadoHonduras Sim, patamar baixo Não Sim Sim Não Não LimitadoMéxico Sim, patamar baixo Sim Sim Sim Muito fracos Sim LimitadoNicarágua Sim, patamar alto Não Sim Não Fracas Sim Limitado

Panamá Sim, patamar baixo Não Não Não Não Sim IlimitadoParaguai Sim, patamar baixo Sim Sim Sim Muito fracos Sim LimitadoPeru Sim, patamar baixo Sim Não Não Fracos Sim LimitadoRep. Dominicana Sim, patamar baixo Não Não Sim Não Não Ilimitado

Uruguai (*) Sim, patamar baixo Não Não Não Não Sim IlimitadoVenezuela Não Sim Sim Sim Não Não Limitado

FINANCIAMENTO DE PARTIDOS E CAMPANHAS ELEITORAIS, 2003TABELA 11

Notas: A expressão “fi nanciamento público direto ”refere-se à provisão direta de recursos fi nanceiros aos partidos e se contrasta usualmente com as formas

indiretas de fi nanciamento, como a provisão de serviços e benefícios tributários.

(*) No Uruguai há fi nanciamento público desde 1928 por meio de leis ad hoc votadas antes de cada eleição.

Fontes:Del Castillo e Zovatto 1998; Payne et al.2002, pp.169-172; Pinto-Duschinsky 2002a, pp.76-77, e 2002b;Ward 2002; Zovatto 2003; consulta a especialis-

tas associados –atualmente ou no passado – aos tribunais eleitorais em cada país, e a várias Constituições e leis eleitorais nacionais.

País

Financiamento

público direto

Limitessobredoaçõesparticulares aos partidos

Limites sobredoações porcontratados do Estado aos partidos

Acesso à televisão

Limitessobre doações anônimas aos partidos Leis sobre divulgação pública

Acesso à televisão gratuita

Gasto de partidos destinado àtelevisão privada

Acesso a fontes privadas


Argentina 1989 6,3 1995 21,8 2003 34,1Bolívia 1989 9,2 1997 11,5 2002 18,5Brasil 1986 5,3 1994 7,0 2002 8,6Chile 1989 5,8 1997 10,8 2001 12,5

Colômbia 1986 4,5 1994 10,8 2002 12,0Costa Rica 1986 10,5 1994 14,0 2002 35,1Equador 1988 4,5 1994 4,5 2002 16,0El Salvador 1988 11,7 1994 10,7 2003 10,7

Guatemala 1985 7,0 1994 7,5 2003 8,2Honduras 1989 10,2 1997 9,4 2001 5,5México 1988 12,0 1994 14,2 2003 22,6Nicarágua 1984 14,8 1996 9,7 2001 20,7

Panamá 1989 7,5 1994 8,3 1999 9,9Paraguai 1989 5,6 1993 2,5 2003 8,8Peru 1985 5,6 1995 10,0 2001 17,5Rep. Dominicana 1986 7,5 1994 11,7 2002 17,3

Uruguai 1989 6,1 1994 7,1 1999 12,1Venezuela 1988 10,0 1993 5,9 2000 9,7

América Latina (*) 8,0 9,9 15,4

CADEIRAS NO CONGRESSO GANHAS POR MULHERES, 1990-2003TABELA 12

Notas: Os números são porcentagens de cadeiras obtidas por mulheres na Câmara baixa ou única do Parlamento. Os dados correspondem ao resultado da

eleição do ano mencionado e podem variar entre eleições.

(*) Os dados para a região são a média de todos os países.

Fonte: IPU 1995, 2003.

País Ano % mulheres Ano % mulheres Ano %mulheres

Fim da década de 80 Meados da década 90 Última eleição


Argentina 3,8 6,7Bolívia 4,2 5,0Brasil 1,4 3,8Chile 8,9 7,2

Colômbia 4,8 3,0Costa Rica 7,8 5,0Equador 4,2 5,9El Salvador 2,2 4,7

Guatemala 12,3 11,9Honduras 0,4 2,5México 3,7 5,7Nicarágua 2,4 2,7

Panamá 4,9 13,9Paraguai 0,7 6,1Peru 3,5 5,2Rep. Dominicana 5,4 6,3

Uruguai 0,5 0,6Venezuela 6,2 5,3

América Latina (*) 4,3 5,6

Notas: A expressão “porcentagens de votos ganhos por partidos sem representação parlamentar ”refere-se aos votos

emitidos em eleições para a Câmara baixa ou única. A expressão “desproporcionalidade eleitoral ” refere-se à diferença

entre a quantidade de cadeiras e votos obtidos por partido. O índice de desproporcionalidade eleitoral refere-se à Câmara

baixa ou única, e é o resultado do método de mínimos quadrados, que se calcula mediante a somatória das diferenças

entre os votos e as cadeiras obtidas por cada partido, elevadas ao quadrado, e o total dividido por dois. Finalmente, ex-

trai-se a raiz quadrada desse resultado. Uma qualifi cação baixa indica que o número de cadeiras que os partidos obtêm

é bastante proporcional ao número de votos recebidos, enquanto que uma qualifi cação alta indica que a relação entre

cadeiras e votos é desproporcional.

(*) Os dados para a região são a média de todos os países.

Fontes: Cálculos sobre a base de dados no CD-ROM em Payne et al.2002, e dados sobre as eleições de 2001 e 2002 obtidos

de fontes ofi ciais.

País

Porcentagem de votos ganhos

por partidos sem

representação parlamentar

(média 1990-2002)

PROPORCIONALIDADE NA REPRESENTAÇÃO TABELA 13

VIA PARTIDOS POLÍTICOS, 1990-2002

Índice de desproporcionalidade

eleitoral

(média 1990-2002)


Argentina 0,38 Médio baixo (*) 0,44 Médio alto (*) 0,41 Médio alto (*)Bolívia 0,50 Médio alto 0,23 Médio baixo 0,37 Médio baixoBrasil 0,50 Médio alto 0,62 Muito alto 0,56 Muito altoChile 0,50 Médio alto 0,66 Muito alto 0,58 Muito alto

Colômbia 0,00 Muito baixo 0,59 Muito alto 0,29 Muito baixoCosta Rica 0,50 Médio alto 0,23 Médio baixo 0,36 Médio baixoEquador 0,50 Médio alto 0,59 Muito alto 0,55 Muito altoEl Salvador 0,50 Médio alto 0,33 Médio baixo 0,42 Médio alto

Guatemala 0,25 Médio baixo 0,29 Médio baixo 0,27 Muito baixoHonduras 0,50 Médio alto 0,25 Médio baixo 0,38 Médio baixoMéxico 0,50 Médio alto 0,24 Médio baixo 0,37 Médio altoNicarágua 0,50 Médio alto 0,25 Médio baixo 0,38 Médio baixo

Panamá 0,50 Médio alto 0,43 Médio alto 0,46 Médio altoParaguai 0,50 Médio alto 0,19 Muito baixo 0,34 Médio baixoPeru 0,13 Muito baixo 0,50 Médio alto 0,31 Médio baixoRepública Dominicana 0,50 Médio alto 0,37 Médio baixo 0,44 Médio alto

Uruguai 0,38 Médio baixo 0,38 Médio 0,38 Médio baixoVenezuela 0,19 Muito baixo 0,30 Médio baixo 0,25 Muito baixo

América Latina 0,41 0,38 0,40

Referente extra-regional

Estados Unidos 0,48 Médio alto 0,15 Muito baixo 0,31 Médio baixo

PODERES FORMAIS PRESIDENCIAIS, 2002TABELA 14

Notas:

(1) Esta medida é a média entre as pontuações atribuídas segundo a capacidade de censura legislativa sobre o gabinete e a capacidade de dissolução do Con-

gresso por parte do Poder Executivo. As escalas foram padronizadas entre 0 e 1 para possibilitar sua comparação.

(2) Média ponderada dos poderes legislativos do presidente.

(3) O índice geral dos poderes presidenciais formais é uma média dos poderes presidenciais não-legislativos e legislativos.

(*) O nível desses poderes é considerado sob uma perspectiva regional comparada. Um nível “muito alto ”em qualquer uma das dimensões dos poderes sig-

nifi ca que esse país está acima do desvio padrão da média regional. “Médio alto” signifi ca que sua qualifi cação [score] cai entre a média regional e o desvio

padrão positivo. O mesmo método é utilizado para qualifi car os níveis “médio baixo ”e “muito baixo ”.

Fontes: Shugart e Carey 1992, Mainwaring e Shugart 1997, Carey e Shugart 1998, Samuels 2000; Altman 2001 e 2002; Payne et al.2002, e Universidade de

Georgetown e OEA 2002.

País Poderes não legislativos (1) Poderes legislativos (2) presidenciais formais (3)

Índice de poderes


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978-

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o no

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Argentina Sim Não - - Sim Não - - Não - - - Não - - -Bolívia Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -Brasil Sim Não - - .. .. .. .. Sim Não - - Não - - -Chile Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -

Colômbia Sim Não - - Sim Sim 2 2 Sim Não - - Sim Não - -Costa Rica Sim Não - - .. .. .. .. Sim Não - - Não - - -Equador Sim Não - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -El Salvador Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -

Guatemala Sim Não - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -Honduras Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -México Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -Nicarágua Sim Não - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -

Panamá Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -Paraguai Sim Não - - .. .. .. .. Sim Não - - Não - - -Peru Sim Não - - .. .. .. .. Sim Não - - Sim Não - -Rep. Dominicana Não - - - .. .. .. .. Não - - - Não - - -

Uruguai Sim Sim 5 2 Não - - - Sim Sim 6 2 Não - - -Venezuela Sim Não - - Sim Não - - Sim Não - - Sim Não - -

América Latina(*) 11 1 5 2 3 1 2 2 7 1 6 2 3 0 0 0

MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA DE BAIXO PARA CIMA, 1978-2002

Notas: A informação se refere apenas a mecanismos de democracia direta ofi ciais e no âmbito nacional. As datas são de 1978 em diante ou desde que esses

mecanismos foram criados, mas somente registra seu uso dentro do contexto de regimes democráticos. O hífen ( - ) indica que a informação não é relevante;

os dois pontos seguidos ( . . ) , que a informação não está disponível.

( * ) Os dados para a região referem-se ao total de países que permitem o uso de mecanismos de democracia direta e, também, ao total de vezes que esses

mecanismos foram usados.

Fontes:Altman 2002, p.8,e várias Constituições e leis eleitorais nacionais.

TABELA 18

Iniciativa vinculatória Revogação de mandato

PaísExis- Vezes Êxito Exis- Vezes Êxito Exis- Vezes Êxito Exis- Vezes Êxitotência Uso usado no uso tência Uso usado no uso tência Uso usado no uso tência Uso usado em uso

Iniciativa Não-vinculatória Referendo


Argentina 3,5 2,8 4,28 4,42Bolívia 2,0 2,2 4,26 3,56Brasil 4,0 4,0 4,45 4,82Chile 7,5 7,5 6,35 6,34

Colômbia 3,8 3,6 4,73 5,14Costa Rica 4,5 4,5 4,60 4,41Equador 2,3 2,2 3,91 3,67El Salvador 3,6 3,4 4,47 5,16

Guatemala 2,9 2,5 4,12 3,81Honduras 2,7 2,7 3,64 3,84México 3,7 3,6 4,40 4,82Nicarágua 2,4 2,5 3,76 4,31

Panamá 3,7 3,0 4,26 4,52Paraguai .. 1,7 2,77 3,55Peru 4,1 4,0 2,31 5,21República Dominicana 3,1 3,5 4,46 4,43

Uruguai 5,1 5,1 4,78 5,88Venezuela 2,8 2,5 4,05 3,85

América Latina 3,6 3,4 4,37 4,52Europa ocidental 7,1 7,8 6,07 6,08

INDICADORES DE PERCEPÇÕES SOBRE CORRUPÇÃO, 2002TABELA 19

Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. Ambas as organizações constroem

seu índice entrevistando grupos de especialistas selecionados por cada uma delas. Obviamente, o resultado não tem

signifi cação estatística numéricamente. Os dados da Transparência Internacional consistem em uma escala de 11 pontos,

com números mais altos indicando menos corrupção. A escala do Fórum Econômico Mundial é de 7 pontos, com números

mais altos indicando menor corrupção.

Fontes: Lambsdorff 2001, pp. 234-236 e TI 2002.

Transparência Internacional

País 1999-2001 2002 2001 2002

Fórum Econômico Mundial

REGIÃO


América Central e México (1) % de pessoas n=7,424 16,1 31,4 31,5 21,0 ..Região Andina % de pessoas n=5,238 11,3 32,2 37,6 18,9 ..Mercosul e Chile % de pessoas n=5,351 6,8 25,5 39,4 28,3 ..América Latina % de pessoas n=18,013 12,0 29,9 35,6 22,6 ..

Sexo % Homens 49,6 50,3 49,9 49,0 49,9 ns % Mulheres 50,4 49,7 50,1 51,0 50,1

Idade % 16 a 29 anos 37,0 43,0 38,5 35,7 34,0 ** % 30 a 64 anos 54,6 50,2 53,7 55,4 56,7 % 65 a 99 anos 8,4 6,7 7,9 8,9 9,3 Média de idade 38,43 36,17 37,71 39,03 39,63 **

Nível educativo % Sem estudos 8,1 11,9 8,4 7,2 7,2 ** % 1 a 6 anos 33,8 34,7 35,8 31,8 33,8 % 7 a 12 anos 41,6 38,4 42,0 43,3 40,3 % Superior completa ou incompleta 16,4 14,9 13,7 17,7 18,7 Média de anos de estudo 9,04 8,52 8,79 9,31 9,22 **

Nível ecomômico (2) % Baixo 43,9 50,7 46,6 40,1 42,9 ** % Médio 47,5 41,5 46,1 50,7 47,4 % Alto 8,6 7,8 7,3 9,2 9,7 Média de índice ecomômico 3,92 3,68 3,80 4,04 4,00 **

Orientação Democrática % Democratas 42,8 29,7 31,9 48,8 55,0 ** % Ambivalentes 30,5 47,9 38,6 23,8 21,1 % Não democratas 26,7 22,4 29,5 27,4 23,8

PERFIL DAS PESSOAS COM DIFERENTES ATITUDES EM RELAÇÃO À CORRUPÇÃO, 2002TABELA 20

Notas:

(1) Inclui República Dominicana.

(2) Com base no índice econômico construído a partir da propriedade artefatos e da educação do chefe de família. Este índice pode variar entre 0 e 10. Se o

índice estiver entre 0 e 3,33 considera-se nível econômico baixo, se estiver entre 3,34 e 6,66 considera-se nível econômico médio e se estiver entre 6,67 e 10

considera-se nível econômico alto.

(3) Indica-se com um “*”quando a medida de associação utilizada ou a Análise de Variância (ANOVA sigla em inglês) resultar signifi cativa a 5%. Indica-se com

“**”quando o resultado for signifi cativo a 1%. Indica-se “ns “quando a prova não resultar signifi cativa nem a 1% nem a 5%. Quando não for pertinente o cálculo

de uma medida de associação ou da ANOVA, indica-se com “..”. Sobre provas realizadas em cada caso, consulte o compêndio estatístico.

Fontes: Processamento de pergunta P23UF da Seção Proprietária do PNUD (pergunta p23uf: O/A senhor/a está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo

ou totalmente em desacordo com a seguinte afi rmação? “Pode-se pagar o preço de certo grau de corrupção no governo desde que os problemas do país sejam

solucionados?”), e de outras perguntas de caráter socioeconômico no Latinobarômetro 2002.

CategoriasTotalmente De Em Totalmente

Pode-se pagar o preço de certo grau de corrupção no governo desde que os problemas do país sejam solucionados

Signifi cância (3)

de acordo acordo desacordo em desacordo

Estrutura da amostra


Baixo conhecimento de casos de clientelismo Brasil (23,9); Colômbia (16,3); Chile (16,0); Equador (24,4); El Salvador (23,3)

Conhecimento intermediário de casos de Argentina (32, 4); Bolívia (33,9); Costa Rica clientelismo (27,2); Honduras (36,7); Nicarágua (35,2); Panamá (27,4); Paraguai (34,0); Peru (32,2); Uruguai (32,3); Venezuela (31,8)

Alto conhecimento de casos de clientelismo Guatemala (42,3); México (43,4); República Dominicana (53,1)

Tradição democrática Proporção de pessoas que conhecem um ou mais casos de clientelismo

Democracias mais velhas (3) 24,7Democracias mais novas 34,0Média América Latina 31,4

REDES CLIENTELISTAS, 2002TABELA 21

Notas: n =19.366.

(1) Pouco conhecimento: 25% ou menos dos consultados afi rmaram conhecer um ou mais casos de privilégios.

Conhecimento intermediário: entre 25% e 40% das pessoas afi rmam conhecer um ou mais casos de privilégios. Alto

conhecimento: mais de 40% das pessoas têm conhecimento.

(2) A cifra entre parênteses depois do país indica a proporção de pessoas que afi rmaram conhecer um ou mais casos de

privilégios.

(3) Democracias mais velhas: inclui Colômbia, Costa Rica e Venezuela.

Fonte: Processamento da pergunta p7u da Seção Proprietária do PNUD (pergunta p7u:”O/A senhor/a conhece

pessoalmente um caso de uma pessoa que tenha recebido privilégios por ser simpatizante do partido do governo?”), no

Latinobarômetro 2002.

Nível de conhecimento (1) País (2)


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Argentina 1853/1994 Fracos Não, mas não existe idioma ofi cialBolívia 1967/1994 Sim Não, mas não existe idioma ofi cialBrasil 1988 Não Não, o português é o idioma ofi cialChile (*) 1980 Não Não, mas não existe idioma ofi cial

Colômbia 1991 Sim Sim, o espanhol é o idioma ofi cial, mas as línguas indígenas e os dialetos são ofi ciais em seus territóriosCosta Rica 1949 Não Não, o espanhol é o idioma ofi cialEquador 1998 Sim Sim, o espanhol é o idioma ofi cial, mas as línguas indígenas são para uso ofi cial restritoEl Salvador 1983/1992 Não Não, mas as “línguas autóctones” são respeitadas

Guatemala 1985 Sim Sim, as línguas indígenas têm status ofi cial nas áreas onde são faladasHonduras 1982 Não Não, o espanhol é o idioma ofi cialMéxico 1917/1992 Sim Não, mas as línguas indígenas são fomentadasNicarágua 1987/1995 Sim Sim, os idiomas das comunidades da costa atlântica são ofi ciais nessas regiões

Panamá 1972/78/83/93/94 Sim Não, mas as “línguas aborígenes” são conservadas e difundidasParaguai 1992 Sim Sim, o guarani é um idioma ofi cialPeru 1993 Sim Sim, o espanhol é o idioma ofi cial, mas as línguas indígenas são de uso ofi cial nas áreas onde predominamRepública Dominicana .. .. ..

Uruguai 1967/97 Não NãoVenezuela 1999 Sim Sim, as línguas indígenas são de uso ofi cial para os indígenas e devem ser respeitadas em todo o território

Notas: As datas das constituições se referem aos documentos originais e à última reforma ou emenda. Os direitos multiculturais referem-se ao fato de as

múltiplas identidades étnicas serem ou não reconhecidas pelo Estado. Os direitos apresentados neste quadro são considerados, às vezes, como direitos

coletivos, e não estritamente direitos civis.

(*) No Chile, a Lei Indígena N º19.253, de outubro de 1993, estabelece a promoção das culturas e idiomas indígenas e dos sistemas de educação intercultural

bilíngüe (art.39), e garante o uso de línguas indígenas em processos judiciais (art.74).

Fontes :OIT 2002b;Barié 2000,pp.42,572-574;Van Cott 2003,e Universidade de Georgetown e OEA 2002.

Existência de direitos relacionados com o uso do idiomaConstituição

DIREITOS DOS POVOS INDÍGENAS, 2000

Direitos multiculturais

TABELA 25

País

Direitos constitucionais


MULHERES NO MERCADO DE TRABALHO 1990-2000

Notas: Os dados sobre disparidade salarial por gênero representam a porcentagem da renda masculina recebida pelas mulheres. A coluna PEA (População

Economicamente Ativa) compara diferenças da renda entre homens e mulheres no contexto da PEA global. A coluna “assalariados “compara as diferenças

salariais entre homens e mulheres unicamente no contexto da população assalariada. As cifras regionais são a média ou termo médio de todos os casos em

que existem dados para qualquer ano.

Fontes: CEPAL 2001a, pp. 201-202, quadro 8; 2002b, pp. 201-202, quadro 8; e 2003, pp. 20-21, quadro 15.

TABELA 26

Participação na atividade econômica

Disparidade salarial por gênero(renda média nas áreas urbanas)

1990 1995 2000

Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres

PEA assalariados PEA assalariados PEA assalariados

49,37 70,30 28,81 50,77 70,55 31,32 52,23 70,86 33,93

Início dos anos 90 Meados dos anos 90 Fim dos anos 90

61,99 70,89 64,90 72,23 67,34 77,89

INCIDÊNCIA DO ABUSO DE MENORES NAS DIFERENTES REGIÕES DO MUNDO, 2000

Notas: A “proporção que trabalha” refere-se ao número de crianças que trabalham em relação ao número total de crianças. As cifras sobre crianças

implicadas nas “piores formas de trabalho” são estimativas.

Fontes: IPEC-SIMPOC 2002, p. 17, quadro 2, e p. 27, quadro 10.

TABELA 27

Crianças economicamente

ativas (5-14 anos)

Região

Economias desenvolvidas 2,5 2 .. .. 1 420 110Ásia e Pacífi co 127,3 19 250 5.500 120 590 220África subsaariana 48,0 29 .. .. .. .. ..Oriente Médio e Norte da África 13,4 15 .. .. .. .. ..África .. .. 200 210 120 50 ..América Latina e Caribe 17,4 16 550 3 30 750 260

Crianças implicadas nas piores formas

de trabalho infantil

número de crianças (em milhões)

trabalho forçado e servil (em milhares)

atividades ilícitas (em milhares)

proporção que trabalha (%)

confl ito armado (em milhares)

prostituição e pornografi a (em milhares)

tráfi co (em milhares)


Convenção da ONU contra 1984 2 Nicarágua, a tortura e outras formas Repúblicade tratamento e castigo cruéis, Dominicanainumanos ou degradantes

Convenção Interamericana 1995 3 Bolívia, da OEA para prevenir e Honduras, castigar a tortura Nicarágua

Protocolo da Convenção 1990 10 Argentina, Interamericana de Direitos Humanos Bolívia, para abolir a pena de morte Chile, Colômbia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Peru, República Dominicana

Convenção Interamericana 1994 9 Brasil, sobre o Desaparecimento Colômbia, Forçoso de Pessoas Equador, El Salvador, Honduras, México, Nicarágua, Peru, República Dominicana

Nota: A informação está atualizada a 1º de abril de 2003.

Fontes: ONU 2003, e OEA 2003.

FUNDAMENTAIS, 2003

TABELA 28

Tratado

TRATADOS DA ONU E DA OEA SOBRE DIREITOS CIVIS

Países

sem ratifi carAno

Número de países

sem ratifi car


PARTES DO MUNDO, C.2000

Nota: As cifras regionais são a soma de todos os casos em que existem dados disponíveis, e refl etem uma média não-

ponderada, para América Latina corresponde o ano 1997. O número de homicídios para El Salvador e Honduras é estimado.

A Europa Ocidental não inclui Luxemburgo nem o Reino Unido.

Fontes: Interpol 2004, UNODC 2002; Krug 2002, pp. 274, 308-312. ONU, e ONU, Divisão de População, Departamento de

Assuntos Econômicos e Sociais 2001 e 2002.

HOMICÍDIOS DOLOSOS NA AMÉRICA LATINA E EM OUTRASTABELA 29

AnoPaís

Argentina 2001 3.048 8,2Bolívia 2000 2.558 32,0Brasil 2001 39.618 23,0Chile 2001 699 4,5

Colômbia 2000 29.555 70,0Costa Rica 1999 245 6,2Equador 1999 3.217 25,9El Salvador 2001 2.196 34,3

Guatemala 1994 3.239 33,3Honduras 1998 9.241 154,0México 2000 13.829 14,0Nicarágua 1998 1.157 24,1

Panamá 1998 54 2,0Paraguai 2001 890 15,6Peru 2001 1.298 5,0República Dominicana 1998 1.121 15,8

Uruguai 2000 154 4,6Venezuela 2000 8.022 33,2

América Latina c. 1997 109.135 25,1


Europa Ocidental c. 2000 4.519 1,4Mediterrâneo Oriental c. 1995-99 31.000 7,1Ásia do Sul e Oriental c. 1995-99 78.000 5,8África c. 1995-99 116.000 22,2Pacífi co Ocidental c. 1995-99 59.000 5,1

Total mundial c. 1995-99 521.000 8,8

N° de mortes

por 100.000

habitantesN° de mortes


Argentina 2000 3,2 2000 11,1 2001 857 2,3Bolívia 2001 1,5 2002 9,1 2001 82 0,9Brasil 2000 2,1 2000 3,6 2001 3000 1,7Chile 2002 0,9 2002 5,0 2004 417 2,7

Colômbia 2002 1,2 2002 7,4 2000 1.126 2,7Costa Rica 2001 5,2 2001 16,0 2001 128 3,2Equador 2001 1,5 2002 5,6 2001 33 0,3El Salvador 2002 4,5 2002 9,2 2001 274 4,3

Guatemala 2002 3,4 2002 6,0 2001 92 0,8Honduras 2002 7,2 2002 8,2 2002 200 3,0México 2000 1,0 2000 0,7 2001 686 0,7Nicarágua 2001 2,9 2001 6,0 2001 15 0,3

Panamá 2000 2,6 2002 8,0 2001 48 1,7Paraguai 2001 1,6 2001 10,5 2001 200 3,6Peru 2002 1,5 2002 6,0 2001 263 1,0Rep. Dominicana 2001 1,4 2001 7,0 2001 39 0,5

Uruguai 2001 1,6 2000 15,5 2001 74 2,2Venezuela 2002 1,4 2000 6,1 1998 159 0,7


RECURSOS FINANCEIROS E HUMANOS DEDICADOS AO SISTEMA

Notas: O número de juízes para o México refere-se unicamente ao nível federal. Os dados sobre advogados públicos para a Argentina referem-se ao total de

funcionários e para o Brasil são estimados. Os dados regionais para a porcentagem do orçamento não são ponderados; para o número de Juízes e Defesores

públicos a média é ponderada.

Fontes: CEJA,2003a e 2003b; Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group 2003;

Número de defensores públicos

DE ADMINISTRAÇÃO DE JUSTIÇA, 2001

TABELA 30

País

Recursos fi nanceiros Número de juízes

% orçamento nacionalAno

Número de juízes por 100.000 habitantes


Número de defensores públicos por 100.000 habitantesAno Ano


Nota: As cifras regionais são a média dos casos.A populación presa total para América Latina é de 660.684, a populaçao regional de 508 milhoes para 2002.

Fontes: Centro Internacional para Estudos Penitenciários,2003. Os dados sobre o nível de ocupação para a Argentina foram retirados de CELS

2001,cap.2,fi g.2.4,e correspondem ao ano 2000.

Total de população

carcerária

(inclui presos

processados

e presos sem

condenação)

POPULAÇÃO CARCERÁRIA, PRESOS SEM CONDENAÇÃO E SUPERLOTAÇÃO, 2002

TABELA 31

País Ano

Taxa de população

carcerária (por

100.000 habitantes)

Presos sem

processo e presos

sem condenação

(porcentagem

da população

carcerária)

Nível de ocupação

(sobre a base da

capacidade ofi cial)

Argentina 1999 38.604 107 55,2 119,9Bolívia 1999 8.315 102 36,0 162,5Brasil 2002 240.107 137 33,7 132,0Chile 2002 33.098 204 40,4 134,3

Colômbia 2001 54.034 126 41,1 136,5Costa Rica 1999 8.526 229 39,5 109,6Equador 2002 7.716 59 69,9 115,0El Salvador 2002 10.278 158 49,7 167,5

Guatemala 1999 8.460 71 60,9 112,9Honduras 2002 11.502 172 78,5 207,6México 2000 154.765 156 41,2 127,8Nicarágua 1999 7.198 143 30,8 113,0

Panamá 2002 10.423 359 55,3 136,5Paraguai 1999 4.088 75 92,7 151,0Peru 2002 27.493 104 67,2 137,8República Dominicana 2001 15.341 178 64,5 175,3

Uruguai 2002 5.629 166 72,5 150,8Venezuela 2000 15.107 62 57,5 97,2

América Latina c. 2002 36.705 145 54,8 138,2


Estados Unidos 2001 1.962.220 686 18,8 106,4


Notas: As escalas de liberdade de imprensa da Freedom

House e de Repórteres sem Fronteiras vão de 0 a 100, as

cifras mais baixas indicam maior grau de liberdade. A in-

formação de Repórteres sem Fronteiras refere-se ao perío-

do setembro 2001-outubro 2002.Os dois pontos seguidos

(..) indicam que a informação não está disponível.

Fontes: Karlekar 2003, e Repórteres sem Fronteiras 2003.

2001-2002

TABELA 32

País

Freedom

House

2001

Repórteres

sem Fronteiras

2001/2002

Argentina 39 12,0Bolívia 30 14,5Brasil 38 18,8Chile 22 6,5

Colômbia 63 40,8Costa Rica 14 4,3Equador 41 5,5El Salvador 38 8,8

Guatemala 58 27,3Honduras 51 ..México 38 24,8Nicarágua 40 ..

Panamá 34 15,5Paraguai 55 8,5Peru 35 9,5Rep. Dominicana 33 ..

Uruguai 30 6,0Venezuela 68 25,0 América Latina 40,4 15,2

LIBERDADE DE IMPRENSA,

Nota: Os índices medem unicamente o número de casos

claramente confi rmados de jornalistas assassinados no

cumprimento do dever, seja por represália direta por seu

trabalho ou por fogo cruzado.

Fonte: CPI 2003.

1993-2002

TABELA 33

País 1993-1997 1998-2002

MORTE DE JORNALISTAS,

Argentina 1 1Bolívia 0 1Brasil 6 4Chile 0 0

Colômbia 13 18Costa Rica 0 1Equador 0 0El Salvador 1 0

Guatemala 2 2Honduras 1 0México 5 3Nicarágua 0 0

Panamá 0 0Paraguai 0 1Peru 1 0Rep. Dominicana 1 0

Uruguai 0 1Venezuela 1 1

Região

América Latina 32 33Europa Ocidental 1 2


PÚBLICA E HABEAS DATA, 2002

Notas: A expressão “direito ao acesso à informação pública” refere-se ao direito a obter informação de fontes estatais

sobre a administração dos assuntos públicos. A expressão “Habeas data” refere-se a uma ação que garanta o acesso

de qualquer indivíduo à informação existente em bases de dados públicas ou privadas, referente à sua pessoa ou à

sua propriedade e, caso seja necessário, a possibilidade de atualizar, corrigir, remover ou preservar tal informação

com o objetivo de proteger certos direitos fundamentais. Fontes: OEA-CIDH, Relatório para a Liberdade de Expressão

2001,cap.3,quadro 1; e Guadamuz 2000 e 2001.

DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO

País

Argentina Sim Sim 1994Bolívia Não Não -Brasil Sim Sim 1988Chile Sim, mas ambígua Não -

Colômbia Sim Sim 1997Costa Rica Não Não -Equador Não Sim 1996El Salvador Não Não -

Guatemala Sim Sim 1995Honduras Sim Não -México Sim Sim 2002Nicarágua Sim, mas ambígua Sim 1995

Panamá Sim Sim 2002Paraguai Não Sim 1992Peru Sim Sim 1993Rep. Dominicana Sim Não -

Uruguai Não Não -Venezuela Sim Sim 1999

Direito ao acesso à

informação pública

Habeas data

Ano de adoçãoOpção legal

TABELA 34


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Argentina 1853/1994 Fracos Não, mas não existe idioma ofi cialBolívia 1967/1994 Sim Não, mas não existe idioma ofi cialBrasil 1988 Não Não, o português é o idioma ofi cialChile (*) 1980 Não Não, mas não existe idioma ofi cial

Colômbia 1991 Sim Sim, o espanhol é o idioma ofi cial, mas as línguas indígenas e os dialetos são ofi ciais em seus territóriosCosta Rica 1949 Não Não, o espanhol é o idioma ofi cialEquador 1998 Sim Sim, o espanhol é o idioma ofi cial, mas as línguas indígenas são para uso ofi cial restritoEl Salvador 1983/1992 Não Não, mas as “línguas autóctones” são respeitadas

Guatemala 1985 Sim Sim, as línguas indígenas têm status ofi cial nas áreas onde são faladasHonduras 1982 Não Não, o espanhol é o idioma ofi cialMéxico 1917/1992 Sim Não, mas as línguas indígenas são fomentadasNicarágua 1987/1995 Sim Sim, os idiomas das comunidades da costa atlântica são ofi ciais nessas regiões

Panamá 1972/78/83/93/94 Sim Não, mas as “línguas aborígenes” são conservadas e difundidasParaguai 1992 Sim Sim, o guarani é um idioma ofi cialPeru 1993 Sim Sim, o espanhol é o idioma ofi cial, mas as línguas indígenas são de uso ofi cial nas áreas onde predominamRepública Dominicana .. .. ..

Uruguai 1967/97 Não NãoVenezuela 1999 Sim Sim, as línguas indígenas são de uso ofi cial para os indígenas e devem ser respeitadas em todo o território

Notas: As datas das constituições se referem aos documentos originais e à última reforma ou emenda. Os direitos multiculturais referem-se ao fato de as

múltiplas identidades étnicas serem ou não reconhecidas pelo Estado. Os direitos apresentados neste quadro são considerados, às vezes, como direitos

coletivos, e não estritamente direitos civis.

(*) No Chile, a Lei Indígena N º19.253, de outubro de 1993, estabelece a promoção das culturas e idiomas indígenas e dos sistemas de educação intercultural

bilíngüe (art.39), e garante o uso de línguas indígenas em processos judiciais (art.74).

Fontes :OIT 2002b;Barié 2000,pp.42,572-574;Van Cott 2003,e Universidade de Georgetown e OEA 2002.

Existência de direitos relacionados com o uso do idiomaConstituição

DIREITOS DOS POVOS INDÍGENAS, 2000

Direitos multiculturais

TABELA 25

País

Direitos constitucionais


MULHERES NO MERCADO DE TRABALHO 1990-2000

Notas: Os dados sobre disparidade salarial por gênero representam a porcentagem da renda masculina recebida pelas mulheres. A coluna PEA (População

Economicamente Ativa) compara diferenças da renda entre homens e mulheres no contexto da PEA global. A coluna “assalariados “compara as diferenças

salariais entre homens e mulheres unicamente no contexto da população assalariada. As cifras regionais são a média ou termo médio de todos os casos em

que existem dados para qualquer ano.

Fontes: CEPAL 2001a, pp. 201-202, quadro 8; 2002b, pp. 201-202, quadro 8; e 2003, pp. 20-21, quadro 15.

TABELA 26

Participação na atividade econômica

Disparidade salarial por gênero(renda média nas áreas urbanas)

1990 1995 2000

Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres

PEA assalariados PEA assalariados PEA assalariados

49,37 70,30 28,81 50,77 70,55 31,32 52,23 70,86 33,93

Início dos anos 90 Meados dos anos 90 Fim dos anos 90

61,99 70,89 64,90 72,23 67,34 77,89

INCIDÊNCIA DO ABUSO DE MENORES NAS DIFERENTES REGIÕES DO MUNDO, 2000

Notas: A “proporção que trabalha” refere-se ao número de crianças que trabalham em relação ao número total de crianças. As cifras sobre crianças

implicadas nas “piores formas de trabalho” são estimativas.

Fontes: IPEC-SIMPOC 2002, p. 17, quadro 2, e p. 27, quadro 10.

TABELA 27

Crianças economicamente

ativas (5-14 anos)

Região

Economias desenvolvidas 2,5 2 .. .. 1 420 110Ásia e Pacífi co 127,3 19 250 5.500 120 590 220África subsaariana 48,0 29 .. .. .. .. ..Oriente Médio e Norte da África 13,4 15 .. .. .. .. ..África .. .. 200 210 120 50 ..América Latina e Caribe 17,4 16 550 3 30 750 260

Crianças implicadas nas piores formas

de trabalho infantil

número de crianças (em milhões)

trabalho forçado e servil (em milhares)

atividades ilícitas (em milhares)

proporção que trabalha (%)

confl ito armado (em milhares)

prostituição e pornografi a (em milhares)

tráfi co (em milhares)


Convenção da ONU contra 1984 2 Nicarágua, a tortura e outras formas Repúblicade tratamento e castigo cruéis, Dominicanainumanos ou degradantes

Convenção Interamericana 1995 3 Bolívia, da OEA para prevenir e Honduras, castigar a tortura Nicarágua

Protocolo da Convenção 1990 10 Argentina, Interamericana de Direitos Humanos Bolívia, para abolir a pena de morte Chile, Colômbia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Peru, República Dominicana

Convenção Interamericana 1994 9 Brasil, sobre o Desaparecimento Colômbia, Forçoso de Pessoas Equador, El Salvador, Honduras, México, Nicarágua, Peru, República Dominicana

Nota: A informação está atualizada a 1º de abril de 2003.

Fontes: ONU 2003, e OEA 2003.

FUNDAMENTAIS, 2003

TABELA 28

Tratado

TRATADOS DA ONU E DA OEA SOBRE DIREITOS CIVIS

Países

sem ratifi carAno

Número de países

sem ratifi car


PARTES DO MUNDO, C.2000

Nota: As cifras regionais são a soma de todos os casos em que existem dados disponíveis, e refl etem uma média não-

ponderada, para América Latina corresponde o ano 1997. O número de homicídios para El Salvador e Honduras é estimado.

A Europa Ocidental não inclui Luxemburgo nem o Reino Unido.

Fontes: Interpol 2004, UNODC 2002; Krug 2002, pp. 274, 308-312. ONU, e ONU, Divisão de População, Departamento de

Assuntos Econômicos e Sociais 2001 e 2002.

HOMICÍDIOS DOLOSOS NA AMÉRICA LATINA E EM OUTRASTABELA 29

AnoPaís

Argentina 2001 3.048 8,2Bolívia 2000 2.558 32,0Brasil 2001 39.618 23,0Chile 2001 699 4,5

Colômbia 2000 29.555 70,0Costa Rica 1999 245 6,2Equador 1999 3.217 25,9El Salvador 2001 2.196 34,3

Guatemala 1994 3.239 33,3Honduras 1998 9.241 154,0México 2000 13.829 14,0Nicarágua 1998 1.157 24,1

Panamá 1998 54 2,0Paraguai 2001 890 15,6Peru 2001 1.298 5,0República Dominicana 1998 1.121 15,8

Uruguai 2000 154 4,6Venezuela 2000 8.022 33,2

América Latina c. 1997 109.135 25,1


Europa Ocidental c. 2000 4.519 1,4Mediterrâneo Oriental c. 1995-99 31.000 7,1Ásia do Sul e Oriental c. 1995-99 78.000 5,8África c. 1995-99 116.000 22,2Pacífi co Ocidental c. 1995-99 59.000 5,1

Total mundial c. 1995-99 521.000 8,8

N° de mortes

por 100.000

habitantesN° de mortes


Argentina 2000 3,2 2000 11,1 2001 857 2,3Bolívia 2001 1,5 2002 9,1 2001 82 0,9Brasil 2000 2,1 2000 3,6 2001 3000 1,7Chile 2002 0,9 2002 5,0 2004 417 2,7

Colômbia 2002 1,2 2002 7,4 2000 1.126 2,7Costa Rica 2001 5,2 2001 16,0 2001 128 3,2Equador 2001 1,5 2002 5,6 2001 33 0,3El Salvador 2002 4,5 2002 9,2 2001 274 4,3

Guatemala 2002 3,4 2002 6,0 2001 92 0,8Honduras 2002 7,2 2002 8,2 2002 200 3,0México 2000 1,0 2000 0,7 2001 686 0,7Nicarágua 2001 2,9 2001 6,0 2001 15 0,3

Panamá 2000 2,6 2002 8,0 2001 48 1,7Paraguai 2001 1,6 2001 10,5 2001 200 3,6Peru 2002 1,5 2002 6,0 2001 263 1,0Rep. Dominicana 2001 1,4 2001 7,0 2001 39 0,5

Uruguai 2001 1,6 2000 15,5 2001 74 2,2Venezuela 2002 1,4 2000 6,1 1998 159 0,7


RECURSOS FINANCEIROS E HUMANOS DEDICADOS AO SISTEMA

Notas: O número de juízes para o México refere-se unicamente ao nível federal. Os dados sobre advogados públicos para a Argentina referem-se ao total de

funcionários e para o Brasil são estimados. Os dados regionais para a porcentagem do orçamento não são ponderados; para o número de Juízes e Defesores

públicos a média é ponderada.

Fontes: CEJA,2003a e 2003b; Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group 2003;


DE ADMINISTRAÇÃO DE JUSTIÇA, 2001

TABELA 30

País

Recursos fi nanceiros Número de juízes

% orçamento nacionalAno

Número de juízes por 100.000 habitantes


Número de defensores públicos por 100.000 habitantesAno Ano


Nota: As cifras regionais são a média dos casos.A populación presa total para América Latina é de 660.684, a populaçao regional de 508 milhoes para 2002.

Fontes: Centro Internacional para Estudos Penitenciários,2003. Os dados sobre o nível de ocupação para a Argentina foram retirados de CELS

2001,cap.2,fi g.2.4,e correspondem ao ano 2000.

Total de população

carcerária

(inclui presos

processados

e presos sem

condenação)

POPULAÇÃO CARCERÁRIA, PRESOS SEM CONDENAÇÃO E SUPERLOTAÇÃO, 2002

TABELA 31

País Ano

Taxa de população

carcerária (por

100.000 habitantes)

Presos sem

processo e presos

sem condenação

(porcentagem

da população

carcerária)

Nível de ocupação

(sobre a base da

capacidade ofi cial)

Argentina 1999 38.604 107 55,2 119,9Bolívia 1999 8.315 102 36,0 162,5Brasil 2002 240.107 137 33,7 132,0Chile 2002 33.098 204 40,4 134,3

Colômbia 2001 54.034 126 41,1 136,5Costa Rica 1999 8.526 229 39,5 109,6Equador 2002 7.716 59 69,9 115,0El Salvador 2002 10.278 158 49,7 167,5

Guatemala 1999 8.460 71 60,9 112,9Honduras 2002 11.502 172 78,5 207,6México 2000 154.765 156 41,2 127,8Nicarágua 1999 7.198 143 30,8 113,0

Panamá 2002 10.423 359 55,3 136,5Paraguai 1999 4.088 75 92,7 151,0Peru 2002 27.493 104 67,2 137,8República Dominicana 2001 15.341 178 64,5 175,3

Uruguai 2002 5.629 166 72,5 150,8Venezuela 2000 15.107 62 57,5 97,2

América Latina c. 2002 36.705 145 54,8 138,2


Estados Unidos 2001 1.962.220 686 18,8 106,4


Notas: As escalas de liberdade de imprensa da Freedom

House e de Repórteres sem Fronteiras vão de 0 a 100, as

cifras mais baixas indicam maior grau de liberdade. A in-

formação de Repórteres sem Fronteiras refere-se ao perío-

do setembro 2001-outubro 2002.Os dois pontos seguidos

(..) indicam que a informação não está disponível.

Fontes: Karlekar 2003, e Repórteres sem Fronteiras 2003.

2001-2002

TABELA 32

País

Freedom

House

2001

Repórteres

sem Fronteiras

2001/2002

Argentina 39 12,0Bolívia 30 14,5Brasil 38 18,8Chile 22 6,5

Colômbia 63 40,8Costa Rica 14 4,3Equador 41 5,5El Salvador 38 8,8

Guatemala 58 27,3Honduras 51 ..México 38 24,8Nicarágua 40 ..

Panamá 34 15,5Paraguai 55 8,5Peru 35 9,5Rep. Dominicana 33 ..

Uruguai 30 6,0Venezuela 68 25,0 América Latina 40,4 15,2

LIBERDADE DE IMPRENSA,

Nota: Os índices medem unicamente o número de casos

claramente confi rmados de jornalistas assassinados no

cumprimento do dever, seja por represália direta por seu

trabalho ou por fogo cruzado.

Fonte: CPI 2003.

1993-2002

TABELA 33

País 1993-1997 1998-2002

MORTE DE JORNALISTAS,

Argentina 1 1Bolívia 0 1Brasil 6 4Chile 0 0

Colômbia 13 18Costa Rica 0 1Equador 0 0El Salvador 1 0

Guatemala 2 2Honduras 1 0México 5 3Nicarágua 0 0

Panamá 0 0Paraguai 0 1Peru 1 0Rep. Dominicana 1 0

Uruguai 0 1Venezuela 1 1

Região

América Latina 32 33Europa Ocidental 1 2


PÚBLICA E HABEAS DATA, 2002

Notas: A expressão “direito ao acesso à informação pública” refere-se ao direito a obter informação de fontes estatais

sobre a administração dos assuntos públicos. A expressão “Habeas data” refere-se a uma ação que garanta o acesso

de qualquer indivíduo à informação existente em bases de dados públicas ou privadas, referente à sua pessoa ou à

sua propriedade e, caso seja necessário, a possibilidade de atualizar, corrigir, remover ou preservar tal informação

com o objetivo de proteger certos direitos fundamentais. Fontes: OEA-CIDH, Relatório para a Liberdade de Expressão

2001,cap.3,quadro 1; e Guadamuz 2000 e 2001.

DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO

País

Argentina Sim Sim 1994Bolívia Não Não -Brasil Sim Sim 1988Chile Sim, mas ambígua Não -

Colômbia Sim Sim 1997Costa Rica Não Não -Equador Não Sim 1996El Salvador Não Não -

Guatemala Sim Sim 1995Honduras Sim Não -México Sim Sim 2002Nicarágua Sim, mas ambígua Sim 1995

Panamá Sim Sim 2002Paraguai Não Sim 1992Peru Sim Sim 1993Rep. Dominicana Sim Não -

Uruguai Não Não -Venezuela Sim Sim 1999

Direito ao acesso à

informação pública

Habeas data

Ano de adoçãoOpção legal

TABELA 34


Cidadania social

A cidadania social refere-se aos aspec-tos da vida dos cidadãos relacionados com o potencial para desenvolver suas capacida-des básicas. Diferentemente dos outros tipos de cidadania, a cidadania social nem sempre tem uma clara base legal nas constituições e legislações nacionais, e sua aceitação in-ternacional, mediante convenções ou trata-dos, é menos difundida.66 No entanto, a ação constante da sociedade civil possibilitou avançar não apenas no debate como tam-bém na permanente mobilização para con-seguir que a cidadania social seja um efetivo componente da cidadania integral.

Debate-se, em âmbitos acadêmicos e po-líticos, acerca dos conteúdos da cidadania social. Surgiu desses debates um certo con-senso a respeito dos componentes básicos dessa cidadania. Nesse sentido, a contribui-ção dada pelos relatórios de desenvolvimen-to humano67 foi importante.

Os direitos à saúde e à educação são con-siderados componentes básicos da cidada-nia social. Por sua vez, a falta de emprego, a pobreza e a desigualdade foram amplamente reconhecidas como aspectos que obstaculi-zam a integração dos indivíduos na socieda-de. Em condições de extrema pobreza e desi-

gualdade, torna-se difícil a realização de um pressuposto chave da democracia: que os in-divíduos são cidadãos plenos que atuam em uma esfera pública em que se relacionam em condição de iguais.

A seguir, apresentamos alguns indica-dores centrais da cidadania social: saúde, educação, emprego, pobreza e desigualda-de, agrupados nas duas dimensões indicadas no quadro 30. A leitura desses indicadores nos dará uma aproximação da capacida-de real de exercício da cidadania na Amé-rica Latina.

Os dados sobre a cidadania social mos-tram que a maioria dos países da Améri-ca Latina possui severas defi ciências com conseqüências para grandes e, algumas ve-zes, majoritários segmentos de suas popula-ções. Todos os países da região são mais de-siguais do que a média mundial e dezesseis, de um total de dezoito, podem ser cataloga-dos como sumamente desiguais. Em 2002, em quinze casos, mais de 25 por cento da população vivia abaixo da linha de pobreza, e em sete, a proporção de pobres era supe-rior a 50 por cento.

Necessidades básicasNessa dimensão registram-se alguns

avanços embora os indicadores ainda con-tinuem distantes do que seria desejável. Observam-se, na região, melhoras nos in-dicadores de desnutrição infantil e analfa-betismo, e três países – Chile, Costa Rica e Uruguai – destacam-se por apresentar níveis relativamente baixos desses problemas.

Especifi camente, a desnutrição infantil diminuiu em treze países e, de maneira no-tável, no Brasil, na Guatemala e na Bolívia. No entanto, ela ainda atinge mais de 5 por cento das crianças em dezesseis dos dezoito países considerados e, em sete, pelo menos uma de cada cinco (tabela 35).

O índice de analfabetismo reduziu-se em todos os países da região, registrando-se os

66 Por exemplo, o Protocolo Adicional da Convenção Interamericana dos Direitos Humanos na área dos direitos

econômicos, sociais e culturais, denominado Protocolo de San Salvador foi assinado só em 1988.

67 Em relação ao impacto da desigualdade e da pobreza sobre as capacidades dos cidadãos, ver Sen, 1999b, pp.20-

24 e capítulo 4. Sobre a saúde e a educação como duas necessidades básicas, ver PNUD, 2002c, pp.252-253.

quadro 29

Cidadãos pobres e desiguais

Este é um problema em todos os lugares. Vimos que é inerente à dimensão burocrática do Estado. É mais severo e sistemático quando o “sujeito” dessas relações está em situação de pobreza e desigualdade ampla e severa. Esses males cultivam o autoritarismo social, amplamente praticado na América Latina por ricos e poderosos, e repercutem na maneira em que as burocracias do Estado tratam muitos indivíduos. Essa é, acredito, outra dimensão crucial da qualidade da democracia; na América Latina, com suas profundas e per-sistentes desigualdades, essa dimensão é uma das mais defi cientes.



maiores avanços na Guatemala, na Bolívia, em El Salvador e em Honduras. Entretan-to, em quatorze dos dezoito países, o anal-fabetismo ainda atinge mais de 5 por cen-to da população de mais de quinze anos, e em quatro atinge 20 por cento ou mais (ta-bela 36).

As conquistas em matéria de redução da desnutrição infantil e do analfabetismo evi-denciam que, nos últimos anos, em muitos casos, essas defi ciências relacionadas com a cidadania social puderam ser atendidas com resultados positivos.

Outros indicadores, como mortalidade infantil (tabela 37), expectativa de vida (ta-bela 38) e nível de escolarização (tabela 39), também permitem observar alguns avanços, embora algumas vezes o nível de melhoria resulte baixo diante da extensão e profundi-dade dos défi cits existentes.

Em matéria de indicadores de saúde e educação existe, na região, uma tendência geral positiva. No entanto, é necessário ser prudente na valorização desses indicadores. Há outros dados disponíveis que colocam em dúvida alguns dos indicadores aqui utili-zados. Nesse sentido, o estudo “Aptidões lin-güísticas para o mundo de amanhã”, realiza-do pela OCDE e pela UNESCO, que abarcou quarenta e um países, mostra que, mesmo alfabetizados, um número enorme – mais da metade – dos alunos da América Latina, não tem real capacidade de ler e entender o que lê (tabela 40). Os seis países latino-america-nos incluídos no estudo encontram-se entre os últimos lugares nos índices de qualidade educativa e de desempenho dos alunos.

Integração socialNessa dimensão, evidenciam-se as mais

graves carências de cidadania social na Amé-rica Latina. Os problemas de emprego, po-breza e desigualdade registram níveis muito altos. Tanto é assim que até quando é pos-sível notar certas melhorias, como no caso da pobreza, isso não é sufi ciente para deixar

de caracterizar a situação como sumamente grave. A situação do emprego piorou e os ní-veis de desigualdade mantiveram-se estacio-nários ou aumentaram. O nível de desem-prego da América Latina situa-se entre os mais altos do mundo e o de desigualdade é o mais alto do mundo.

Como a cidadania social possui um com-ponente econômico, para a maioria da po-pulação, o emprego signifi ca um pilar básico de sua cidadania. O trabalho é o aporte dos cidadãos para a produção da sociedade, e é a forma por meio da qual obtêm os meios que lhes permitem gozar de seus direitos. Para a enorme maioria dos latino-america-nos, o emprego é a via para enfrentar a po-breza, e para dela sair. No entanto, com fre-qüência, essa expectativa não se satisfaz, o que signifi ca um enorme desafi o para a polí-tica e para a democracia na região.

Tudo indica que, na América Latina, o emprego perdeu qualidade e força como meio de inserção social. Como destaca a Co-missão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL): “O emprego é o víncu-lo mais importante entre desenvolvimento econômico e desenvolvimento social, pois é a principal fonte de renda dos lares (gera 80 por cento do total). A exclusão e a segmenta-ção derivadas da falta de acesso a empregos de qualidade são, por isso, fatores determi-nantes da pobreza e das desigualdades so-ciais que se reproduzem no tempo, manifes-tadas na elevada e persistente concentração de renda que prevalece na região”.68

68 “Globalização e desenvolvimento social”, discurso do secretário executivo da CEPAL, José Antonio Ocampo, no

II Encontro de ex-Presidentes Latino-americanos, Santiago, Chile, 22-23 de abril de 2002.

quadro 30

Dimensões da cidadania social

Dimensão Questões relevantes

Necessidades básicas Saúde e educaçãoIntegração social Trabalho, pobreza e desigualdade


Como já indicamos, a situação do em-prego agravou-se na América Latina.69 A ta-xa de desocupação aberta (ponderada) em 2002 foi de 10,8 por cento, o nível mais alto desde que se dispõe de cifras confi áveis (ta-bela 41).

O índice de desemprego urbano caiu no Equador e, mais levemente, na Colôm-bia, em El Salvador, e no Chile, ao passo que na Argentina, no Panamá, na Venezuela, no Brasil, na Costa Rica, no México e no Uru-guai, esse índice aumentou.

Entre os jovens latino-americanos, na maioria dos países da região, o índice de de-semprego duplica ou quase duplica a média nacional de desocupação (tabela 42).

Por sua vez, a cobertura social dos tra-balhadores diminuiu e o emprego informal cresceu: sete de cada dez novos empregos criados na região desde 1990 correspon-dem ao setor informal. Além disso, de cada dez novos empregos gerados no setor formal desde 1990, apenas seis têm acesso a algum tipo de cobertura social. Esta situação moti-va um sério alarme sobre o futuro de nossas sociedades: muitos dos latino-americanos,

além das carências que sofrem atualmente, correm o risco de desproteção ao chegar à idade de retiro (tabelas 43 e 44).

A expansão da informalidade é um elo-qüente indicador da crise de emprego. Além disso, é uma resposta inadequada para ate-nuar o desemprego, pois cria ocupações de baixa qualidade e baixa utilidade social, que são geralmente insufi cientes como forma de integração social que garanta mínimos ní-veis de bem-estar.

Segundo dados da OIT, em 1990, o dé-fi cit primário de trabalho decente70 atingia 49,5 por cento da força de trabalho urba-na da América Latina. Em 2002, subiu para 50,5 por cento. O aumento do défi cit atin-ge 15,7 por cento da força de trabalho. Em 2002, o défi cit primário de trabalho decente atingia 93 milhões de trabalhadores na re-gião, 30 milhões a mais do que em 1990. A brecha de emprego ampliou-se, alcançando 21 milhões de trabalhadores, entre desem-pregados e informais, e a brecha de prote-ção social cresceu atingindo nove milhões de novos trabalhadores ocupados (basicamente informais).71

Entre 1990 e 2002, a pobreza diminuiu em doze países, especialmente no Chile, no Equador, no México, no Panamá e no Bra-sil. Entretanto, em quinze dos dezoito países considerados, um quarto da população vive abaixo da linha de pobreza, e em sete, mais de cinqüenta por cento da população é po-bre (tabela 45).

No entanto, como afi rma José Nun, “o problema não se reduz ao acesso marginal dos ‘pobres estruturais’ aos direitos de cida-dania. Atualmente, nas áreas mais moder-nizadas da América Latina, abundam mu-

69 OIT, Escritório Regional para as Américas, 2002.

70 O défi cit primário de trabalho decente é um indicador elaborado e calculado pela OIT. Para isso examina a

evolução das brechas de emprego e previdência social. Para fazer uma estimativa da brecha de emprego usa dois

componentes: desemprego e informalidade. O primeiro corresponde à diferença entre a taxa de desemprego real

e a média de um período de trinta anos (1950-1980), que dá como resultado a denominada taxa de desemprego

“histórica”. O segundo componente leva em conta as pessoas ocupadas em atividades informais de baixa qualidade

(baixa produtividade, níveis de renda voláteis e próximos à linha da pobreza, instabilidade de trabalho). Para o cál-

culo da brecha de proteção social, são considerados, dentre os empregados nos setores formais e informais, aqueles

que não contribuem para a previdência social. O somatório das brechas de emprego e proteção social determina o

défi cit primário de trabalho decente. OIT, Escritório Regional para as Américas, 2002., pp. 30-31.

71 OIT, Escritório Regional para as Américas, 2002.

quadro 31

Inserção genuína para os “supranumerários”Quase todo mundo recusa abertamente o modelo de “sociedade dual”. Mas muitos lhe abrem as portas festejando qualquer realização – do desenvolvimento de um setor de “utilidade social” à abertura de “novas fontes de trabalho” – desde que proporcione alguma atividade para os supranumerários. Porém, do ponto de vista da problemática da integração social, não se trata apenas de conseguir ocupação para todos, mas também de conseguir um estatuto.

Robert Castel , 1995, pp. 454-455.


quadro 32

O papel da sociedade civil

Os invisíveis nas sociedades latino-americanas [são] aqueles que não formam parte das sociedades civis, simplesmente porque não têm identidade, projeto, organização social e forma de luta para afi rmar-se, defender-se, para conquistar direitos e reconhecimento público. São os politicamente destituídos de todo poder real. Em nome da verdade, é necessário reconhecer o avanço da cidadania formal, aquela com direito a voto, particularmente no período de recente democratização. Mas ter o direito político de voto não é o mesmo que ser cidadão, exatamente em função do que mencionei acima, quanto à inclusão e à garantia prática de direitos fundamentais, não apenas civis e políticos, mas também o direito ao trabalho e à renda, a comida, a casa, a saúde, a educação, etc. Entre 30% e 60% da população de nossos países sofre alguma forma de exclusão social, negadora de sua cidadania.Essa população, quando não consegue se organizar e lutar, para voltar a incluir-se politicamente e a ter alguma perspectiva de mudança na situação geradora de desigualdade, pobreza e exclusão social, constitui o enorme contingente de invisíveis de nossas sociedades. Perdem as sociedades civis e perde a democracia. Mas se, por alguma razão, os grupos de invisíveis se organizam, ganha a sociedade civil e ganha a democracia, pois sua presença como atores concretos é a condição indispensável de sua inclusão sustentável na cidadania. […][A] garantia da democracia […] passa necessária e indispensavelmente pela sociedade civil, sobretudo pelas possibilidades de tornar visíveis os invisíveis. Simplesmente porque não podem existir direitos de cidadania se não são para todos. Direitos para algumas pessoas, por mais numerosas que sejam, não são direitos, são privilégios. Cidadania é expressão de uma relação social que tem a todos como premissa, sem exceção. Como se incluir na relação de cidadania? Pensando em nossa realidade de milhões e milhões que ainda permanecem fora do sistema, sem que sua cidadania tenha sido reconhecida; tentando ver como e em que condições podem se transformar em sujeitos históricos de sua

própria inclusão, iniciando um processo virtuoso de rupturas e de reorganização social, econômica, política e cultural, de modo democrático e sustentável. É sempre bom recordar que os grupos populares em situação de pobreza e desigualdade, quase na exclusão social, não são ontológica ou necessariamente democráticos. Do mesmo modo que todos os sujeitos sociais, eles precisam tornar-se democráticos ao longo do próprio processo pelo qual tornam-se sujeitos. A questão crucial é o entrelaçamento social organizativo, em que se baseia um grupo – de membros de favelas ou de camponeses sem terra, por exemplo – para desenvolver sua identidade, construir sua visão do mundo, tomar consciência dos direitos e da importância de sua participação, formular propostas e estratégias. No processo, literalmente, adquirem poder de cidadania, mesmo estando longe de mudar efetivamente o conjunto de relações que os excluem. Entendendo o empoderamento como conquista de poder cidadão – de visibilidade dos até então invisíveis nas relações constitutivas do poder – estamos falando do que o grupo, a sociedade civil e a democracia ganham. O processo de “empoderamento” traz consigo novas organizações, uma cultura democrática de direitos e uma real capacidade de incidência na luta política. O que se constata na América Latina é que o atropelamento da democratização por parte da globalização neoliberal estancou e, inclusive, fez retroceder processos consistentes de emergência de novos sujeitos. A luta contra essa globalização, ao contrário, está revelando as contradições que permitem novamente a emergência desses setores. No entanto, o quadro é novo e depende de como a maior segmentação produzida entre incluídos e excluídos é vista e vivida nas diferentes sociedades. As grandes cidades da América Latina não são apenas uma soma de partes, como o Rio de Janeiro do asfalto e das favelas. Uma parte não pode dar as costas para a outra, ignorando e desprezando-a.

Cândido Grzebowsky, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.


tações muito profundas nos sistemas de produção e de emprego, que conduzem ao aumento da desocupação e da sub-ocupa-ção, e a uma grande crise dos laços sociais e políticos. Tudo isso gera outra classe de bai-xa qualidade, a dos ‘novos pobres’,72 provo-cada, na verdade, por um tipo de desfi liação cidadã dos que já estiveram integrados”.

De 1991 a 2002, quinze dos dezoito pa-íses avançaram em seu crescimento econô-mico per capita. E doze países obtiveram uma redução no nível da pobreza (de fato, só Argentina, Bolívia, Paraguai, Peru, Repúbli-

ca Dominicana e Venezuela pioraram). Por outro lado, ao chegar a 2002 apenas Guate-mala, Honduras, México, Nicarágua, Pana-má e Uruguai tinham conseguido reduzir a desigualdade.73 Há razões para afi rmar que somente reduzindo a desigualdade será pos-sível fazer com que a pobreza continue di-minuindo, e também que a diminuição da desigualdade tende a melhorar a possibili-dade de crescimento econômico em ritmos aceitáveis (gráfi co 4).

A possibilidade de maior igualdade vin-cula-se a força da democracia. O cumpri-mento dos objetivos sociais do desenvolvi-mento, especialmente do desenvolvimento humano, não pode ser alcançado unicamen-te por meio do funcionamento dos merca-dos. O impulso de igualdade não vem do mercado e sim da promessa implícita na de-mocracia. A igualdade dos cidadãos fortale-ce e consolida a democracia.

A sociedade civil como promotora da cidadania social

Os problemas e difi culdades encontra-dos pelos estados de bem-estar para man-ter a proteção de seus cidadãos, assim como a difusão da ação das grandes organizações não governamentais (ONG’s) que procuram atenuar os efeitos da pobreza, possibilitaram inicialmente a expansão de organizações vo-luntárias que, aos poucos, estenderam seu campo de ação a um grande número de áre-as preocupantes no que se refere ao bem-es-tar dos cidadãos.

O crescimento da sociedade civil rece-beu maior impulso nos países onde hou-ve ditaduras, em que os partidos políticos não podiam expressar as demandas dos ci-dadãos, ou nas zonas, tanto urbanas quanto rurais, onde o Estado deixou de atender ade-quadamente às necessidades básicas em saú-de, educação, apoio a setores em risco, en-tre outros.

Contudo, também fl oresceu um núme-ro importante de organizações dedicadas à promoção dos valores cívicos que velam pe-

72 Nun, José, texto produzido para o PRODDAL, 2002.

73 Reduzir o nível de pobreza signifi ca diminuir a porcentagem da população com renda abaixo da linha de po-

breza (baseado na medida da pesquisa de domicílios). A desigualdade é medida pelo coefi ciente de Gini. Ambas as

medidas referem-se à 1999 (o ano mais próximo) e são contrastadas com as de 2002.


la inscrição dos cidadãos nos registros elei-torais, pela realização de eleições limpas e trabalham para melhorar a ação dos parti-dos, dos movimentos políticos e das insti-tuições representativas.

No campo da ação prática para reduzir a pobreza, muitas ONGs (em rigor, diríamos não estatais) assumem funções que até en-tão, conforme se supunha, eram de respon-sabilidade do Estado. Atualmente, uma par-te relevante das políticas públicas sociais é conduzida por ONGs em acordo com as ins-tituições estatais.

A ação dessas organizações aumentou o nível participativo dos habitantes. Em mui-tos casos, a organização da sociedade civil visa a promover valores democráticos em sua prática corrente e atinge também a for-ma com que se tomam decisões.

Embora seja preciso uma vigorosa ação estatal para recuperar políticas sociais uni-versais, que abarquem a totalidade da cida-dania e que atendam às necessidades básicas da população, essas políticas deveriam ser executadas incluindo a dimensão participa-tiva originária das diversas organizações da sociedade civil, e promover a transparência.

Conclusões sobre a cidadania social:conquistas e defi ciências

As defi ciências no campo da cidadania social são um dos desafi os mais importan-tes que a região enfrenta. Em nenhum ou-tro plano da cidadania, a democracia está mais comprometida do que no da cidada-nia social. Por último, existem boas razões

para afi rmar que os cidadãos que sofrem ex-clusões em uma dimensão da cidadania são os mesmos que sofrem exclusões em outras dimensões. A pobreza material dos cidadãos incide negativamente nas oportunidades de educação, nas questões de nutrição e de saú-de, nas oportunidades de emprego, na capa-cidade para exercer e fazer valer os direitos ci-vis, políticos, sociais, etc. A educação, a saúde e o emprego requerem alimentação, moradia e vestimenta. Estas, por sua vez, conduzem à liberdade, ao progresso e à justiça. Abaixo de certos níveis mínimos de direitos sociais, o próprio conceito de cidadania é questionado pela realidade. O panorama fi ca ainda mais complexo quando se considera que a expec-tativa de melhoria em algum desses temas costuma estar vinculada à evolução de al-gum ou de alguns dos outros aspectos.

quadro 33

A decência como valor coletivo

O que vou sugerir é vincular a superação da pobreza e da desigualdade com algo que se poderia argumentar que constitui um interesse público geral: a democracia. Então, por que a democracia interessaria aos privilegiados? […] O argumento moral e político válido é que a democracia funda-se em valores que exigem uma atitude respeitosa para com a dignidade e a autonomia de cada ser humano; nada mais e

nada menos […] o principal aglutinador só pode ser um motivo ético: o tratamento decente que todo ser humano merece. Um motivo adicional é de interesse público: a melhoria da qualidade de nossas democracias equivale a avançar em direção a essa decência como um valor coletivo de toda a sociedade.

Guillermo O’Donnell, 1999c. p. 82.

quadro 34

Disfunções da economia mundial

Se o capitalismo, ao excluir o político, se tornasse totalitário, correria o

risco de desmoronar-se […]. Porque em nenhum outro período de nossa

história, com a exceção muito transitória dos anos trinta, as disfunções

da economia mundial (desocupação em massa, formidável incremento

das desigualdades e da pobreza nos países ricos) foram tão graves como

hoje; miséria insustentável e crises recorrentes em numerosos países

em desenvolvimento, e exacerbação da desigualdade de renda por

habitante entre os diferentes países. A democracia não pode permanecer

indiferente a tudo isso.

Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.


Em síntese, o desenvolvimento da de-mocracia na América Latina requer abor-dar decididamente os problemas que impe-dem a vigência e a expansão da cidadania social. Para isso, parece necessário centrar-se no ataque à pobreza e na geração de em-pregos de boa qualidade, tendo presente que isso será muito difícil de conseguir sem re-duzir também os enormes níveis de desi-gualdade existentes na região.

Um dos desafi os mais urgentes que a re-gião enfrenta são as defi ciências no campo da cidadania social.

■ Os dados, em sua maior parte, refl etem uma grave situação. A América Latina se ca-racteriza por sofrer grandes carências em

múltiplos aspectos da cidadania social. Os avanços de alguns países nesse plano, embo-ra signifi cativos em si mesmos, são pequenos em comparação com a escala dos problemas.

■ Existem exclusões sociais superpos-tas. As privações em um componente da cidadania social costumam coincidir com privações em outros campos. Esta situação sugere a idéia de défi cits estruturais em ma-téria de cidadania social.

■ O panorama social regional é, por-tanto, insufi ciente; a busca de uma maior e melhor cidadania social, começando pe-la satisfação das necessidades básicas da po-pulação, representa um desafi o central para a América Latina.

74 CEPAL, IDEA, PNUD, 2003, p. 49

quadro 35

Pobreza e desigualdade: pouca variação signifi cativa [Constatam-se], em várias oportunidades, as relações que existem entre a desigualdade e a pobreza econômicas, por um lado, e a qualidade da democracia, por outro. […] Nesse sentido, convém ler atentamente resultados como os de um trabalho econométrico que acaba de ser difundido: “A conclusão mais importante a que se pode chegar com o pre-sente estudo é que o principal obstáculo que se interpõe no caminho do êxito dos esforços para reduzir a pobreza na América Latina e no Caribe consiste em que o melhor remédio

para tratar a pobreza que afl ige a região – a redução da desigualdade– parece ser um que é muito difícil de receitar. Uma leve diminui-ção da desigualdade contribuiria muito para reduzir as privações extremas que ocorrem na região. No entanto, parece que são muito poucas as economias da região que foram capazes de conseguir esse resultado, ainda que em pequena medida”.

José Num, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.


1980 E 2000

Notas: A baixa estatura para a idade é uma medida que compara a estatura de uma criança de acordo com sua idade em

relação à média da população de referência. Este indicador refl ete um crescimento acumulado defi ciente e constitui uma

medida de defi ciências prévias no crescimento físico. Está associado a um conjunto de fatores de longo prazo tais como:

uma alimentação cronicamente insufi ciente, infecções freqüentes, persistentes más condutas de alimentação e um baixo

nível econômico do lar.

Fonte: Cálculo baseado em dados da OMS, Departamento de Nutrição para a Saúde e o Desenvolvimento 2002.

DESNUTRIÇÃO INFANTIL ENTRETABELA 35

País

Argentina 1995/96 12,4 1994-95/96 7,7Bolívia 1998 26,8 1989-98 -10,9Brasil 1996 10,5 1989-96 -15,4Chile 1999 1,9 1986-99 -7,7

Colômbia 2000 13,5 1989-00 -3,1Costa Rica 1996 6,1 1989-96 -3,1Equador 1998 26,4 1986-98 -7,6El Salvador 1998 23,3 1993-98 0,2

Guatemala 1999 46,4 1987-99 -11,3Honduras 1996 38,9 1991/92-96 2,6México 1999 17,7 1988-99 -5,1Nicarágua 1998 24,9 1993-98 2,4

Panamá 1997 18,2 1985-97 -0,6Paraguai 1990 13,9 .. ..Peru 2000 25,4 1991/92-00 -6,4Rep. Dominicana 1996 10,7 1991-96 -5,8

Uruguai 1992/93 9,5 1987-92/93 -6,4Venezuela 2000 12,8 1990-00 -1,0 América Latina 18,9 -4,2

Último ano Tendência recente

Anos de comparaçãoAno Porcentagem Mudança percentual


ANALFABETISMO EM MAIORES DE 15 ANOS, 1970-2001

Nota: Os dados representam a proporção da população adulta que é analfabeta. Referem-se à população de mais de 15

anos de idade que não é capaz de ler ou escrever uma pequena frase em sua vida cotidiana. Os dados para a Região são a

média de todos os casos.

Fonte: UNESCO, Instituto de Estatísticas 2002a.

TABELA 36

Argentina 7,0 5,6 4,3 3,2Bolívia 42,3 31,2 21,8 14,5Brasil 31,9 24,5 19,1 14,8Chile 12,2 8,5 5,9 4,2

Colômbia 22,1 15,9 11,5 8,3Costa Rica 11,8 8,3 6,1 4,4Equador 25,7 18,1 12,3 8,4El Salvador 42,0 34,1 27,5 21,3

Guatemala 54,8 46,9 38,9 31,4Honduras 46,7 38,6 31,5 25,4México 25,1 17,7 12,1 8,6Nicarágua 45,5 41,2 37,2 33,5

Panamá 20,8 15,2 11,0 8,1Paraguai 20,2 14,1 9,7 6,7Peru 28,5 20,5 14,5 10,1República Dominicana 32,8 26,1 20,6 16,4

Uruguai 7,0 5,1 3,4 2,3Venezuela 23,6 16,0 11,0 7,4

América Latina 27,8 21,5 16,6 12,7

País 1970 1980 1990 2000


MORTALIDADE INFANTIL, 1970-2000

Nota: A mortalidade infantil é medida em termos da probabilidade de morte entre o nascimento e o primeiro ano de vida.

Expressa-se em termos de mortes para cada 1.000 nascimentos. Os dados da região são a média de todos os casos.

Fonte: Nações Unidas, Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais, Divisão de População, 2001.

TABELA 37

Argentina 48,1 39,1 32,2 27,1 24,3 21,8Bolívia 151,3 131,2 109,2 90,1 75,1 65,6Brasil 90,5 78,8 65,3 55,3 46,8 42,1Chile 68,6 45,2 23,7 18,4 14,0 12,8

Colômbia 73,0 56,7 48,4 41,4 35,2 30,0Costa Rica 52,5 30,4 19,2 16,0 13,7 12,1Equador 95,0 82,4 68,4 57,1 49,7 45,6El Salvador 105,0 95,0 77,0 54,0 40,2 32,0

Guatemala 102,5 90,9 78,8 65,0 51,1 46,0Honduras 103,7 81,0 65,5 53,3 45,4 37,1México 69,0 56,8 47,0 39,5 34,0 31,0Nicarágua 97,9 90,1 79,8 65,0 48,0 39,5

Panamá 43,4 35,4 30,4 28,4 25,1 21,4Paraguai 53,1 51,0 48,9 46,7 43,3 39,2Peru 110,3 99,1 81,6 68,0 55,5 45,0República Dominicana 93,5 84,3 63,9 54,6 46,5 40,6

Uruguai 46,3 42,4 33,5 22,6 20,1 17,5Venezuela 48,7 39,3 33,6 26,9 23,2 20,9

América Latina 80,69 68,28 55,91 46,08 38,40 33,34

País 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-2000


Arge

ntin

a 67

,1

68,5

70

,0

70,8

71

,9

72,9

Bol

ívia

46

,7

50,0

53

,7

56,8

59

,3

61,4

Bra

sil

59,5

61

,5

63,1

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Argentina 100,0 76,0 48,0Bolívia 99,1 .. 32,9Brasil 96,5 68,5 14,8Chile 88,9 71,8 37,5

Colômbia 88,1 54,3 22,2Costa Rica 91,3 43,4 ..Equador 97,7 46,9 ..El Salvador 80,6 .. 18,2

Guatemala 81,0 18,4 ..Honduras .. .. 13,0México 100,0 57,4 19,8Nicarágua 79,4 .. ..

Panamá 98,0 60,9 ..Paraguai 91,5 45,0 ..Peru 100,0 61,5 28,8Rep. Dominicana 90,6 40,0 ..

Uruguai 93,6 77,4 33,6Venezuela 88,0 50,4 29,2


Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. A taxa de escolarização primária e secundária é a porcentagem de crianças

em idade escolar (segundo a defi nição de cada país) efetivamente inscritos na escola. As taxas de escolarização terciária não estão disponíveis.

Os dados para El Salvador (todas as categorias) e para o Peru (secundária e terciária) são de 1998/1999, o restante está baseado em informações de 1999/

2000. Os dados para a região são a média de todos os casos disponíveis.

Fonte: UNESCO, Instituto de Estatísticas,2002b,2002c e 2002d.

Taxa de Escolarização

Primária

ESCOLARIZAÇÃO PRIMÁRIA, SECUNDÁRIA E TERCIÁRIA, 1999TABELA 39


Secundária


TerciáriaPaís

Argentina 43,9 45,8 10,3Brasil 55,8 40,6 4,7Chile 48,2 46,6 5,3México 44,2 48,8 6,9Peru 79,6 19,4 1,1Finlândia 6,9 43 50,1Coréia do Sul 5,7 55,4 36,8Estados Unidos 17,9 48,4 33,7

Notas: Porcentagem de estudantes em cada nível de rendimento na escala combinada de capacidade de leitura. O conceito de alfabetismo empregado no

Programa para Avaliação de Estudantes Internacionais (PISA) é mais amplo do que a noção tradicional, ou seja, “poder ler e escrever”. Aqui o alfabetismo

é medido sobre um contínuo, não como algo que um indivíduo possui ou não possui, inclusive em casos em que é necessário ou desejável para alguns

propósitos defi nir um ponto no contínuo do alfabetismo abaixo do qual os níveis de competência são considerados inadequados. Na verdade, não existe uma

linha que distinga uma pessoa completamente alfabetizada de outra que não é. O PISA – teste de capacidade de leitura – foi realizado com alunos de 15 anos.

O estudante tinha que procurar a informação, entender e interpretar os textos, refl etir sobre os conteúdos e avaliá-los.

Fontes: OCDE e UNESCO 2003, p.274.

Baixo Médio Alto

QUALIDADE EDUCATIVA E PERFORMANCE DO ALUNO, 2002TABELA 40

Porcentagem de alunos em cada nível

País


Argentina 6,1 6,1 16,4 15,1 19,7Bolívia 5,7 7,2 3,6 7,5 8,7Brasil 5,3 4,3 4,6 7,1 7,1Chile 17,0 7,4 6,6 9,2 9,0

Colômbia 13,8 10,5 8,8 20,2 16,2Costa Rica 7,2 5,4 5,2 5,2 6,8Equador 10,4 6,1 7,7 9,7 6,3El Salvador .... 10,0 7,0 6,5 6,2

Honduras 11,7 6,9 6,6 .... 5,9México 4,4 2,8 6,2 2,2 2,7Nicarágua 3,2 7,6 16,9 9,8 12,1

Panamá 15,7 20,0 16,4 15,3 16,4Paraguay 5,1 6,6 5,3 10,0 14,7Peru 10,1 8,3 7,9 7,0 9,4República Dominicana .... .... 15,8 13,9 17,2

Uruguai 13,1 9,2 10,8 13,6 17,0Venezuela 14,3 11,0 10,3 13,9 15,9 América Latina 8,3 5,7 7,4 8,5 10,8

(TAXAS ANUAIS MÉDIAS), 1985-2002

Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. Para Argentina, Bolívia, Costa Rica,

El Salvador, Honduras, Nicarágua, Panamá, Uruguai e Venezuela a pesquisa é nacional urbana. No Brasil consideram-

se seis regiões metropolitanas (não se inclui aqui uma série nova para o Brasil). No Chile cobre o total do país. Para

Colômbia só se pode considerá-los sob sete áreas metropolitanas; desde 2000 o universo se expandiu, incluindo treze

áreas metropolitanas. No Equador, toma-se o total do país até 1997; a partir de 1998 só Quito, Guaiaquil e Cuenca estão

incluídos. No México, observam-se 39 áreas urbanas. A OIT não inclui dados para Guatemala. No Paraguai apenas se

realizou a pesquisa em Assunção. Os dados da República Dominicana incluem desemprego oculto. Finalmente, para o

Peru, leva-se em conta a Lima metropolitana, de 1996 a 2000 corresponde ao nacional urbano. As cifras, a partir de 2001,

correspondem a Lima metropolitana. Para América Latina as médias foram ponderadas pela OIT.

Fontes: Elaboração com base na informação das Pesquisas de Domicílios dos países, OIT, Panorama Trabalhista 2003,

anexo estatístico. Atenção: os dados desta tabela não coincidem necessariamente com os da Tabela 2, que utiliza os dados

da CEPAL (2003).

DESEMPREGO ABERTO URBANOTABELA 41

País 1985 1990 1995 2000 2002


Argentina 15-19 21,7 46,8 39,5 45,4 15-24 15,2 30,1 .. ..Bolívia 10-19 13,3 5,0 14,7 20,0 20-29 9,5 5,4 10,8 10,7Brasil 15-17 .. 11,0 17,8 34,5 18-24 .. 9,3 14,7 21,4Chile 15-19 15,9 15,8 26,1 28,4 20-24 12,0 10,1 20,1 20,0

Colômbia 12-17 .. 21,0 33,3 32,7 18-24 .. 16,6 32,4 32,0Costa Rica 12-24 10,4 13,5 10,9 16,3Equador 15-24 13,5 15,3 17,4 17,4El Salvador 15-24 18,6 13,3 14,3 ..

Honduras 10-24 10,7 10,2 .. 8,8México 12-19 7,0 13,1 5,4 6,5 20-24 .. 9,9 4,0 5,2Panamá 15-24 .. 31,9 32,6 34,1Paraguai 15-19 18,4 10,8 .. 20,6 20-24 14,1 7,8 .. 16,7

Peru 14-24 15,4 11,2 17,1 15,1Uruguai 14-24 26,6 25,5 31,7 40,0Venezuela 15-24 18,0 19,9 25,3 27,2

(TAXAS ANUAIS), 1990-2002

Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. Na Argentina a Pesquisa de Lares

se realiza na Grande Buenos Aires; na Bolívia, em áreas urbanas nacionais 1996 (15-25 anos); no Brasil, em seis áreas

metropolitanas (novas séries a partir de 2001);no Chile, é o total nacional; na Colômbia, em sete áreas metropolitanas, em

setembro de cada ano, e, a partir de 2001, em treze áreas metropolitanas. Na Costa Rica, Equador, El Salvador e Honduras

os dados cobrem o total nacional (urbano). No México a pesquisa se realiza em 41 áreas urbanas; no Panamá, na região

metropolitana; e no Paraguai, em Assunção. Para o Peru, a partir de 1996, os dados cobrem o total nacional (urbano); e, a

partir de 2001, a Lima metropolitana. No Uruguai a pesquisa cobre Montevidéo; e, os dados da Venezuela são nacionais

urbanos. Não há dados da República Dominicana, Guatemala nem Nicarágua.

Fontes: Elaboração com base em informação das Pesquisas de Domicílios dos países, OIT, Panorama Trabalhista 2003,

Anexo Estatístico.

DESEMPREGO JUVENILTABELA 42

País Idade 1990 1995 2000 2002


1990 Total 42,8 57,2 Homens 39,4 60,6 Mulheres 47,4 52,6




NÃO AGRÍCOLA (PORCENTAGENS) 1990-2002

Nota: Só há informação para quinze países. Os países cobertos são: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Equador,

Honduras, México, Panamá, Peru (Lima metropolitana), Uruguai (cobre Montevidéo) e Venezuela.

Fonte: Baseado na informação das Pesquisas de Domicílios em cada país, em conjunto com outros dados de fontes

ofi ciais OIT, Panorama Trabalhista 2003, anexo estatístico, 2003.

AMÉRICA LATINA: ESTRUTURA DO TRABALHOTABELA 43

Setor Formal Setor Informal

Total TotalAno

1990 Total 29,2 80,6 66,6 Homens 32,5 79,1 68,4 Mulheres 27,0 82,8 65,1




PREVIDÊNCIA SOCIAL, (PORCENTAGENS) 1990-2002

Notas: As Pesquisas de Domicílios cobrem as seguintes áreas: Argentina (nacional urbano), Brasil (área urbana), Chile

(total do país), Colômbia (10 áreas metropolitanas), Costa Rica (total do país), Equador (área urbana), México (área

urbana), Panamá (total do país), Peru (Lima metropolitana), Uruguai (total do país) e Venezuela (área urbana).

Fonte: Elaboração com base nas informações das Pesquisas de Domicílios dos países, OIT, Escritório Regional para as

Américas 2003.

AMÉRICA LATINA: ASSALARIADOS QUE CONTRIBUEM PARA A TABELA 44

Setor Formal Setor Informal TotalAno


Argentina 0,590 45,4Bolívia 0,614 62,4Brasil 0,639 37,5Chile 0,559 20,6

Colômbia 0,575 50,6Costa Rica 0,488 20,3Equador 0,513 49,0El Salvador 0,525 48,9

Guatemala 0,543 59,9Honduras 0,588 77,3México 0,514 39,4Nicarágua 0,579 69,3

Panamá 0,515 34,0Paraguai 0,570 61,0Peru 0,525 54,8Rep. Dominicana 0,544 44,9

Uruguai 0,455 15,4Venezuela 0,500 48,6

Nota: As cifras mais altas do coefi ciente de Gini correspondem a um grau mais alto de desigualdade. A informação para

Argentina, Bolívia, Equador, Paraguai e Uruguai é das áreas urbanas. Os valores para os outros países correspondem à

média nacional. A média mundial do coefi ciente de Gini para 1999 é de 0,381. Pobreza: as cifras indicam a porcentagem de

indivíduos abaixo da linha de pobreza. Os indivíduos pobres são aqueles cuja renda é menor do que o dobro do custo da

cesta básica de alimentos.

Fontes: CEPAL, 2004.

Desigualdade:

coefi ciente de Gini, c.2002

CIDADANIA SOCIAL: DESIGUALDADE E POBREZA, 2002TABELA 45

País

Pobreza: porcentagem abaixo

da linha de pobreza, 2002


O apoio dado pelos cidadãos à democra-cia é um componente-chave de sua sustenta-bilidade. A experiência histórica nos ensina que as democracias foram derrubadas por forças políticas que contavam com o apoio (ou, pelo menos, com a passividade) de uma grande parte, às vezes majoritária, da cida-dania. As democracias se tornam vulnerá-veis quando, entre outros fatores, as forças políticas autoritárias encontram, nas atitu-des cidadãs, terreno fértil para atuar. Daí a importância de conhecer e analisar os ní-veis de apoio com que a democracia conta na América Latina.

Com esse propósito, em maio de 2002, re-alizou-se uma pesquisa sobre as opiniões cida-dãos acerca da democracia com 19.508 pesso-as entrevistadas, abrangendo uma população de mais de 400 milhões de habitantes, nos de-zoito países considerados no Relatório.

Uma primeira leitura das opiniões cida-

dãos, comparada com as pesquisas anterio-res de Latinobarômetro, indica que por volta de 1996, 61 por cento dos entrevistados, no âmbito da região, preferiam a democracia a qualquer outro regime; por volta de 2002, esse percentual era de 57 por cento. Essa pre-ferência pela democracia não implica neces-sariamente um sólido apoio. Na realidade, muitas pessoas que dizem preferir a demo-cracia a outros regimes têm atitudes pouco democráticas em relação a diversas questões sociais. Em 2002, quase metade (48,1 por cento) dos entrevistados que diziam preferir a democracia a qualquer outro regime, pre-feria igualmente o desenvolvimento econô-mico à democracia, e um percentual seme-lhante (44,9 por cento), que dizia preferir a democracia, estava disposto a apoiar um governo autoritário, desde que resolvesse os problemas econômicos do seu país.

Grande parte das pessoas que manifes-

■ Como os latino-americanos vêem a sua democracia

Estão de acordo com que o Presidente passe além do âmbito das leis 42,8 38,6Acreditam que o desenvolvimento econômico é mais importante que a democracia 56,3 48,1Apoiariam um governo autoritário se resolvesse os problemas econômicos 54,7 44,9Não acreditam que a democracia solucione os problemas do país 43,9 35,8Acreditam que pode haver democracia sem partidos 40,0 34,2Acreditam que pode haver democracia sem um Congresso Nacional 38,2 32,2Estão de acordo com que o presidente imponha ordem pela força 37,2 32,3Estão de acordo com que o presidente controle os meios de comunicação 36,1 32,4Estão de acordo com que o presidente deixe de lado o Congresso e os partidos 38,1 32,9Não acreditam que a democracia seja indispensável para alcançar o desenvolvimento 25,1 14,2

EM RELAÇÃO A OUTROS SISTEMAS DE GOVERNO, 2002

Nota: n varia entre 16.183 (pode haver democracia sem congresso) e 17.194 (democracia vrs desenvolvimento econômico).

Fontes: Elaboração própria com base no Latinobarômetro 2002.

FRAGILIDADES DA PREFERÊNCIA PELA DEMOCRACIA TABELA 46

Porcentagem da

amostragem total

dos 18 paísesAtitudes específi cas relacionadas com a vigência e importância da democracia

Porcentagem dos

que preferem

a democracia a

qualquer outra

forma de governo


tam sua preferência pela democracia tem atitudes contrárias a algumas regras bási-cas desse regime. Aproximadamente, de três pessoas, uma opina que a democracia po-de funcionar sem instituições como o Par-lamento e os partidos políticos. Essas res-postas são um chamado de atenção: uma proporção signifi cativa de latino-america-nos dá mais valor ao desenvolvimento eco-nômico do que à democracia, e estaria dis-posta a deixar de lado a democracia por um governo não-democrático que pudesse solu-cionar seus problemas econômicos.

Para avançar na compreensão dessa situ-ação, realizamos uma análise das respostas a onze perguntas que refl etem não apenas preferência pela democracia, mas também atitudes em relação à forma de exercer o po-der em democracia, a suas instituições bási-cas e a diversos temas sociais.75

Três tendências em relação à democracia: democrática, ambivalente e não-democrática

Identifi camos três tendências ou perfi s principais em que se agrupam as opiniões e atitudes dos latino-americanos em rela-ção à democracia: democrática, ambivalen-te e não-democrática (gráfi co 5).

Os democratas são pessoas que dão res-postas favoráveis à democracia em todos os assuntos consultados. Preferem a democra-cia a qualquer “outra forma de governo” e apóiam a aplicação das regras democráticas na gestão de governo, até mesmo em épocas de difi culdades. Colocados na situação de escolher entre a democracia e o desenvolvi-mento, os democratas respondem que pre-ferem a primeira ou que ambas as metas são igualmente importantes. E ainda mais, con-

75 Ver metodologia de elaboração do IAD. As seguintes são as perguntas-chave que guiaram este componente do

estudo: (1) Com qual das seguintes frases o/a senhor(a) está mais de acordo?: a) a democracia é preferível a qual-

quer outra forma de governo; b) em algumas circunstâncias, um governo autoritário pode ser preferível; c) para

pessoas como nós, dá no mesmo um regime democrático ou um não democrático. (2) Se o/a senhor(a) tivesse

que escolher entre a democracia e o desenvolvimento econômico: a) o desenvolvimento econômico é o mais im-

portante; b) a democracia é o mais importante; c) ambos são iguais. (3) O/A senhor(a) acredita que a democracia

é indispensável para um país ser desenvolvido?: a) a democracia é indispensável para um país ser desenvolvido;

b) não é indispensável, pode-se chegar a ser um país desenvolvido com outro sistema de governo que não seja a

democracia. (4) Não me importaria que um governo não-democrático chegasse ao poder se pudesse resolver os

problemas econômicos: a) totalmente de acordo; b) de acordo; c) em desacordo; d) totalmente em desacordo. (5)

Algumas pessoas dizem que a democracia permite que se solucionem os problemas: a) a democracia soluciona os

problemas; b) a democracia não soluciona os problemas.

Apoio às instituições democráticas : (6) a) Sem Congresso Nacional não pode haver democracia; b) a democracia

pode funcionar sem Congresso Nacional. (7) a) Sem partidos políticos não pode haver democracia; b) A demo-

cracia pode funcionar sem partidos.

Dimensão delegativa : Se o país está com sérias difi culdades, o/a senhor(a) está totalmente de acordo, de acordo,

em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente? (8) a) não se limite ao que dizem as leis; (9) b)

imponha a ordem pela força; (10) c) controle os meios de comunicação; (11) d) deixe de lado o Congresso e os

partidos.

76 O conceito de democracia delegativa foi construído por O’Donnell (1994) para referirse a países onde são re-

alizadas eleições livres e limpas, mas nos quais os governantes (especialmente presidentes) sentem-se autorizados

a atuar sem restrições institucionais. Nessa concepção fortemente majoritária e plebiscitária do poder político, o

governante não deixa de ser democrático, no sentido de que surge de eleições livres e limpas, e não tenta suprimi-

las no futuro. Mas, por outro lado, não se sente obrigado a aceitar as restrições e os controles de outras instituições

constitucionais (Parlamento e Poder Judiciário) nem de diversos organismos estatais ou sociais de controle; ao

contrário, costuma dedicar-se a ignorar, anular ou cooptar essas instâncias. A idéia básica dessa concepção é que os

eleitores vêem o presidente como o depositário exclusivo da legitimidade democrática, a quem conseqüentemente

delegam o direito e a obrigação de resolver os problemas do país como bem entender. Essa idéia (que não exclui

a de futuras eleições livres e limpas em que o presidente e seu partido poderão ser mudados) autoriza ações anti-

institucionais do presidente e também, como se verá mais adiante, decisões “para pôr ordem” ou “resolver crises”


rem um regime autoritário a um democráti-co. São da opinião que atingir o desenvolvi-mento do país é uma meta mais importante do que a de preservar a democracia, e não acreditam que a democracia seja indispen-sável para atingir esse objetivo. Quando co-locados na situação de ter que escolher entre essas metas, optam pelo desenvolvimento. Estão de acordo com as seguintes posições: que “um governo não-democrático chegue ao poder desde que possa resolver os proble-

de nítido cunho autoritário. Isto não implica, claro está, que o presidente delegativo seja onipotente, pois choca

com os Ressaibos de institucionalidade subsistentes, com diversas relações fáticas de poder e, dependendo das

conjunturas, com movimentos opositores, principalmente de prestação de contas à sociedade.

sideram que “a democracia é indispensável para um país ser considerado desenvolvido”. Os democratas não estão de acordo com po-sições do tipo delegatório76 para resolver os problemas do país: opõem-se a que o presi-dente prescinda do Parlamento, controle os meios de comunicação e imponha ordem pela força, mesmo em tempos de crise.

Os não-democratas são pessoas que, em todos os assuntos consultados, expressam opiniões contrárias à democracia. Prefe-


mas econômicos” e que “o presidente dei-xe de lado o Congresso e os partidos políti-cos, se o país estiver em sérias difi culdades”. Finalmente, não parecem dar muita chan-ce para que a solução dos problemas do país seja encontrada dentro da democracia, mes-mo que se trate de uma democracia de tipo delegatório. Em síntese, inclinam-se a prefe-rir a substituição de qualquer tipo de demo-cracia por outro sistema de governo.

Os ambivalentes são pessoas com opini-ões ambíguas, para não dizer contraditórias. As opiniões que expressam, em geral, con-cordam com concepções delegatórias da de-mocracia. Eles estão, a priori, de acordo com a democracia, mas consideram válido tomar decisões antidemocráticas na gestão de go-verno se, na sua opinião, as circunstâncias assim exigirem. Conseqüentemente, em al-guns temas, eles estão de acordo com as opi-niões dos democratas e em outros, com as dos não-democratas. Assim como os demo-cratas, eles manifestam preferir um governo democrático a um autoritário, consideram que “a democracia soluciona problemas” e que é indispensável para o desenvolvimento. Mas, por outro lado, estão de acordo com os não-democratas quando opinam que atingir o desenvolvimento do país é mais impor-tante do que preservar a democracia, e não objetariam que um governo não-democráti-co chegasse ao poder, se pudesse resolver os problemas econômicos. Além disso, os am-bivalentes se distinguem dos outros dois grupos por aceitar que, em tempos de cri-se, o presidente imponha ordem pela força, controle os meios de comunicação e pres-cinda do Parlamento e dos partidos.

Pode parecer paradoxal que os ambiva-lentes, que expressam preferir a democracia, manifestem acordo com medidas de gover-no de clara tendência autoritária. Conside-ramos que essas opiniões derivam da con-cepção delegatória da democracia adotada por esses consultados. Esta comprovação é importante: a preferência dos ambivalentes por uma liderança de base democrática, mas com traços que, embora autoritários, au-mentem a efi cácia da sua gestão, poderia ser eventualmente capitalizada pelos adversá-rios da democracia.

Magnitude das tendências em relação à democracia

Em 2002, os democratas pertenciam à tendência mais difundida entre os latino-americanos, não chegando, porém, a for-mar uma maioria (gráfi co 6). Somaram 43 por cento dos consultados nos dezoito paí-ses da América Latina. Entretanto, o apoio majoritário à democracia depende dos am-bivalentes, que são a segunda tendência mais difundida (30,5 por cento). Finalmen-te, os não-democratas pertenciam à ten-dência menos difundida: 26,5 por cento dos consultados.

Cada sub-região apresenta uma situa-ção diferente: vantagem para os democratas, equilíbrio e polarização. Na América Cen-tral e no México, os democratas são quase a metade da população, representam mais do que o dobro dos não-democratas e têm am-pla vantagem sobre os ambivalentes. Nos pa-íses do Mercosul e no Chile há uma situação polarizada: as tendências mais difundidas são as opostas, os democratas e os não-de-mocratas. Além disso, a diferença de magni-tude entre ambos é estreita. Finalmente, na Região Andina existe um equilíbrio entre as três tendências: a diferença entre os demo-cratas e os ambivalentes é pequena, e nenhu-ma consegue uma vantagem ampla sobre os não-democratas.

Distância entre as tendências em relação à democracia

De que tendência os ambivalentes es-tão mais próximos? Na maior parte dos pa-íses latino-americanos, a existência de uma maioria que respalde a democracia depende da capacidade dos democratas para atrair os ambivalentes para suas posições. A distância entre as atitudes dessas duas tendências é re-levante para considerar o efeito da dimensão da tendência democrática.

Nas perguntas relativas ao apoio às insti-tuições representativas (Congresso Nacional e partidos políticos), preferência pela demo-cracia, consideração desta como indispen-sável para o desenvolvimento, e expectativa de que com a democracia os problemas do país possam ser resolvidos, as opiniões dos ambivalentes e dos democratas são signifi -

Na maior parte dos países latino-americanos, a existência de uma maioria que respalde a democracia depende da capacidade dos democratas para atrair os ambivalentes para suas posições.


cativamente mais próximas do que entre os não-democratas e os ambivalentes. Em dois temas em particular, “A democracia solucio-na problemas” e “A democracia é indispen-sável para o desenvolvimento”, praticamen-te não há diferenças entre os ambivalentes e os democratas. Além disso, em todos esses casos, os ambivalentes se encontram na zo-na de atitudes democráticas (tabela 47), com um elevado número de pontos nas respecti-vas escalas.

No entanto, tratando-se de atitudes de-legatórias e da tendência a apoiar um gover-no não-democrático se “assim os problemas do país puderem ser resolvidos”, a situação se inverte.

A distância entre os não-democratas e os ambivalentes é signifi cativamente menor do que a existente entre democratas e ambi-valentes. Em dois temas, particularmente, a distância entre os ambivalentes e os demo-cratas é muito evidente: no apoio a um pre-sidente que deixar de lado o Congresso e os partidos, e no apoio a um eventual governo não-democrático.

Finalmente, a respeito da opção entre democracia e desenvolvimento, observamos que as três tendências se deslocaram “para baixo”: os democratas se encontram na zona de atitudes intermediárias (média de pontos = 2,47), os ambivalentes beiram a zona de atitudes não democráticas (média de pontos = 2) e os não-democratas assumem uma po-sição fechada (média de pontos = 1,47).

Embora as diferenças entre tendências se mantenham em relação a essa opção, o fato de o número de pontos ser menor nos três casos é um chamado de atenção: é na opção entre desenvolvimento econômico e demo-cracia que se evidencia uma maior tensão entre as preferências dos latino-americanos.

De um ponto de vista geral, a distância entre as atitudes dos ambivalentes e as dos democratas é quase igual à existente entre os ambivalentes e os não-democratas. Os am-bivalentes não se inclinam, por enquanto, para um ou para outro lado.

Em resumo, a relativa eqüidistância en-tre democratas, ambivalentes e não-demo-cratas parece ser resultado de uma tensão:


quadro 36

Quantos democratas e não-democratas “puros” existem na América Latina?Em toda a população entrevistada nos 18 países da América Latina, foram detectados, somente 7 não-democratas “puros” e 142 democratas “puros” (os dois somam apenas 1 porcento das pessoas). Um não-democrata “puro” é uma pessoa que em todos os aspectos incluídos na pesquisa das tendências sempre escolheu a resposta mais hostil à democracia. Devido ao fato de que a escala de medição empregada varia entre 1 (atitude mais hostil) e 4 (atitude mais pró-democrática), essas pessoas obtiveram uma pontuação média igual a 1. Como era de se esperar, esses 7 recalcitrantes pertencem à tendência não democrática. Pelo contrário, um democrata “puro” é uma pessoa que, em todos os casos, escolheu a resposta mais favo-rável à democracia: sua pontuação média foi a máxima (4).A imensa maioria dos entrevistados tem pontos de vista um pouco mais misturados, menos extremos, embora com tendên-cias claramente discerníveis. Como foi indicado, os democra-tas tendem a pontuar na zona alta das escalas para medir as atitudes democráticas em todos os temas considerados: 70% dos assim classifi cados têm pontuações médias entre 3,01 e 4 pontos, enquanto poucos ambivalentes – 9,8% do total – e ne-

nhum não-democrata obtêm essa pontuação. Em contraparti-da, na zona de atitudes não-democráticas, em que a pontuação média varia entre 1 e 2 pontos, predominam os não-democra-tas: constituem 75% das pessoas que estão nessa zona.Na zona intermediária (pontuação média entre 2 e 3 pontos) pode ser verifi cada uma situação menos defi nida, pois nela coexistem importantes segmentos das três tendências. No entanto, mesmo assim é possível identifi car tendências. Em primeiro lugar, quase todos os ambivalentes estão localizados nessa zona (84,2% do total). Em segundo lugar, há uma pre-sença importante de não-democratas na faixa entre 2,01 e 2,50, abaixo do ponto médio da escala, e alguma concentração de democratas na faixa entre 2,51 a 3,0, uma área acima do ponto médio. Em ambos os casos, trata-se de áreas adjacentes a suas respectivas “zonas naturais”.Em resumo, embora na realidade haja poucos “tipos puros”, as tendências conseguem agrupar as pessoas de acordo com padrões de apoio à democracia.

Elaboração própria com base no Latinobarômetro, 2002.


a maior proximidade entre ambivalentes e democratas no tema do apoio à democracia e suas instituições compensa a maior proxi-midade entre os ambivalentes e os não-de-mocratas no que se refere a atitudes delega-tórias.

Tendências em relação à democracia: perfi l social

No que se refere às tendências em rela-ção à democracia, a base social que as sus-tenta é heterogênea; as pessoas que apóiam uma tendência determinada não pertencem majoritariamente a um grupo ou classe so-cial. Em particular, a composição social dos democratas revela que o apoio à democra-cia está arraigado de um modo bastante se-melhante nos distintos setores da sociedade. Mesmo assim, observam-se as seguintes re-

lações (tabela 48):

■ Pessoas com educação superior (com-pleta ou incompleta) tendem a ser democra-tas.

■ Não há, em compensação, maiores di-ferenças entre pessoas com educação primá-ria e secundária.

■ Os democratas tiveram maior mobili-dade educativa em relação aos pais.

■ Há uma maior presença relativa de jo-vens entre os não-democratas.

■ Os não-democratas são, em média, pes-soas que percebem que tiveram uma mobili-dade econômica descendente mais intensa do que os outros grupos em relação aos pais.

■ Os não-democratas são os que mais tendem a pensar que os fi lhos terão uma menor mobilidade econômica ascendente.

Zona de atitudes democráticas Preferência democracia 0,45 (3 a 4 pontos) Democracia indispensável para o desenvolvimento 0,04 Democracia soluciona problemas 0,05 Apoio ao Congresso 0,57 Apoio aos partidos 0,52

Zona intermediária Democracia vs. desenvolvimento 0,90 Apoio a governo democrático (2 a 3 pontos) para resolver problemas 4,61 Presidente respeite leis 1,76 Presidente não use força 1,80 Presidente não controle meios 1,65 Presidente deixe de lado Congresso e partidos 2,13

Zona de atitudes não democráticas (1 a 2 pontos)

DISTÂNCIA ENTRE AS TENDÊNCIAS EM RELAÇÃO À DEMOCRACIATABELA 47

Notas: Os n variam entre 14.532(p41st) e 15.216 (p39st e p40st).

(1) O intervalo de variação das escalas de medição das atitudes democráticas nas perguntas empregadas para o estudo

das tendências em relação à democracia foi padronizado. Um valor de 4 foi estipulado para as atitudes mais favoráveis em

relação à democracia e o valor de 1, para as atitudes mais negativas em relação à democracia.

(2) Consulte explicação sobre o conceito de distância e seu respectivo indicador sob o título “Terceira dimensão: distância

entre as tendências” da Nota Técnica do IAD que aparece em Anexos (p.225).

Fonte: Elaboração própria com base no Latinobarômetro 2002.

Maior proximidade entre democratas e ambivalentes

Pontuação na escala de atitudes

democráticas (1)

NOS DIVERSOS TEMAS ESTUDADOS, AMÉRICA LATINA, 2002

Di Di

Distância entre tendências (2)

Maior proximidade entre não democratas e ambivalentes


América Central e México (1) % de pessoas n=6.402 46,6 33,8 19,7 ..Região Andina % de pessoas n=4.377 37,3 34,4 28,3 ..Mercosul e Chile % de pessoas n=4.438 43,6 21,9 34,5 ..América Latina % de pessoas n=15.217 43 30,5 26,5 ..

Sexo % Homens 51,5 52,9 50,8 50 ** % Mulheres 48,5 47,1 49,2 50

Idade % 16 a 29 anos 37,6 35,1 38,5 40,8 ** % 30 a 64 anos 54,3 56,3 53,3 52,2 % 65 a 99 anos 8 8,6 8,1 7 Média de idade 38,16 39,24 37,83 46,8 **

Nível educativo % sem estudos 7,2 6,3 8,5 7,2 ** % 1 a 6 anos 32 30,4 34,2 31,8 % 7 a 12 anos 43,1 41,9 43,2 45 % Superior completa ou incompleta 17,7 21,4 14,1 16 Média de anos de estudo 9,33 9,69 8,84 9,29 **

Nível econômico (2) % Baixo 41,5 40 44,8 40,2 * % Médio 49,2 49,5 47,3 50,9 % Alto 9,3 10,5 7,9 8,9 Média do índice econômico 4,01 4,12 3,84 4,05 ** Média de mobilidade econômica -0,44 -0,42 -0,38 -0,52 acontecida (4)

Corte (3) % Socializado em regime autoritário 51,8 48,8 53,3 55,1 ** % Socializado em período de transição 11,6 11,9 11 11,9 % Socializado em democracia 36,6 39,4 35,7 33 Média de anos de socialização em não democracia 6,36 6,04 6,49 6,74 **

PERFIL SOCIOECONÔMICO DAS PESSOAS SEGUNDO SUA

Notas:


(2) Com base no índice econômico elaborado a partir da posse de artefatos e da educação do chefe de família. Esse índice

pode variar entre 0 e 10. Se o índice encontra-se entre 0 e 3,33 considera-se nível econômico baixo, se encontra-se entre

3,34 e 6,66 considera-se nível econômico médio e se encontra-se entre 6,67 e 10 considera-se nível econômico alto.

(3) De acordo ao número de anos de socialização nos que se viveu sob um regime autoritário, se determina se uma pessoa

foi socializada em democracia, num período de transição ou em um regime autoritário. Considera-se que o número de

anos de socialização de uma pessoa é de onze anos (entre os 7 e os 17 anos).

(4) O índice de mobilidade econômica é elaborado segundo a avaliação que os entrevistados fazem sobre a situação

econômica dos seus pais e a comparação de esta em relação com a situação atual própria.

Fonte: Processamento de várias perguntas do Latinobarômetro 2002.

Estrutura da amostragem

Democratas Não democratas

Signifi cância (4)Categorias

TENDÊNCIA EM RELAÇÃO À DEMOCRACIA, 2002

Ambivalantes

Tendência em relação à democracia

TABELA 48


Um pouco mais da metade dos habitan-tes da América Latina foi socializada sob re-gimes autoritários (52,8 por cento). No ca-so dos democratas, esta proporção cai para 48,8 por cento; entre os não-democratas a proporção se eleva a 55,1 por cento.

HeterogeneidadeO estudo de opiniões em outros âmbi-

tos de interesse permite analisar se pessoas de uma mesma tendência em relação à de-mocracia compartilham, também, opini-ões a respeito do que deveria ser feito e de quem deveria ser apoiado eleitoralmente em um país.

Os dados levantados indicam que as ten-dências são politicamente heterogêneas. Em particular, as pessoas que compartilham uma tendência positiva em relação à demo-cracia não se concentram em forças políti-cas determinadas, nem manifestam opiniões muito diferentes das opiniões do resto dos consultados (tabela 49). Entretanto, há algu-mas diferenças interessantes:

■ Os não-democratas tendem a opinar, com maior freqüência do que os outros, que o problema para eles prioritário não está sendo solucionado ou que existe um retro-cesso na sua solução.

■ Os não-democratas tendem a notar, com maior freqüência, que o setor políti-co ao qual pertencem não tem igualdade de oportunidades no que se refere a acesso ao poder.

■ Os não-democratas tendem a estar menos satisfeitos com a democracia do que os democratas e os ambivalentes (apenas 19 por cento, comparados com 40 e 43,9 por cento, respectivamente).

■ Os não-democratas tendem a confi ar menos do que os outros nas instituições e nos políticos.

■ Os não-democratas acreditam com maior freqüência do que os outros que, se for preciso, os políticos mentem para ganhar as eleições.

■ Os democratas, mais do que os não-democratas e os ambivalentes, tendem a fa-vorecer um maior protagonismo do Estado no desenvolvimento do país.

■ Não há maiores diferenças de opinião acerca dos problemas prioritários que de-vem ser solucionados no país: democratas, ambivalentes e não democratas coincidem em apontar os problemas de pobreza e de-semprego como os mais importantes.

Pela análise do perfi l dos não-democratas e de suas opiniões sobre a realidade política e econômica, é possível também comprovar que essa tendência está associada a menor educação, socialização em períodos autoritá-rios, baixa mobilidade social em relação aos pais, menores perspectivas positivas quanto ao futuro dos fi lhos e à solução de seus pro-blemas públicos, e a uma grande desconfi an-ça nas instituições e nos políticos.

Formas de participação dos cidadãos na vida política

Embora não seja possível determinar de maneira geral o nível ótimo de partici-pação que deveria existir em uma democra-cia, toda democracia precisa de algum nível de participação dos cidadãos. Nas mais di-nâmicas, as pessoas encontram uma série de caminhos para exercer esse direito.

Mediante o exame da participação cida-dã, pode-se determinar qual das tendências já examinadas é a mais ativa e, dessa forma, acrescentar um novo elemento de juízo para o estudo sobre o apoio – e a vulnerabilidade – das democracias na região (tabela 50).

A maioria dos cidadãos na América La-tina não está desconectada da vida políti-ca e social dos seus países. Só uma peque-na minoria dos consultados, 7,3 por cento do total, não aderiu a nenhum ato de parti-cipação cidadã nos anos recentes. Adicionais 22,1 por cento se limitaram a exercer o vo-to na última eleição presidencial do seu país. No total, em torno de 30 por cento das pes-soas podem ser classifi cadas como cidadãos desmobilizados: ou não exercem seus direi-tos de participação ou exercem de maneira intermitente, na modalidade de participa-ção política que menos esforço pessoal re-quer: o voto.

Em cada dez pessoas entrevistadas, qua-se quatro (37,6 por cento) intervêm na vi-da pública do seu país, independentemente


América Central e México (1) % de pessoas n=6.402 46,6 33,8 19,7 ..Região Andina % de pessoas n=4.377 37,3 34,4 28,3 ..Mercosul e Chile % de pessoas n=4.438 43,6 21,9 34,5 ..América Latina % de pessoas n=15.217 43,0 30,5 26,5 ..

Voto % votou na última eleição 78,3 82,3 76,9 73,6 ** % não votou por desencanto ou desinteresse 8,9 7,2 10,2 10,2 ** % manifesta ter um partido 47,5 51,7 46,6 41,7 ** Média do índice de efi cácia do voto 3,01 3,03 3,13 2,84 **

Democracia % dá signifi cado negativo de democracia 5,4 2,4 3,8 12,8 ** % satisfeito com o funciona mento da democracia 35,6 40,0 43,9 19,0 **

Outras atitudes políticas % opina não ter igualdade de oportunidades políticas 32,5 29,5 31,0 39,3 ** % opina que é preciso ser cuidadoso ao tratar com os demais 80,7 79,0 78,9 85,5 ** Média na escala esquerda-direita 5,93 5,77 6,33 5,75 ** Média de índice de confi ança em instituições e atores políticos 1,93 1,97 2,03 1,77 **

Estratégias de desenvolvimento % opina: instituições públicas sem solução ou privatizar 5,0 3,8 5,1 6,8 ** % a favor de medidas administrativas de reforma 42,0 41,8 43,6 40,7 % a favor de melhoramento de “accountability” no Estado 53,0 54,4 51,3 52,6 Média índice de intervenção econômica do Estado 3,82 4,05 3,55 3,76 **

Problemas prioritários % menciona emprego, pobreza, desigualdade e renda insufi ciente 60,2 62,6 58,2 58,6 ** % menciona corrupção 12,0 12,3 11,6 12,0 ns % menciona violência política 7,4 5,7 7,8 9,6 **

Resposta a problemas % opina que está retrocedendo na prioritários solução ou não tem solução 32,0 31,9 27,4 37,8 ** % opina que o problema prioritário está sendo solucionado 7,5 6,9 9,5 6,3 ** % menciona um tema prioritário não tratado em campanha 82,9 84,2 80,3 83,6 ns % opina que políticos não cumprem promessas de campanha porque mentem 64,4 65,3 58,3 69,7 **

PERFIL POLÍTICO DAS PESSOAS SEGUNDO SUA TENDÊNCIA

Notas:


(2) Indica-se com um (*) quando a medida de associação utilizada ou a Análise de Variância (ANOVA por sua sigla em inglês) resulta signifi cativa a 5%. Indica-

se com (**) quando o resultado é signifi cativo a 1%. Quando não é pertinente o cálculo de uma medida de associação ou da ANOVA indica-se com dois pontos

seguidos (..). Sobre as provas realizadas em cada caso, consulte o Compêndio Estatístico.

Fonte: Processamento de várias perguntas do Latinobarômetro 2002.

Estrutura da amostragem

Democratas Não democratas

Signifi cância (2)Categorias

EM RELAÇÃO À DEMOCRACIA, 2002

Ambivalantes

Tendência em relação à democracia

TABELA 49


da participação eleitoral. Além de votar, en-tram em contato com autoridades públicas quando há problemas que afetam suas co-munidades, participam de manifestações públicas e colaboram com tempo, traba-lho ou dinheiro na resolução dos proble-mas da comunidade. São cidadãos que exer-citam ativamente seus direitos. Dentre eles, distinguem-se dois grupos. Em primeiro lu-gar, existe um setor altamente participati-vo, composto por pessoas que, literalmen-te, “fazem de tudo”. Registrou-se atividade em todos os âmbitos de participação cidadã pesquisados (participação eleitoral, em ma-nifestações coletivas, em instituições sociais, e contatando autoridades). Na América La-tina, são aproximadamente 25 por cento do total, um número ligeiramente inferior ao dos cidadãos desmobilizados.

O segundo setor, composto aproximada-mente por uma de cada oito pessoas (13,3 por cento), também realiza atividades de participação política independentemente da eleitoral, mas sem atingir o nível e a diversi-dade das ações dos cidadãos altamente par-ticipativos. Combinam o exercício do sufrá-gio com pelo menos uma outra modalidade de participação política: votam e entram em contato com autoridades; votam e partici-pam de manifestações públicas; em alguns casos, podem também colaborar com a co-munidade. Não estão, porém, ativas em to-das as frentes. Existe um setor que desen-volve atividades políticas não eleitorais de participação cidadã: abstém-se de votar, po-rém entra em contato com autoridades pú-blicas e participa de manifestações públicas (4,9 por cento).

Finalmente, um terço (33,2 por cento) dos latino-americanos são pessoas social-mente ativas, a maioria das quais tem, no mínimo, uma intervenção esporádica na po-lítica por meio do voto. Neste grupo, as pes-soas se encontram em uma posição inter-mediária entre os cidadãos desmobilizados e os politicamente ativos. Por um lado, co-laboram com organizações da sua comuni-dade e, nesse sentido, exercitam seu direito de participar de atividades de seu interesse. Por outro lado, essa atividade se desenvolve principalmente em um âmbito não político.

Participação cidadã e tendências em rela-ção à democracia

O último aspecto na análise da partici-pação é seu vínculo com as opiniões em re-lação à democracia. Na América Latina, os democratas tendem levemente a participar mais ativamente na vida política de seus pa-íses do que os ambivalentes e os não- demo-cratas. 43 por cento dos democratas realizam outras atividades políticas, tais como, entrar em contato com autoridades e funcionários públicos e manifestar-se publicamente, além de que quase todos votam; 37 por cento dos não-democratas podem ser classifi cados co-mo ativos, assim como 39 por cento dos am-bivalentes. Uma comprovação importante é que nem sempre os democratas são os mais participativos.

Perfi s de intensidade da cidadaniaA análise integrada da dimensão, da dis-

tância e do ativismo das tendências em re-lação à democracia ajuda a proporcionar uma estimativa do grau de respaldo cida-dão com que ela conta. Com esse propósito preparamos o índice de apoio à democracia (IAD), que oferece uma visão sintética sobre o apoio e a possível vulnerabilidade das de-mocracias latino-americanas.

Esse índice permite avaliar o atual equilí-brio de forças e o potencial para criar coali-zões cidadãs amplas de apoio à democracia, incluindo os setores ambivalentes. É uma ferramenta que distingue as situações polí-ticas favoráveis das desfavoráveis e arrisca-das. Nas situações favoráveis, há um balanço de forças positivo para a democracia, pois os democratas são maioria, são os politicamen-te mais ativos, e os ambivalentes estão relati-vamente próximos de suas posições. No caso oposto, quando o balanço de forças é negati-vo, os não-democratas são maioria, são mais ativos e têm os ambivalentes mais próximos. Com o IAD será possível, mediante futuras medições, examinar as variações na situação política e na suposta solidez das bases de es-tabilidade democrática na cidadania.

As fontes de informação do IAD também podem ser empregadas para estudar a inten-sidade da cidadania, isto é, como as pessoas exercitam, se é que o fazem, seu status de ci-


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dadão ou cidadã.O conceito de intensidade cidadã vem do

termo cidadania de baixa intensidade, cria-do por O’Donnell.77 Entende-se por inten-sidade cidadã o livre e ativo exercício dos direitos e o cumprimento dos deveres gené-ricos próprios do status de cidadania. A fer-ramenta utilizada para se aproximar desse tema é uma tipologia de perfi s de intensida-de cidadã que permite classifi car as pessoas conforme a maneira de exercitar seu status de cidadão (tabela 47).

Com base na informação das tendências em relação à democracia e nas formas de participação cidadã na América Latina, exis-tem quatro perfi s de intensidade cidadã:

■ os democratas participativos;■ os democratas desmobilizados;■ os ambivalentes e não-democratas des-

mobilizados;

■ os ambivalentes e não-democratas participativos.

Os dois primeiros grupos compartilham uma tendência democrática, mas diferem em seu nível de participação na vida polí-tica. Os dois últimos grupos compartilham sua ausência de compromisso com a demo-cracia e também diferem em seu nível de participação política.

Aproximadamente, uma de cada cinco pessoas na América Latina (18,9 por cento) pode ser classifi cada como democrata parti-cipativa. Pouco mais de um terço dos con-sultados (34,9 por cento) são ambivalentes ou não-democratas desmobilizados. Essas pessoas têm dúvidas ou se opõem à demo-cracia, mas estão retiradas da vida política. Os ambivalentes e não-democratas partici-pativos representam uma proporção mui-to similar à dos democratas participativos.

77 O’Donnell, 1993.

quadro 37

Cidadania de baixa intensidade

Em 1993, O’Donnell defi niu que, na América Latina, uma proporção considerável das cidadãs e dos cidadãos não pode exercer seus direitos civis e é discriminada, embora seus direitos políticos estejam razoavelmente protegidos. Ele denominou esse fenômeno “cidadania de baixa intensidade”, e o atribuiu a barreiras objetivas como a debilidade do Estado democrático de direito e o efeito das desigualdades sociais extremas. Um estudo da cidadania de baixa intensidade requer, então, a utilização de diversas fontes de informação, tanto percepções quanto registros institucionais.Além desses obstáculos, a intensidade no exercício da cidadania pode ser infl uenciada pelo grau em que as pessoas se sintam obrigadas a cumprir seus deveres e a exercer seus direitos. Esta é precisamente a perspectiva estudada neste capítulo, com a informação do Latinobarômetro. Trata-se de uma perspectiva inspirada no pensamento

de O’Donnell, embora diferente, pois está centrada no estudo das atividades e dos comportamentos dos indivíduos.Uma democracia na qual uma proporção signifi cativa da cidadania decide não exercer seus direitos nem cumprir seus deveres, encontra-se com problemas.Para avançar no estudo desse tema, preparou-se uma tipologia de perfi s de intensidade cidadã, que classifi ca as pessoas combinando os seguintes critérios:

■ Sob a perspectiva dos deveres cidadãos, o dever de aceitar a vigência das normas democráticas. Para isso utilizou-se o estudo das tendências em relação à democracia.

■ Sob a perspectiva dos direitos cidadãos, o grau em que as pessoas participam na vida política, para o qual foi utilizado o estudo sobre os modos de participação cidadã.


Segundo nossos dados, na América Latina, aproximadamente uma de cada cinco pes-soas (21,6 por cento) pode ser classifi cada com este perfi l: pessoas que têm dúvidas ou se opõem à democracia e são politicamen-te ativas.

As características sociais das pessoas que compõem cada um dos perfi s de intensida-de cidadã são similares às descritas para a base social das tendências em relação à de-mocracia, mas sob a presente perspectiva, o panorama pode ser observado com maior precisão. Em termos gerais, podem ser for-muladas duas conclusões: os dois grupos so-cialmente mais parecidos entre si são, pa-radoxalmente, os que poderiam chegar a enfrentar-se no caso de uma crise que ame-ace a estabilidade de uma democracia, os democratas participativos e os ambivalen-tes ou não-democratas participativos. Am-bos os grupos têm estruturas de idade, nível de instrução e nível econômico mais pare-cidos entre si do que em relação aos outros dois grupos.

A segunda conclusão é que os ambiva-lentes ou não-democratas desmobilizados parecem concentrar, em maior proporção

do que os outros grupos, as pessoas mais jo-vens e de menor nível econômico. Os jovens são mais numerosos neste grupo do que en-tre os democratas participativos (38,4 por cento dos primeiros e 30 por cento dos se-gundos). As pessoas sem estudos ou com es-cola primária completa ou incompleta (1 a 6 anos de escolaridade) têm uma distribuição similar: proporcionalmente tendem a agru-par-se mais entre os ambivalentes ou não-democratas desmobilizados, ao passo que as pessoas com educação superior completa ou incompleta são mais numerosas entre os de-mocratas participativos.

O Índice de Apoio Cidadão à Democracia

O resultado do IAD para a região ten-deu a ser positivo para a democracia. Os de-mocratas, em termos de correlação de for-ças, estão em melhor posição do que seus contrários, os não-democratas. Na verda-de, os democratas constituem a tendência em relação à democracia mais difundida e tenderam (embora levemente) a participar mais na vida política e social dos seus paí-ses do que as pessoas com outras tendências.

quadro 38

O Índice de Apoio à Democracia (IAD)

A elaboração do IAD baseia-se:

■ Nas tendências em relação à democracia.

■ No tamanho de cada tendência e, depois,

na proporção entre democratas e não-

democratas.

■ Na distância média nas atitudes entre

cada tendência, se os democratas ou os

não-democratas estão mais próximos dos

ambivalentes.

■ No nível de ativismo político das pessoas

que apóiam as tendências e na situação dos

democratas e dos não-democratas.

O IAD, então, pondera o tamanho das

orientações com a distância e o ativismo.

Uma explicação mais detalhada pode

ser encontrada na nota técnica sobre a

pesquisa, no Compêndio Estatístico.

Nas situações favoráveis à democracia, o

IAD chega a um valor bastante superior a

1. Quando o IAD tem um valor próximo a

1, resume situações de equilíbrio político

entre as tendências democrática e não-

democrática. São situações com um

potencial de instabilidade, pois o apoio

cidadão à democracia não está garantido.

Quando o IAD assume valores muito

inferiores a 1 e próximos a zero, o apoio

cidadão à democracia é precário. Caso

haja uma crise política severa, o futuro

da democracia poderia estar facilmente

comprometido pela precariedade do apoio

cidadão.


Eles também tiveram os ambivalentes ligei-ramente mais próximos de suas posições do que das posições dos não-democratas (grá-fi co 8). O IAD agregado para a região reve-lou um valor de 2,03.

De qualquer maneira, os ambivalen-tes são um grupo-chave para ser observa-do, pois na maioria dos países, os democra-tas requerem seu apoio para formar grupos majoritários de cidadãos. É preciso também tomar nota dos fatores associados mais for-temente aos não-democratas, pois esses fa-tores estão relacionados com carências da ci-

dadania social e com baixas perspectivas de mobilidade econômica e educativa, questões em que, como já vimos, a região ainda tem sérios défi cits.

Resumindo os resultados desta análise, encontramos:

■ Processando dados da pesquisa de La-tinobarômetro de 2002, 43% dos entrevista-dos tinham uma tendência pró-democráti-ca, sendo esta a mais difundida.

■ Evidencia-se uma tensão quando se pergunta sobre a alternativa entre desen-

De qualquer maneira, os ambivalentes são um grupo-chave para ser observado, pois na maioria dos países, os democratas requerem seu apoio para formar grupos majoritários de cidadãos.

Índice deapoio à

democracia

Distânciamédia entre as

tendências

Ativismopolítico das orientações

Tamanhodas

tendências


volvimento econômico e democracia. Pare-ce que muitos preferem a primeira.

■ Os entrevistados pertencentes a pa-íses onde há menores níveis de desigual-dade social tendem a ser mais favoráveis à democracia.

■ Da análise do perfi l dos denominados “não-democratas”, surge que esta tendência tem maiores adeptos nos setores com me-nos educação, nos que têm uma socialização proveniente de períodos autoritários, nos

que têm uma percepção de baixa mobilida-de social em relação aos pais e baixas expec-tativas quanto a uma futura melhoria para os fi lhos, e naqueles que têm maior descon-fi ança nas instituições.

■ A maioria dos cidadãos não está des-conectada da vida política e social de seus países.

■ Em média, os democratas tendem le-vemente a participar mais ativamente na vi-da política de seus países.


A indagação sobre o desenvolvimento da democracia na América Latina se enrique-ce com as percepções e opiniões dos que to-mam as decisões de mais impacto na vida política da região.

Esta parte expõe e sistematiza as opiniões que surgem da rodada de consultas a 231 lí-deres latino-americanos, que inclui 41 presi-dentes e vice-presidentes atuais e anteriores.

Analisamos aqui suas opiniões sobre o grau de desenvolvimento de nossas de-mocracias, colocando ênfase na participa-ção dos cidadãos, nos limites do poder de-mocrático, na confi ança nas instituições – particularmente nos partidos políticos – e nas relações com os poderes fáticos novos ou tradicionais. Foram observados tam-bém a tensão entre pobreza/desigualdade/democracia, os problemas em torno da ela-boração da agenda pública e os desafi os en-frentados pelas democracias.

Expressamos nosso agradecimento às 231 personalidades que se dispuseram a contribuir generosamente para que pudés-semos realizar as entrevistas, e lamentamos a impossibilidade de realizar todas as que pretendíamos, o que resultou na omissão de importantes dirigentes.

Perfi l dos atores consultados

Para a realização das consultas – que ti-veram lugar entre julho de 2002 e junho de 2003 – seguimos dois critérios: a) fazer um mínimo de seis consultas por país, e b) fa-zer um número maior de consultas nos paí-ses maiores (os dois grupos mais numerosos são os brasileiros, com trinta e quatro líde-res consultados, e os mexicanos, com vin-te e cinco).

Esta não é uma amostra aleatória e, por-tanto, os dados não têm valor estatístico. A meta é levantar opiniões fundamentais de

um conjunto relevante de líderes sobre as democracias da região. Procuramos detectar as formas de ver e de pensar manifestadas nas respostas dos líderes, em uma entrevista cuja agenda era previamente desconhecida.

Na parte fi nal do Relatório, oferecemos mais informação sobre a metodologia e os critérios de processamento empregados. É importante levar em conta que o estudo não pretende substituir e, sim, complementar outros tipos de estudos de opinião. A per-gunta que merece resposta é: quais são as opiniões e formas de pensar de um grupo de 231 pessoas que exercem funções de lideran-ça na América Latina? Trata-se de importan-tes protagonistas da vida política, econômi-ca, social e cultural latino-americana, que integram uma amostragem cuja signifi ca-ção decorre da relevância de suas trajetórias: a) líderes políticos que detêm ou detiveram o poder em seu máximo nível institucional, em chefi as partidárias, parlamentares, fun-cionários de alto escalão ou prefeitos; b) protagonistas sociais em um amplo espec-tro que inclui líderes sindicais, empresários, acadêmicos, jornalistas, religiosos e dirigen-tes de movimentos ou organizações sociais; e c) membros das Forças Armadas. 51 por cento dos consultados são políticos. Entre os restantes, observa-se um número signifi cati-vo de empresários (11 por cento) e intelec-tuais (14 por cento). As restantes categorias se distribuem em: sindicalistas (7 por cen-to), jornalistas (6 por cento), líderes da so-ciedade civil (7 por cento), religiosos (2,5 por cento) e militares (1,5 por cento).

O ponto de partida conceitual

As declarações coincidem em ressaltar um diagnóstico que pode ser assim resumi-do: nunca antes houve tanta democracia na América Latina nem esteve tão controlado o

■ A percepção dos dirigenteslatino-americanos


perigo de golpe de Estado, mas, mesmo as-sim, a democracia está exposta a fragilida-des, como as que derivam do baixo prestígio dos partidos políticos e da chamada crise da sociedade política.78 Na atualidade, todos os países cumprem os requisitos do regime de-mocrático, que são especialmente valoriza-dos pelos consultados, em contraste com o passado autoritário. Sob essa perspectiva, a conquista e afi rmação dos atributos básicos da democracia são consideradas uma etapa necessária e um progresso signifi cativo. Es-ta visão deixa em aberto uma gama de ques-tões a serem abordadas e de objetivos não atingidos, dentro de um acordo generaliza-do em apontar o caráter inacabado da cons-trução da democracia na América Latina, inclusive onde dito processo histórico tem duração mais longa.

Condições necessáriaspara a Democracia

Embora não as interpretem exatamen-te da mesma forma, os líderes latino-ameri-canos consideram que a participação políti-ca e os controles sobre o exercício do poder são duas condições básicas da democracia, e que ambas se fortaleceram ao longo da últi-ma década.

A expansão da participação políticaPor mais que a palavra participação te-

nha diferentes signifi cados políticos, em um sentido mais estreito, sua abrangência costu-ma se restringir à participação eleitoral. Em seu sentido mais amplo, pressupõe alguma forma estável de conexão com a tomada de decisões públicas, principalmente através da mediação dos partidos políticos ou das or-ganizações da sociedade civil. Alguns sen-tidos intermediários aludem a formas mais ou menos ativas de exercício da cidadania, tais como a participação em consultas po-pulares ou em âmbitos deliberativos a ní-vel local.

A quase unanimidade das pessoas con-

sultadas pensa que uma maior participação em qualquer uma de suas formas tende a fortalecer o funcionamento das instituições democráticas. Nesse sentido amplo, em ge-ral, mais participação aparece como preferí-vel a menos participação. Entretanto, como veremos mais abaixo, esta opinião genérica se relativiza quando boa parte dos consul-tados se refere a formas mais específi cas de participação. Também há coincidência em que maior participação através dos partidos políticos é saudável para a democracia. Os líderes consultados tendem a compartilhar essa idéia, mesmo quando são céticos quan-to ao funcionamento adequado dos partidos como canais de participação ou à possibili-dade de recuperação de protagonismo nes-se terreno.

Para a maioria dos consultados, a parti-cipação da população no sentido amplo (is-to é, tanto no que se refere à eleição dos go-vernos quanto à defi nição de suas políticas) aumentou signifi cativamente durante a últi-ma década.

No momento de considerar o ato elei-toral como uma expressão da participação política, existem duas tendências. Nos paí-ses com menor tradição democrática, o voto é visto como um ato que concretiza a parti-cipação, pois permite expressar uma posi-ção crítica em relação a velhas estruturas pa-trimonialistas e, eventualmente, um prêmio ou um castigo aos governantes. Identifi ca-se o crescimento da participação eleitoral com o progresso da participação. Em compensa-ção, nas democracias de maior continuida-de, o fato de votar é visto como algo habi-tual, que não é considerado no momento de avaliar o nível de participação, pois, para os consultados nesses países, a participação im-plica formas mais ativas de exercer os direi-tos cidadãos.

Em quase toda a América Latina, o au-mento da participação é interpretado como uma das caras mais visíveis do processo de construção democrática. Já a diminuição ou o estancamento da participação apontado pelos líderes chilenos, uruguaios e costarri-

78 Garretón, documento elaborado para o PRODDAL, 2003.

Há coincidência em que maior participação através dos partidos políticos é saudável para a democracia.


Uma diferença signifi cativa entre os pa-íses com democracias historicamente mais arraigadas e os outros são os canais por meio dos quais se exerce a participação. Os con-sultados dos países do primeiro caso ten-dem a pressupor que os partidos são um dos canais naturais (não o único, mas um dos mais importantes). Mas em vários países com tradições democráticas menos arraiga-das, alguns consultados opinam que a maior participação se produz quando os cidadãos atuam fora dos partidos, quer seja porque tomam a distância sufi ciente para fazer um exercício independente do voto (por exem-plo, apoiando candidatos independentes) ou porque se incorporam a organizações da sociedade civil que se apresentam como alternativa para os partidos. Segundo esses consultados, não se trata apenas da imagem negativa dos partidos, mas também do fato de que são vistos como um obstáculo para a participação.

Sempre, segundo os consultados, esse fe-nômeno de maior participação por canais alternativos às estruturas partidárias aparece freqüentemente associado à outra tendência vigorosa, o fortalecimento das instâncias de deliberação e de decisão no âmbito local. É a essa escala (a aldeia, o distrito rural, a cida-de, o estado) em que apareceriam dirigentes capazes de gerar níveis importantes de ade-são e em que melhor funcionariam as orga-nizações da sociedade civil que conseguem atrair os cidadãos com mais facilidade.

quenhos parece próprio de democracias que se sentem profundamente arraigadas histo-ricamente. Isso não signifi ca que esses paí-ses estejam livres de difi culdades (de fato, dois deles padeceram de duras experiências de regimes autoritários); mesmo assim, tra-ta-se de um problema diferente dos proble-mas enfrentados por países onde esse envol-vimento é menor ou mais recente.

Um dirigente consultado no Chile acres-centa detalhes: “A participação que caracte-riza a democracia era mais institucionaliza-da [de meados do século passado até o golpe de Estado de 1973], fundamentalmente atra-vés das organizações políticas e sociais. [...]

Hoje em dia, a realidade chilena é mui-to preocupante: [...] nas votações e nas elei-ções, o interesse da cidadania vem diminuin-do progressivamente enquanto a abstenção eleitoral vem aumentando. [...] [Agora] há uma participação mais desorganizada, mais circunstancial [...]. Os partidos perderam presença e representatividade”.

Por sua vez, um líder brasileiro destaca a expansão da participação: “A pobreza é di-fusa, não organizada [...]. Quanto mais se aperfeiçoa o poder democrático, mais au-mentam as pressões de baixo para cima [pa-ra que seus problemas sejam levados em conta]. E isso é o que ocorre [...], [há] mais organizações democráticas, mais organiza-ções da sociedade e mais pressão de baixo para cima. Essa é a prova pela qual temos que passar agora”.

A participação aumentou Honduras, México, Bolívia, Brasil, Paraguai Colômbia, República Dominicana, Venezuela, El Salvador, Panamá, Equador, Guatemala,

Nicarágua, Peru, Argentina.

A participação não aumentou nem diminuiu Costa Rica

A participação diminuiu Uruguai, Chile

AUMENTOU A PARTICIPAÇÃO NA AMÉRICA LATINA?TABELA 51

Nota: Os países estão classifi cados segundo “resultados de opinião”, ou seja, a diferença entre os que dizem que a

participação aumentou e os que dizem que a participação diminuiu. O primeiro país é o que tem um maior balanço

positivo, ou seja, aquele em que a diferença é mais favorável para os que pensam que a participação aumentou. Depois a

classifi cação é feita por ordem decrescente desse resultado.

Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina, 2002.

Em quase toda a América Latina, o aumento da participação é interpretado como uma das caras mais visíveis do processo de construção democrática.


Assim descreve um dos líderes consultados na Colômbia: “Em Bogotá, [...] governos su-cessivos [...] geraram uma transformação radical da cidade: [...] as políticas públicas tornaram-se uma essência vital, [...] o pú-blico passou a ter prioridade em relação ao privado, que não era como se via antes, [...] as conseqüências para os cidadãos geraram um convencimento e uma continuidade em política, [mas] quase nada em relação aos partidos, porque os últimos três candidatos eleitos são independentes”.

Entre os consultados, a percepção sobre a participação social é heterogênea. Os no-vos movimentos sociais e o crescimento da participação fora dos partidos levam esses movimentos a serem vistos, por muitos dos consultados, como uma ameaça à governa-bilidade. Existe também desacordo sobre a institucionalização da participação social. Certos países contam com canais institucio-nais através dos quais as demandas podem ser viabilizadas e negociadas. Para alguns consultados, a resistência a desenvolver me-canismos de participação institucionalizada infl ui negativamente no desenvolvimento da democracia; outros objetam esses processos por considerá-los particularistas e por gerar consensos contingentes que limitam o plu-ralismo da democracia.

A expansão dos controles sobre o exercício do poder

Na maioria dos países latino-americanos, a idéia predominante é a de que os governos estão mais controlados e limitados do que no passado. Isso é tido, em geral, como um fato positivo, porque implica a presença de uma cidadania mais atenta e decidida a fa-zer valer seus direitos (o que é coerente com a percepção de uma maior participação). A idéia de que os controles sobre o exercício do poder se aperfeiçoaram predomina entre os líderes de doze dos dezoito países estuda-dos. Os políticos e funcionários de governo são os que mais freqüentemente consideram que os controles aumentaram.

Vários líderes consultados também men-cionam a presença de tradições desfavorá-veis aos controles do exercício do poder em alguns países centro-americanos, onde a au-

sência de controles efi cazes aparece associa-da a problemas de longa data.

Por outro lado, os consultados relacio-nam o exercício do controle com o fortaleci-mento da sociedade civil (sobretudo a partir do papel assumido pelas ONGs) e dos meios de comunicação. Estes são considerados, si-multaneamente, um controle e um grupo de pressão, o que permite compreender sua pa-radoxal percepção: ser uma condição sine qua non da democracia e, ao mesmo tem-po, um instrumento de grupos de poder que exercem indevida infl uência na tomada de decisões públicas.

De maneira geral, a existência de meios de comunicação independentes é vista co-mo um fator que contribuiu decisivamente para o aumento dos controles. Numerosos líderes consultados insistem na capacidade dos meios de detectar irregularidades e ex-cessos (ou simples erros e difi culdades) e de dar-lhes difusão pública. Mas esta mesma relevância dos meios é vista como um pe-rigo pela maioria dos líderes consultados: apoiados na popularidade que as denún-cias lhes proporcionam, certos meios termi-nam por construir sua própria agenda e por perseguir interesses particulares (os do gru-po econômico a que pertencem ou os de cer-tos setores de poder a que estão associados). Para muitos de nossos consultados, um gra-ve problema é que não existem mecanismos efi cazes para controlar os eventuais excessos, sem com isso atentar contra a liberdade de imprensa. Contudo, tanto em suas melhores como nas piores versões, os meios são vistos pelos líderes como um dos principais con-trapesos do poder político.

Opiniões sobre o caráter da democracia Os líderes latino-americanos acreditam

que as condições políticas necessárias para a democracia avançaram signifi cativamen-te durante a última década. Consideremos a defi nição de democracia de um entrevis-tado na Guatemala: “Se em 1986 nós tivés-semos perguntado aos guatemaltecos o que era para eles a democracia, teriam nos res-pondido ‘um regime cujo governo seja civil e seja eleito popularmente’, e isso é basica-mente o que deve suceder em toda a Améri-

De maneira geral, a existência de meios de comunicação independentes é vista como um fator que contribuiu decisivamente para o aumento dos controles.


ca Latina”. Partindo do princípio de que es-ta defi nição seja aceitável, não há dúvida de que a grande maioria dos consultados coin-cidiria em que seus países são democráticos. A pauta das consultas previa que, ao térmi-no de uma conversa extensa, os consultados fossem convidados a responder sobre a pre-sença ou ausência de democracia em seu pa-ís (“Levando tudo isso em conta, o senhor diria que seu país é hoje uma democracia?”). Só 14 por cento dos consultados responde-ram de maneira inequívoca (6 por cento que sim, 8 por cento que não). Para os outros, foi necessário precisar e decompor o conceito.

Precisamos então explorar o sentido des-ses condicionamentos e relativizações. Pa-ra 6 por cento, como foi mencionado, exis-te uma “democracia plena” em seu país; para um robusto percentual de 66 por cento, em seu país existe uma democracia com poucas ou algumas limitações; 17 por cento consi-deram que há numerosas limitações em seu país, e 8 por cento opinam que seu país não é uma democracia.

Portanto, pelo menos como uma primei-ra aproximação, a grande maioria dos con-sultados (quase nove em cada dez) aceita o termo “democracia” para descrever suas res-pectivas situações nacionais, ainda que faça isso complementando com várias especifi ca-ções adicionais.

Esta observação pode parecer trivial, mas ratifi ca todos os avanços dos últimos anos. Pela primeira vez na história do continente, os líderes de todos os países incluídos no es-

tudo vêem que seus países satisfazem a de-fi nição mínima de democracia: há concor-rência genuína, os governos têm pelo menos algumas limitações ao seu poder e os con-sultados acreditam que houve um progres-so signifi cativo nesses dois planos. A res-posta predominante poderia ser sintetizada desse modo: “Pode-se falar de democracia, sim, sobretudo comparando com o passa-do, mas...”. Por outro lado, para 25 por cen-to dos consultados, em seu país “ainda fal-ta muito” para que se possa dizer que se vive em democracia.

Em alguns casos, as pessoas consultadas insistem em que a debilidade da democracia não tem tanta relação com bloqueios políti-cos, problemas de legitimidade ou questões de projeto institucional (embora estes pro-blemas também sejam mencionados), mas sim com as condições de vida da popula-ção: “Do ponto de vista econômico e social, realmente temos gravíssimos problemas de distribuição da riqueza, de participação dos panamenhos [...]. Como pode haver demo-cracia nessas condições?”.

A idéia da desigualdade e da segmenta-ção social como impedimento para a cons-trução de uma democracia plena aparece com muita freqüência associada às opiniões mais pessimistas. No conjunto de consultas, o comentário mais freqüentemente ligado a uma opinião cética sobre o grau de força ou de realização da democracia refere-se, usual-mente, às condições de vida da população.

Um dos consultados na Nicarágua afi r-

Os controles aumentaram El Salvador, México, Peru, Brasil, Colômbia, República Dominicana, Guatemala, Chile, Honduras, Costa Rica, Bolívia, Paraguai

Os controles não aumentaram nem diminuíram Uruguai, Nicarágua

Os controles diminuíram Equador, Panamá, Argentina, Venezuela

AUMENTARAM OS CONTROLES SOBRE O PODER NA AMÉRICA LATINA?TABELA 52

Nota: Os países estão classifi cados segundo “resultados de opinião”, ou seja, a diferença entre os que dizem que os

controles aumentaram e os que dizem que diminuíram. O primeiro país no primeiro lugar é o que tem o balanço mais

positivo, ou seja, aquele em que a diferença é mais favorável para os que pensam que os controles aumentaram. Os

restantes são classifi cados à medida que o balanço diminui.


Pela primeira vez na história do continente, os líderes de todos os países incluídos no estudo vêem que seus países satisfazem a defi nição mínima de democracia.


ma, por exemplo: “Para nós, foi muito difí-cil chegar aonde chegamos: mortos, lutas in-testinas [...]. Avançamos mais do que muitos países no que se refere à consolidação da de-mocracia, mas ainda há muito para ser fei-to, pois não é possível conceber democracia plena em uma situação de pobreza e misé-ria. Enquanto a única liberdade existente for a de morrer [...] fi ca difícil”. A mesma idéia aparece neste resumo formulada por um dos líderes consultados no Peru: “54 por cento da população vive abaixo da linha de pobre-za extrema e 23 por cento abaixo da linha de pobreza extrema-extrema [...]. A partici-pação dessa gente em política resume-se a ir votar no dia da eleição, porque é obrigatório e quem não vota tem que pagar uma mul-ta, mas isso não é democracia. A democra-cia não é um ato político eleitoral. Quem vai dormir esta noite sem saber se amanhã terá algo para comer não é livre”.

No outro extremo, as respostas mais po-sitivas são encontradas especialmente entre personalidades provenientes das democra-cias mais arraigadas e nos países maiores. Como destaca um dos consultados no Bra-sil, as recentes eleições contribuem para um clima de confi ança na democracia: “Estamos vendo um momento em que uma pessoa [Luiz Inácio Lula da Silva] sai da extrema pobreza nordestina e chega ao poder má-ximo do país; [...] a mobilidade social é um dos ingredientes da democracia: [...] quanto mais possibilidades houver de se atravessar as barreiras [entre as classes sociais], acho que mais democracia haverá”.

Estes casos indicam que, na América Latina, o vínculo entre condições socioe-conômicas e atitudes em relação à demo-cracia não é automático nem necessaria-mente determinante. O que distingue as atitudes das lideranças desses países não ra-dica, então, nas condições socioeconômicas “objetivas” de seus países, mas sim em seu grau de confi ança na capacidade das insti-tuições democráticas de conviver com, e de modifi car, em médio prazo, essas situações de pobreza e exclusão. Para os que vêem as coisas sob esse prisma, a pobreza e a exclu-são são problemas que devem ser solucio-nados por um sistema político claramente

democrático. “Chegamos à república e ain-da temos que construir a democracia. A re-pública é a que preserva as liberdades in-dividuais, evita que um governo despótico nos mate, que nos leve preso [...], mas além dessas liberdades chamadas negativas, estão as outras liberdades, as positivas da demo-cracia, concentradas nos direitos sociais” (ex-presidente).

Causas das limitações das democracias latino-americanas

Poderes institucionais e poderes fáticosUm problema tradicional dos países la-

tino-americanos foi o divórcio entre os po-deres institucionais e os poderes fáticos: em-bora os textos constitucionais outorguem grande peso ao Poder Executivo e uma im-portante capacidade de ação ao Legislativo e ao Judiciário, o poder real costuma residir em instituições às quais as normas delegam outras funções (como foi o caso, no passado recente, das Forças Armadas) ou em grupos que não fazem parte da ordem político-ins-titucional (famílias tradicionais, grupos eco-nômicos e outros).

A tensão entre poderes institucionais e poderes fáticos continua presente na reali-dade latino-americana. Há informação que sugere, e as consultas realizadas confi rmam, que nas últimas décadas, apesar do fortaleci-mento das instituições democráticas, os po-deres fáticos continuam assumindo um pa-pel muito importante.

As Forças Armadas são vistas como o fa-tor de poder mais importante para alguns consultados na Guatemala e na República Dominicana e, em menor medida, no Equa-dor, no Chile e na Venezuela. Mas as Forças Armadas não são mencionadas nos países restantes, incluindo os que viveram recen-temente crises políticas agudas (Argentina, Colômbia e Paraguai). Esse forte debilita-mento das Forças Armadas como fator po-lítico é uma novidade importante para a de-mocracia latino-americana.

No entanto, alguns líderes consultados identifi cam três riscos principais que pode-riam ameaçar o bom funcionamento da or-dem democrática:

A tensão entre poderes institucionais e poderes fáticos continua presente na realidade latino-americana.


Poderes fáticos Os grupos econômicos/ empresários/ O setor fi nanceiro 150 (79,8%) Os meios de comunicação 122 (64,9%)

Poderes constitucionais Poder Executivo 68 (36,2%) Poder Legislativo 24 (12,8%) Poder Judiciário 16 (8,5%)

Forças de segurança As Forças Armadas 40 (21,3%) A Polícia 5 (2,7%)

Instituições políticas e Partidos políticos 56 (29,8%)líderes políticos Os políticos/ operadores políticos/ líderes políticos 13 (6,9%)

Fatores EUA/ A embaixada norte-americana 43 (22,9%)extraterritoriais Organismos multilaterais de crédito 31 (16,5%) O fator internacional/ o fator externo 13 (6,9%) Empresas transnacionais 9 (4,8%)

QUEM EXERCE O PODER NA AMÉRICA LATINA?

Nota: n=188. O total não soma 100% porque foram permitidas respostas múltiplas.

Fonte: PRODDAL, Rodada de Consultas com Líderes da América Latina, 2002.

1. Segundo os líderes dos países maiores e dos que têm tradições democráticas mais arraigadas, as limitações têm duas origens. As limitações internas provêm da prolife-ração de controles institucionais inadequa-dos, assim como da multiplicação de gru-pos de interesses (em especial empresariais) que funcionam como poderosos lobbies. As limitações externas provêm, basicamen-te, do comportamento dos mercados inter-nacionais (em especial, mas não exclusiva-mente, dos fi nanceiros), da vigilância das avaliadoras de risco e do papel dos organis-mos internacionais de crédito.

Por sua vez, em países menores ou com tradições democráticas menos arraigadas, os consultados também destacam limita-ções externas e internas, mas as descrevem de maneira diferente. No âmbito interno, mencionam os grupos de interesses (parti-cularmente empresários e grandes latifun-diários), mas os métodos empregados já não são só lobbies, e sim práticas tais como a compra de votos e a “fabricação” de candi-datos. No externo, mencionam a dependên-cia de organismos internacionais de crédi-to, e acrescentam a desmesurada infl uência de empresas estrangeiras instaladas nos pró-

prios países.2. O segundo tema considerado é a ame-

aça do narcotráfi co. Como é natural, a im-portância atribuída pelos líderes latino-americanos a esse fator está diretamente ligada ao grau de desenvolvimento de tal fenômeno em seus respectivos países. En-tretanto, quase todas as opiniões recolhi-das convergem em indicar que o narcotrá-fi co implica um duplo desafi o. É um desafi o direto porque tenta controlar parte do apa-relho estatal e partes signifi cativas do terri-tório, enquanto cria fortes incentivos para a passagem da economia formal à informal. Além disso, o narcotráfi co cria desafi os in-diretos, dois dos quais são destacados pelos consultados. O primeiro é que, ao atrair a atenção do governo dos Estados Unidos, ge-ra novas formas de pressão externa que limi-tam ainda mais a esfera de ação dos gover-nos nacionais. O segundo tem relação com a corrupção: o “dinheiro sujo” tem efeitos de-vastadores sobre o comportamento de uma parte dos dirigentes políticos e sobre o fun-cionamento das instituições.

3. O terceiro fator, ao qual atribuem ca-pacidade de limitar o poder das instituições

SEGUNDO O PONTO DE VISTA DOS LÍDERES CONSULTADOS

TABELA 53

Quantidadede menções

% de Líderes que fazem a menção


políticas, são os meios de comunicação. Es-sa grande infl uência dos meios é vista como parte do aumento dos controles que permi-tiram democratizar o exercício do governo, e também, como uma restrição ao processo democrático, segundo, principalmente, os políticos consultados. Os meios têm a capa-cidade de gerar agenda, de predispor a opi-nião pública a favor ou contra diferentes iniciativas e de deteriorar a imagem de fi -guras públicas mediante a manipulação de denúncias.

Existe amplo consenso entre os consul-tados quanto ao fato de que a grande infl u-ência da mídia limita o poder das institui-ções políticas. Em realidade, sempre tiveram muita infl uência e os políticos tentaram ser-vir-se dela. A novidade, além da maior ex-posição do público à mídia, é que anterior-mente estavam em grande parte vinculados aos partidos políticos que, em alguns casos, exerciam certo controle sobre eles; atual-mente muitos meios de comunicação torna-ram-se independentes das estruturas parti-dárias e passaram a fazer parte de grupos econômicos não subordinados ao poder po-lítico e com interesses muito diversifi cados.

O papel dos partidos políticosSegundo os líderes consultados, os par-

tidos políticos, atores fundamentais para o funcionamento das democracias contempo-râneas, sofrem uma séria crise. Um dado re-velador é que não apenas a maior parte dos líderes consultados acha que os partidos não

estão cumprindo adequadamente sua fun-ção, como também, esta opinião é predomi-nante, (59 por cento) entre os próprios po-líticos consultados. Nesse caso, as opiniões favoráveis (“evidentemente sim”) represen-tam 18 por cento e as opiniões neutras (“por um lado sim, por outro não”), 16 por cento.

Esse ceticismo generalizado oculta dife-renças signifi cativas de país para país. Em alguns casos (Argentina e Equador), o des-prestígio dos partidos atinge um grau extre-mo. Em outros casos (Honduras, Uruguai e, ainda que em menor medida, Chile), os par-tidos aparecem em condições bastante me-lhores. De maneira geral, pode-se dizer que, com algumas exceções, o ceticismo em rela-ção aos partidos é muito amplo e a disposi-ção para se vincular a eles tende a diminuir em toda a América Latina. Estas opiniões re-ferem-se à conjuntura política de 2002 e iní-cio de 2003. Uma nova rodada de consultas daria presumivelmente novos resultados.

Quais são as razões que fundamentam essa opinião? Como acusação mais fre-qüente temos o personalismo e a ausência de democracia interna. Nas palavras de um líder costarriquenho: “São as mesmas ca-ras, as mesmas pessoas nos últimos quaren-ta anos, é bater na mesma tecla, o que hoje é deputado, amanhã é embaixador, e recebe um ministério outra vez [e depois] será sua vez novamente”.

Essa rejeição às oligarquias partidárias pode ser atribuída, parcialmente, a uma mo-dernização das expectativas dos cidadãos (o

Sim, ou na verdade, sim Uruguai, Honduras

Não, ou na verdade, não Chile, Peru, México, República Dominicana, El Salvador, Bolívia, Panamá, Brasil, Guatemala, Paraguai, Venezuela, Argentina, Colômbia, Equador, Nicarágua, Costa Rica

OS PARTIDOS ESTÃO CUMPRINDO SEU PAPEL?TABELA 54

Nota: Os países estão classifi cados segundo “balanços de opinião”, ou seja, a diferença entre os que dizem que os

partidos estão cumprindo seu papel e os que dizem que não. O primeiro país no primeiro lugar é o que tem o balanço mais

positivo, ou seja, aquele em que a diferença é mais favorável para os que pensam que os partidos cumprem seu papel

adequadamente. Em seguida, são classifi cados à medida que o resultado diminui.

Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina,2002.

De maneira geral, pode-se dizer que, com algumasexceções, o ceticismo em relação aos partidos é muito amplo e a disposição para se vincular a eles tende a diminuir em todaa América Latina.


velho caudilhismo e o velho estilo patrimo-nialista têm mais difi culdades em ser acei-tos). Além disso, a aguda deterioração so-frida pelo Estado, por várias razões, em boa parte de nossos países, levou ao enfraque-cimento de um dos atrativos que os parti-dos podiam ter no passado: ao menos para uma parte signifi cativa da cidadania, os par-tidos já não conseguem, mediante sua infl u-ência em diversos segmentos do Estado, “re-solver os problemas da população”. Mas, ao mesmo tempo em que o atrativo clientelista se debilitou, os partidos também não foram capazes de modernizar-se em grau sufi cien-te para destacar-se nem por sua capacida-de de proposta nem pela consistência de su-as equipes de governo. Nas palavras de um entrevistado peruano: “Os partidos políti-cos não foram capazes de sentir o ritmo da América Latina”.

Os partidos políticos atravessam uma forte crise de representação que incide na di-minuição da participação eleitoral e em sua canalização por outras vias (em geral, or-ganizações da sociedade civil). No entanto, quase todos os líderes reconhecem a centra-lidade dos partidos políticos e a necessidade de que assumam um papel de maior respon-sabilidade. “Nossas sociedades passaram por uma rápida metamorfose e nós, os políticos, não a monitoramos de perto, por isso exis-te um grande desencontro” (presidente). “O povo quer participar e sente que o formalis-mo do voto nas urnas, por mais transparen-tes que sejam as eleições, não lhe dá esse sen-timento de participação [...]. A democracia precisa dos partidos políticos, mas eu não posso fazer parte de um partido, porque to-dos têm dono” (empresário).

Nossos consultados vinculam essa cri-se de representação à ausência de democra-cia interna nos partidos, à lógica clientelista de manipulação do eleitorado que incentiva os personalismos, ao esquecimento das pla-taformas político-partidárias (falta de dife-renciação ideológica, carência de progra-mas), à geração de dissidências personalistas e não ideológicas, a sua vinculação a pode-res fáticos e a alianças em que se confundem as identidades políticas.

Por essas razões, a maioria dos consulta-

dos entende que os partidos – em particu-lar os tradicionais – não tiveram êxito como canalizadores das demandas da cidadania. Por sua vez, as oposições políticas aparecem fragmentadas e seu discurso se confi gura mais contra fi guras políticas controvertidas do que a partir de propostas programáti-cas. Em geral, longe de expressar uma von-tade majoritária da população, segundo es-sas opiniões, os partidos atuam em função de interesses particularistas e sofrem dema-siadas pressões dos grupos de poder, tanto legais quanto ilegais.

“[Os partidos] têm muitas difi culdades para manter-se em contato com as deman-das da população porque a carreira políti-ca depende acima de tudo dos dirigentes dos partidos e não tanto dos cidadãos. É curioso, há uma partidocracia mais ou menos sólida e os partidos têm um bom percentual de vo-tos, embora as pessoas não tenham uma boa opinião a respeito deles” (acadêmico).

Certos atores, particularmente os jorna-listas, vêem os partidos políticos como insti-tuições frágeis, divorciadas das necessidades cidadãs, submetidas a caudilhismos, que se ocupam apenas da sociedade incluída e per-dem contato com suas bases sociais – atu-am, às vezes, como verdadeiras máfi as –. Por sua vez, os acadêmicos tendem a vin-cular a crise de representação dos partidos políticos aos défi cits institucionais que cada país apresenta. A revisão do sistema de pro-porcionalidade em alguns países, das forças que aparecem representadas no Parlamento e dos mecanismos de promoção de candida-turas intra ou extrapartidárias, é a dimensão mais ressaltada. Sob esse ponto de vista, os problemas da representação política descan-sariam mais na forma institucional de fun-cionamento do sistema de representação, do que na credibilidade dos partidos políticos diante da cidadania.

Por sua vez, segundo nossos consulta-dos, o descrédito da população em relação aos partidos políticos favoreceu a expansão e a diversifi cação de organizações da socieda-de civil, assim como a capacidade destas de encaminhar as demandas. O desequilíbrio entre os níveis de participação alcançados pelos partidos e pelas organizações da socie-

Os partidos políticos atravessam uma forte crise de representação que incide na diminuição da participação eleitoral e em sua canalização por outras vias.


dade civil gera olhares críticos a respeito do papel que ambos desempenham no proces-so democrático.

Os consultados das ONG´s expressam fortes críticas aos partidos, baseadas funda-mentalmente em sua corrupção, em seu dis-tanciamento em relação aos interesses so-ciais e em sua busca do poder como aval de interesses particularistas.

No entanto, para alguns dos consultados mais próximos dos partidos, o problema não está no fato de eles não terem se moder-nizado plenamente, mas sim de não terem conseguido que isso fosse percebido. Um lí-der consultado no Chile expressou-se des-ta forma: “Acho que aqui é preciso fazer um mea culpa. Acho que os partidos não tiveram a capacidade de clarifi car ante a opinião pú-blica suas proposições, a alternativa que re-presentam, o caminho que oferecem”. Expli-cações desse tipo não são sufi cientes para os consultados de países que enfrentam crises muito severas. Entre eles, uma idéia recor-rente é que não foi a cidadania que deu as costas aos partidos, mas sim os partidos que deram as costas ao povo. Nas palavras de um entrevistado argentino: “Os políticos falam muito mais de candidaturas, de internas, de eleições, de mecanismos eleitorais, e falam muito pouco de desemprego, de pobreza, de marginalização, de insegurança pública, que são os temas que preocupam a população. [...] Essa crise teve origem basicamente em uma classe política dirigente que se negou a aceitar responsabilidades e esforços. O único objetivo foi durar o maior tempo possível”.

Das consultas também surgem elemen-tos para avaliar a situação de outras institui-ções da democracia. A baixa confi ança nes-sas instituições manifestada pela cidadania (ver o capítulo precedente) é percebida pe-los líderes. Alguns apontam um esgotamen-to da capacidade de representação e o vin-culam à elevada infl uência dos poderes não eleitos. Ao mesmo tempo em que reconhe-cem, com diferentes matizes, o caráter cen-tral dos partidos políticos como instrumen-

tos de representação em uma democracia de boa qualidade, os consultados ressaltam que os partidos sofrem de modo particular a in-fl uência dos poderes fáticos.

Existe grande coincidência entre os con-sultados no que diz respeito ao poder acu-mulado na última década pelos grandes em-presários, pelo setor fi nanceiro e pelos meios de comunicação que constituem, segundo eles, o principal fator de poder nas demo-cracias da região. Além disso, ressaltam a in-fl uência exercida pelos organismos multila-terais de crédito. Existe amplo consenso de que a agenda dos governos é determinada centralmente pelos temas e pelas perspecti-vas promovidas por esses atores.

Os poderes fáticos

EmpresasDos consultados da América Latina, 80%

ressaltam o poder acumulado, na última dé-cada, pelos empresários, pelo setor fi nancei-ro e pelos meios.79 Eles são o principal gru-po de poder que limita o poder de decisão dos governos.

O condicionamento imposto pelos po-deres fáticos aos regimes democráticos favo-rece a noção de que se conta com governos e partidos políticos que não podem respon-der às demandas da cidadania. “O gran-de poder fático da incipiente democracia é o poder econômico privado. Integrado por grupos de pressão que condicionam a con-duta do presidente, de legisladores, juízes e outros funcionários do governo e da admi-nistração pública” (ex-presidente). “Nós te-mos uma democracia desvinculada do inte-resse geral e, fundamentalmente, vinculada a fatores fáticos que acabam por oligarqui-zar a economia do país e transformar o go-verno democrático em um governo pluto-crático” (político).

Os líderes destacam que a relevância do setor empresarial repousa na sua capacida-de de lobby diante dos governos, defenden-

79 Diferentemente do restante dos países da América Latina, no Brasil não se faz menção à vinculação entre o

setor econômico fi nanceiro e os meios de comunicação. No entanto, é reconhecida sua grande incidência sobre a

opinião pública.


do e promovendo seus interesses e direcio-nando ações políticas em seu benefício. “O governo está a serviço da empresa privada e dos que tomam as decisões [...], os multi-milionários são os que decidem o que se faz ou se deixa de fazer no país” (religioso).“ O poder do dinheiro se converte rapidamente em poder político, com capacidade de limi-tar o poder político democrático” (presiden-te). “Sua capacidade de infl uência se baseia [...] no fato de que fi nanciam as campanhas eleitorais” (político). “O mundo empresarial tem um poder muito forte. Como os empre-sários tomam as decisões de investimento, e sem investimento não há desenvolvimento nem crescimento, eles têm assim um poder de veto. [...] O poder da direção empresarial com seus capitais e com o poder de veto que conduz ao desemprego, não cabe dúvida de que é muito forte” (político).

Na opinião de alguns presidentes consul-tados, no Cone Sul é preocupante o peso de corporações que aparecem como um obstá-culo para uma democracia mais ampla, por-que são outorgados privilégios a certos gru-pos, em um contexto de partidos frágeis e de um Estado que deveria ser mais republica-no. Em países menores, como os da Améri-ca Central, aponta-se a pressão exercida pelo setor privado –ligado a uma estrutura oli-gárquica de poder– sobre o presidente, e a cooptação de altos funcionários, o que per-mite a alguns dos consultados falar de um processo de captura do Estado.

A estreita vinculação entre grupos eco-nômicos e meios de comunicação é destaca-da pela maioria dos consultados. Mediante os meios, os empresários concentram mais poder ainda, quer seja porque são seus pro-prietários ou porque impõem condições por meio do controle das pautas publicitá-rias. Essa aliança lhes confere grande capa-cidade de gerar opinião, determinar temas de agenda e incidir sobre a imagem públi-ca dos funcionários, dos partidos políticos e das instituições.

Os meios de comunicaçãoOs meios de comunicação são caracteri-

zados como um controle sem controle, que cumpre funções que excedem o direito à in-

formação. “Formam a opinião pública, deci-dem as pesquisas de opinião e, conseqüen-temente, são os que mais têm infl uência na governabilidade” (político). “Atuam como suprapoderes, [...] passaram a ter um poder que excede o Executivo e os poderes legiti-mamente constituídos, [...] substituíram to-talmente os partidos políticos” (político).

A maioria dos jornalistas consultados vê o setor econômico-fi nanceiro e os meios de comunicação como os principais grupos de poder. Os meios de comunicação têm a pe-culiaridade de operar como mecanismo de controle e/ou limitação às ações dos três po-deres constitucionais e dos partidos políti-cos, sejam quais forem os proprietários des-ses meios. “A verdadeira vigilância que se exerce é a da imprensa” (jornalista). Além disso, reconhecem que atuam como uma corporação que defi ne os temas da agen-da pública e que até traça a agenda presi-dencial.

Em geral, os consultados consideram problemática a relação entre os meios de comunicação e os políticos. “Aqui a classe política os teme. Porque podem fazer des-moronar uma fi gura pública a qualquer mo-mento” (sindicalista). “A forma através da qual se construíram as concessões e os inte-resses com os quais se teceu toda a estrutura dos meios de comunicação os converteram em um poder” (político).

Para alguns, no entanto, a infl uência exercida pelos meios de comunicação é po-sitiva: “Graças aos meios, ainda podemos es-tar falando de democracia” (empresário). Valorizam seu papel fi scalizador: “Está claro que se não fosse pela vigília da imprensa, as coisas seriam muito piores”. “[A imprensa] sofi stica os mecanismos de engano, mas, por outro lado, opera como limite” (jornalista).

Os fatores extraterritoriaisO papel dos Estados Unidos e dos or-

ganismos multilaterais de crédito (Banco Mundial, BIRD; Fundo Monetário Interna-cional, FMI; Banco Interamericano de De-senvolvimento, BID) como fatores de gran-de infl uência são mencionados pela metade dos consultados, aproximadamente. Eles apontam a ingerência dos organismos nas

“[A imprensa] sofi stica os mecanismos de engano, mas, por outro lado, opera como limite” (jornalista).


questões internas e a perda de autonomia. A dependência se vê expressa nas prioridades da agenda pública, particularmente na coin-cidência entre as sugestões oferecidas por es-ses organismos e as pautas de reformas eco-nômicas, fi scais e estatais, previstas a curto e médio prazo.

“O rumo, a direção, os ritmos da coisa es-tão predeterminados por condicionamentos externos [...] com o FMI, com os bancos, com o BID” (jornalista). “A aprovação do governo dos Estados Unidos perante os organismos multilaterais é essencial. Sem uma visão favo-rável do FMI, do BIRD e do BID, a economia do país entraria em colapso em curto prazo, pela situação de endividamento [...]. A ajuda norte-americana é vital para a correlação de forças internas neste período” (político).

“A política econômica não é dirigida de-mocraticamente [...].Existe uma pauta úni-ca para a região. E quem quiser seguir outro caminho, ou vai se enfrentar com a impos-sibilidade de concretizá-lo ou, se o fi zer, terá que assumir todos os riscos. [Esta é a] limi-tação do caráter internacional e global dos vetores econômicos” (alto funcionário).“O povo vota e as instituições que surgem desse voto são facilitadores de decisões que foram tomadas em outro lugar [...]. Gradualmente, as fronteiras vão caindo devido a esses pode-res fáticos que fazem com que as decisões do Parlamento, do Poder Executivo, da Justiça, de cada jurisdição sejam, na verdade, só de fachada” (jornalista).

Embora os consultados reconheçam a infl uência desses poderes, alguns conside-ram que o poder político mantém capacida-de de autonomia. “O desafi o é como adaptar as instituições democráticas à existência dos poderes fáticos. Provavelmente não haja ne-nhuma forma de institucionalizá-los, porém é preciso saber que existem, que infl uenciam e que essas infl uências pesam” (político).

Nesse contexto e sob um ponto de vista de futuro, um presidente identifi ca o desafi o que signifi ca dirimir o vínculo entre os fato-res extraterritoriais e as prioridades nacio-nais, que incluem a superação da pobreza e o conseqüente fortalecimento da democracia: “Este quadro nos coloca perante um enorme desafi o: se nós, os governantes da região, so-

mos ou não capazes de fazer com que o con-trole responsável das políticas econômicas funcione com efi cácia e visão de futuro.”

As igrejasA metade dos consultados considera que

as igrejas continuam tendo infl uência, ain-da que decrescente em relação ao passa-do. Menciona-se que a expansão das igrejas evangélicas está minando o poder das cató-licas. “Acho que a Igreja Católica ainda con-tinua sendo a hegemônica. [...] Os setores mais conservadores se fortaleceram, [...] os que mais avançaram são alguns grupos pen-tecostais, evangélicos que hoje têm gran-de infl uência, porque controlam os meios de comunicação, [...] têm um discurso que atrai as pessoas como solução para seus pro-blemas e que é extremamente alienante do ponto de vista da consciência democrática [...]. As pessoas não precisam participar pa-ra construir a democracia, têm que ir lá re-zar e Deus sabe o que faz. Além disso, essas igrejas estão se transformando em um poder econômico extraordinário” (líder da socie-dade civil). Em alguns casos mencionam-se autoridades da Igreja Católica que em épo-cas de campanha eleitoral manifestam opi-niões políticas em suas homilias. “Eles são os que na campanha eleitoral, lá do púlpito, vão infl uenciar ou insinuar em quem votar” (política). “Isso traz como conseqüência que a Igreja Católica exerça não só uma função estritamente pastoral, mas que adicional-mente exerça uma infl uência real no proces-so de tomada de decisões políticas” (funcio-nário de alto escalão).

O sindicalismoO sindicalismo é reconhecido por apro-

ximadamente um terço dos consultados co-mo fator de poder, particularmente por sua capacidade de veto através de pressões e mobilizações, bem como por sua infl uên-cia na construção da agenda pública relati-va a temas trabalhistas. Mencionam-se, em especial, os sindicatos do setor público, res-saltando sua vinculação com o poder polí-tico, ao mesmo tempo em que se faz alusão aos do setor privado como fator de poder decrescente.


Os poderes ilegais O peso dos poderes ilegais constitui uma

especial preocupação em alguns países. São grupos relacionados com todo tipo de ativi-dades ilícitas: tráfi co de drogas, contraban-do, prostituição, jogo clandestino etc.

“Alguns setores do crime organizado são um poder em crescimento. Em grandes cen-tros urbanos muito vinculados com o tráfi -co de drogas, contam com o braço policial e com outros recursos como o dinheiro abun-dante. Então, esse poder é realmente uma ameaça à democracia” (empresário).

“Na próxima eleição, vão se apresentar pela primeira vez, em forma direta, repre-sentantes diretos desses grupos mafi osos. Antigamente, tinham seus contatos com o poder político, agora têm seus próprios re-presentantes. Nas listas de candidatos a se-nadores e deputados podemos reconhecer, por exemplo, o fi lho, o genro, o cunhado e em alguns casos, até o próprio líder do gru-po mafi oso [...]. São os grupos de maior in-fl uência e de maior capacidade de manobra em operações à margem da lei relacionadas com a falsifi cação, isto é, todo o comércio de fronteira e esse tipo de atividades que são as que dão maior lucro atualmente em nosso país” (prefeito).

Destaca-se a infl uência que esses gru-pos exercem sobre os poderes do Estado e sobre as empresas. “[Em certas zonas] on-de há uma produção importante de coca, o narcotráfi co tem infl uências, obviamente obscuras, secretas, através da corrupção das autoridades” (presidente). “Trata-se de um poder agressivo, antidemocrático e terrível [...]: compra tudo, juízes, fronteiras, poli-ciais, instituições inteiras” (funcionário de alto escalão).

A infl uência dos grupos ilegais foi favo-recida pelas mudanças na economia e por um Estado frágil e permeável: “Esses gru-pos extralegais têm o poder que têm por-que existe um Estado débil, instituições desprestigiadas como o Congresso [...]. Em uma alta porcentagem, o narcotráfi co foi capaz de corrompê-las, e continuam cor-rompidas [...]. No Congresso continua exis-tindo gente paga pelo narcotráfi co [que] chegou a corromper a cúpula dos partidos

tradicionais [...]. São as fontes de fi nancia-mento da insurgência e dos paramilitares” (sindicalista).

Os poderes políticos formais

O Poder ExecutivoUm forte presidencialismo caracteri-

za a maioria dos regimes democráticos na América Latina. É interessante ver que os presidentes da América Central e do Cari-be reforçam essa caracterização incluindo o Executivo na identifi cação dos grupos com maior poder.

Aproximadamente um terço dos consul-tados considera que o Executivo é um po-der forte na América Latina. Entretanto, es-ta avaliação assume diferentes matizes. Por um lado, é considerado um poder positivo, que favorece a construção de acordos e pos-sibilita a governabilidade. Por outro, desta-ca-se que, apesar de sua capacidade de ini-ciativa, está condicionado e subordinado a fatores extraterritoriais e fáticos. Indepen-dentemente de suas atribuições e restrições constitucionais, os presidentes tentam man-ter a primazia sobre o Congresso e o Poder Judiciário. “Tentaram ter mais ingerência na Corte e na Assembléia […]. Este é um regime presidencialista e se faz o que o pre-sidente diz […]. Ele tem um poder que está muito acima dos poderes muito fortes que a Constituição lhe dá” (presidente).“Quando alguém tem uma liderança forte e ganha as eleições arrasadoramente [...], o Con-gresso não controla o presidente em nada” (presidente).

As Forças Armadas Aproximadamente um quinto dos con-

sultados atribui às Forças Armadas uma importante infl uência. Apesar disso, ten-dem a considerar que perderam peso, devi-do a que se encontram em um processo de institucionalização e, em alguns casos, de-vido às conseqüências de disputas internas, que também minaram o grande poder que tiveram em épocas passadas. Em apenas dois países –Equador e Venezuela – comen-ta-se que atuam como controle da demo-cracia, contam com forte reconhecimento

A infl uência dos grupos ilegais foi favorecida pelas mudanças na economia e por um Estado frágil e permeável.


público, construíram bases de apoio vincu-ladas às organizações sociais e à política so-cial, e estão relacionadas com o movimento indígena. Nesse contexto, as Forças Arma-das aparecem politizadas. Aponta-se co-mo indicador relevante a militarização da administração pública, mediante a incor-poração de pessoal militar em serviço ati-vo. “Quando há alguma ameaça, esse poder militar vai para as ruas” (jornalista).

A visão dos presidentes e vice-presidentes

Os testemunhos dos que foram ou são presidentes e vice-presidentes (de agora em diante, “os mandatários”) da América Latina têm uma importância particular: suas refl e-xões estão intimamente ligadas ao exercício concreto do poder político em sua máxima expressão institucional.

Avaliação da fi gura do presidente no mapa de poder de cada região

Como já vimos, há ampla coincidên-cia em que um presidencialismo forte ca-racteriza os regimes democráticos na Amé-rica Latina. Os mandatários da América Central e do Caribe reforçam esta caracte-rização incluindo o Executivo na identifi ca-ção dos grupos com maior poder. Segundo um deles: “A presidência ainda tem um po-der muito forte [que se manifesta em] as ati-tudes do presidente, em sua missão, em seu comportamento, em sua maneira de enten-der as coisas”.

Em alguns países aparecem críticas ao desempenho presidencial: detectam-se prá-ticas personalistas que confundem a identi-dade dos partidos com a fi gura presidencial. Outros mandatários reconhecem o poder presidencial, mas não o consideram irrefu-tável, identifi cando nele certas fi ssuras; esse debilitamento lhes parece preocupante.

Outros mandatários observam que o re-gime eleitoral distorce sua base de apoio político. E o contexto do exercício do po-der também impõe condicionamentos. En-tre os mandatários do Cone Sul, detecta-se uma disparidade entre o poder formal do

presidente e sua efetiva capacidade de exer-cê-lo. Segundo eles, a imagem do presidente como “caudilho” ou “monarca criollo” dis-ta em grande medida da realidade. “O presi-dente é uma pessoa cuja capacidade está, em geral, bastante limitada.”

Outro mandatário de um país do Merco-sul agrega que o maior número de controles a partir de mecanismos de democracia dire-ta e da criação de novas instituições, devido a reformas constitucionais, gera maior legi-timidade no exercício do papel presidencial e um conseqüente fortalecimento da demo-cracia. “Eu governei em um marco institu-cional que me permitiu legislar.” O desafi o principal se centra na capacidade presiden-cial de dirigir ou não o processo político: “O problema é quando não se tem a capacidade de propor uma direção”.

Pressões dos poderes fáticos sobrea autoridade presidencial

Os mandatários consultados analisam o exercício da presidência diante da pressão de diversos poderes fáticos. Nessa abordagem, aparecem referências e refl exões de caráter pessoal no tocante à capacidade de impor decisões. “Ao exercer a presidência não me senti muito pressionado. Talvez porque está-vamos começando, porque a base de susten-tação do governo democrático tinha muita força; talvez porque, sem falsa modéstia, as pessoas me conhecem, e sabiam que não iam poder me pressionar.”

Mas, por outro lado, a pressão exerci-da por poderes extraterritoriais, centrados fundamentalmente no governo dos Esta-dos Unidos e nos organismos multilaterais de crédito, é uma característica da experiên-cia de governo dos mandatários.

As pressões sobre a autonomia das de-cisões presidenciais são avaliadas negativa-mente em todos os casos. Segundo vários mandatários consultados, “é um poder exer-cido de maneira negativa, é mais um poder de perturbação do que de decisão”. “Estamos totalmente condicionados, eles nos impõem as regras […]. Os governos soberanos estão dependendo da avaliação de uma agência particular de risco, da decisão de um orga-nismo internacional, ‘te ajudo ou não te aju-


do’.” “Os governos têm mais limitações pa-ra exercer o poder. Perdemos capacidade de decisão nacional, posto que os organis-mos internacionais de crédito estabelecem condições que atentam contra o próprio crescimento e, enfi m, contra a democracia, quando direitos humanos fundamentais são lesados.” “Tu tens então um presidente da República, com uma pressão bilateral brutal e com uma infl uência da cooperação inter-nacional, não direi brutal, mas muito signi-fi cativa.” “Os organismos bilaterais, com su-as exigências de seguir modelos e programas determinados com condições politicamen-te inviáveis, não são os responsáveis pelo re-sultado político que essas obrigações acarre-tam, que te impõem [...]. Ou seja, vem um burocrata internacional e, seguindo as di-retivas de seu organismo, marca uma dire-triz e depois esse senhor cumpre sua missão e vai embora.”

O papel dos meios de comunicaçãoOs mandatários identifi cam a interven-

ção onipresente dos meios de comunicação como um contrapeso a seu poder, na medi-da em que a opinião pública tende a orien-tar-se a respeito das ações governamentais, basicamente pela opinião e avaliação reali-zadas pelos meios. “O meio de comunica-ção informa, opina, julga e condena […]. É um fator de poder que pode ser bem ou mal exercido, e que está infl uenciado por interesses econômicos, paixões, sentimen-tos e idéias, e por sua vez não está submeti-do a nenhum controle. […] Então, é por is-so que o governante se sente hostilizado pela imprensa […].Não interessa a tendência do governo, sempre vai se sentir hostilizado.”

Reconhece-se também uma enorme ca-pacidade dos meios para incidir no destino de um governo: “A incidência midiática po-de tornar inútil uma sólida formulação ins-titucional se tiver ataques ou rivais desse setor” .“A imprensa tem uma infl uência de-cisiva sobre o Congresso […]. Se a imprensa se move contra uma lei, é muito difícil que ela saia.”

Apesar de valorizarem o papel dos meios de comunicação como controle do poder, os mandatários avaliam com certa apreensão o

crescente papel que os meios assumiram co-mo expressão de interesses de grupos eco-nômicos, sem estar submetidos a nenhum controle. “Não podemos descartar nessa paisagem o papel que os meios de comuni-cação mais desenvolvidos, mais profi ssiona-lizados cumpriram no que se refere a tarefas de denúncia e controle, […] mas, há tam-bém maior interferência no livre decorrer da vida democrática. [...] O grande capital é um fator de poder muito mais real hoje, porque veio se apoderando dos instrumentos midi-áticos, então isso lhes permite não só ter po-der mas também exercê-lo.”

A falta de controles estatais sobre a im-prensa, que como vimos é um elemento próprio da democracia, pode se transformar em uma ameaça ao desempenho dos man-datários. A crítica dos mandatários centra-se na falta de responsabilidade com que os meios de comunicação difundem informa-ção, com aval de seu posicionamento no ma-pa de poder de cada país. “Os meios são de uma infl uência enorme, talvez os mais for-tes e consistentes. […] Caem na estratégia do sensacionalismo fácil e difi cultam a go-vernabilidade e a consistência de gestão. […] Não creio que esteja claro para a sociedade o que isso implica. Estive conversando com mandatários da região e todos nós sentimos o mesmo problema.”

A pressão exercida pelos meios de co-municação se refl ete também no grande peso que eles têm na construção da agen-da pública. “Os meios de comunicação es-tão atravessando um processo de evolução em que temos uma confusão de poder como nunca jamais eles tiveram em sua história, que é o poder total e a responsabilidade zero […]. Os meios hoje têm um poder que pode derrubar um ministro, que pode infl uir em uma política e que está defi nindo a agenda, às vezes em uma superdimensão injusta.”

Os elementos resultantes do que já foi exposto aparecem conjugados por um líder que resume as percepções de muitos man-datários da América Latina: “Os meios de comunicação passaram a ser suprapoderes [...], vinculados aos setores econômicos, evi-dentemente, têm mais poder do que o poder militar, do que o Executivo, do que a pró-

“Este quadro nos coloca perante um enorme desafi o: se nós, os governantes da região, somos ou não capazes de fazer com que o controle responsável das políticas econômicas funcione com efi cácia e visão de futuro.”


pria Igreja e do que os partidos políticos. Substituíram totalmente os partidos políti-cos. Instalaram-se no centro da sociedade, o que é bom para o controle dos outros pode-res, mas, ao mesmo tempo, se existe um con-trole, esse poder pode se tornar uma inquie-tante perversão”.

Valoração das organizações sociais navida política do país

No momento de avaliar o papel dessas organizações sociais, vários mandatários vêem os partidos em uma relação de com-petição e até oposição com diversas orga-nizações da sociedade civil. A tensão é ma-nifestada por um mandatário ao mencionar que: “ Foram criadas muitas ONGs que são úteis e geram participação, que realizam as-sembléias e escutam as pessoas, que incre-mentam, dentro do possível, uma democra-cia representativa […], mas em geral existe uma certa posição antipolítica e isso não é bom, do mesmo modo que na política exis-te uma certa tensão com as ONGs. Isso tem que ser superado com o avanço de uma tare-fa comum que será difícil levar adiante”.

Outro mandatário se manifesta com mais fi rmeza sobre este tema: “Nós nos en-contramos com um fenômeno que é de to-da a América, que é perigoso se não o sou-bermos organizar, que é o das ONGs e da mal denominada sociedade civil. […] Os partidos estão enfrentando a concorrên-cia de ONGs e de organizações intermediá-rias que não têm a legitimidade que os par-tidos têm. Então, temos que fortalecer essa legitimidade porque os partidos são a úni-ca organização que, através do exercício do poder, pode aprovar normas, atos, regras, obrigatórios para a sociedade”.

O conjunto de organizações sociais é um espectro amplo e diverso, não claramente defi nido, segundo os consultados. Isso incli-na alguns mandatários a considerá-las pre-ocupantes fatores de poder. “A importância da sociedade civil está aumentando. Nin-guém sabe ainda quem são e o que represen-tam, e essa é uma das preocupações.”

Para outro mandatário, esse poder está incluído no âmbito da globalização. “Veio

uma onda das grandes potências e houve uma onda de exigências do poder mundial; era preciso minimizar os governos, era pre-ciso delimitar o Estado e era preciso forta-lecer as ONGs.”

O papel das ONGs também é questiona-do quanto à representação dos interesses po-pulares que pretendem assumir. “As ONGs são privilegiadas, mas não se colocam ques-tões. Falam em nome do povo, mas fazem isso contra reformas que são para o bem do povo.”

Na visão desses mandatários, as contro-vérsias entre partidos políticos e organiza-ções da sociedade civil se refl etem nas con-cepções sobre democracia representativa e participativa. Junto a elas se entrelaçam os questionamentos sobre os alcances da de-mocracia em sentido institucional e/ou seu fortalecimento a partir de seu conteúdo de eqüidade social. “Para recuperar a base de-mocrática, não basta dizer às pessoas que se organizem, que participem. É preciso incluí-las e a inclusão não é só um problema de ca-nais para que as pessoas falem ou protestem, é ir ao conceito de liberdade sobre a base da solução da necessidade […], é o investimen-to social, é ampliar a cobertura, a qualidade da educação […]. Participação signifi ca que as pessoas se sintam parte do Estado.” “O grande segredo para que haja participação é aproximar-se o máximo possível dos proble-mas das pessoas, que são basicamente saúde, educação, cultura e esporte.”

O fortalecimento da democracia

Após termos apresentado algumas opi-niões dos mandatários, voltamos agora ao conjunto dos consultados. Nós lhes pergun-tamos quais os passos a seguir para forta-lecer a democracia nos próximos anos. Esta pergunta deu lugar a uma dispersão relativa-mente importante de respostas. No entanto, um grupo de respostas, agrupável em três grandes blocos, foi mencionado por dois terços dos consultados.

O primeiro bloco reúne a necessidade de realizar uma reforma política para fortalecer as instituições, inclusive os partidos políti-


cos. As características dessa reforma variam de país para país: alguns falam de reforma eleitoral, outros de reforma do Congresso, outros de reforma do Estado ou de fortale-cimento geral das instituições. A idéia co-mum, porém, é que um melhor projeto dos dispositivos e incentivos institucionais po-deria melhorar, e muito, o funcionamento da democracia. Uma proporção importan-te dessas respostas indica que a reforma po-lítica deveria construir novos canais que fa-cilitassem a participação da sociedade civil organizada. Para muitos dos líderes consul-tados, a apatia cidadã e a desconfi ança em relação às instituições se revertem melho-rando os canais de participação e ampliando seu número e seus alcances.

Este primeiro grupo de respostas é o mais freqüentemente mencionado pelos consul-tados e sugere que, diferentemente do que ocorria há algumas décadas, as instituições não são vistas como um refl exo secundário do essencial, mas sim como parte do essen-cial. O mesmo ocorre em relação aos parti-dos políticos. Embora muitos consultados coincidam em que os partidos não estão de-sempenhando seu papel de maneira adequa-da, uma quantidade semelhante indica a ne-cessidade de fortalecê-los. O interesse dessa resposta reside em que a constatação das di-fi culdades que os partidos enfrentam não leva à adoção de posturas de rejeição ou à busca de canais alternativos: os partidos vão mal, mas é preciso melhorá-los.

O segundo bloco de respostas inclui a necessidade de tomar medidas signifi cativas (não “puramente institucionais”) que aju-dem a enfrentar as profundas iniqüidades das sociedades latino-americanas. Elas cons-piram contra o fortalecimento da democra-cia e são detectadas tanto em termos econô-micos (pobreza extrema e falta de recursos mínimos, como a alimentação) quanto em aspectos culturais (marginalização de se-tores camponeses e urbanos, marginaliza-ção de indígenas). Incorporar genuinamen-te toda a população à política democrática requer derrotar essas formas de exclusão. Para isso é necessário desenvolver políticas sociais e econômicas que conduzam a uma melhoria generalizada dos níveis de vida.

O terceiro bloco refere-se à necessidade de fortalecer a educação em geral (não só o acesso a ela, mas também sua qualidade) e a cultura democrática em particular. Pelo me-nos parte dos problemas políticos enfrenta-dos pelas sociedades latino-americanas de-ve-se ao pouco conhecimento das regras do jogo democrático ou, mais freqüentemente, a um conhecimento superfi cial dessas re-gras, que não leva a uma adesão sufi cien-temente fi rme aos valores democráticos. Os consultados acreditam que um esforço de-liberado para desenvolver a educação, em particular a educação para a democracia, poderia melhorar ou reverter essa situação.

Um último ponto em que coincidiram vários consultados foi a necessidade de in-tensifi car a luta contra a corrupção. Isso é coerente com seu próprio diagnóstico. Se a corrupção é um dos problemas que mais afeta a democracia e a deslegitimiza peran-te a cidadania, a luta contra ela deve ser uma das metas fundamentais.

Convém acrescentar que as opiniões dos consultados sobre os principais problemas a enfrentar, para fortalecer a democracia, dife-rem segundo sua visão acerca do estado atu-al de seus respectivos países. Os consultados que afi rmam que seu país é uma democra-cia ou uma democracia com poucas limita-ções dão mais ênfase à necessidade de refor-mas institucionais e partidárias. Essa ênfase diminui entre os que detectam várias limita-ções e diminui ainda mais entre os que vêem muitas limitações a suas democracias (ou,

Reforma política 45Aumentar participação 13Institucionais, partidárias 32

Combater desigualdade 18Políticas sociais 8Políticas econômicas 10

Educar para a democracia 11

Combater a corrupção 9

Outros 17

Todos 100

Nota: Os valores são a proporção dos consultados que fazem menção no primeiro lugar a este problemaFonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina, 2002.

PROBLEMAS A ENFRENTAR PARAFORTALECER A DEMOCRACIA

TABELA 55

Para muitos dos líderes consultados, a apatia dos cidadãos e a desconfi ança em relação às instituições se revertem melhorando os canais de participação e ampliando seu número e seus alcances.

% dos consultados


simplesmente, acham que não existe demo-cracia). Com as opiniões favoráveis a uma maior participação, ocorre o contrário: são mais freqüentes onde não se vê democra-cia ou onde é considerada muito limitada, e muito menos no extremo oposto.

A construção da agenda pública na América Latina

As opiniões dos consultados a respei-to da agenda política atual apresentam sig-nifi cativas variações. A corrupção é o tema mais mencionado (36 por cento). O papel defi ciente dos partidos políticos e sua re-forma são referidos por 20 por cento dos consultados.

Em relação à agenda econômica, o tema da reativação – incluindo o uso de recursos produtivos, as privatizações e as reformas fi -nanceiras – aparece como o mais menciona-do (53 por cento). A dívida externa e a in-tegração regional são apontadas por 23 por cento dos líderes consultados.

Na agenda social, o desemprego e a vio-lência (34 por cento) defi nem as priorida-des. Observa-se também uma quebra na homogeneidade das opiniões acerca dos grupos infl uentes e dos temas da agenda. Os consultados convergem amplamente em indicar os grupos empresariais (80 por cen-to) e os meios de comunicação (65 por cen-to) como os grupos com maior capacidade de modelar e impor a agenda. Por sua vez, os consensos mais freqüentes aparecem no

que diz respeito à necessidade de reativação econômica.

As prioridades de agenda dos líderes não políticos não se distanciam das do conjun-to dos consultados; para eles o tema central da agenda é também a reativação econômica (57 por cento), mas o restante das questões econômicas recebe poucas menções. Quan-to à agenda social, questões tais como a vio-lência e a segurança cidadã, assim como as reformas setoriais em saúde e educação, são mencionadas principalmente pelos acadê-micos, enquanto o desemprego e a pobreza aparecem como problemas prioritários para os jornalistas.

Se considerarmos a perspectiva das mu-lheres líderes, a reforma fi scal atinge os mes-mos níveis de importância que a reativação econômica (45 por cento). No caso da agen-da social, a pobreza ascende ao segundo lugar (27 por cento) e diminuem as menções acer-ca da violência (21 por cento), com valores iguais aos das reformas de saúde e educação (21 por cento). A agenda política, no entan-to, mantém a mesma ordem de prioridades que a do conjunto de consultados, embora as mulheres líderes mencionem com menos freqüência a corrupção (22 por cento).

A agenda futura A agenda futura que se identifi ca com os

interesses e as preocupações dos consultados não apresenta variações signifi cativas em re-lação à agenda atual.

Reforma política 45 46 45Aumentar participação 3 14 19Institucionais, partidárias 42 32 26

Combater desigualdade 22 16 20

Educar para a democracia 12 13 7

Combater corrupção 10 8 10

Outros 11 17 18

Todos 100 100 100

Nota: Os valores são a proporção dos consultados que fazem menção no primeiro lugar a este problema


PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER A DEMOCRACIASEGUNDO OPINIÃO SOBRE O ESTADO DA DEMOCRACIA EM SEU PAÍS

TABELA 56

Democracia com muitas limitações, ou não é democracia

Democracia plena, ou democracia com poucas limitações

Democracias com várias limitações


No plano econômico, a reativação con-centra 42 por cento das respostas e as pro-blemáticas ligadas à integração regional, 24 por cento, valores semelhantes aos da agen-da atual.

Quanto à agenda social, a dispersão de respostas se mantém, mesmo quando se perfi lam com mais prioridade as reformas setoriais de saúde e educação, e os temas de pobreza e desigualdade, mencionados por aproximadamente um terço dos líderes. O desemprego e a violência perdem importân-cia relativa.

A agenda política se centra em um con-junto amplo de temas. O tema prioritário é a reforma política, mas só é mencionada por 35 por cento dos consultados. Os temas que envolvem a defesa das liberdades e os direi-tos humanos são considerados como temas

de agenda por 10 por cento dos consultados. Chama a atenção que a menção às reformas – tanto na agenda social como na política – não faz alusão ao conteúdo das mesmas.

Os acadêmicos coincidem majoritaria-mente com os percentuais gerais em rela-ção aos temas da agenda futura. No entan-to, enquanto 32 por cento dos consultados consideram que a reforma educativa e a saúde deveriam ingressar na agenda futu-ra, só 17 por cento dos acadêmicos se ex-pressa nesse sentido. Estes tendem a priori-zar uma estratégia vinculada à estabilidade do regime democrático e suas instituições. Por essas razões, a reforma política, o ques-tionamento do papel dos partidos políti-cos e a descentralização concentram suas prioridades, que chegam a 48 por cento das menções contra 36 por cento que os consul-

Agenda econômicaA reativação econômica (debate sobre uso de recursos produtivos (gás, petróleo, coca; privatizações, reforma fi nanceira) 80 (53%)Questão fi scal 24 (16%)Dívida externa 9 (6%)Integração regional andina/Mercosul/ALCA 9 (6%)Tratados de livre comércio 8 (5%)Acordo com o FMI 3 (2%)

Agenda socialDesemprego 52 (34%)Violência, delinqüência, segurança cidadã 51 (34%)Reforma da educação/Saúde 40 (26%)Pobreza 37 (24%)

Agenda políticaA corrupção 55 (36%)Reforma política/ Papel dos partidos/ Descentralização 30 (20%)Reforma do Estado (abertura, modernização) 23 (15%)Solução do confl ito político institucional/ Reconstrução institucional/ Fragilidade institucional 12 (8%)Lavagem de dinheiro e narcotráfi co. A questão/O tema da coca 12 (8%)Reforma do sistema judiciário. Estado de direito. Segurança jurídica 11 (7%)Reforma constitucional 9 (6%)Relação governo-sociedade, conciliação nacional 6 (4%)


Temas N° de atores

que mencionam

AGENDA ATUAL SEGUNDO TEMA 80 TABELA 57

80 A tabela referente à agenda atual foi elaborada sobre a base dos 152 entrevistados que efetivamente responde-

ram às perguntas sobre o tema.


tados em geral atribuem a esse ponto. Um panorama similar é apresentado pela refor-ma judicial, pelo funcionamento do esta-do de direito e pela segurança jurídica, que concentram 22 por cento das menções dos atores acadêmicos contra 15 por cento das menções gerais.

No caso dos presidentes e ex-presidentes, a centralidade da questão da reativação eco-nômica na região se destaca tanto na agen-da atual quanto na futura. Outros temas co-mo a questão do desemprego e a violência, que concentram suas opiniões sobre os te-mas da agenda atual, sustenta-se de manei-ra frágil na agenda futura. A agenda políti-ca, levando em conta o número de menções, aparece como a menos relevante para esses mandatários.

Os desafi osQuais deveriam ser os passos para for-

talecer o desenvolvimento da democracia nos próximos anos? Um grupo de respos-tas, agrupáveis em três blocos, foi mencio-nado por dois terços dos consultados. A se-guir, resumimos as opiniões dos consultados acerca dos passos futuros; isso implica certa repetição a respeito de suas posições sobre a situação atual.

O primeiro bloco se refere à necessidade de realizar uma reforma política que forta-leça as instituições, inclusive os partidos po-líticos. As características das reformas pro-postas variam de país para país: alguns falam do sistema eleitoral, outros, do Congresso e outros, do Estado. Mas, de maneira geral, a idéia é que um melhor projeto dos disposi-tivos e incentivos institucionais deveria me-

Agenda econômicaA reativação econômica, debate sobre o uso de recursos produtivos (gás, petróleo, coca; privatizações, reforma fi nanceira) 66 (42,3%)Questão fi scal 28 (17,9%)Integração regional andina/ Mercosul/ ALCA 22 (14,1%)Dívida externa 13 (8,3%)Tratados de livre comércio 4 (2,5%)Papel do FMI, Banco Mundial, BID 1 (0,6%)

Agenda socialReforma da educação/Saúde 45 (28.8%)Pobreza e Desigualdade 44 (28,2%)Desemprego 26 (16,6%)Violência, delinqüência, segurança cidadã 13 (8,3%)

Agenda políticaReforma política/ Papel dos partidos/ Descentralização 55 (35,2%)Reforma do Estado (abertura, modernização, reforma administrativa) 33 (21,1%)Reforma constitucional 9 (16,0%)Reforma do sistema judiciário. Estado de direito. Segurança jurídica 15 (9,6%)Segurança democrática (defesa de liberdades democráticas, direitos humanos, paz) 15 (9,6%)A corrupção 10 (6,4%)Solução do confl ito político institucional/ Reconstrução institucional/ Fragilidade institucional 9 (5,8%)Lavagem de dinheiro e narcotráfi co. A questão da coca 5 (3,2%)Relação governo-sociedade; conciliação nacional 2 (1,2%)Total 156

Nota: n=156


Temas N° de atores

mencionados

AGENDA FUTURA SEGUNDO TEMA TABELA 58


lhorar o funcionamento da democracia. No-vamente, as instituições não são vistas como um refl exo secundário do essencial, mas sim como parte essencial da democracia.

O segundo bloco inclui a necessidade de fortalecer a educação em geral e a cul-tura democrática em particular, assim co-mo a necessidade de enfrentar as profundas iniqüidades das sociedades latino-america-nas. O primeiro aspecto deveria ser enca-rado mediante um esforço de educação cí-vica e, em termos mais gerais, elevando o nível educativo da população. Os consulta-dos acreditam que um esforço deliberado para desenvolver a educação, em particular a educação para a democracia, poderia me-lhorar ou reverter essa situação. A desigual-dade educativa, em particular, é uma das ca-ras mais visíveis e importantes do problema. Para incorporar genuinamente toda a popu-lação à sociedade e à defesa da democracia é necessário enfrentar essas desigualdades.

O terceiro bloco ressalta a necessidade de construir novos canais que facilitem a par-ticipação da sociedade civil organizada. Pa-ra muitos dos líderes consultados, a apatia cidadã e a desconfi ança em relação às ins-tituições se revertem melhorando os canais de participação e ampliando seu número e seus alcances.

Um último aspecto de coincidência, mais pontual do que os anteriores, é a necessidade de intensifi car a luta contra a corrupção co-mo uma prioridade para fortalecer a ordem democrática.

Alcances da democracia na América Latina. Um balanço

Qual é a visão da democracia que pre-valece? Todos os consultados valorizam al-tamente a sustentabilidade e expansão da democracia na América Latina. Essa visão reconhece a vigência das liberdades e a regu-laridade das eleições (em alguns casos, com alternância no poder entre situação e opo-sição), como grandes conquistas dos pro-cessos democráticos em curso. Reconhe-ce também as reformas constitucionais que habilitaram mecanismos de democracia di-

reta e reformularam e/ou criaram mecanis-mos de controle.

Entretanto, observa-se uma forte tensão entre os alcances da democracia e os níveis de pobreza e exclusão social. Entre os con-sultados aparece como tema central a capa-cidade – ou incapacidade – das democracias para atingir níveis aceitáveis de integração social. Instituições políticas que perdem cre-dibilidade e a persistência das situações de pobreza e exclusão social constituem um ce-nário complexo que torna as democracias vulneráveis diante da ingerência dos pode-res fáticos.

As difi culdades para atingir um nível aceitável de integração social são visíveis no divórcio entre o diagnóstico feito pelos con-sultados sobre o funcionamento e as debi-lidades da democracia, por um lado, e por outro, nos temas atualmente vigentes na agenda pública. As restrições para formular uma agenda em longo prazo dão conta das difi culdades para pensar um “projeto de pa-ís” – e também de região – que possa prever respostas programáticas para os graves pro-blemas existentes. As limitações para formu-lar uma agenda socialmente compartilhada também suscitam o risco de que essas demo-cracias se tornem “irrelevantes”.

Como se exerce o poder nessasdemocracias?

Como vimos, na opinião de muitos de nossos consultados, o Poder Executivo cos-tuma encontrar limitações ao exercício de suas funções que se devem, principalmen-te, à ingerência de poderes fáticos. O Po-der Executivo não conta com partidos po-líticos sólidos que o sustentem, nem com uma oposição que contribua para fortalecer a institucionalidade democrática.

No mapa do poder traçado por nossos consultados, destaca-se o grande peso de certos poderes fáticos, em particular do se-tor econômico-fi nanceiro e dos meios de co-municação. Entre nossos consultados existe a percepção de que os condicionamentos impostos por esses poderes conduzem à existência de governos com sérias limitações para responder às demandas da cidadania. Eles também enfatizam que os partidos não


conseguem formular projetos coletivos que possam convertê-los em expressão autênti-ca da cidadania. Dão ênfase também à infl u-ência de poderes extraterritoriais que, entre outros aspectos, se expressa na importância relativamente baixa que se atribui, na agen-da, à integração entre países da região.

Por outro lado, a institucionalização dos processos de participação social é vista co-mo débil ou incipiente. Muitos dos consul-tados afi rmam a importância de fortalecer a participação social; no entanto, quando esta se materializa, são poucos os que apontam os benefícios dela decorrentes. Isso parece estar vinculado à falta de canais institucio-nais adequados a essa participação.

Síntese da rodada de consultas

O resumo que apresentamos permite enunciar algumas conclusões sobre as opi-niões predominantes entre os líderes latino-americanos, em relação ao desenvolvimento da democracia na região.

1. Uma primeira constatação é que a América Latina deu passos muito importan-tes no caminho da democratização. O au-mento da participação e dos controles ins-titucionais é reconhecido como um passo decisivo nesse sentido.

2. Para os líderes consultados, toda a re-gião é, ao menos formalmente, democrá-tica. Esta segunda constatação indica algo que antes nunca existiu na região e que es-tá associado a uma idéia muito importante: apesar de os líderes latino-americanos opi-narem majoritariamente que os aspectos institucionais não são sufi cientes para afi r-mar que existe democracia, também opinam que eles são necessários. A dimensão institu-cional não é vista como um epifenômeno do que realmente importa, mas sim como parte constitutiva da democracia.

3. Algumas das ameaças tradicionais às democracias latino-americanas desaparece-ram ou enfraqueceram signifi cativamente. O quase desaparecimento dos riscos de in-

subordinação militar é o caso mais notável, mas também é importante o enfraquecimen-to das práticas patrimonialistas e dos perso-nalismos, mencionados pelos consultados.

4. Embora as ameaças tradicionais te-nham se desvanecido ou atenuado, apare-ceram outras que continuam colocando em questão a continuidade e a expansão da de-mocracia. A mais ostensiva dessas ameaças é o narcotráfi co, com suas seqüelas de poder paralelo, violência, corrupção e destruição da economia formal.

5. Outras ameaças que pesam sobre a de-mocracia latino-americana são políticas. As mais importantes estão interrelacionadas: a reduzida autonomia de decisão dos poderes institucionais e o debilitamento dos parti-dos políticos.

6. A crise dos partidos não ocorre devi-do a uma perda do desejo dos cidadãos de participação, ao contrário, ela se dá em um contexto de aumento desse desejo. Os parti-dos latino-americanos não enfrentam a ver-são regional de um problema mais geral (co-mo a fuga em direção ao privado que ocorre em outras regiões); enfrentam um proble-ma novo e, em certa medida, específi co, que combina três elementos distintos: um dese-jo de maior participação e controle do poder político, uma rejeição bastante generalizada aos partidos como canais de participação, e um deslocamento da participação e do exer-cício de controles para outros tipos de or-ganizações, em geral pertencentes à socie-dade civil.

7. Os líderes consultados, apesar de ve-rem esses problemas com clareza, não estão buscando soluções fora da política, mas sim dentro dela. Estão persuadidos de que é im-portante ter partidos fortes e governos com capacidade de decisão, e se perguntam so-bre os caminhos que permitirão atingir am-bas as metas.

8. Esses resultados gerais não ocultam, é claro, algumas diferenças entre os países. Uma delas é a que separa as opiniões das li-


deranças dos maiores países da região (Bra-sil e México), das opiniões dos consulta-dos em outras democracias jovens. Tanto no Brasil como no México se encontra mais otimismo sobre o progresso das condições necessárias para a democracia e mais satisfa-ção com as conquistas já obtidas.

9. Do que foi dito pode-se concluir que, segundo nossos consultados, o primeiro de-safi o da democracia latino-americana é en-contrar soluções políticas para seus proble-mas políticos. Isso pressupõe buscar novas maneiras de canalizar a participação, o con-trole, a gestão de agendas e a construção de acordos políticos, no âmbito de uma situa-ção caracterizada por uma crescente “globa-

lização das infl uências” e por uma transna-cionalização dos problemas”. Em parte, esse é um problema universal, mas adquire mati-zes específi cos na América Latina.

10. O segundo desafi o da democracia la-tino-americana é encontrar soluções para a desigualdade, para a pobreza e para a atu-al impossibilidade de acesso de grande par-te da população aos níveis de bem-estar ne-cessários para o pleno exercício dos direitos. No passado, esses lamentáveis problemas fo-ram esgrimidos como razão para justifi car a busca de caminhos alternativos para a de-mocracia. Hoje são tomados como os gran-des desafi os que a própria democracia deve resolver.

181Rumo a uma democracia de cidadania

terceira seção

Durante quase duas décadas, mas particularmente nos anos noventa, a agenda

latino-americana incluiu o fortalecimento democrático, a crise da política, as reformas

do Estado, as reformas estruturais da economia e o impacto da globalização na região.

No entanto, embora tenham sido abordados aspectos substantivos dessas questões,

o debate deixou de lado outros que, à luz da análise realizada, devem ser colocados

novamente no centro da discussão.

O Relatório chega à conclusão de que o desenvolvimento da democracia está inti-

mamente vinculado à busca de maior igualdade social, à luta efi caz contra a pobreza e

à expansão dos direitos dos cidadãos. Desse modo, é essencial revisar as políticas e as

ações implementadas até o presente, aprender das experiências históricas recentes,

auscultar as realidades sociais emergentes e explorar novos caminhos. Isso possibi-

litará abrir o horizonte para fórmulas que permitam recriar o debate sobre a política e

seu lugar na América Latina, por exemplo, por meio dos seguintes temas:

■ A necessidade de uma nova “estatalidad”: qual é o papel do Estado no fortaleci-

mento da democracia?

■ A economia do ponto de vista da democracia: quais são as políticas econômicas

que favorecem o desenvolvimento da democracia?

■ As democracias latino-americanas no contexto da globalização atual: que espaços

de autonomia requerem para sua expansão?

Rumo a uma democracia de cidadania


nuam fora do alcance da deliberação públi-ca e da vontade cidadã, se os governos não podem executar as políticas decididas de-mocraticamente? Ou se, mesmo contando com governos e Estados efi cientes e efi ca-zes, não é possível exercer o mandato eleito-ral porque outros poderes internos ou exter-nos não permitem?

Para enfrentar os défi cits de nossas de-mocracias, é preciso poder democrático, isto é, capacidade de agir de modo efetivo dian-te dos problemas para expandir a cidadania. Para construir esse poder, a política é indis-pensável. Mas é preciso que a política se-ja relevante, que proponha caminhos para abordar os temas-chave da sociedade, que os empreenda com a fi rmeza da determinação dos líderes e dos cidadãos e os sustente com a idoneidade dos instrumentos para a ação coletiva, dentre os quais os partidos políticos são atores centrais, mas não únicos.

As propostas de ação dos partidos políti-cos têm, nas instituições representativas e de governo do Estado, o principal instrumen-to para sua execução. O poder democráti-co também se constrói a partir da “e stata-lidad”. Ao mesmo tempo, a sociedade civil, constante criadora de novas organizações de voluntários que aumentam a participação, é outro dos instrumentos substanciais para a expansão da cidadania e, conseqüentemen-te, da democracia.

Por trás de todo direito há um Estado que o garante. E por trás de todo direito truncado há um Estado que não chega a tor-ná-lo efetivo. Essa inoperância do Estado es-tá relacionada com a qualidade de suas ins-tituições e, fundamentalmente, com o poder que fl ui por meio delas e com a conseqüen-te capacidade – ou incapacidade – do Estado para atingir suas metas.

Dessa forma, os problemas do desenvol-vimento da democracia vistos nas seções an-teriores aparecem em um amálgama em que os limites do Estado se conjugam com as

Nesta seção, abordamos as considera-ções necessárias para elaborar uma agen-da ampliada para o desenvolvimento da de-mocracia. Entendemos por agenda, para os fi ns deste Relatório, a apresentação dos te-mas que precisam ser debatidos. Não é, por-tanto, uma enumeração de ações ou políti-cas públicas.

O signifi cado e o alcance dessas contri-buições são o resultado de três caminhos convergentes: uma certa concepção da de-mocracia, o reconhecimento da singularida-de latino-americana e o conjunto de dados resultantes de nossa pesquisa empírica.

Trata-se de temas que constituem preo-cupações comuns à região latino-americana. Entretanto, as políticas que possam deles de-rivar devem expressar o que há de original e singular em cada situação nacional.

Na seção anterior tratamos do estado da cidadania na região. Em face dessa realida-de, foram propostos, muitas vezes, receitas, princípios técnicos e programas ambicio-sos de reforma. Alguns foram implementa-dos com certo êxito e obtiveram resultados signifi cativos. No entanto, após uma década de reformas, as carências de cidadania não foram resolvidas. É preciso encontrar outros critérios de ação que permitam avançar no caminho das soluções que nossas socieda-des esperam.

Toda democracia encerra a promessa de liberdade, justiça e progresso para seus cida-dãos e, como afi rma Rosanvallon, “é preci-so considerar o não cumprido, as fraturas, as tensões, os limites e as denegações que des-virtuam a experiência da democracia”. Na distância existente entre essa promessa e a realidade descrita na segunda seção, surgem com força os grandes temas que compõem a agenda do desenvolvimento da democracia.

Mas, o que restaria da liberdade exerci-da ao eleger democraticamente os governos, se grandes esferas da vida social relacionadas com os mais básicos direitos cidadãos conti-

■ Quatro temas para uma agendade debate

Para enfrentar os défi cits de nossas democracias, é preciso poder democrático, isto é, capacidade de agir de modo efetivo diante dos problemas para expandir a cidadania.


exigências do crescimento econômico e seus resultados freqüentemente geradores de de-sigualdades, com a impotência da política para encarnar as aspirações da cidadania em poder democrático, com as tensões de socie-dades fraturadas, com a existência de pode-res fáticos que evadem a legalidade, trafi cam infl uências e permeiam as mais altas instân-cias de decisão, com a evidência de uma glo-balização que limita o espaço próprio da democracia ao escamotear do campo da es-colha dos cidadãos, os temas centrais que di-zem respeito ao futuro da sociedade.

Em outros termos, a agenda que esta-mos tratando está relacionada com os com-plexos caminhos que habilitam e obstruem a expansão da cidadania e a reconstrução da sociedade política no marco das demo-cracias latino-americanas. Trata-se de abor-dar a discussão das condições que permitam a nossas democracias encarar a solução dos problemas que registramos, por meio da ex-pansão dos instrumentos que a própria de-mocracia oferece.

Em síntese, os problemas evidenciados, que constituem os desafi os para o desenvol-vimento da democracia na América Latina, manifestam-se nessas quatro esferas centrais (a política, o Estado, a economia e a globa-lização), todas elas atravessadas pela questão do poder, condição indispensável para que a vontade da maioria se traduza em políticas que transformem a realidade.

Os critérios aqui apresentados consti-tuem um ponto de partida, procuram de-sencadear um debate, são o início e não o fi nal desse processo. Propomos que essa agenda inclua: como passar de uma demo-cracia cujo sujeito é o eleitor para outra cujo sujeito é o cidadão que tem direitos e deve-res ampliados, no campo político, civil e so-cial; como passar de um Estado de legalidade truncada para um Estado com alcance uni-versal em todo o território, e cujo principal objetivo seja garantir e promover os direitos – um Estado de e para uma Nação de cida-dãos –; como passar de uma economia con-cebida segundo os dogmatismos do pensa-mento único para outra com diversidade de opções, e como construir um espaço de au-tonomia na globalização. Trata-se, enfi m, de

preencher a sociedade com política e, conse-qüentemente, a política com sociedade.

A política, primeira condiçãoA política cumpre uma função vital no

processo democrático: concebe as políticas públicas para atacar os problemas que con-sidera centrais e as concretiza em projetos que são parte essencial das opções básicas da sociedade; proporciona os dirigentes pa-ra executar esses projetos; agrupa a enorme quantidade de vocações cidadãs em deno-minadores comuns que permitem escolher entre um número razoável de alternativas eleitorais; e fi nalmente constrói o poder pú-blico necessário para executar os projetos que apresenta à sociedade.

Em suma, a política encarna as opções, agrupa as vocaçõ es e cria poder. Estas são três condições indispensáveis para o desenvol-vimento da democracia. Uma política que não as cumpra põe em perigo a sustenta-bilidade democrática. Na América Latina, há crise da política e crise de representação porque essas três condições são cumpridas apenas parcialmente e, em certas ocasiões, nem existem. O debate sobre a política de-ve estar centrado em como superar essa si-tuação, da qual se deriva não só uma crise de representação, como também um perigo para a democracia.

Para isso, é preciso que existam insti-tuições efi cazes, partidos políticos e práti-cas transparentes e responsáveis. Essas con-dições estão longe de ser cumpridas em muitos países da região, o que debilita pe-rigosamente a função dos partidos como principais construtores da política para a democracia.

Sobre essa carência, notória e difundi-da, centrou-se a maior parte do debate pú-blico sobre a política. No entanto, mesmo sendo central, esse debate ocupou o lugar da discussão sobre outras questões que pa-recem mais decisivas do que as debilidades institucionais: a crise de conteúdo da po-lítica e a difi culdade para construir poder democrático.

Mesmo na hipótese de contarmos com excelentes instrumentos institucionais, se a capacidade da política para construir opções

Trata-se, enfi m, de encher a sociedade de política e, conseqüentemente, a política de sociedade.


substantivas e poder não for recuperada, tan-to a democracia eleitoral quanto a democracia de cidadania tenderão a ser não sustentáveis e irrelevantes para os cidadãos. Uma política que não nutre a sociedade de opções e de po-der, não tem representatividade.

Na análise realizada na segunda seção do Relatório, chama muita atenção o fato de que os diversos instrumentos de estudo empírico tenham levado a coincidir em um conjunto similar de défi cit em nossas demo-cracias. Esses défi cits devem estar no centro dos esforços para a renovação dos conteú-dos da política. Nesse sentido, foram apon-tadas as seguintes questões:

■ Os problemas de expressão da cidada-nia política são os menos marcantes. Embo-ra em alguns países a participação eleitoral ainda seja baixa, estudam-se mecanismos para incrementar essa participação, por meio da melhora nos procedimentos de ca-dastramento eleitoral, e da incorporação de facilidades para o acesso aos lugares de vo-tação. Praticamente não há casos de frau-de fl agrante e a intimidação de votantes di-minuiu notoriamente. Como em todo país, sempre há margens para a manipulação de certo número de eleitores. Em muitos casos, ainda, as cúpulas partidárias continuam do-minando o esquema de indicação de candi-datos. A normativa que permite a discrimi-nação positiva de gênero para ter acesso a cargos representativos melhorou. Pouco a pouco, aprovam-se normas para controlar o efeito das doações privadas sobre a ação po-lítica, embora, em muitos casos, esse contro-le ainda não tenha relevância prática.

■ Em toda a América Latina a fórmula política está centrada na fi gura do presiden-te constitucional e a instituição presiden-cial costuma ter poderes formais relativa-mente altos. Isso nem sempre se traduz em efi cácia na ação de governar, o que cria ou-tra fonte de descontentamento da cidadania e de frustração para os políticos. O Parla-mento, por sua vez, não possui muito pres-tígio entre a massa cidadã e é considerado como uma instância pouco efi caz para re-presentar e defender os interesses da maio-ria. Embora a área judiciária do Estado goze

de independência formal, em vários países subsistem severas limitações para seu pleno desempenho cotidiano. Os organismos es-pecializados de controle da gestão pública, tais como as controladorias de contas, ou os organismos de promoção ou defesa de direi-tos cidadãos, como as promotorias especiais ou as defensorias do povo, às vezes não têm a independência necessária e em outras, não possuem poder para exercer suas funções. Como se sabe, as defensorias públicas do povo não podem ter poder próprio no cam-po judiciário ou administrativo, pois invadi-riam a área de competência de outros pode-res estatais. Os mecanismos de democracia direta, embora tenham ampliado o campo da participação política da cidadania, em alguns casos, contribuíram para a desesta-bilização política, e não fi ca claro se repre-sentaram um instrumento efi caz para o de-senvolvimento da democracia.

■ Apesar dos avanços fundamentais em matéria de direitos humanos, cuja violação sistemática caracterizou a região nos perío-dos autoritários e de guerra civil, continu-am registrando-se abusos no que se refere aos direitos à vida e à integridade física, pro-venientes, particularmente, da incapacidade do Estado de controlar a violência e o uso da força pública. A liberdade de imprensa me-lhorou notoriamente e apesar de os primei-ros passos no sentido de assegurar o direito de acesso à informação em poder do Estado estarem sendo dados, esse é um desafi o no qual é preciso avançar.

■ Os défi cits da cidadania sociais relacio-nados com a “ estatalidad” e a economia são os mais notórios: subsistem altos níveis de desigualdade e pobreza e, em muitos países, as desigualdades sociais não diminuíram, mas, ao contrário, aumentaram. Em um nú-mero considerável de países persistem os ní-veis de necessidades básicas não satisfeitas.

Essas comprovações coincidem com a percepção da cidadania que, no estudo de opinião, indicou como problemas princi-pais: desemprego, pobreza, desigualdade e renda insufi ciente, delinqüência e drogas, corrupção, e serviços e infra-estrutura in-sufi cientes.


Coincidentemente também, os líderes consultados mencionam como problemas da agenda: reativação econômica, corrup-ção, desemprego, violência e delinqüência, saúde e educação.

Dar um conteúdo à política signifi ca não apenas tornar “visíveis” os défi cits indicados: também é indispensável construir um leque de opções substantivas para solucioná-los de modo efetivo, e colocar essa opções no eixo da discussão pública. Resumimos alguns te-mas desse debate nos seguintes enunciados:

1. A política, especialmente a política de-mocrática, é o âmbito onde são concebidos os diferentes projetos e alternativas de uma sociedade. A política é representação, rei-vindicação social e busca coletiva de senti-do. No entanto, hoje observamos uma séria incapacidade da política para articular pro-jetos coletivos. Ela passou a ser, quase exclu-sivamente, uma atividade pouco vinculada às identidades, aos interesses e às aspirações da sociedade.

2. A crise da política manifesta-se na ruptura que existe entre os problemas pa-ra os quais a cidadania requer uma solução e a capacidade da política para enfrentá-los. A política tende então a esvaziar-se, sem ser capaz de construir o poder e os instrumen-tos para enfrentar os principais desafi os de nossos países. Aí reside boa parte dos pro-blemas de confi ança e legitimidade que a de-mocracia, a política, suas instituições básicas e seus líderes enfrentam na América Latina.

3. É preciso então, perguntar-se qual de-veria ser o lugar da política em uma Amé-rica Latina que, ao mesmo tempo em que conquistou o importante direito de gozar de eleições livres, limpas e periódicas, está atra-vessando o processo de globalização, apre-senta graves problemas sociais e tem Estados defi citários para garantir e expandir a cida-dania. Pode a política encarnar as aspirações cidadãs de redução da pobreza e da desi-gualdade, de expansão do emprego e da soli-dariedade? Pode a política ajudar a construir um horizonte de progresso para nossos paí-ses e nossos cidadãos?

4. Muitos dos temas que antes eram pró-prios da política e dos Estados nacionais ho-je são tratados e decididos em outras esfe-ras. A economia, os poderes fáticos e alguns meios de comunicação ocuparam boa parte desse lugar. A política tende a perder conte-údo por três vias vinculadas entre si:

■ Os Estados nacionais perdem sobera-nia interior. Por um lado, em face dos po-deres fáticos e ilegais, e, por outro, como conseqüência dos défi cits que limitam a ca-pacidade estatal, por inefi ciência e inefi cácia de suas organizações burocráticas.

■ Há um desequilíbrio na relação en-tre política e mercado, que tende a reduzir o espaço da primeira e limitá-la a âmbitos de menor relevância, excluindo, por exemplo, importantes problemas econômicos do seu âmbito de decisão e deliberação. Esta situa-ção não é coerente com a democracia e com os direitos de cidadania dela decorrentes.

■ Uma ordem internacional que limita a capacidade dos Estados para atuar com ra-zoáveis graus de autonomia e que, portanto, restringe as opções nacionais.

Esses problemas debilitam a vocação transformadora da política, e tornam espe-cialmente grave a situação na América La-tina. Neste contexto, às privações materiais atuais se une uma certa perda da noção de progresso, da própria possibilidade de pro-jetos coletivos viáveis. A aparente impotên-cia da política enfraquece seriamente a de-mocracia, não apenas no que se refere às suas possibi lidades de expansão, como tam-bém – talvez – à sua sustentabilidade.

5. Na América Latina, as instituições de-mocráticas básicas, principalmente os par-tidos e o Parlamento, gozam de um baixo conceito. Aproximadamente 36% dos la-tino-americanos (Latinobarômetro 2002) concordam em aceitar que, se for necessá-rio, o presidente deixe de lado os partidos políticos e o Parlamento na hora de gover-nar. A maior parte dos latino-americanos opina que não há democracia sem partidos e Parlamento, mas seu funcionamento gera insatisfação.

A política, especialmente a política democrática, é o âmbito onde são concebidos os diferentes projetos e alternativas de uma sociedade.


6. Os meios de comunicação, às vezes, aparecem ocupando o vazio de representa-ção originado na crise da política e suas ins-tituições; esse vazio subsistirá enquanto a política não assumir suas faculdades dian-te de temas relevantes e enquanto os par-tidos se mostrarem incapazes de articular projetos coletivos e de alcançar a condução do Estado.

7. Quando a política se esvazia de con-teúdos, quando o Estado ignora as grandes questões da cidadania, a sociedade os recu-pera. Nos últimos anos, paralelamente à cri-se de representação e à deserção do Estado, surgiram, de maneira crescente e nas for-mas mais diversas, organizações da socieda-de que ocuparam o espaço das questões não resolvidas ou ignoradas. Trata-se de um sis-tema auto-organizado de grupos intermedi-ários relativamente independentes do Esta-do e das empresas privadas, que é capaz de deliberar e levar adiante ações coletivas em defesa e promoção de seus interesses e opi-niões, respeitando a estrutura legal e civil existente.81

8. O cidadão e as organizações da socie-dade civil desempenham um papel essen-cial na construção democrática, no contro-le da gestão governamental, na expressão de demandas e no fortalecimento do pluralis-mo que toda democracia promove e preci-sa. Eles são atores relevantes da democracia de cidadania. Seu papel é complementar ao dos atores políticos tradicionais da demo-cracia. Apesar das difi culdades e dos obs-táculos inerentes à aceitação da sociedade civil como âmbito de participação e forta-lecimento da democracia, sua importância na democratização da América Latina deve ser claramente reconhecida. Assim, para via-bilizar a passagem à democracia de cidada-nia, a política deve recuperar seus conteúdos essenciais e também rever cuidadosamente sua tarefa incompleta, assumindo as deman-

quadro 39

O poder dos meios de comunicação

Evidentemente, em todos os grandes grupos sobre os quais temos

alguns dados, o controle sobre a comunicação encontra-se distribuído

de uma maneira tão desigual, que alguns indivíduos possuem uma in-

fl uência consideravelmente maior que outros… aqui temos um problema

enorme… o número de indivíduos que exerce um controle importante

sobre as alternativas programadas corresponde somente, na maioria das

organizações, a uma fração muito reduzida do total dos membros. Pare-

ce que esse é o caso, inclusive, nas organizações mais democráticas, se

o número de membros é considerável.

Robert Dahl, 1987, pp. 97-98.

quadro 40

Sociedade civil, política e participaçãoAs pessoas que se organizam por meio de entidades independentes

da sociedade civil superam a dicotomia entre autonomia pública e

privada. Elas exercem a cidadania civil, não apenas para proteger seus

próprios interesses, mas também para ampliar as possibilidades de

proteção dos interesses de outros menos afortunados. Essas pessoas

exercem também a cidadania política, não apenas ao votar e decidir

em função de seus interesses pessoais, mas também quando ampliam

as possibilidades de acesso e participação dos relegados pelo sistema

político. Por isso, eles encarnam em si mesmos toda a potencialidade

do ser humano como agente, porque abarcam tanto a dimensão pessoal

quanto a dimensão social da cidadania.

Na América Latina há um crescimento impressionante das organizações

independentes da sociedade civil. Especialmente no âmbito dos direitos

humanos, a transição democrática trouxe uma nova geração para os

organismos nascidos para lutar contra a repressão ilegal das ditaduras,

e propiciou também o surgimento de novas entidades dedicadas

aos direitos da mulher, das crianças, dos povos indígenas, dos afro-

descendentes e de diversos setores excluídos. […] A sociedade entende

a política em um sentido mais amplo e mais rico que o da concorrência

eleitoral.

Juan Méndez, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.

81 Conseqüentemente, não podem incluir organizações que tendem à ilegalidade para atingir seus objetivos, sejam

elas “máfi as” ou organizações políticas subversivas, nem atores com fi ns mais precisos, que são parte da sociedade,

como: os sindicatos; os meios de comunicação, que são organismos de informação e entretenimento; os partidos;

as associações, ou as Igrejas formais, mas sim inclui os organismos colaterais que entram na defi nição adotada.


das de uma sociedade que se organizou para reivindicar, controlar e propor.

9. Na América Latina, os espaços con-quistados pela sociedade civil foram fun-damentais para abrir caminhos políticos que estavam fechados para a construção de-mocrática. Dessa forma, a sociedade civil

amplia o espaço público por meio da par-ticipação, da expressão de identidades e demandas, e da organização cidadã. Atu-almente, há necessidade de formas alterna-tivas de representação que, sem substituir as tradicionais (partidos políticos, eleições, Parlamentos), as complementem e fortale-çam, respondendo a novas necessidades, às particularidades dos setores excluídos ou sub-representados, à necessidade de agrega-ção política gerada pela saudável e crescente expressão da diversidade, e à imprescindível reapropriação cidadã dos espaços de cons-trução de vontade democrática.

10. Esta questão está vinculada a certos âmbitos de poder onde se tomam decisões que afetam gravemente a sociedade, sem que ela possa participar dessas discussões. Esses claustros cerrados de decisão econômica e os poderes fáticos legais e ilegais, nacionais ou extraterritoriais, contribuem para esva-ziar a política. A democracia abre caminho e convida à participação cidadã; no entanto, se os âmbitos em que essa participação ocor-re têm pouco peso nas grandes decisões na-cionais, a conseqüência tende a ser a apatia e a desconfi ança generalizadas.

quadro 41

A dimensão associativa da democraciaA qualidade da democracia está determinada tanto pelos que estão envolvidos em práticas associativas quanto pelos que estão excluídos delas. Costuma suceder, em toda a América Latina, que um mundo hobbesiano de segmentos totalmente desorganizados da população convive com um mundo muito menor inspirado em Tocqueville. Nesse sentido, apresentam-se dois problemas: um, que tem a ver com a defi nição do espaço público mediante a silenciosa ação cotidiana dos que administram o acesso ao aparato estatal. Daí a necessidade de democratizar a cultura de elites e seus resultados vinculados à apropriação do espaço público por parte de interesses especiais organizados. O segundo problema refere-se a uma avaliação dos padrões associativos em si mesmos, tanto em termos de sua difusão quanto de seu conteúdo e qualidade. Supondo que sejam produzidas conseqüências institucionais positivas do capital social, a dinâmica de associação deve ser considerada como um ingrediente essencial da democracia.

Renato Boschi, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.

quadro 42

Política, partidos e democracia na América LatinaAo falar de uma transformação das relações en-tre Estado e sociedade estamos nos referindo a uma transformação da política. Se a crise da política, que infl ui na qualidade e relevância das democracias novas, repercute na socieda-de inteira, com mais intensidade isso acontece em relação aos atores principalmente políticos, isto é, aos partidos, que são julgados severa-mente pela opinião pública.No novo cenário gerado pelas transformações sociais, estruturais e culturais das últimas décadas que decompõem a unidade da socie-dade-polis, tende a desaparecer a centralidade exclusiva da política como expressão da ação coletiva. Mas ela adquire uma nova centrali-dade, mais abstrata, pois é seu papel abordar e articular as diversas esferas da vida social, sem destruir sua autonomia. Desse modo, há menos espaço para políticas altamente ideo-logizadas, voluntaristas ou globalizantes, mas

há uma exigência de política por “sentido”, que as forças do mercado, o universo mediático, os particularismos ou os meros cálculos de interesses individuais ou corporativos, não são capazes de dar.A grande tarefa do futuro é a reconstrução do espaço institucional, a polis, em que a política volte a ter sentido como articulação entre atores sociais autônomos e fortes e um Estado que recupere seu papel de agente de desenvol-vimento em um mundo que ameaça destruir as comunidades nacionais.A opção é o fortalecimento, autonomia e com-plementaridade entre o Estado, o regime, os partidos e os atores sociais autônomos, isto é, uma nova matriz sociopolítica.

Manuel Antonio Garretón, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.


A necessidade de uma nova“estatalidad”

É indispensável ampliar o debate sobre o Estado na América Latina. Enquanto a ên-fase, durante os últimos vinte anos, foi dada a questões como privatizações, tamanho e gasto do Estado e modernização de suas bu-rocracias, dois temas principais foram dei-xados de lado: o poder real do Estado para pôr em prática o mandato eleitoral e o po-der para democratizar, isto é, sua capacida-de para chegar, de maneira universal, a todas as classes sociais, em todo seu território. Es-ta última questão é condição necessária pa-ra que os direitos e as obrigações tenham vi-gência real para todos, em todos os lugares. Se estas condições não forem cumpridas, o resultado será um défi cit de “estatalidad” : sérias falhas na vigência do estado de direi-to afetarão diretamente a sustentabilidade e o desenvolvimento da democracia.

Com o pretexto da aplicação de refor-mas institucionais que possibilitariam um melhor funcionamento dos mercados, es-sas questões foram ignoradas ou ocultas. Um Estado para a democracia busca igua-lar a aplicação de direitos e deveres, o qual – inexoravelmente – modifi ca as relações de poder, particularmente em regiões como a América Latina, onde a grande concentra-ção de rendas leva à concentração de poder.

Este é um debate urgente, porque na América Latina existe uma crise de “ esta-talidad” , entendida como a capacidade do Estado para cumprir suas funções e objeti-vos, independentemente do tamanho e da forma de organização de suas burocracias. Em muitos casos, os Estados latino-ameri-canos perderam capacidade como centro de tomada de decisões legítimas, efi cazes e efi -cientes, orientadas para a resolução dos pro-blemas que as sociedades reconhecem como relevantes.

É imperioso recuperar essa capacidade para promover as democracias. Não exis-te democracia sem Estado e não existe de-senvolvimento da democracia sem um Esta-

do para todos, capaz de garantir e promover universalmente a cidadania. Se esta condi-ção não for cumprida, a democracia deixa de ser uma forma de organização do poder, capaz de resolver as relações de cooperação e confl ito. O poder escapa da democracia e ela perde substância.

Recuperar um Estado para a cidadania é um desafi o central do desenvolvimento da democracia na América Latina. Com Esta-dos frágeis e mínimos, pode-se aspirar uni-camente a conservar democracias eleitorais. A democracia de cidadania precisa de uma “ estatalidad” que assegure a universalidade dos direitos.82

É necessário um Estado capaz de con-duzir o rumo geral da sociedade, adminis-trar os confl itos de acordo com princípios democráticos, garantir efi cazmente o fun-cionamento do sistema legal (direitos de propriedade e direitos de cidadania, simul-taneamente), regular os mercados, estabele-cer equilíbrios macroeconômicos, estabele-cer sistemas de proteção social baseados no princípio de universalidade da cidadania, e

quadro 43

A democracia como princípiode organização da sociedade

A ordem social já não pode descansar sobre uma regulação exclusivamente estatal da convivência, mas tampouco opera como um sistema auto-regulado. O problema de fundo consiste em redefi nir a coordenação social em uma sociedade em que o Estado e a política deixaram de ser as principais instâncias de coordenação. Nesse contexto, do meu ponto de vista, deve estar situada a discussão sobre a “questão democrática” na América Latina. Enquanto a tendência atual aponta para uma “democracia eleitoral”, cabe perguntar, ao contrário, sobre o papel da democracia como um âmbito privilegiado de coordenação social. Em lugar de restringi-la a um princípio de legitimação, deveria ser explorado seu potencial como princípio de organização. Na verdade, as instituições e os procedimentos democráticos sempre tiveram a função de mediação de interesses e opiniões plurais com o objetivo de decidir “aonde vamos”.

Norbert Lechner, 1996.

82 Seja qual for a defi nição de cidadania que adotemos, o vínculo entre cidadania e democracia comporta sempre

a idéia de universalidade.

Recuperar um Estado para a cidadania é um desafi o central do desenvolvimento da democracia na América Latina.


assumir a preeminência da democracia co-mo princípio de organização da sociedade.

A “e statalidad” é uma condição indis-pensável para que uma democracia aspi-re a desenvolver-se além do plano eleitoral, para que seja capaz de enfrentar, de manei-ra efetiva, os desafi os democráticos. A partir dessa proposição, enunciamos os temas que, em nossa opinião, deveriam ser contempla-dos em uma agenda abrangente sobre a ex-pansão da “e statalidad” democrática:

1. A agenda de reformas democráticas deve considerar o Estado em suas três di-mensões: como conjunto de entes burocrá-ticos, como sistema legal e como âmbito de identidade coletiva. Estas três dimensões va-riam historicamente. Na maior parte da América Latina, elas exibem defi ciências. As burocracias estatais freqüentemente não têm poder nem efi cácia; a efetividade do sis-tema legal é social e territorialmente limita-da; e, para muitos de seus cidadãos, as pre-tensões de ser um Estado-para-a-Nação, dedicado seriamente a resolver problemas de interesse geral, não são dignas de crédito. Essas defi ciências estão na origem do redu-zido poder dos governos latino-americanos para democratizar.

2. Cada país da região tem suas peculia-ridades, mas em quase todos há uma am-pla proporção da população que se encontra abaixo de um nível mínimo de desenvolvi-mento humano, em termos não apenas de bens materiais e de acesso a serviços públi-cos, como também de direitos básicos. A so-lução desses lamentáveis problemas não exige – obviamente – apenas adequadas po-líticas econômicas e sociais, mas também re-clama um Estado abrangente e abarcador, além de razoavelmente efi caz, efetivo e con-fi ável. Requer também uma sociedade civil pujante, que pela via da participação vise a complementar a implementação de políti-cas públicas.

3. O problema do Estado latino-ameri-cano não é apenas o tamanho de suas bu-rocracias, mas sua inefi ciência e inefi cácia, além da falta de efetividade de seu siste-

ma legal e da pouca credibilidade do Esta-do e dos governos. Isso contrasta com a for-te reivindicação cidadã de presença estatal, que surge, entre outros elementos, da pes-quisa apresentada na segunda seção deste Relatório.

4. Além da eliminação de burocracias desnecessárias e, em geral, da racionalização de processos administrativos, um problema que alguns Estados latino-americanos evi-denciam é o alto grau de fragmentação e a freqüente falta de diferenciação entre o inte-resse público e o privado. Quando isso ocor-re, o Estado se desvirtua e se transforma em uma série de agências desconexas com fun-cionários e políticos ocupados na busca de benefícios.

5. Existe um problema particularmen-te inquietante: a legalidade do Estado não alcança, ou alcança de modo intermitente, grandes, e em alguns casos crescentes, áre-as da região. Chama a atenção o fato de uma questão dessa natureza ser freqüentemente ignorada nos programas de reforma do Es-tado. O problema central do Estado na Amé-rica Latina é o de um Estado inconcluso, dé-bil, com pouca capacidade para ser efetivo de modo universal.

6. Outra dimensão desse problema é a presença de vários tipos de “legalidade” re-al, de caráter informal, patrimonial e delitu-oso. Às vezes, essas “legalidades” originam-se em regimes discricionários subnacionais que coexistem com regimes que, a nível nacional, são democráticos. Os atores de-sempenham-se sobre a base de instituições informais tais como o personalismo, paren-tesco, sinecurismo, caciquismo e similares. Esses circuitos de poder baseiam-se no de-saparecimento da fronteira entre o privado e o público, e no truncamento da legalida-de do Estado.

Por outro lado, o clientelismo – uma tra-ma de relações por meio do qual um “pa-trão” consegue o apoio de outros em troca de certos benefícios – gera privilégios e ex-clusões, e costuma envolver um tratamento discricionário de recursos públicos.


7. Uma função fundamental do Estado é proteger as pessoas da violência privada. A democracia pressupõe a existência de um Estado que obteve o controle sobre a violên-cia em seu território. No entanto, esse não é o caso em algumas regiões da América La-tina. Nelas operam grupos terroristas, orga-nizações delituosas, “paramilitares” e outros fenômenos similares. Esses grupos têm seus códigos legais, cobram seus próprios “im-postos” e, algumas vezes, chegam a ter quase o monopólio da coerção em “seu” território. Esse tipo de violência privada, não contro-lada pelo Estado, é uma das principais fon-tes de violação de direitos fundamentais da população.

8. A proteção dos cidadãos, por parte do Estado democrático, está comprometida também pela violência associada aos delitos contra as pessoas e a propriedade. Seu nível e persistência colocam em evidência a fragi-lidade de um Estado incapaz de cumprir su-as funções de modo universal. Essa situação é ainda mais grave no ambiente social da re-gião, marcado pela pobreza e pela desigual-dade, em que os cidadãos mais pobres são os que mais sofrem a violência.

9. Entre outras conseqüências do que vem sendo abordado é preciso mencionar a crítica redução da autonomia do Estado; de fato, existe um conjunto muito restrito de políticas que podem ser defi nidas e imple-mentadas à margem de poderes fáticos lo-cais e internacionais, que infl uem decisiva-mente sobre o aparelho estatal.

10. Uma agenda de um Estado para a democracia deveria construir-se a partir da idéia de Nação para a qual pretende-se que o Estado atue. Deveria entender o Estado co-mo centro de tomada de decisões legítimas, efi cazes e efi cientes, orientadas no sentido de enfrentar os problemas que as sociedades reconhecem como mais relevantes.

11. Para isso, é preciso debater as ques-tões que, na América Latina, colocam em dúvida a efi ciência e efi cácia de suas buro-cracias, a efetividade de seu sistema legal e a

própria credibilidade do Estado. São elas:■ Inefi ciência da ação do Estado e a re-

dução de sua autonomia, que deriva de sua colonização por interesses particularistas (corrupção).

■ Falta de efetividade do sistema legal como conseqüência da presença de sistemas legais patrimonialistas.

■ Incapacidade de alguns Estados para abranger o conjunto de seu território e to-dos os seus habitantes, o que gera uma lega-lidade truncada (desigualdade perante a lei, vigência assimétrica dos direitos cidadãos).

■ Falta de um real monopólio da força por parte de alguns Estados, que se traduziu, entre outros efeitos, na persistência do nível de violação dos direitos humanos.

■ Incapacidade estatal para assumir a re-presentação da diversidade no interior da sociedade.

■ Perda de credibilidade que provém da falta de transparência e responsabilidade (prestação de contas) do Estado perante os cidadãos.

■ A questão política, mais abrangente, da capacidade estatal de construir seu próprio poder, de maneira a exercer soberanamente o mandato popular.

quadro 44

Privatização perversa do Estado

Um meticuloso diagnóstico do desenvolvimento da região pode evidenciar um crônico défi cit democrático que, freqüentemente, traduziu-se em fenômenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo e, em casos extremos, de nepotismo, que foram a expressão, em termos de regime político, de uma “captura” das instituições e políticas públicas por interesses particulares (de um partido político ou sindicato ou grupo econômico ou uma família, ou interesses regionais e locais). Essa espécie de “privatização perversa” do Estado, presente na base dos fenômenos de corrupção, conduziu a intervenções estatais desencorajadoras de um funcionamento efi ciente do mercado e promotoras da busca de rendas e da especulação.

Enrique V. Iglesias, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.

O Estado é uma das caras da democra-cia: um Estado sem poder é uma democra-cia sem poder.


Uma economia para a democracia

Os problemas da cidadania social aten-tam diretamente contra a perduração da de-mocracia na América Latina. A sustenta-bilidade democrática depende, em grande parte, da solução dessa questão. Para isso, o debate sobre a economia e a diversidade de formas de organização do mercado deve es-tar presente na agenda pública e na opção cidadã, porque é na economia que reside a solução de boa parte dos défi cits de cidada-nia social.

No início deste Relatório, afi rmamos que um aspecto singular e historicamente no-vo da América Latina é o de ser a primeira região inteiramente democrática compos-ta por sociedades com níveis muito altos de pobreza e com a maior desigualdade social do mundo. Dessa forma, referimo-nos ao triângulo: democracia eleitoral, pobreza e desigualdade, para sintetizar a natureza des-sas democracias e a necessidade de impul-sionar um novo pensamento que refl etis-se essa realidade. Não obteremos respostas úteis para os questionamentos sobre sus-tentabilidade democrática latino-america-na se forem ignorados os desafi os peculia-res que nascem da coexistência desses três fenômenos.

Quando descrevemos os resultados das indagações empíricas na segunda seção do Relatório, a questão das condições materiais de vida dos latino-americanos aparecia cla-ramente como o maior défi cit da “democra-cia de cidadania”. Tamanha é a dimensão

dos problemas da cidadania social, que vá-rias vezes reiteramos uma pergunta dramá-tica: A quanta pobreza resiste a liberdade?

No entanto, o debate sobre a democra-cia omite a questão econômica e é realizado, freqüentemente, em termos das restrições institucionais que a democracia signifi ca pa-ra o crescimento econômico. O debate sobre a economia, com o pretexto de sua comple-xidade técnica, está cada vez mais ausente da discussão pública e das opções reais dos ci-dadãos no momento de votar. À luz dessas realidades, parece útil opormos à conhecida frase “as questões técnicas não se votam”, a de que “o bem-estar de uma sociedade não se decide em um laboratório de técnicos”, por mais ilustrados que eles sejam.

Esse não é um problema exclusivo de nossa região. Em certos países centrais, a tendência crescente no sentido do desenvol-vimento de instituições econômicas com ní-veis de autonomia quase total, infl ui direta-mente na sua transparência e, portanto, na sua responsabilidade (accountability) peran-te a sociedade, o que deriva na perda de sua credibilidade perante a opinião pública. De-cisões econômicas substantivas distanciadas da vontade geral pressagiam, na visão de Je-an-Paul Fitoussi, um século em que a crise da democracia será dominante.83 Na Amé-rica Latina, onde os défi cits de cidadania so-ciais atingem a dimensão que indicamos, es-sa questão assume uma importância e uma urgência ainda maiores, a tal ponto que questões como o nível de desenvolvimento da democracia, a sustentabilidade do siste-

quadro 45

A economia e a política

Sem descartar a importância de instâncias técnicas em todo bom ordenamento do Estado e sem deixar de reconhecer o aspecto científi co da análise econômica, a economia deve estar sujeita à política e, em particular, a processos políticos democráticos, porque essa é a forma em que a sociedade dirime suas controvér-

sias.[...] É necessário contar com partidos políticos sólidos que ofereçam à cidadania opções alternativas de ordenamento econômi-co e social.

José Antonio Ocampo, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.

83 Ver Fitoussi, 2002.


ma e a resolução da crise de representação política, dependem de nossa capacidade pa-ra incorporar a economia e suas opções co-mo um tema da democracia e da sociedade.

A economia é uma questão-chave para a democracia. Esta afi rmação não implica confundir duas formas de organização so-cial claramente diferenciadas: a democracia, que organiza relações de poder; a economia, que organiza relações de produção, repro-dução e troca. No entanto, o resultado da organização econômica é uma questão de-cisiva para a democracia, especialmente pa-ra a democracia de cidadania, como foi defi -nida neste Relatório.

A economia é uma questão da democra-cia porque dela depende o desenvolvimento da cidadania social e porque é ela que gera e altera as relações de poder. Portanto, a agen-da da sustentabilidade democrática deve in-cluir o debate sobre a diversidade possível de políticas e de organização do mercado, e a questão do papel regulador do Estado.

Na América Latina aprendeu-se que o Estado não pode tratar a economia com le-viandade: o Estado (democrático) tem um irrefutável papel orientador sobre a econo-mia, o que implica uma forte capacidade de fazer política econômica.

Existem “cinco funções que as institui-ções públicas devem oferecer para que os mercados funcionem adequadamente: a proteção de direitos de propriedade, a regu-lação do mercado, a estabilização macroeco-nômica, o seguro social e a administração de confl itos de interesses”84. O Estado e o mer-cado são suscetíveis de serem combinados de modos diferentes dando origem à diver-sidade de formas que a economia de merca-do pode adotar.

Uma concepção dos mercados como um conjunto de instituições “existentes na na-tureza” leva à aceitação do funcionamento da economia de modo totalmente autôno-mo das decisões tomadas democraticamen-te. Do ponto de vista democrático, porém, as políticas econômicas são parte dos ins-trumentos utilizados pelas sociedades para atingir a cidadania plena. Por isso, a econo-

mia deve ser um dos temas do debate polí-tico, e não ser excluída sob o pretexto de ser uma questão que “contextualiza” a organiza-ção do Estado. Isso se dá porque:

■ A eventual eliminação da desigualda-de não é um problema econômico marginal, resultante (ou residual) de uma boa políti-ca econômica. Pelo contrário, a distribuição tem conseqüências sobre a efi ciência e a pró-pria sobrevivência do sistema econômico.

■ O Estado tem um papel sumamente importante na distribuição da renda via fi s-co, regulação dos mercados, e subsídios ou promoção de certos setores ou políticas de longo prazo. Esse papel requer um Estado forte e capaz, não raquítico. Fazer o Estado dar um passo atrás, a palavra de ordem do-minante nos anos noventa, que signifi cava que seu papel não passava de manter a esta-bilidade econômica e de prover alguns bens públicos, foi um erro grave cujos resultados são visíveis.

■ Quando esse papel estatal não é as-sumido, a democracia torna-se irrelevan-te e não fi ável para desenvolver a cidada-nia social.

■ A democracia oferece a garantia mais efetiva de boa governabilidade, tanto na es-

A economia é uma questão da democracia porque dela depende o desenvolvimento da cidadania social e porque é ela que gera e altera as relações de poder.

quadro 46


A economia política clássica criou um mundo econômico que não existe,

um Guterwelt, um mundo isolado que é sempre idêntico a si mesmo, e

no qual os confl itos entre forças puramente individuais solucionam-se

de acordo com leis econômicas imutáveis. Na realidade, é no interior de

coletividades bastante diferentes umas das outras que os indivíduos

tratam de enriquecer, e tanto a natureza quanto o sucesso desses esforços

variam de acordo com a natureza da coletividade em que aparecem [...] isso

torna sempre indispensável a ação do Estado para organizar os mercados,

garantir os contratos, fi xar os padrões de moeda e crédito, a oferta de mão-

de-obra, as relações trabalhistas, os serviços de infra-estrutura, o comércio

exterior, as pautas de distribuição da renda, as cargas tributárias, etc.

José Nun, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.

84 D. Rodrik, 2000.


fera econômica quanto na política. Os direi-tos civis, a liberdade política e os procedi-mentos participativos são a melhor maneira de assegurar padrões de trabalho, sustenta-bilidade do meio ambiente e estabilidade econômica. O desempenho das democracias em todas essas áreas foi superior ao dos regi-mes com participação política restritiva.

■ Quanto mais amplo for o domínio da disciplina de mercado, maior será o espa-ço para a governabilidade democrática. Em princípio, e na medida em que a disciplina de mercado estiver baseada no que se de-nomina os fundamentais (economic funda-mentals) e em considerações de longo pra-zo, não existe razão para haver confl ito entre os mercados e a governabilidade democráti-ca. Mas a realidade está longe desse ideal. O trade-off é autêntico, não apenas porque os mercados se orientam por razões puramente fi nanceiras, mas porque são excessivamente voláteis e dominados por considerações de curto prazo. Nessa situação, a reafi rmação

da primazia da disciplina democrática sobre a disciplina dos mercados deveria ser clara e freqüente.

■ Os mercados necessitam de governa-bilidade e regras. A boa governabilidade só é assegurada por via da democracia. E a de-mocracia continua sendo co-extensiva com o Estado-Nação.85

Por isso, a agenda da sustentabilidade de-mocrática deve incluir, sob pena de perder o conteúdo, essas questões da economia, suas opções e sua diversidade.

As opções econômicas devem ser parte do conteúdo renovado da política, elas são um componente substancial da agenda pú-blica, assim como o debate sobre a diversida-de é uma necessidade imperiosa para reunir a melhor combinação entre o papel do mer-cado, o Estado e o contexto histórico de cada um de nossos países. Pelo contrário, o pen-samento único, as receitas universal e atem-poral atentam contra o desenvolvimento da democracia e da própria economia.

A seguir, indicamos os temas que, sob o ponto de vista adotado neste Relatório, de-vem fazer parte de uma agenda centrada em uma visão da economia a partir das neces-sidades do desenvolvimento da democracia da América Latina:

1. Em nenhum outro período da histó-ria mundial – com a exceção transitória da década de 30 – os problemas da economia mundial foram tão graves como hoje: de-

quadro 47

Democracia e Mercado

O avanço da democracia e o estabelecimento de regras macroeconômicos

claras e fortes não devem ser vistos como situações antagônicas, mas sim

complementares.


quadro 48

Modelo único de desenvolvimento

O “fetichismo” das reformas implantadas pelo “fundamentalismo de mercado”, que teve como uma das expressões o “Consenso de Washington”, nega-se a reconhecer a diversidade existente na democracia [...]. Por trás do discurso do chamado “Consenso de Washington”, encontra-se o pressuposto da existência de um modelo único de desenvolvimento, aplicável a todos os países

sejam quais forem suas circunstâncias, e uma visão da “economia de mercado” como antagônica ao intervencionismo estatal. Essa idéia, compartilhada pelos organismos de crédito internacionais, é “a-histórica”, nociva e contrária à democracia.


85 Para estas citações ver Rodrik, 2001.


semprego em massa, aumento das desigual-dades e da pobreza nos países ricos, extensa miséria e crises recorrentes em numerosos países em desenvolvimento, exacerbação da desigualdade entre países.

2. A democracia não pode permanecer indiferente a essa situação. Não devemos es-quecer que vivemos simultaneamente em democracias e em economias de mercado. Por isso, é inelutável que exista tensão en-tre duas dimensões: de um lado, o individu-alismo, e a desigualdade que tende a ser re-sultado do funcionamento do mercado; do outro, as igualdades consagradas pela cida-dania democrática, e a conseqüente neces-sidade de existência de um espaço público para a tomada de decisões, agora não indi-viduais, mas coletivas. Isso obriga a buscar uma conciliação entre ambas as esferas.

3. A tensão entre ambos os princípios é dinâmica, porque permite que o sistema se adapte, em vez de romper-se, como aconte-ce, geralmente, em sistemas regidos por um único princípio de organização (por exem-plo, o sistema soviético). Somente as formas em movimento conseguem sobreviver; as outras, sucumbem à esclerose. Ou melhor, o capitalismo não sobreviveu como forma do-minante de organização econômica apesar da democracia, mas sim graças a ela.

4. Existem duas correntes que se en-frentam no debate sobre as relações entre o mercado e a democracia. De acordo com a primeira corrente, hoje dominante, a am-pliação da esfera do mercado exigiria a limi-tação do campo da democracia. A segunda corrente postula que a tensão sempre exis-tente entre mercado e democracia, no que se


refere a sua aspiração de igualdade, deveria ser resolvida mediante a busca de sua com-plementaridade.

5. Muitas das teorias hoje prevalecen-tes sustentam que as intervenções do Estado costumam reduzir a efi cácia da economia. O discurso dos que advogam por mais e mais mercado é claramente antiestatal: “O Esta-do é um mal necessário, é preciso limitar ra-dicalmente sua capacidade de intervenção”. Este Relatório sustenta, pelo contrário, que um Estado ajustado à democracia – efi caz, efi ciente e fi ável – é um componente indis-pensável do desenvolvimento.

6. A democracia pressupõe uma hierar-quia entre a política e o sistema econômi-co e, por conseguinte, autonomia da socie-

dade na escolha das formas em que organiza seu mercado.

7. A democracia, em sua busca por limi-tar as exclusões provocadas pelo mercado, aumenta a legitimidade do sistema econô-mico; o mercado, ao limitar o poder do Es-tado e da política sobre a vida dos cidadãos, possibilita uma maior adesão à democracia. A liberdade coletiva precisa apoiar-se sobre as liberdades individuais, e vice-versa. Tanto uma quanto as outras estão em relação ite-rativa, mostrando que a democracia é uma forma em movimento. “A história prova que a democracia realizada nunca é mais que um momento do movimento democrático. Um movimento que não se detém jamais”.86

8. As sociedades nacionais – inclusive, claro, as dos países centrais – não têm os mesmos sistemas de eqüidade social; existe, de fato, grande diversidade nesses sistemas. Isso não deve nos surpreender: a democracia implica diversidade; existem diferentes “va-riedades de capitalismo”, diferentes combi-nações entre Estado e mercado, e nas formas de acionar do Estado. Esta é uma importante verdade que, contra toda evidência, o pensa-mento único nega.

9. A abertura das economias favorece os fatores mais móveis, não apenas o capital fi -nanceiro como também alguns tipos de co-nhecimentos. O aumento da mobilidade desses fatores tem, como efeito, transferir aos fatores menos móveis – ou seja, princi-palmente ao trabalho – o peso da inseguran-ça econômica. Isso encerra o risco de redu-zir a adesão das populações à democracia e ao próprio mercado.

10. Diante dessa situação, convém rever com atenção alguns critérios sobre políticas econômicas e sua relação com a democra-cia, tal como surgem das experiências lati-no-americanas das últimas décadas:

■ É necessário um debate que identifi -que políticas que redistribuam a renda sem

quadro 49

Quatro vantagens econômicas da democracia

Além do mais, quem sustenta a primeira posição costuma considerar indiferente para a economia o tipo de regime político existente em cada caso. No entanto, [Dani Rodrik] coloca a hipótese de que a democracia possui pelo menos quatro vantagens em relação aos regimes autoritários: a variância do crescimento em longo prazo é menor; a estabilidade macroeconômica de curto e médio prazo é maior; as crises exógenas são mais bem controladas e o nível dos salários (e de sua participação na renda nacional) é mais elevado.

Dani Rodrik, 1997, p. 15.

quadro 50

Complementaridade entre democraciae mercado

As relações entre democracia e mercado são então mais complementares do que confl itantes. A democracia, ao impedir a exclusão por razões de mercado, aumenta a legitimidade do sistema econômico, e o mercado, ao limitar o poder da política sobre a vida das pessoas, possibilita uma maior adesão à democracia. Desse modo, cada um dos princípios que regem as esferas política e econômica encontra sua limitação, e, ao mesmo tempo, sua legitimação, no outro.


86 Burdeau, 1985.


distorcer severamente o funcionamento dos mercados, evitando assim o “populismo” ou o “facilismo” tão presentes na história da América Latina.

■ A busca de maiores níveis de bem-es-tar para a população exige um crescimento econômico sustentado que se revela, porém, insufi ciente, quando vem acompanhado de conseqüências redistributivas desfavoráveis.

■ A experiência internacional demons-tra que as vantagens competitivas baseadas em baixos salários são frágeis e instáveis. Pa-ra competir no mundo atual, é fundamental a produção efi ciente, a inovação de proces-sos, o projeto e a diferenciação de produtos, e o desenvolvimento de serviços de apoio adequados. Para isso, é essencial contar com um capital humano qualifi cado. Por sua vez, a política social deve guiar-se por quatro princípios básicos: universalidade, solidarie-dade, efi ciência e integralidade.

■ Os limites à grande propriedade e à empresa privada estão relacionados com os níveis de desigualdade que uma socieda-de está disposta a tolerar, e também com as

modalidades de sua tributação. Um segundo tipo de limite está relacionado com o possí-vel abuso do poder de mercado que os gran-des proprietários e empresas podem chegar a conseguir. O terceiro refere-se à capacida-de desses proprietários e empresas de expan-dir sua infl uência além dos mercados, graças a sua capacidade de lobby e à ampliação de seu controle a outras esferas de poder, típi-cas da sociedade contemporânea – em parti-cular, os meios de comunicação –.

■ Um acordo político dos distintos seto-res sociais sobre o que o Estado deve fazer ajuda a legitimar o nível, a composição e a tendência do gasto público e da carga tribu-tária necessária para seu fi nanciamento.

Finalmente, ressaltamos que nossos da-dos mostram dois aspectos de grande im-portância prática. O primeiro deles é que muitos latino-americanos têm em comum uma visão extremamente crítica sobre o funcionamento da economia de mercado. O segundo aspecto – decerto em contraposição à frustração – é a majoritária opinião favorá-

A política social deve guiar-se por quatro princípios básicos: universalidade, solidariedade, efi ciência e integralidade.


vel à intervenção do Estado na economia.

Poder e políticas democráticas na globalização

Uma agenda mais ampla sobre a globali-zação deve incluir um debate sobre sua natu-reza política e militar, sua restrição à diversi-dade, e as fortes limitações ao poder estatal. A globalização coloca cruamente as questões do poder dos Estados nacionais e do poder dentro dos Estados. Expressa-se aqui, de ou-tra maneira, novamente o problema vital da democracia: a existência ou não de poder para executar a vontade da maioria.

O debate que naturalmente existiu até agora deu ênfase aos assuntos fi nanceiros e comerciais da globalização e deixou relati-vamente à margem, seu dado dominante: os poderes exteriores deixaram de ser exterio-res, são tão interiores quanto os locais. Con-dicionam ou determinam as decisões do Es-tado e seu campo não se limita às fi nanças ou ao comércio. Abrangem, cada vez mais, as questões políticas, de segurança e organi-zação interior, dos sistemas educativos, de saúde e de previdência social. Conseqüen-temente, é preciso ampliar o debate sobre a globalização em duas áreas para:

dimensionar o impacto real da soberania interior dos Estados; e conceber as estraté-gias possíveis para aumentar as capacidades nacionais e regionais, para que o poder na-cional não desapareça em nome de um in-controlável poder global.

A globalização trouxe o mundo exte-rior para o interior de nossas sociedades. O mundo está em todos os lugares. Mas o po-der do mundo, não. No entanto, e ao mes-mo tempo em que isso acontece, reconhecer a natureza das relações que regem o mundo em que vivemos não deveria nos fazer aban-donar a idéia de uma ordem mundial regida por normas. Uma coisa é a realidade que nos rodeia; outra coisa são nossas aspirações, utopias talvez, mas não fantasias.

A luta por um sistema internacional de-mocrático de direito não deveria deixar de ser uma reivindicação permanente de uma ci-vilização que apresenta, como uma de suas conquistas, a democracia e a idéia de que as

condutas são regidas por normas destinadas a preservar o direito igualitário de todos, in-divíduos e Estados.

Com efeito, no mundo que surgiu após o término do pós-guerra fria, as relações de poder, basicamente militares e econômi-cas, regulam o sistema internacional. Nessas condições, o tema que emerge como priori-dade é a contradição entre a necessidade da diversidade – que reclama um importan-te grau de autonomia dos países e um sis-tema mundial baseado em normas claras e comuns – e um mundo homogeneizado por relações de poder que deixam aos atores na-cionais a capacidade de regulação normati-va apenas em questões relativamente mar-ginais. Nessas condições, que escolha sobre questões substantivas os cidadãos podem fa-zer? Qual é a possibilidade de que seja cum-prido o que decidiram?

Em relação a essa questão central, o Rela-tório apresenta, a seguir, um conjunto de re-fl exões e temas que deveriam nutrir o deba-te sobre a globalização e o desenvolvimento da democracia:

1. Ao mesmo tempo em que favoreceu o progresso da democracia, a globalização im-pôs restrições, inclusive aos Estados mais for-tes e desenvolvidos. Na América Latina, essas restrições questionam a credibilidade do Es-tado como construtor de sociedade e promo-tor de cidadania; além disso, trazem consigo grandes conseqüências sobre o tipo de polí-ticas possíveis para os governos da região. A ação isolada da maior parte dos Estados na-cionais latino-americanos revela-se insufi -ciente para infl uir, controlar e regular esse processo, ou benefi ciar-se com ele, ou ainda para opor resistência a suas tendências.

2. Paradoxalmente, a globalização, en-quanto desgastou a capacidade de ação dos governos, particularmente a efi cácia de seus instrumentos de regulação econômica, dei-xou nas mãos dos Estados nacionais a com-plexa tarefa de manter a coesão social, mas com menores margens de ação. E ainda mais, como resultado do peso crescente da condicionalidade imposta pelos organismos internacionais de crédito e, em geral, pe-

A globalização trouxe o mundo exterior para o interior de nossas sociedades. O mundo está em todos os lugares. Mas o poder do mundo, não.


la mobilidade do capital fi nanceiro, vêm se reduzindo os espaços para a diversidade de modelos de organização social e econômica próprios da democracia.

3. Entretanto, há uma grande distância entre essa constatação e a passividade go-vernamental. O reconhecimento das restri-ções existentes não obriga necessariamen-te a aceitar o statu quo. A construção de um espaço de autonomia dos Estados nacionais face à globalização constitui um desafi o pró-prio da política democrática que, como afi r-mamos ao longo deste Relatório, deve ser proposto como meta central para a constru-ção e expansão de diversas cidadanias.

4. É perigoso cair no fatalismo face à globalização, sustentando que a assimetria de forças é tal que não há lugar para polí-ticas autônomas. Esse fatalismo, infelizmen-te muito difundido, ignora os espaços reais de negociação que existem no mundo, bem como que esses espaços podem ser amplia-dos se houver uma vontade política, consis-tente e sustentada, de construção de instân-cias regionais.

5. Os lugares institucionais de realiza-ção da cidadania política continuam sen-do essencialmente nacionais. Isso signifi ca que o reconhecimento da democracia como valor universal só adquire pleno sentido se os processos nacionais de representação, de participação e de tomada de decisões pude-rem determinar as estratégias de desenvol-vimento econômico e social, e exercer uma mediação efi caz com as tensões próprias da globalização.

6. Por sua vez, sob a perspectiva do de-senvolvimento da democracia também é preciso debater a construção dos espaços de autonomia mencionados no ponto anterior; eles são necessários para que as democracias latino-americanas possam adquirir sólida sustentação e expandir-se.

7. A democracia se vê severamente pre-judicada pela crescente transferência de im-portantes decisões para âmbitos que estão

fora do alcance do controle dos cidadãos. Is-so tende a colocar em questão nada menos que a relevância real da democracia para os cidadãos e, conseqüentemente, a sua lealda-de em relação a ela. Esta preocupação deve ser enfatizada porque podemos estar nos di-rigindo a uma política que maneja agendas especifi camente limitadas que, mais cedo ou mais tarde, podem nos conduzir a agendas irrelevantes ou negadoras da diversidade de caminhos e critérios que a especifi cidade de cada um de nossos países deveria refl etir.

8. Como conseqüência do que foi colo-cado anteriormente, entende-se que, encon-trar a maneira de aumentar a capacidade de autonomia na defi nição e solução dos gran-des problemas que nos afetam, é uma ques-tão que diz respeito não apenas a cada país, como também à região em seu conjunto.

9. Isso implica debater também políticas de alcance regional que possibilitem um au-mento compartilhado dessa autonomia. Por isso passa a ter sentido e urgência o renas-cimento político dos esforços regionais que, além de serem esforços meramente comer-ciais, recriem e aumentem os espaços políti-cos de decisão própria, os nacionais e os dos cidadãos.

10. Isso não signifi ca necessariamente a criação de novas organizações para assumir essas tarefas nem, muito menos, que tenham caráter supranacional. O fundamental é que os Estados da região decidam abordar o tra-tamento desses temas no plano político. Pa-ra isso, as atuais instituições regionais e sub-

quadro 51

Globalização e impotência da política

A globalização não apenas aumenta a participação do mercado no sistema

de eqüidade e reduz a participação da democracia, mas o faz em nome da

efi cácia do mercado e de uma ordem superior à da democracia. É o que se

denomina atualmente impotência do político.



regionais possibilitam uma razoável base de ação, com os ajustes de agenda e estrutura que serão indispensáveis.

11. Assim colocada, a tarefa da integra-ção política é a construção da Nação e a construção da região, uma região de nações em que umas e outras se complementam e reforçam. Isto é, uma associação política de Estados soberanos.

12. O ordenamento internacional deve-ria respeitar a diversidade dos países (entre eles e em cada um deles), dentro dos limi-tes da interdependência. No entanto, as prá-ticas de poder imperantes nas relações inter-nacionais não tendem a levar em conta essa necessidade.

13. A capacidade de construção autôno-ma em um mundo globalizado, com uma única potência hegemônica, envolve novos desafi os. Não se trata apenas dos problemas clássicos da relação centro-periferia, o im-pério e suas zonas de controle, mas, além de tudo, trata-se dessas relações no contexto da globalização atual. Nela, os fenômenos exteriores são tão imediatos e cotidianos quanto os produzidos no próprio territó-rio das nações.

14. O pós-guerra fria terminou em 11 de setembro de 2001, com o ataque terro-rista aos Estados Unidos. A questão da segu-rança voltou ao centro do cenário, transfor-mando-se na matéria prioritária da política mundial. Por sua vez, a partir desse momen-to, os acontecimentos marcaram uma mu-dança substancial nas relações mundiais, com forte impacto sobre os sistemas multi-laterais de defesa coletiva.

15. A centralidade da questão da segu-rança na agenda internacional suscita uma tensão com a democracia e as liberdades. Os países centrais têm melhores contrapartidas que os nossos para resolver essa tensão.

16. A experiência que tivemos na Amé-rica Latina, nas décadas anteriores ao fi m da guerra fria, é um bom exemplo do que suce-

de quando a questão da segurança torna-se o prisma central sob o qual a política e as re-lações internacionais são observadas.

17. Por sua vez, a região tem uma forte carga de antecedentes nessa matéria. Em um passado recente, foi objeto de vários aten-tados terroristas graves. Além disso, duran-te várias décadas alguns países latino-ame-ricanos sofreram grande violência, tanto de grupos insurgentes quanto do próprio Esta-do. Portanto, o perigo da violência terrorista não é uma hipótese abstrata para a região.

18. Recentemente, as relações de poder militar marcaram de maneira decisiva os vínculos mundiais. A idéia de que a globa-lização havia transferido o centro das rela-ções internacionais das questões militares e de segurança para as fi nanceiras, de que a economia substituía a política, dissipou-se. A preeminência da questão do terroris-mo traz para a análise, por um lado, o im-pacto de uma potencial agressão terrorista sobre as capacidades estatais e, por outro, as conseqüências de respostas inapropriadas sobre essas capacidades e sobre a própria de-mocracia. A resposta apropriada refere-se à capacidade estatal de responder efi cazmen-te ao perigo de agressão e, ao mesmo tem-po, evitar que essa resposta enfraqueça sua capacidade de democratizar ou diminua a qualidade da democracia.

19. É fundamental para a democracia que os problemas de segurança não fi gurem como parte de uma agenda imposta, mas que sejam assumidos com soluções pró-prias. Nesse sentido, a questão da seguran-ça adquire centralidade. Uma posição passi-va nessa matéria pode nos tornar altamente vulneráveis a estratégias exteriores, defi nidas sem levar em consideração importantes in-teresses, próprios de nossa região.

20. Os países da região devem formular, à luz do que ocorreu em 11 de setembro e suas conseqüências, bem como da singulari-dade de suas democracias, critérios próprios para inspirar suas opções de resposta ao pe-rigo instaurado pelo terrorismo.


Em síntese

O Relatório propôs que a democracia entendida de maneira minimalista, como a possibilidade de exercer o direito de voto pe-riodicamente para eleger governantes, den-tro de um marco de plena vigência do estado de direito, não apenas é importante como é uma condição sine qua non para poder qua-lifi car um regime de democrático. O Rela-tório, porém, vai mais além. Considera que se deve ampliar o horizonte da democracia, não apenas aperfeiçoando os mecanismos institucionais da política e a implementação efetiva dos direitos civis para todos os cida-dãos, como também atendendo à expansão efetiva da cidadania social.

Trata-se de discutir como se pode avan-çar no caminho de uma cidadania integral, colocando a política no centro, de maneira que o cidadão, e mais precisamente a comu-nidade de cidadãos, possa participar em de-cisões substanciais. A globalização é um da-do, mas não se trata pura e exclusivamente de admitir que tudo o que sucede como conseqüência da transformação tecnológica e da expansão dos mercados deve ser acei-to sem refl exão e sem ação. É preciso enten-der a transformação constante e rápida que

ocorre no mundo de hoje, é preciso convi-ver com incertezas, mas também é preciso atuar para modifi car essas macrotendências na conjuntura de cada país. Trata-se de im-plementá-la regional e localmente com uma atitude pró-ativa e não meramente passiva, para que possa arraigar-se. Desse modo, a economia não é tampouco um dado a ser assumido passivamente; não existe uma ma-neira única de pensar e de fazer funcionar o mercado. Já se sabe que há diversas formas históricas bem-sucedidas que conviveram em marcos culturais diferentes.

Essa comunidade de cidadãos deve, en-tão, promover uma nova legitimidade para o Estado, esse organismo que deve não ape-nas proporcionar a máquina burocrática ad-ministrativa de cada país, mas também res-peitar e ampliar as instituições políticas e o estado de direito, e lançar as bases para asse-gurar a eqüidade, para poder construir po-líticas sociais que visem à ampliação da ci-dadania social. Criar uma visão integral da cidadania e articular o funcionamento da economia com as decisões políticas da co-munidade de cidadãos são alguns dos temas que emergem deste Relatório para suscitar uma nova forma de debater a democracia na região latino-americana.

203Refl exões fi nais

Em um de seus célebres ensaios, Isaiah Berlin nos recorda que “há mais de cem

anos, o poeta alemão Heine advertiu os franceses de que não deviam subestimar

o poder das idéias: os conceitos fi losófi cos alimentados no silêncio do escritório

de um acadêmico podiam destruir toda uma civilização”.

A América Latina foi fi lha de uma idéia, e essa idéia continua sendo o cerne

de sua visão de futuro: construir uma sociedade democrática. Seu processo de

independência esteve indissoluvelmente ligado à concepção republicana e, para

ela, os libertadores canalizaram seu esforço. O devir histórico mostrou, no en-

tanto, um estranho périplo, repleto de contradições, interrupções e retomadas,

entardeceres e alvoradas. Algumas vezes foram os fatos, sociais, econômicos,

militares, que ultrapassaram as fronteiras dos princípios, mas as idéias também

caíram em suas próprias armadilhas, pois todas as vezes que liberdade e justiça se

conjugaram separadamente, ambas se viram em situação de risco. Foi assim que

ocorreu, infelizmente, quando se sonhou em superar o núcleo central da idéia

democrática, que não é outro senão o de assegurar as liberdades e organizar um

governo representativo do povo, capaz, portanto, de fazer com que essa liberdade

se concilie com o máximo possível de igualdade entre as pessoas.

Quanto de construção desse ideal foi, de fato alcançado? Que deve ser feito

para assegurar o que foi alcançado e seguir avançando? Desafi ados por essas

básicas interrogações é que este trabalho foi lançado há dois anos, consultando,

perguntando, removendo, despertando interesses, procurando encontrar alguns

métodos objetivos para medir realidades sempre mais complexas do que qual-

quer estatística. Idéia e realidade vivem uma constante tensão. Se nos mantemos

exclusivamente no território da idéia, podemos traí-la na ação. Se a perdemos de

vista em uma luta acirrada contra as realidades injustas, arriscamos cair em um

perigoso e desconexo empirismo. É preciso, então, defi nir conceitos e contrastá-

los, em passos aproximativos, com a realidade.

Devemos recordar que se hoje isso é possível para o PNUD é porque a região

atingiu um nível de desenvolvimento da democracia como nunca antes. Nos

anos setenta, qualquer caminho para um trabalho dessa natureza estava inter-

ditado, porque o mapa latino-americano era sombrio, com tantas ditaduras que

não existiam condições para que a organização internacional tentasse uma pro-

funda refl exão sobre a questão. A partir dessa premissa cheia de esperança abriu-

se, então, o trabalho que contou com a colaboração, sem exceção, de governos e

partidos, atores políticos e civis, protagonistas econômicos e acadêmicos. Reuni-

Refl exões fi nais

O eterno desafi o


ões, seminários, entrevistas, relatórios, estudos, investigações estatísticas foram

povoando um grande conjunto que, além de seu valor intrínseco, gerou em toda

a região um interesse no tema, uma convicção de que é necessário – e possível

– atuar sobre nossa situação.

O propósito inicial de gerar um clima estimulante à refl exão foi ganhando

corpo. E hoje se chega a este Relatório sobre a democracia com a convicção de

que, independentemente de suas inevitáveis limitações e necessárias imperfei-

ções, coloca-se à disposição de toda a sociedade latino-americana um instrumen-

to de trabalho. Não está aqui a tomografi a computadorizada de nenhum Estado

concreto. Tampouco a análise específi ca de alguma patologia determinada. O que

realmente se defi ne é uma idéia geral da saúde democrática, uma aproximação

sobre realidades que merecem preocupação e a confi guração de alguns instru-

mentos para que a constante revisão permita a todos nós seguir construindo.

Como nos disse Pierre Rosanvallon, “a democracia formula uma pergunta

que permanece continuamente aberta: é como se nenhuma resposta adequada

pudesse lhe ser dada”. Esta incômoda sensação de que nunca nada está termina-

do constitui a própria idéia da liberdade, e com ela temos de conviver. Todas as

vezes que se quis tentar, em nome da democracia, algum sistema com todas as

respostas, construiu-se um totalitarismo. O século passado, talvez tenha sido o

que gerou maiores tragédias nessa busca. Herdeiros dessa experiência, hoje, assu-

mimos que a realidade nunca nos deixará conformados porque, comparada com

a idealização pura, sempre será insatisfatória; mas também sabemos que sendo

a democracia “antes de tudo um ideal”, como nos diz Giovanni Sartori, devemos

procurar seu constante aperfeiçoamento, sempre e a toda hora, sem pressa, mas

sem pausa.

A pobreza, as desigualdades sociais, o choque étnico, o divórcio entre as ex-

pectativas e as realidades, em um momento histórico em que uma revolução

científi ca transforma a nossa vida todos os dias, introduzem notas de instabili-

dade. Daí a necessidade constante de prevenir. Se este Relatório contribui para

instalá-la na preocupação afi rmativa de todos os seus atores, terá conseguido seu

propósito fundamental, que não é julgar ninguém, mas sim estimular a todos. Foi

o que o PNUD fez com o Índice de Desenvolvimento Humano e assim conseguiu

que esse modo de avaliar, independente do parcial e insufi ciente PIB, fosse assu-

mido na sociedade. Na mesma linha inovadora, hoje se pretende que a melhora

democrática não seja simplesmente uma expressão retórica, sempre questioná-

vel, mas sim uma realidade sobre a qual se atua, registrando avanços e retrocessos

que possam ser vistos com objetividade. Esses avanços, essas buscas respondem

à idéia de que democracia e desenvolvimento humano são apenas duas caras da

mesma moeda.

Subestimar o progresso atingido, colecionando défi cits e carências, é desalen-

tar a sociedade em seu necessário e constante aperfeiçoamento. Deleitar-se nele,

caindo na ilusão de uma meta alcançada, seria colocar tudo em risco. Por isso

205Refl exões fi nais

aqui, simplesmente, abre-se uma nova etapa no caminho.

O esforço das últimas duas décadas foi formidável e suas conquistas devem ser

apresentadas com toda plenitude. Esse esforço deve prosseguir e até pode-se abrir

aqui, a partir desses instrumentos elaborados, um procedimento permanente de

observação e análise e, ao mesmo tempo, de difusão de experiências e prevenção

de riscos. A consciência alerta é o único estado de ânimo para que a democracia

continue sua vida, adaptando-se aos tempos. Ela permanece, ainda, como a mais

revolucionária das idéias e, por ser sempre inacabada, é a mais desafi ante. Não

haverá respostas defi nitivas para suas interrogações, mas sempre haverá, como

no destino do homem, oportunidades para fazer o bem aos semelhantes.

Julio María Sanguinetti

Ex-Presidente da República Oriental do UruguaiPresidente da Fundação Círculo de Montevidéu

207Agradecimentos

Iglesias, José Antonio Ocampo, Celi Pinto, Lourdes Sola, Augusto Ramírez Ocampo, Rubens Ricupero, Joseph Stiglitz, Cardenal Julio Terrazas e Francisco Thoumi.

Participantes da Rodada de ConsultasArgentina: Raúl Alfonsín, Jaime Cam-

pos, Elisa Carrió, Jorge Casaretto, Víctor De Genaro, Fernando de la Rúa, José Ma-nuel De la Sota, Jorge Elías, Rosendo Fraga, Aníbal Ibarra, Ricardo López Murphy, Ju-an Carlos Maqueda, Joaquín Morales Solá, Hugo Moyano, Adolfo Rodríguez Saá, Ro-dolfo Terragno, Horacio Verbitsky e Oscar Vignart.

Bolívia: Esther Balboa, Carlos Calvo, Carlos Mesa, Gustavo Fernández Saavedra, Martha García, Fernando Mayorga, Jaime Paz Zamora, Jorge Quiroga Ramírez, Edgar Ramírez, e Gonzalo Sánchez de Losada.

Brasil: Luiz Gonzaga Belluzo, Frei Betto, Luiz Carlos Bresser-Pereira, José Márcio Ca-margo, Fernando Henrique Cardoso, Suely Carneiro, Marcos Coimbra, Fábio K. Com-parato, Paulo Cunha, Antônio Delfi m Neto, Joaquim Falcão, José Eduardo Faria, Ruben César Fernandes, Argelina Figueiredo, Oded Grajew, Cândido Grzybowski, Luiz Suplicy Hafers, Helio Jaguaribe, Miriam Leitão, Ma-ria Osmarina Marina Silva Vaz de Lima, Ives Martins, Filmar Mauro, Henrique Meirelles, Jarbas Passarinho, João C. Pena, Celso Pin-to, Márcio Pochmann, Clóvis Rossi, Pedro Simon, Luiz E. Soares, João Paulo dos Reis Velloso, Vicentinho, Arthur Virgílio e Ségio Werlang.

Chile: Andrés Allamand, Patricio Aylwin, Benito Baranda, Edgardo Boeninger, Eduar-do Frei, Juan Pablo Illanes, Jorge Inzun-za, Ricardo Lagos, Norbert Lechner, Artu-ro Martínez, Jovino Novoa, Ricardo Nuñez, Carlos Ominami, e Carolina Tohá.

Colômbia: Ana Teresa Bernal, Belisa-

Este Relatório não poderia ter sido ela-borado sem a generosa colaboração de mui-tas pessoas e organizações às quais expressa-mos nosso agradecimento.

Gostaríamos de expressar um especial reconhecimento à União Européia, parti-cularmente a Chris Patten, Comissário de Relações Exteriores da Comissão Européia, Eneko Landaburu, Diretor Geral, Fernando Valenzuela, Diretor Geral Adjunto e Tomas Dupla del Moral, Diretor da América Latina, Direção de Relações Exteriores, e Fernando Cardesa, Diretor da América Latina de EU-ROPEAID, bem como a todos os funcioná-rios da Direção Geral de Relações Exteriores e do Escritório de Cooperação EuropeAid que colaboraram neste projeto, pelo respal-do e interesse demonstrado para a publica-ção e difusão deste Relatório.

Instituições que colaboraram na elaboração e discussão do Relatório

Comissão Econômica para a América La-tina e o Caribe (CEPAL), Banco Interameri-cano de Desenvolvimento (BID), Organiza-ção dos Estados Americanos (OEA), Clube de Madri, Círculo de Montevidéu, Corpora-ção Latinobarômetro, Fundação Chile XXI, Universidade de Bolonha, Centro de Estu-dos Sociais e Ambientais, Instituto para a Democracia e Assistência Eleitoral (IDEA) e Associação Civil Transparência (Peru).

Autores de artigos sobre temas da agendaManuel Alcántara, Raúl Alconada Sem-

pé, Willem Assies, Natalio Botana, Fernan-do Calderón, Dante Caputo, Fernando Hen-rique Cardoso, Jean-Paul Fitoussi, Eduardo Gamarra, Marco Aurélio Garcia, Manuel Antonio Garretón, César Gaviria, Julio Go-dio, Felipe González, Rosario Green, Cândi-do Grzybowski, Osvaldo Hurtado, Enrique

■ Agradecimentos


rio Betancur, Héctor Fajardo, Guillermo Fernández de Soto, Luis Jorge Garay, Her-nando Gómez Buendía, Julio Roberto Gó-mez, Carlos Holguín, Fernando Londoño, Antonio Navarro, Sabas Pretelt de la Ve-ga, Jorge Rojas, Ernesto Samper, Francisco Santos,Horacio Serpa, Álvaro Valencia To-var e Luis CarlosVillegas.

Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Gar-nier, Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Be-nito, Ottón Solis, Albino Vargas e Samuel Yankelewitz.

Equador: Rodrigo Borja, Marena Brio-nes, Joaquín Cevallos, José Eguiguren, Ra-miro González, Susana González, Lucio Gutiérrez, Osvaldo Hurtado, Miguel Llu-co, Alfredo Negrete, Jaime Nebot, Benjamín Ortiz, Alfredo Palacio, Rodrigo Paz, Gustavo Pinto, Mesías Tatamuez Moreno, Luis Verde-soto e Jorge Vivanco.

República Dominicana: Manuel Esquea Guerrero, Leonel Fernández Reyna, Antonio Isa Conde, Carlos Guillermo León, Hipólito Mejía e Jacinto Peynado.

El Salvador: Armando Calderón Sol, Gregorio Rosa Chávez, Humberto Cora-do, David Escobar Galindo,Mauricio Funes, Salvador Samayoa, Héctor Silva e Eduardo Zablah Touché.

Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, Mar-co Augusto García, Gustavo Porras, Alfonso Portillo, Rosalina Tuyuc e Raquel Zelaya.

Honduras: Isaías Barahona, Rafael Leonardo Callejas,Miguel Facusse, Carlos Flores Facusse, Ricardo Maduro e Leticia Salomón.

México: Lorenzo Meyer, José Wolden-berg, Carlos Elizondo, José Francisco Pa-oli Bolio, Luis Felipe Bravo Mena, Beatriz Paredes, Francisco Hernández, Soledad Lo-aeza, César Verduga, Luis H. Álvarez, Amalia García, José Luis Reina, Raúl Benitez, Felipe Calderón Hinojosa, Felipe de Jesús Cantú, Cuauhtémoc Cárdenas, Sergio Aguayo, Eu-genio Clariond, Arturo Montiel, Bernardo Sepúlveda, Juan Sánchez Navarro, Manuel Arango, Jorge G. Castañeda, Gilberto Borja Navarrete, Rolando Cordera, Santiago Cre-el, Juan Ramón de la Fuente, Vicente Fox, Santiago Levy, Andrés Manuel López Obra-dor, Roberto Madrazo, Arturo Núñez, Jesús

Reyes Heroles, Rosario Robles, Luis Téllez, Ernesto Zedillo, Mariano Palacios Alcocer, Carmen Lira, Sergio Sarmiento.

Nicarágua: Carlos Fernando Chamorro, Violeta Granera, Wilfredo Navarro Moreira, René Núñez Tellez, Sergio Ramírez Mercado e José Rizo Castellón.

Panamá: Miguel Candanedo,Norma Ca-no, Guillermo Endara, Angélica Maytin, Martín Torrijos e Alberto Vallarino.

Paraguai: Martín Almada, Nelson Ar-gaña, Nicanor Duarte Frutos, Pedro Fadul, Ricardo Franco, Cristina Muñoz, Enrique Riera, Milda Rivarola, Humberto Rubin, Miguel Abdón Saguier e Aldo Zucolillo.

Peru: Julio Cotler, Jorge Del Castillo, Carlos Ferrero Costa, Lourdes Flores Nano, Gastón Garatea Vori, Diego García-Sayán, Juan José Larrañeta, Roberto Nesta, Valen-tín Paniagua, Rafael Roncagliolo, Javier Sil-va Ruete, Luis Solari de la Fuente, Alejandro Toledo e Alan Wagner.

Uruguai: Diego Balestra, Jorge Batl-le, Héctor Florit, Luis Alberto Lacalle, José Mujica, Romeo Pérez, Juan José Ramos, Ju-lio María Sanguinetti, Liber Seregni e Ricar-do Zerbino.

Venezuela: José Albornoz, Alejandro Ar-mas, Carlos Fernández, Eduardo Fernández, Guillermo García Ponce, Alberto Garrido, Janet Kelly, Enrique Mendoza, Calixto Or-tega, Teodoro Petkoff, Leonardo Pisani, Jo-sé Vicente Rangel, Cecilia Sosa, Luis Ugalde e Ramón Velásquez.

Participações especiaisBelisario Betancur, ex-Presidente da Co-

lômbia; Rodrigo Borja, ex-Presidente do Equador; Kim Campbell, ex-Primeiro Mi-nistro do Canadá e Presidente do Clube de Madri; Aníbal Cavaco Silva, ex-Primeiro Mi-nistro de Portugal; Fernando Henrique Car-doso, ex-Presidente do Brasil; Eduardo Frei, ex-Presidente do Chile; Felipe González, ex-Presidente do Governo Espanhol; Antonio Guterres, ex-Primeiro Ministro de Portugal; Osvaldo Hurtado, ex-Presidente do Equa-dor; Valentín Paniagua, ex-Presidente do Pe-ru; Jorge Quiroga Ramírez, ex-Presidente da Bolívia; Carlos Roberto Reina, ex-Presidente de Honduras; Miguel Ángel Rodríguez, ex-

209Agradecimentos

Presidente da Costa Rica; Ernesto Zedillo, ex-Presidente do México; Julio María San-guinetti, ex-Presidente do Uruguai e Presi-dente da Fundação Círculo de Montevidéu; César Gaviria, ex-Presidente da Comlômbia e Secretário Geral da OEA; Enrique Iglesias, Presidente do BID; José Antonio Ocampo, ex-Secretário Executivo da CEPAL e atual Subsecretário Geral da ONU para Assun-tos Econômicos e Sociais; Fernando Valen-zuela, Diretor Geral Adjunto de Relações Ex-teriores da União Européia; Guillermo de la Dehesa, ex-Secretário de Estado de Econo-mia da Espanha; Miguel Ángel Fernández- Ordoñez, ex-Secretário de Estado de Eco-nomia da Espanha; Ernesto Garzón Valdés, Presidente Clube de Tampere; Antonio Ál-varez-Couceiro, Secretário Geral do Clube de Madri; Fernando Carrillo-Florez, Conse-lheiro Principal Escritório BID na Europa e Lucinio Muñoz, Adjunto ao Secretário Geral do Clube de Madri.

Nossos agradecimentos especiais a Jacques Le Pottier, Decano da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade de Toulouse Le Mirail, que ofereceu seu apoio e facilitou o acesso aos recursos dessa universidade.

Funcionários do Escritório do Administrador do PNUD

Nossos agradecimentos aos funcioná-rios do Escritório do Administrador do PNUD, especialmente a Marck Suzman, Jessica Faietta, William Orme e Victor Arango do Escritório de Comunicações do Administrador.

Funcionários da Direção para América Latina e Caribe do PNUD

A equipe do projeto agradece, particular-mente, a estreita colaboração dos funcioná-rios do PNUD, e em especial a Freddy Justi-niano, Myriam Méndez-Montalvo, Enrique Ganuza, Gilberto Flores, Jacqueline Carba-jal, Isabel Chang, Elisabeth Díaz, Cristina Fasano, Elena García-Ramos, Lydia Legna-ni, Cielo Morales, Susana Pirez, Juan Ma-nuel Salazar, Luis Francisco Thais, María- Noel Vaeza e Gemma Xarles.

Funcionários do Escritório de Enlace do PNUD em Bruxelas

Nossos agradecimentos aos funcionários do Escritório de Enlace do PNUD em Bruxe-las, Omar Baquet, María Noel Vaeza, e Susa-na Etcheverry.

Funcionários do Escritório do PNUD na Argentina

O Escritório do PNUD na Argentina, lu-gar Sede do projeto, ofereceu uma inestimá-vel colaboração, e apoio organizativo e ad-ministrativo, especialmente Carmelo Angulo Barturén, Jessica Faieta, Silvia Rucks, Susa-na Gatto, Pablo Vinocur, José Ignacio López, Gerardo Noto, Liliana De Riz, Elba Luna, So-nia Urriza, Aldo García, Ana Inés Mulleady, María Angélica Wawrzyk, Ana Edmunds, Pa-blo Basz, Marcelo Bagnasco, Beatriz Martí-nez, Saioa Royo, Itziar Abad, Mercedes An-sotegui, Natalia Aquilino, Andrea Botbol, Cecilia Del Río, Daniela Del Río, Myriam Di Paolo, Claudio Flichman, Oscar González, Guillermo Iglesias, Beatriz López, María Inés Jezzi, Vivian Joensen, Juan Carlos Magnaghi, Marina Mansilla Hermann, Jorge Martínez, Santiago Redecillas, Walter Ricciardi, Ricar-do Salas e Geraldine Watson, aos quais ex-pressamos nosso agradecimento.

Representantes Residentes, Adjuntos e Auxiliares dos Escritórios do PNUD na América Latina

Jeffrey Avina, Kim Bolduc, Katica Ceka-lovic, Renata Claros, Juan Pablo Corlazzoli, Jorge Chediek, Juan Carlos Crespi, Ligia Eli-zondo, Jafet Enríquez, Niki Fabiancic, Elisa-beth Fong, Walter Franco, Roberto Galvez, Susana Gatto, Peter Grohmann, Elizabeth Hayek, José Manuel Hermida, Henry Jacke-len, Lorenzo Jiménes de Luis, Thierry Lema-resquier, Carlos Lopes, Carlos Felipe Martí-nez, Pablo Martínez, Alfredo Marty, César Miquel,Antonio Molpeceres, Roberto Mon-teverde, Bruno Moro, Clemencia Muñoz, Lucien Muñoz, Adelina Paiva, Barbara Pes-ce-Monterio, Irene Phillip, Benigno Rodrí-guez, Beat Rohr, Martín Santiago, Rosa San-tizo, Ilona Szemzo, Aase Smedler, Claudio Tomasi, René Mauricio Valdés, Jan-Jilles Van der Hoeven, Alfredo Witschi-Cestari.


Participantes em seminários e reuniões

No projeto do Compêndio Estatístico e na construção de índices contamos com comentários de Kenneth Bollen, Fernando Carrillo-Florez, Michael John Coppedge, Freddy Justiniano, Fernando Medina, John Mark Payne, Adam Przeworski, Arodys Ro-bles Soto, Michael Smithson, Jay Verkuilen, Gemma Xarles e Daniel Zovatto.

Em uma reunião para revisar o Índice de Democracia Eleitoral contribuíram com seus conhecimentos Horacio Boneo, Dan-te Caputo, Leandro Garcia Silva, Hernan-do Goméz Buendía, Freddy Justiniano, Juan Fernando Londoño, Myriam Mendez-Mon-talvo, Simón Pachano, Juan Rial, Elisabeth Spehar, Maria Hermínia Tavares de Almei-da e José Woldenberg.

Na análise do estado atual e das perspec-tivas da democracia na América Latina par-ticiparam Héctor Aguilar Camín, Raúl Al-conada Sempé, Soledad Alvear, Julio Angel, Sergio Bitar, Dante Caputo, Jorge Castañe-da, Marcelo Contreras, Nicolás Eyzaguirre, Álvaro Díaz, Marco Aurélio Garcia, Manuel

Funcionários dos Escritórios do PNUD na América Latina

Bolívia: Cecilia Ledesma, Christian Jetté e Patricia Cusicanqui.

Brasil: Filipe Nasser, Gilberto Chaves, Jo-hanna Clarke de Voest Silva, José Carlos Li-bânio e Wilson Pires Soares.

Chile: Alejandra Cáceres, Carla Pietran-toni, Eugenio Ortega, Josefa Errázuriz, Ma-ría Teresa Vergara e Oscar Muñoz.

Colômbia: Adriana Anzola, Alice Aya-la, Amalia Paredes, Carlos Mauricio García, Daniel Igartua, Hernando Gómez Buendía, María del Pilar Rojas, Mauricio Ramírez e Patricia Lizarazu.

Costa Rica: Arlene Méndez Solano, Hen-ry González e Vera Brenes.

Equador: José Balseca, Norma Guerrero e Santiago Burbano.

El Salvador: Esther López e Morena Valdez.Honduras: Doris Rivas, Fátima Cruz,

Karina Servellón e Lesly María Sierra.Guatemala: Carmen Morales, Cecilia

Zúñiga, Ingrid Melgar, Juan Alberto Fuentes e Myriam de López.

México: Arturo Fernández, Luz Patricia Herremann e Patricia Marrón.

Nicarágua: Dina Garcia e Gloria Alta-mirano.

Panamá: Marta Alvarado.Paraguai: Inés Brack e María Clavera.Peru: Carolina Aragón, Mario Solari e

Pilar Airaldi.República Dominicana: Martha Elizabe-

th Martínez Correa e Solange Bordas.Uruguai: Mónica Voss e Verónica Nori.Venezuela: Alberto Fuenmayor e Mayra

Cartaya.

Antonio Garretón, Gabriel Gaspar, Rodolfo Gil, Alonso González, Eduardo Graeff, Kat-ty Grez, Jorge Heine, José Miguel Insulza, Ricardo Lagos, Ester Levinsky, Thierry Le-maresquier, Edgardo Lepe, Rodolfo Maria-ni, Elena Martínez, Guttemberg Martínez, Gonzalo Martner, Jorge Levi Mattoso, He-raldo Muñoz, José Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Verónica Oyarzún, Augusto Ra-mírez Ocampo, Juan Ramírez, Jorge Reyes, Camila Sanhueza, Julio María Sanguinetti, Joseph Stiglitz, Federico Storani, Juan Ga-briel Valdéz e Isabel Vásquez.

Na discussão sobre a crise da política, juntamente com o Círculo de Montevidéu, participaram Carmelo Angulo Barturén, Da-nilo Arbilla, Dante Caputo, Antonio Álvarez Cruceiro, Joaquín Estefanía, Aníbal Fernán-dez, Eduardo Frei, Felipe González, Osvaldo Hurtado, Elena Martínez, Bartolomé Mitre, Alfredo Negrete, Andrés Oppenheimer, Ro-drigo Pardo, J.C. Pereyra, Rafael Poleo, Ju-lio María Sanguinetti, Martín Santiago, En-rique Santos, Thomas Scheetz,Javier Solanas

211Agradecimentos

e Ernesto Tiffenberg.Na análise sobre democracia e Estado

contribuíram com sua participação Die-go Achard, Giorgio Alberti, Raúl Alcona-da Sempé, Antonio Álvarez Couceiro, José Luis Barros, Rodrigo Borja, Dante Capu-to, Fernando Henrique Cardoso, Elisa Car-rió, Marcelo Contreras Nieto, Alberto Cou-riel, Sonia Draibe, Gilberto Dupas, Gustavo Fernández Saavedra, Walter Franco, Manuel Antonio Garretón, Rodolfo Gil, George Gray Molina, Edmundo Jarquín, José Carlos Libâ-nio, Rodolfo Mariani, Elena Martínez, Mar-cus Melo, Augusto Ramírez Ocampo, Artu-ro O’Connell, Guillermo O’Donnell, Beatriz Paredes, Celi Pinto, Eduardo Piragibe Grae-ff, Márcio Pochmann e Lourdes Sola.

No debate sobre sociedade civil e narco-tráfi co participaram Carlos Basombrío, Fer-nando Calderón, Eduardo Gamarra, Luis Jorge Garay, Gonzalo Perez del Castillo, Elí-as Santana, Edelberto Torres Rivas, Franciso Thoumi e Luis Verdesoto.

Na discussão sobre democracia e mul-ticulturalismo nos acompanharam Álvaro Artiga, Willem Assies, Santiago Bastos, An-tonio Cañas, Julieta Castellanos, Isis Duar-te, Galo Guardián, Francesca Jessup, Car-los Benjamín Lara, Carlos Mendoza, Arodys Robles Soto, Ignacio Rodríguez, Gonza-lo Rojas, Manuel Rojas, Leticia Salomón, Edelberto Torres Rivas, Jorge Vargas e Aga-tha Williams.

Na análise sobre democracia e econo-mia participaram Raúl Alconada Sempé, Al-berto Alesina, Carlos Amat y León, José Luis Barros, María Elisa Bernal, Tim Besley, Dan-te Caputo, Alberto Couriel, Ricardo Ffren-ch-Davis, Enrique Ganuza, Innocenzo Gas-parini, Rebeca Grynspan, Eugenio Lahera, Oscar Landerretche, Thierry Lemaresquier, Manuel Marfán, Juan Martín, Elena Martí-nez, Gonzalo Martner, Oscar Muñoz, Artu-ro O’Connell, José Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Torsten Persson, Thomas Sche-etz, Jorge Schvarzer, Andrés Solimano e Gui-do Tabellini.

Na análise sobre democracia e globa-lização, juntamente com o Clube de Ma-dri, participaram Andrés Allamand, An-tonio Alvarez- Couceiro, Rodrigo Borja,

Dante Caputo, Fernando Henrique Cardo-so, Fernando Carrillo- Florez, Aníbal Ca-vaco Silva, Tarcísio Costa, Miguel Darcy, Guillermo de la Dehesa, Miguel Ángel Fer-nández-Ordóñez, Eduardo Frei, Ernesto Garzón Valdés, Felipe González, Antonio Guterres, Carlos Lopes, Elena Martínez, Lu-cinio Muñoz,Carlos Ominami, Beatriz Pare-des, Jorge Quiroga Ramírez e Fernando Va-lenzuela.

Na discussão sobre condições para a es-tabilidade das instituições democráticas na América Central participaram: Alberto Are-ne, Miguel Angel Barcárcel, Rafael Guido Béjar, Marcia Bermúdez, Miguel Antonio Bernal, Roberto Cajina, Antonio Cañas, Ze-nayda Castro, Carlos Cazzali, Elvira Cuadra, Jorge Chediek, Francisco Díaz, Mirna Flores, Dina García, Jorge Giannareas, Ricardo Gó-mez, Valdrack Jaentschke, Francesca Jessup, Walter Lacayo, Semiramis López, José Raúl Mulino, Isabela Orellana , Alfonso Peña, Ke-es Rade, Juan Carlos Rodríguez, María del Carmen Sacasa, Gabriela Serrano, Héctor Hérmilo Soto, Edelberto Torres Rivas, Ar-noldo Villagrán e Knut Walter.

Reunião com o Secretário Geral da ONUParticiparam da reunião com o Secretá-

rio Geral da ONU, Sr. Kofi Annan, em Nova York, em 12 de novembro de 2002, Belisario Betancur, ex-Presidente da Colômbia; Kim Campbell, Presidente do Clube de Madri (ex-Primeiro Ministro do Canadá); Eduar-do Frei, ex-Presidente de Chile; Jorge Quiro-ga Ramírez, ex-Presidente de Bolívia; Carlos Roberto Reina, ex-Presidente de Honduras; Julio María Sanguinetti, ex-Presidente do Uruguai; Ernesto Zedillo, ex-Presidente do México; Zéphirin Diabré, Administrador As-sociado do PNUD; Shoji Nishimoto, Admi-nistrador Auxiliar e Diretor de Desenvolvi-mento de Políticas, PNUD; Elena Martínez, Administradora Auxiliar e Diretora Regio-nal para América Latina e Caribe (DRALC) do PNUD; José Antonio Ocampo, ex-Secre-tário Executivo, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e atu-al Subsecretário Geral para Assuntos Econô-micos e Sociais da ONU; Danilo Türk, Se-cretário Geral Assistente, Departamento de


Assuntos Políticos (DPA); Marta Maurás, Diretora do Escritório do Secretário Ge-ral Adjunto (EOSG); Michael Moller, Dire-tor de Assuntos Humanitários, Políticos e de Manutenção da Paz (EOSG); Angela Kane, Diretora Divisão para as Américas e Europa (DPA); Freddy Justiniano, Coordenador do Programa Regional, DRLAC/PNUD; e os se-guintes participantes do Projeto: Dante Ca-puto, Gonzalo Pérez del Castillo, Edelberto Torres Rivas, e Augusto Ramírez Ocampo.

Reunião com o Administrador do PNUDParticiparam da reunião com o Admi-

nistrador do PNUD, Mark Malloch Bro-wn, em 4 de novembro de 2003, Elena Mar-tínez, Administradora Auxiliar e Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD; Víctor Arango, Especialista em Co-municações para América Latina e Caribe, Escritório do Administrador; Magdy Martí-nez-Solimán, Chefe de Escritório, Prática de Governabilidade, BDP/PNUD; William Or-me, Chefe da Seção Meios, Escritório do Ad-ministrador; Stefano Pettinato, Assessor em Políticas, Escritório do Relatório de Desen-volvimento Humano do PNUD; Carmelo Angulo Barturén, Representante Residen-te do PNUD na Argentina; Dante Caputo, Diretor do Projeto; Freddy Justiniano, Co-ordenador do Programa Regional, DRLAC, PNUD; Myriam Méndez- Montalvo, Asses-sora de Governabilidade do Programa Re-

gional, DRALC, PNUD; Leandro García Silva, Consultor Acompanhamento Técni-co e Acadêmico do Projeto, e Luis Francis-co Thais, Consultor do Programa Regional, DRALC, PNUD.

Apoio na preparação de reuniões eseminários

Agradecemos a especial colaboração de Isabel Vásquez, do Círculo de Montevidéu; Katty Grez e Verónica Oyarzún, da Fun-dação Chile XXI; Ángeles Martínez e Ire-ne Fraguas, do Clube de Madri; Bernardi-ta Baeza, Carolina Ries e Valerie Biggs da CEPAL.

Produção e traduçãoPara a transcrição das entrevistas da Ro-

dada de Consultas contou-se com a colabo-ração de Maximiliano Bourel, Marcelo Bu-rello, María Eva Cangiani, Valentina Farrell, Virginia Gallo, Guadalupe Guzmán, Erika Moeykens, Josefi na Pittaluga, Julia Ramos, Natalia Rosenberg, Gisela Urriza e Geraldi-ne Watson. A depuração do som da grava-ção das consultas foi realizada por Federico M. Guido Calvo.

A tradução foi realizada por Marcelo Canosa, María Esperanza Clavell, Yvon-ne Fisher, Liliana Hecht, Gabriela Ippóli-to, Claudia Martínez e Merril Stevenson. A correção de estilo esteve a cargo de Hinde Pomeraniec.

Fizemos questão de expressar nosso agradecimento a cada uma das pessoas que contri-buíram para a realização deste Relatório. Esperamos que saibam desculpar qualquer possível omissão, totalmente involuntária, sem nenhuma dúvida.

213Nota técnica sobre o Índice de Democracia Electoral (IDE)

aspectos, certamente, têm importância, mas não estão tão claramente conectados com o grau de democracia de um regime como os quatro escolhidos.

Em terceiro lugar, esses elementos pos-sibilitam contar com dados válidos e confi -áveis do último ano civil. Deu-se ênfase na medição de componentes estritamente ob-serváveis, evitando o uso de pesquisas sobre percepções. Desse modo, alguns componen-tes que poderiam ter sido incluídos foram deixados de lado por razões “práticas”.

Por último, analisou-se um conjunto de fatores que poderiam ter sido incluídos e não foram, em grande parte devido à difi culda-de de desenvolver medições apropriadas e a tempo para este primeiro Relatório. Isso in-clui fatores associados ao exercício do direi-to ao voto, tais como o processo de obtenção de documentos de identidade, a inscrição ou registro para votar e a própria votação, e as condições para a concorrência livre, em que infl uem fatores como: o fi nanciamento dos partidos e das campanhas, o uso de recursos

Esta nota descreve os passos dados e as provas estatísticas realizadas para a constru-ção do Índice de Democracia Eleitoral (IDE), uma medida composta sobre os direitos po-líticos relacionados com a eleição dos gover-nos. Apresentam-se, também, esclarecimen-tos sobre sua interpretação e utilização.

Construção do IDE

A escolha dos componentesO primeiro passo para a construção do

IDE, e provavelmente o mais importante, consistiu na escolha dos seus quatro com-ponentes: sufrágio, eleições limpas, eleições livres e cargos públicos eleitos. Eles foram selecionados considerando os elementos centrais tradicionalmente invocados pelos teóricos sobre a democracia para a defi nição de um regime democrático, e abarcam uma série de temas que, em geral, foram consi-derados centrais, inclusive necessários, para qualquer avaliação sobre o caráter democrá-tico de um regime político (fi gura 1).

Em segundo lugar, esses elementos refe-rem-se a direitos de cidadania, cuja vigência é responsabilidade do Estado, e que podem ser interpretados claramente em termos da teo-ria da democracia vigente. Desse modo, evi-tam-se problemas associados com elementos tais como o comparecimento dos eleitores às urnas ou a desproporcionalidade eleitoral, que refl etem tanto as ações estatais como as dos cidadãos. Isso permite garantir que o ín-dice possa ser interpretado claramente como uma medida do grau em que o Estado garan-te os direitos da cidadania referentes ao regi-me político, de modo diferenciado da ação dos cidadãos. Da mesma maneira, evitam-se problemas relacionados com medidas de sig-nifi cação pouco claras com respeito ao grau de democracia de um regime, tais como a di-ferença entre regulamentações eleitorais pro-porcionais e majoritárias, ou entre sistemas presidencialistas ou parlamentaristas. Esses

■ Nota técnica sobre o Índicede Democracia Eleitoral (IDE)

Índice de Democracia Eleitoral (IDE)

Direito de votoTêm direito de voto todos os adultos de um país?

Eleições limpasO processo eleitoral transcorre sem irregularidades que constranjam a expressão autônoma das preferências dos eleitores pelos candidatos e alterem o conteúdo fi dedigno dos votos emitidos?

Eleições livresÉ oferecido ao eleitorado um leque de alternativas que não estejam constrangidas por restrições legais ou de fato?

Cargos públicos eletivosAs eleições são o meio de acesso aos principais cargos públicos de um país, ou seja, o Executivo e o Legislativo nacional; e os que ganham as eleições assumem seus cargos públicos e neles permanecem durante os prazos estipulados pela lei?

FIGURA 1


públicos, o acesso aos meios de comunica-ção e a liberdade de imprensa. Outras ques-tões importantes dizem respeito às práticas eleitorais a nível subnacional e à estabilida-de do regime. A conveniência da construção de novos índices fi ca como tema para futu-ras discussões.

A medição dos componentesPara o segundo passo para a constru-

ção do IDE – a medição de seus quatro com-ponentes – foi preciso tomar duas decisões-chave. A primeira diz respeito às regras do processo de codifi cação e a segunda, ao pro-cesso de codifi cação propriamente dito.

Quanto às regras do processo de codifi ca-ção, as escalas – três ordinais de cinco pontos e um ordinal de três pontos – foram constru-ídas determinando primeiro os pontos fi nais teoricamente signifi cativos e, em seguida, identifi cando valores de escala, distanciados conceitualmente o máximo possível, come-çando com o ponto médio. Os valores da es-cala foram escolhidos para refl etir diferenças relevantes da bibliografi a, evitando pequenas variações entre casos, mesmo que fossem ve-rifi cáveis. Nos casos que não correspondiam com precisão a nenhum dos pontos das es-calas ordinais, introduziu-se o uso de sinais mais e menos, como forma de registrar valo-res intermediários. As escalas foram constru-ídas também de modo que cada ponto cor-respondesse a situações e acontecimentos relativamente concretos, e que as decisões de sua codifi cação pudessem ser tomadas, rigo-rosamente, sobre a base de fatores observá-veis. Não foram incluídos no índice dados baseados em pesquisas sobre percepções.

Além disso, como uma forma de garan-tir a replicabilidade do exercício de codifi ca-ção, e em face de possíveis arbitrariedades, destacou-se a importância de documen-tar as bases das decisões de codifi cação por meio da referência a fontes de informação disponíveis publicamente. Não foram re-queridas pontuações para cada caso em cada ano. Na verdade, só foram requeridas pon-tuações para três dos componentes – direito a voto, eleições limpas e eleições livres – pa-ra os anos em que foram realizadas eleições. As condições para as eleições dependem de

acontecimentos e decisões tomadas entre as eleições, e a codifi cação coletou informação entre os períodos eletivos. Mas a signifi cação desses acontecimentos e decisões, para o pro-cesso pelo qual os atores obtêm o acesso aos cargos governamentais, que é o interesse cen-tral do exercício de medição, cristaliza-se no acontecimento eleitoral em si. Desse modo, embora as pontuações tenham sido atribu-ídas a alguns componentes somente duran-te os anos de eleições, essas pontuações fo-ram entendidas como a síntese de processos mais amplos.

O segundo conjunto de decisões refere-se ao processo de codifi cação propriamen-te dito. Nesse sentido, foram utilizados dois procedimentos complementares para codifi -car os casos. Um codifi cador particular rea-lizou uma codifi cação baseando-se em uma pesquisa extensa e em consultas com nume-rosos especialistas, durante muitos meses. As pontuações defi nidas foram apresenta-das e discutidas em profundidade em vários encontros, inclusive um, com um grupo de participantes convidados que trabalhavam em diversos contextos (política, âmbito aca-dêmico, organizações internacionais), pro-venientes de diferentes países das Américas (Argentina, Brasil, Canadá, Colômbia, Equa-dor, Estados Unidos, México e Uruguai). Es-sas discussões conduziram à identifi cação de discordâncias que levaram a sucessivas pes-quisas e mais discussões grupais. Finalmente, após esse processo iterativo, chegou-se a um alto grau de consenso em relação à codifi ca-ção das quatro dimensões do IDE.

A geração de uma base de dados retangular com escalas normalizadas

O terceiro passo na construção do IDE foi a transformação das pontuações nas escalas dos componentes em uma base de dados re-tangular, ou seja, uma base de dados que in-clui pontuações numéricas para todos os ca-sos, em todas as variáveis e em todos os anos, com escalas normalizadas.

Esse passo envolveu uma série de proce-dimentos. Primeiro, enfrentaram-se aspectos bastante mecânicos. Os sinais mais e menos foram convertidos em números, somando e subtraindo 0,33 da pontuação base (por


exemplo, um 3+ foi convertido em 3,33). Os hífens (-) utilizados para indicar que a atri-buição de uma pontuação não era aplicável, devido a que o governo não era proveniente de uma eleição, foram convertidos em zeros (0). Além disso, as pontuações de dois dos componentes que tinham pontuações ape-nas para os anos em que houve uma eleição – sufrágio e eleições livres – foram estendidas para os anos intermediários, simplesmen-te transferindo a pontuação de um determi-nado ano para os anos subseqüentes, até ser atribuída uma nova pontuação (seja porque foi realizada uma eleição após um período de um governo não eleito, ou porque se realizou uma nova eleição, ou porque o processo elei-toral foi interrompido). A justifi cativa para esse procedimento é que a forma em que um governo se origina continua sendo uma ca-racterística que afeta sua natureza mesmo depois do momento de sua instalação.

No caso das eleições limpas, seguiu-se um processo um pouco mais complexo. Na codifi cação desse item foi utilizada uma es-cala de três pontos para facilitar a interpre-tação. Contudo, o 1 dessa escala não repre-senta na realidade um ponto médio; está muito mais próximo do 2. Desse modo, ca-da 1 foi convertido em um 3 e cada 2 em um 4. Além disso, devido a que esse elemento distingue os valores atribuídos às eleições presidenciais e parlamentares, as pontua-ções não foram simplesmente transferidas de eleição para eleição. As pontuações são uma média das pontuações das eleições pre-sidenciais e parlamentares.

Um segundo aspecto considerado foi a atribuição de uma única pontuação por pa-ís e por ano. Essa prática habitual obedece a razões de parcimônia e está bem justifi ca-da, porque o objetivo de gerar um índice é oferecer uma síntese da situação de um pa-ís. Mas um índice único implica vários pro-blemas, devido a que a situação de um país muda no curso de um ano, e utiliza-se ape-nas uma pontuação para caracterizar todo o período anual. Em alguns casos, a solução é relativamente simples: quando um aconte-cimento-chave – como a realização de uma eleição – ocorria no fi m do ano, a mudan-ça de status em função desse acontecimento

foi registrada no ano seguinte. Por exemplo, quando em 1985 foram realizadas, na Gua-temala, as eleições que terminaram com um período de governos dominados pelos mi-litares, essas eleições foram realizadas no fi m do ano, e a mudança de governo reali-zou-se em janeiro de 1986. Portanto, embo-ra as pontuações para os elementos compo-nentes tenham sido registradas em 1985, ao computar o IDE, essas pontuações foram in-gressadas em 1986. Quando os acontecimen-tos ocorreram na primeira metade do ano, foram computados para o mesmo ano. Por exemplo, as eleições de 1994 em El Salvador foram realizadas em março, e a mudança de governo em junho, portanto a mudança foi registrada em 1994.

Em outros casos, a solução foi mais com-plicada, pois quando um acontecimento ocorreu na segunda metade do ano, foi re-gistrado nesse mesmo ano. Esse é o caso, por exemplo, das eleições fraudulentas realiza-das em maio na República Dominicana, e da nova presidência que assumiu em agosto. Foram também problemáticos os casos em que ocorreu mais de um acontecimento crí-tico no mesmo ano. Por exemplo, em 2000, no Peru, realizaram-se duas eleições forte-mente questionadas, em abril e em maio, que levaram Fujimori, em julho, à presidên-cia e, em seguida, à sua renúncia em novem-bro. Nesse caso, as eleições problemáticas fo-ram registradas em 2000 e a retifi cação da situação, em 2001.

Em terceiro lugar, as escalas dos com-ponentes foram normalizadas, isto é, fo-ram trasladadas a uma métrica comum, por meio de uma normalização linear simples do intervalo unidade:

valor normalizado = valor de escala original /

máximo valor possível em escala original

Praticamente, qualquer opção que fos-se tomada teria sido um pouco arbitrária, pois não existem unidades de medida pa-ra a liberdade eleitoral amplamente aceitas e comparáveis com unidades como quilo-gramas ou dólares. No entanto, a escolha do procedimento de normalização tal como foi aplicado às escalas ordinais de cinco pontos


– com a modifi cação introduzida no elemen-to eleições limpas, ao transformar as pontu-ações das escalas componentes em uma base de dados retangular, todas as escalas utiliza-das para medir os quatro componentes são escalas ordinais de cinco pontos – é transpa-rente e justifi cável.

Por um lado, todas as escalas têm pon-tos fi nais com signifi cação teórica, e pode-se supor que caem no intervalo unidade, no qual 0 indica ausência total da propriedade e 1 indica presença total da propriedade. O valor inferior da escala ordinal corresponde à negação da propriedade em questão, en-quanto o valor superior corresponde à sua presença completa. Um caso com valor de sufrágio 0 não apresenta direito a voto de modo nenhum, enquanto um caso com va-lor de direito a voto 1 depois da normali-zação tem direito a voto adulto completo, o padrão teoricamente estabelecido. Des-se modo, o problema da distância se refere unicamente aos pontos compreendidos en-tre o ponto inicial e o ponto fi nal.

Por outro lado, a maior parte das esca-las foi construída de modo que cada pon-to da escala pudesse ser interpretado teori-camente, e que os diferentes valores da escala estivessem, conceitualmente, o mais distante possível entre si. Os valores da escala foram escolhidos para refl etir diferenças identifi ca-das como relevantes na bibliografi a, evitando variações menores entre os casos verifi cáveis. Portanto, a probabilidade de introdução de um erro importante é relativamente peque-na. Embora pudessem ser utilizados outros métodos psicométricos mais sofi sticados, eles seriam mais complicados, menos aces-síveis, fortemente dependentes dos dados e, freqüentemente, não funcionam muito me-lhor do que esse procedimento simples.

A escolha de regras de agregaçãoO quarto passo para a construção do IDE

– a escolha de regras de agregação para for-malizar a relação entre os elementos com-ponentes do índice – foi resolvido por meio do uso de uma regra de agregação simples. A idéia central utilizada para isso é a opinião bem estabelecida de que os quatro elementos componentes do IDE são partes que consti-

tuem um sistema, em virtude da forma em que estão combinados, e ainda mais, que es-ses quatro componentes são tão fundamen-tais para a caracterização global de um regi-me, que sua ausência o tornaria diretamente não-democrático. Por exemplo, como os te-óricos argumentaram, amplamente, sobre a democracia, o fato de que os sistemas de tipo soviético tivessem eleições com direito a vo-to completo não tem signifi cação do ponto de vista da democracia, devido a que o elei-torado não tinha opção entre candidatos al-ternativos e a que essas eleições não levaram ao acesso a cargos que exercessem efetiva-mente poder estatal.

Os quatro elementos componentes do IDE são, portanto, postulados como condições in-dividualmente necessárias, insubstituíveis e de igual peso. Essa concepção se formaliza calcu-lando o produto do valor de cada um dos ele-mentos componentes. Em termos formais, o IDE é calculado seguindo a seguinte equação:

Índice de Democracia Eleitoral = Direito a voto x

Eleições Limpas x Eleições Livres x

Cargos Públicos Eleitos

Essa equação retoma uma idéia-chave da teoria sobre a democracia: quando um ele-mento componente está completamente au-sente, o regime deve ser considerado como não-democrático. Na prática, essa operação garante que um valor zero em qualquer dos quatro elementos componentes leva a classi-fi car o caso como não-democracia.

Esse é um padrão “duro”, que pode ser visto como menos “perdoador” do que ou-tras regras de agregação. A concepção de que os elementos componentes do IDE são con-dições individualmente necessárias é alta-mente exigente, por isso foi utilizada con-juntamente com um critério conservador na atribuição de zeros aos elementos com-ponentes. Isso é assim, tanto para as esca-las construídas de modo tal que um zero se-ja utilizado apenas em casos extremos, em que uma propriedade amplamente consi-derada como vital para a existência da de-mocracia esteja totalmente ausente, quan-to no sentido de que a evidência necessária para atribuir um zero deve ser convincente.


Portanto, o IDE qualifi cará um país como não-democrático apenas quando as normas democráticas foram, indiscutivelmente, dei-xadas de lado.

Testando o IDE

Confi abilidade entre codifi cadores eestimativa de erro

Por razões de tempo, não foi realizada uma prova formal de confi abilidade entre os codifi cadores. No entanto, para saber se outros codifi cadores poderiam ter tido atri-buição de valores diferentes dos elementos componentes do IDE, realizou-se uma aná-lise de sensibilidade. Essa análise baseia-se em perturbações nas codifi cações, de acor-do com um projeto experimental e com o exame do índice global “replicado” resultan-te. Desse modo, utiliza-se a matemática pa-ra criar codifi cadores “virtuais” deformados de diversos modos; por exemplo, com um vi-és em uma valoração inferior de um ou mais componentes.

Os resultados dessa prova demonstraram que o IDE é bastante estável – as correlações de intervalo de medição com todas as outras “réplicas” foram 0,99 ou maiores – e as mu-danças na média e na dispersão foram bas-tante previsíveis, mostrando um viés nega-tivo ou positivo, esperado de acordo com o projeto experimental. Essa prova também proporcionou algumas margens de erro bá-sicas do IDE sobre a base das “réplicas”. Para valores do índice entre 0,25 e 0,75, uma am-plitude de margem generosa é de aproxima-damente ±0,07, e uma amplitude de margem razoavelmente conservadora é de ±0,1. De acordo com o padrão mais conservador pos-sível, os valores do IDE estão dentro de ±0,2. Essa amplitude é razoavelmente constante ao longo do intervalo citado, mas os limites pre-cisos dependem do valor do índice e, em ge-ral, são mais estreitos perto dos pontos fi -nais. Realizou-se um controle matemático utilizando a inversão da conhecida e muito conservadora prova de Kolmogorov- Smir-nov para a função de distribuição – baseada em matemáticas completamente diferentes – e foram obtidos resultados semelhantes.

A solidez das regras de agregaçãoRealizou-se uma prova de comparação

de quatro possíveis regras de agregação pa-ra combinar os elementos componentes do IDE: o produto dos quatro componentes uti-lizados no IDE, o valor mínimo dos quatro componentes da escala, a média geométrica dos quatro componentes e a média aritmé-tica dos quatro componentes. Os resultados mostraram que, sem importar a regra utili-zada, as correlações de intervalo de medição são sempre muito altas, o que indica que se preserva o ordenamento geral dos casos. Mas existem diferenças entre os índices, sendo por um lado, a média aritmética e a geomé-trica semelhantes entre si, e por outro lado, também semelhantes entre si o valor míni-mo e o IDE. A diferença mais importante en-contra-se entre as médias e os desvios padrão (DE). As médias geométrica e aritmética são de 0,92 e 0,91, respectivamente, e o DE de 0,20 e 0,21, respectivamente. Em compensa-ção, o valor mínimo e o IDE têm médias de 0,84 e 0,82, respectivamente, e o DE de 0,26 e 0,28, respectivamente. Isso sugere que apli-cando essas últimas regras, é melhor a dis-persão dos casos para evitar o conglomerado de casos que torna difícil interpretar suas di-ferenças com clareza.

O caráter dimensional dos elementos componentes

A prova de escalabilidade dos quatro ele-mentos componentes do IDE deu como re-sultado um alfa de Cronbach de 0,92; o que sugere que o IDE é uma medida de um fe-nômeno unidimensional. Contudo, quan-do se realizou uma prova em dois períodos (1960-1985 e 1990-2002), os alfas de Cron-bach resultantes foram de 0,95 e 0,23, res-pectivamente. Isso indica que, enquanto no primeiro período os componentes foram unidimensionais, isso já não era válido no período posterior a 1990. Esse resultado é consistente com a teoria utilizada para se-lecionar as regras de agregação para o IDE. Com efeito, é importante notar que os mo-delos de medição aditivos padrão descansam na presunção de que a agregação opera em múltiplas medições paralelas. Em oposição, dado que os componentes do IDE são, por


teoria, considerados insubstituíveis, a decisão de agregá-los a uma pontuação única não é invalidada por nenhum desvio potencial da unidimensionalidade. Desse modo, a pro-va de escalabilidade torna ainda mais válida a escolha das regras de agregação propostas em lugar da muito habitual regra de adição.

Interpretando e usando o IDE

O IDE é uma escala de 0,00-1,00; na qual 0,00 indica um regime não democrá-tico e qualquer número maior do que 0,00 um grau de democracia, sendo que as pon-tuações mais altas indicam um maior grau de democracia. Para evitar confusões, é im-portante notar que o índice não deve ser in-terpretado como uma avaliação das ações do governo. É uma medida do estado de um sis-tema, que se vê afetado pela ação ou inação de um governo, bem como por outros agen-tes estatais e atores sociais. Além disso, é pre-ciso ressaltar que o conceito que está sendo medido é o de democracia eleitoral. Este con-ceito não é tão estreito como alguns o consi-deram. Portanto, ainda que esteja focalizado completamente na celebração de eleições in-clusivas, livres e limpas, abarca mais do que “simples eleições”. O índice leva em consi-deração, também, o que ocorre com os pró-prios governos entre as eleições, e o que su-cede nesse período, que infl ui nas condições para realizar tais eleições.

O IDE não é certamente uma medida ampla da democracia. É, na verdade, uma medida de uma concepção do regime políti-co democrático baseada nos postulados mais amplamente compartilhados no que se refe-re aos direitos políticos fundamentais. Isso é muito signifi cativo. Por um lado, signifi ca que qualquer defeito detectado pelo IDE de-ve ser considerado como uma restrição im-portante aos direitos políticos dos cidadãos. Por outro lado, o fato de que um país tenha recebido uma pontuação perfeita de 1,00 não deve ser interpretado no sentido de que não possa melhorar, tanto as dimensões não in-cluídas no índice quanto os padrões mais exi-gentes dos elementos componentes do IDE.

O IDE pode ser utilizado para propósitos

comparativos, tanto para comparar um país consigo mesmo ou com outros países. Dessas duas formas, a comparação de um país con-sigo mesmo, em diferentes momentos é, em geral, a mais simples de interpretar. Afi nal, um país pode até ter introduzido melhorias notáveis e, no entanto, fi car em inferioridade em comparação com outros países, se estes tiverem avançado mais. No entanto, é impor-tante notar que qualquer comparação deve-se basear em diferenças consideráveis e não menores. Porque o IDE, como qualquer ín-dice, tem um certo grau de erro de medição e dentro dos limites desse erro não é aconse-lhável realizar qualquer afi rmação categórica sobre diferenças. De fato, como foi estimado por meio da análise de sensibilidade, para os valores do IDE entre 0,25 e 0,75, uma ampli-tude de margem de erro generosa é de aproxi-madamente ±0,07. Desse modo, os casos que difi ram em menos desse valor – por exemplo, um país com um IDE de 0,85 e outro com um de 0,92 – estão demasiado próximos pa-ra que seja possível distingui-los de maneira válida. Portanto, é metodologicamente injus-tifi cável oferecer um ranking excessivamen-te preciso de países, como é habitual no con-texto de outros índices, que simplesmente transformam as pontuações do IDE em um ranking, sem levar em consideração os graus de incerteza associados a elas. A identifi cação de casos de referência que sejam representa-ções prototípicas dos traços associados com uma gama de pontuações pode ajudar a pro-porcionar maior concretude ao signifi cado de cada número.

O IDE pode ser utilizado também co-mo um sinal, pois as pontuações específi cas de cada país convidam o leitor a voltar aos quadros dos elementos que o compõem, pa-ra identifi car precisamente que aspecto ou aspectos estão refl etidos nessa pontuação. Desse modo, o IDE pode ser usado como uma ferramenta analítica valiosa, pois ofe-rece uma pontuação resumida que ajuda os que a utilizam a identifi car o aspecto distin-tivo do regime político de cada país, não ape-nas em termos de seus elementos, mas tam-bém em termos da relação entre as partes constitutivas do regime e sua contribuição para o conjunto.

219Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)

■ Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)

Apresentação

Esta nota técnica descreve a fonte de informação, o desenho metodológico e os procedimentos estatísticos utilizados na ela-boração dos principais índices e indicadores empregados para a análise das percepções e comportamentos das cidadãs e dos cidadãos na América Latina. Explica o sentido, utili-dade e alcance destes índices e indicadores. As descrições contidas neste documento complementam os quadros apresentados no compêndio estatístico. Para explicações mais detalhadas é conveniente consultar a memória do processo metodológico e esta-tístico aplicado, composta de 7 documentos mais extensos, disponível na página web do Relatório sobre A Democracia na América La-tina: www.democracia.undp.org (Benavides e Vargas Cullell, 2003; Gómez, 2003; Kikut, Gómez y Vargas Cullell, 2003ª, 2003b; Ki-kut e Vargas Cullell, 2003; Vargas Cullell, Benavides y Gómez, 2003a, 2003b; Vargas Cullell e Benevides, 2003; Vargas Cullell e Gómez, 2003).

O documento contém duas seções. Na primeira, que introduz o estudo de opinião sobre a democracia, é apresentada uma valorização geral sobre a pesquisa Latino-barômetro como fonte de informação e uma indicação sobre os dados e métodos de análise empregados no estudo. Na segunda seção se descreve, com detalhe, o processo metodológico para a elaboração do Índice de apoio à democracia (IAD) e suas partes componentes, que constituem a principal inovação do estudo.

I- Pesquisa de opinião sobre a democracia

A seção do Relatório “Como os Latino-

americanos vêem a sua democracia” está baseada no trabalho realizado por uma equipe coordenada por Jorge Vargas Cul-lell e integrada por Miguel Gómez, Lorena Kikut e Tatiana Benavides. Essa equipe ela-borou o marco conceitual e metodológico a partir do qual foram defi nidos os índices e indicadores respectivos e realizou a análise da informação cujo principal objetivo foi possibilitar um estudo comparativo sobre o exercício dos direitos e deveres cidadãos na América Latina e indagar sobre o apoio cidadão à democracia.

Esta seção descreve as fontes de dados em que a análise apresentada no Relatório se baseia. Convidamos o leitor especializado que desejar mais informação a consultar a documentação detalhada sobre a defi ni-ção conceitual e as decisões metodológi-cas da análise no site web do PRODDAL www.democracia.undp.org.

Os dados do PRODAL são elaborados a partir de defi nições conceituais próprias e de procedimentos metodológicos e aplica-ções técnicas que permitem chegar a resulta-

Latinobarômetro como fonte de informação

Latinobarômetro é um estudo comparativo realizado periodicamente em todos os países da região. Em 2002 mediante um convênio entre PNUD e Latinobarômetro foram incorporadas à pesquisa 28 perguntas (62 variáveis), aproximadamente um terço do questionário, dedicadas a temas defi nidos pelo PRODDAL. A pesquisa foi feita em espanhol em 18 países (pela primeira vez foi realizada na República Dominicana), com o mesmo questionário e o mesmo livro de códigos. Foram entrevistadas 19.508 pessoas. As amostras variam entre 1.000 e 1200 pessoas por país. Todos os esquemas empregam alguma versão da amostragem polietápica e praticamente em todos a seleção fi nal dos entrevistados foi realizada usando amostragem de quota. Em função disso, as amostras podem estar afetadas pelos vieses e limitações conhecidos da amostragem de cota. (ver, CD/Compêndio Estatístico, Segunda Seção, “Estudo de Opinião sobre a Democracia”, p. 187 e ss.).


dos específi cos que não são necessariamente coincidentes com os das fontes utilizadas. Os índices e indicadores sobre percepções e comportamentos cidadãos utilizam infor-mação de três fontes, com base em um con-vênio entre o PNUD e o Latinobarômetro.

■ A seção regular da pesquisa de opinião realizada pela Corporação Latinobarômetro em 2002.

■ A seção proprietária do PNUD1. ■ A série histórica de perguntas do Lati-

nobarômetro, de modo secundário.A partir dessas fontes e sobre a base

conceitual e metodológica, foi elaborado o Índice de Apoio à Democracia. Para sua construção foi preciso analisar:

■ A questão geral do apoio cidadão à democracia, a maneira de medi-lo e as fragi-lidades do método mais amplamente usado.

■ As tendências dos cidadãos em relação à democracia, a maneira de determiná-las e a classifi cação das opiniões.

■ O tamanho de cada uma das tendên-cias, seu ativismo político e distância relativa.

■ A regra de agregação do Índice e sua validação estatística.

Esses temas são apresentados a seguir.

Dados e metodologia

O objetivo principal da seção proprie-tária do PNUD foi possibilitar um estudo comparativo sobre o exercício dos direitos e deveres dos cidadãos na América Latina. Isso complementou a pergunta que a seção regular do Latinobarômetro faz sobre as atitudes políticas em um amplo conjunto de temas. Os índices e indicadores sobre as percepções e comportamentos dos cidadãos utilizam informação de três fontes: a seção regular, a seção proprietária do PNUD e, de forma suplementar, a série temporal. A in-formação proveniente da seção proprietária está refl etida nos quadros do compêndio estatístico. Entretanto, a informação prove-niente da seção regular unicamente se apre-senta de forma já processada, como parte de

um determinado indicador ou índice.

Desenho das amostras

O Relatório metodológico permite um comentário sobre as amostras utilizadas no Latinobarômetro 2002, com a fi nalidade de identifi car aspectos relevantes para o uso adequado da informação. Trata-se de uma avaliação simples, já que o texto não apre-senta a informação necessária para uma au-ditoria técnica das amostras, o que impede dar atenção a algumas das eventuais fraque-zas do projeto técnico (Gómez, 2003)2. Em conseqüência, as observações desta seção são de caráter geral e inevitavelmente insufi -cientes. Mesmo assim, permitem identifi car as precauções para a manipulação dos dados no futuro.

Do exame das principais características dos desenhos utilizados em cada um dos países. dessa informação derivam-se as se-guintes conclusões gerais.

■ Todos os desenhos empregam alguma versão da amostragem polietápica e pratica-mente em todos a seleção fi nal dos entre-vistados é realizada usando amostragem de quota. Em um par de casos é empregada a técnica aleatória “último aniversário”, mas, na prática, se substitui o selecionado quan-do não está em sua casa ou não aparece em prazo curto. Por isso, todas as amostras são afetadas pelas limitações e viés conhecidos da amostragem da quota, particularmente por uma subestimação das pessoas que têm menor disponibilidade – especialmente aquelas que têm trabalhos de tempo integral – e uma superestimação das que trabalham por conta própria ou em casa.

■ Praticamente todos os desenhos em-pregam estratifi cação geográfi ca e segundo o tamanho das localidades e cidades. A me-tade das amostras utiliza afi xação despro-porcionada. Cabe assinalar que isso, em si, não representa um problema, porque logo são empregados fatores de ponderação para obter resultados em proporção à população de referência.

1 A seção proprietária do PNUD, de uso exclusivo, compreende as perguntas P1U a P28U do questionário utili-

zado para o estudo.


■ Para alguns dos países, existe um viés na amostra em relação à população urbana, o que supõe nestes casos uma super-repre-sentação das opiniões da população urbana nos promédios destes paises.

Em resumo, pode-se dizer que, embora o Latinobarômetro refl ita para alguns dos paises fundamentalmente a opinião da po-pulação urbana – o que pode produzir uma distorção nos dados fi nais – o Latinobarô-metro é sem dúvida a fonte de informação que melhor apresenta as opiniões da popu-lação na região em conjunto. Portanto, neste Relatório, foi adotada esta base de dados para a análise de opinião sobre a democracia na América Latina.

Análises estatísticas

Na análise estatística realizada para o Relatório sobre A Democracia na América Latina, baseado no Latinobarômetro, foi utilizado o software SPSS versão 11. Os métodos de análises estatísticas empregados foram simples. Para estabelecer a associação entre duas variáveis numéricas é usado o coefi ciente de correlação de Pearson, cujos valores oscilam entre 0 e 1. Para estabelecer a associação entre variáveis nominais empre-gou-se a medida V de Crammer e, quando se trata de uma variável ordinal e outra nomi-nal utilizou-se Tau-c.

Para integrar a informação de perguntas que, a primeira vista, parecem referir-se a um mesmo tema, em todos os casos foram feitas análises fatoriais com a fi nalidade de determinar dimensões implícitas e foram elaboradas escalas por soma simples. Como indicador da consistência ou confi abilida-de interna das escalas assim construídas é utilizado o coefi ciente Alfa de Crombach (coefi cientes de 0,70 ou mais são conside-rados confi áveis e consistentes). Se não for alcançado este valor, deve-se descartar a respectiva escala. Quando isso ocorre, apli-ca-se cada uma das variáveis de maneira in-dependente (como se fez no Índice de apoio à democracia).

Durante o processo de análise da infor-

mação, foram utilizadas técnicas de análise de profi ling (perfi l), para examinar se os valores de uma variável dependente estão associadas a determinados fatores sócio-demográfi cos e atitudes políticas. Foram destacadas aquelas que tivessem um nível de signifi cação igual ou inferior a 1% (Ver Compêndio estatístico).

Unidade de análise

As unidades de análise para o estudo do tema de apoio à democracia, em particular, o Índice de apoio à democracia (IAD) e seus componentes, foram os países. Foram obtidos valores para América Latina em seu conjunto (18 países) e para três sub-regi-ões: (a) México, República Dominicana e América Central (que inclui Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicarágua, Costa Rica e Panamá; (b) Região Andina (Venezuela, Colômbia, Equador, Peru e Bolívia); (c) Mercosul e Chile (Brasil, Uruguai, Argenti-na, Paraguai e Chile). Nesse caso os valores expressam médias do grupo de países dentro da unidade maior, considerando cada país como uma unidade com um mesmo peso. Por isso, não foi ponderada a amostra para chegar a conclusões sobre “América Latina” ou para uma das sub-regiões mencionadas anteriormente. As razões para não ponderar são as seguintes:

• As cidadãs e os cidadãos expõem opini-ões e avaliações sobre o sistema político do qual fazem parte e não em relação com uma “macrounidade” política latino-americana. A maioria dos assuntos aos que elas fazem referência são problemas de caráter nacional (por exemplo, o desempenho da democra-cia). Por isso as diferenças nacionais são im-portantes e, em princípio, todas são de igual importância. Se, para efeito de estudo, fosse ponderada a amostra pela população para obter tendências a nível latino-americano, basicamente seriam refl etidas as opiniões e avaliações de brasileiros e mexicanos (apro-ximadamente 60% da população total). No entanto, tanto uns quanto outros fazem re-ferência, apesar do peso que teriam dentro

2 Para uma análise critica do Latinobarômetro 2002 consultar o documento preparado por Miguel Gómez para

o relatório A Democracia na América Latina (Gómez, 2003).


da amostra ponderada, à experiência de seus próprios países e não aos da América Latina.

■ Os tamanhos originais da amostra para cada país não foram estabelecidos pela Corporação Latinobarômetro para facilitar uma análise posterior que, ao mesmo tem-po que obtivesse resultados representativos para a população da América Latina em seu conjunto, proporcionasse resultados representativos para cada um dos países in-cluídos no estudo. Se ponderássemos a base de dados consolidada atual por população, aos países pequenos (por exemplo, Uruguai, Nicarágua, Costa Rica) lhes corresponderia uma quota muito pequena.

■ Os desenhos das amostragens nos países incluídos no estudo são claramente diferentes. Como foi indicado em seções anteriores, umas amostras são nacionais; outras são urbanas e, inclusive, em alguns países, cobrem só alguns centros urbanos. Por exemplo, o universo da amostra do Bra-sil são algumas cidades e não toda a popula-ção; se ponderássemos a amostra do Brasil por população, na realidade estaríamos dando um peso excessivo aos habitantes dos centros urbanos em relação aos habitantes de outros países onde as amostras parecem um pouco mais “nacionais”.

Quando se fez o “profi ling” das pessoas com diferentes tendências à democracia, foi

utilizada a amostra em seu conjunto sem ponderar. Nestes casos, os resultados refl e-tem a situação da população entrevistada em seu conjunto, e não “das e dos latino-americanos”.

Precisão dos resultados3

Toda pesquisa por amostragem é afeta-da por dois tipos de erros: os erros de não amostragem4 e de amostragem5. Como não são conhecidos os resultados de uma au-ditoria técnica do Latinobarômetro 2002, não é possível fazer referência aos erros de não amostragem. Por outra parte, a análise dos erros de amostragem é muito limitada porque a informação contida no Relatório metodológico 2002 não permite apresentar os erros da amostragem (erros padrão, EP) e os efeitos de desenho (DEF) para índices e perguntas selecionadas. Não há informação a nível de unidade primária de observação. Em conseqüência, não se pode apresentar uma opinião sobre a precisão das estima-tivas.

Em termos gerais, podemos dizer que em casos como o da Costa Rica, as outras nações centro-americanas e o Brasil, onde o tamanho médio do conglomerado fi nal não é muito alto – cerca de 13 entrevistados – se são supostos valores de roh usuais de 0,02 a 0,04, o ED alcança no máximo 1,50, o que

3 A explicação sobre os erros de amostragem e não amostragem é tomada literalmente da redação feita por Luis

Rosero-Bixby para o estudo sobre Cultura democrática em Costa Rica 2004 do Projeto de Opinião Pública da

Universidade de Vanderbilt (Vargas Cullell e Rosero-Bixby, 2004).

4 Os erros de não amostragem são os cometidos durante a coleta e processamento da informação, mas podem

ser controlados construindo um adecuado instrumento de medição, treinando os pesquisadores para uma corre-

ta aplicação do instrumento, supervisionando o trabalho de campo, criando um programa de captura de dados

efi ciente, revisão de questionário e adequada codifi cação, assim como uma limpeza do arquivo, entre outros.

Esses erros podem ser controlados mas não quantifi cados. A comparação dos resultados da amostra com os da

população, porém, dá uma idéia sobre a possível geração de viés que diminui a representatividade da amostra.

5 Os erros de amostragem são produtos do acaso e são resultado do fato de se entrevistar uma amostra e não a

totalidade da população. Quando selecionamos uma amostra ela é uma das tantas amostras possíveis a serem se-

lecionadas na população. A variabilidade existente entre todas essas possíveis amostras é o erro da amostragem,

que poderia ser medido se fosse possível dispor de todas essas amostras, situação obviamente irreal. Na prática,

o que se faz é calcular esse erro sobre a variação obtida a partir da amostra. Para calcular o erro da amostragem

de uma estatística (médias, porcentagens, diferenças e totais), calcula-se o erro padrão que é a raiz quadrada da

variação populacional da estatística. Isso permite medir o grau de precisão com que esse dado estatístico se apro-

xima ao resultado obtido nas entrevistas com todos os elementos da população sob as mesmas condições. Para o

cálculo deste erro é muito importante considerar o desenho com o qual foi selecionada a amostra.


signifi ca que a conglomeração aumenta a variância de p em um 50% e o erro de amos-tragem em 22%, magnitudes totalmente to-leráveis. Entretanto, em outros casos, como de Equador, o procedimento de selecionar cidades ou municípios e logo depois sub-amostrá-los, produz níveis de conglomera-ção elevados (50 ou mais entrevistados) e ED que podem ser de 3 ou 4, o que implica erros de amostragem de 1,73 ou 2 vezes aos obtidos usando a fórmula usual.

Amostras totais, amostras válidas e não-respostas

O tamanho da amostra total consolida-da do Latinobarômetro 2002 nos 18 países onde foi realizado o estudo é de 19.508 ca-sos6. Aos dados do Paraguai foram dados uma ponderação dupla com a fi nalidade de simular uma amostra de 1.200 pessoas nesse país. Isso aumentou o tamanho da mostra de 19.508 a 20.108 registros (Quadro 1). Todos os cálculos e estimativas foram reali-zados com base nessa amostra que inclui a dupla ponderação do Paraguai.

Os motivos que justifi caram essa decisão foram os seguintes:

■ Permitir conferir ao Paraguai, no estu-do, um peso similar ao dos outros 18 países; do contrário, pesaria como “meio país” quando se acrescenta informação para ana-lisar a situação regional (América Latina) ou sub-regional (Mercosul e Chile).

■ Se tivesse sido empregada uma amos-tra de 1.200 pessoas nas mesmas localidades onde foi aplicada a amostra, os resultados não deveriam ser muito diferentes dos que efetivamente foram obtidos com o estudo de 600, se fossem utilizados os mesmos crité-rios e fossem aplicadas de forma apropriada as técnicas de amostragem estatística.

Ao dar maior peso ao Paraguai mudam, muito levemente, os resultados médios do conjunto dos países da América Latina (em décimos de ponto percentual) e mudam um pouco os resultados médios dos países

da sub-região do Mercosul e Chile (dois a três pontos percentuais), em relação aos que seriam obtidos se não houvesse ponderação

da amostra. Por tudo que foi mencionado, supõe-se, que essas mudanças seriam as es-peradas se tivesse sido realizado um estudo com 1.200 pessoas.

Na prática, devido às “não resposta”, as amostras válidas são menores do que o total e diferentes segundo a variável sob conside-ração. As tabelas do compêndio estatístico apresentam as amostras totais e as amostras válidas para a maioria das variáveis que fo-ram empregadas na análise. Em alguns casos a porcentagem de não resposta é baixa – por exemplo, quando se trata de variáveis sócio-demográfi cas como a idade, sexo ou o nível educacional do entrevistado. Em outros ca-sos, porém, a porcentagem de não resposta é elevada, especialmente quando as perguntas foram agrupadas para formar os índices em-pregados na análise de resultados, o que leva ao tamanho de amostras válidas inferiores. O Quadro 2 apresenta essa diferença em re-lação ao Índice de Apoio a Democracia, que se analisara com detalhe na seção seguinte.

A não consideração da “não resposta”

Desde o início da análise decidiu-se não considerar a “ não resposta”. Os “não sabe” e “não responde” foram unidos e declarados

Amostra # casos

Número de entrevistas ou tamanho da amostra 18.508não ponderada (17 países)

Tamanho da amostra ponderada (17 Países) 18.501

Tamanho da amostra ponderada (18 países após a 19.501inclusão da República Dominicana)

Tamanho da amostra ponderada (18 países após a dupla 20.101ponderação do Paraguai)

6 Quando o estudo cobria 17 países, o tamanho da amostra consolidada era de 18.508 casos. Incluindo República

Dominicana acrescentaram-se mais 1.000 registros.

quadro 1

TAMANHO DA AMOSTRA DO ESTUDO


como missing (valores faltantes). Isso tam-bém foi feito no cálculo das tendências em relação à democracia no cálculo do Índice de Apoio à Democracia (IAD). Nesse caso, para efeitos de análise, é necessário suprimir a “não resposta”, para não serem levantadas hipóteses sobre as atitudes das pessoas que se encontram nessa categoria.

A decisão adotada é conseqüente e con-sistente com o conteúdo total dos textos. Para realizar as análises multivariadas e a construção de índices complexos, a não consideração da “não resposta” como alter-nativa foi sistemática.

Para evitar a indução ao erro da não con-sideração da “não resposta”, para todos os resultados inclui-se o tamanho da amostra em que estão baseados, ou amostra efetiva

(“n” de respostas válidas). Dessa maneira, sempre é possível a reconstrução dos valores originais e a dedução do volume de “não resposta”.

Apresentação de resultados

No texto principal do Relatório, as porcentagens de quadros e gráfi cos são das amostras válidas e não das amostras totais. Em todos os casos, foi incluído o tamanho da amostra na qual se basearam, ou amostra efetiva, e por isso sempre é possível a recons-trução dos valores originais e deduzir assim o volume da não resposta.

No caso dos quadros e gráfi cos referidos ao IAD e aos modos de participação dos cidadãos, a amostra válida inclui os casos resgatados através do procedimento descri-to no texto metodológico respectivo (Kikut, Gómez y Vargas, 2003: 13-16). São excluídos os valores que faltam, ou não resposta (não sabe e não responde). A exclusão da “não resposta” dos resultados na análise dos dados é necessária com a fi nalidade de não fazer suposições sobre as atitudes das pesso-as que se encaixaram nessa categoria e que poderiam ter infl uência sobre os resultados das análises multivariadas e na construção de índices.

O método de medição do apoio cidadão à democracia mais amplamente utilizado e suas fragilidades

Na pesquisa Latinobarômetro foi usada uma pergunta para acompanhar a lealdade das cidadãs e dos cidadãos latino-america-nos em relação à democracia7. A pergunta diz:

Com qual das seguintes frases o(a) senhor(a) está mais de acordo?

1.A democracia é preferível a qualquer outra forma de governo.

2.Em algumas circunstâncias, um go-

Argentina 1.200 964 19,7Bolívia 1.242 886 28,7Brasil 1.000 663 33,7Colômbia 1.200 768 36,0Costa Rica 1.006 808 19,7Chile 1.188 873 26,5Equador 1.200 938 21,8El Salvador 1.014 577 43,1Guatemala 1.000 703 29,7Honduras 1.005 747 25,7México 1.210 1.031 14,8Nicarágua 1.016 833 18,0Panamá 1.010 794 21,4Paraguai 1.200 1.011 15,8Peru 1.224 856 30,1Rep.Dominicana 1.000 909 9,1Uruguai 1.187 926 22,0Venezuela 1.200 928 22,7América Latina 20.101 15.217 24,3

País Amostra total Índice de apoio à democracia

Amostra válida* % não resposta*

* Após o resgate de casos através dos procedimentos indicados nos seguintes documentos: Kikut, Gómez e Vargas Cullell, 2003ª; 2003; Vargas Cullell e Kikut, 2003.** Os valores para a região são diferentes da soma dos totais por país, isto é devido a necessidade de arredondar os totales ponderados, feito automaticamente pelo programa estatísticoFonte: Compêndio estatístico

7 Em círculos acadêmicos, políticos e jornalísticos essa pergunta é tratada como uma medida-resumo do apoio

cidadão à democracia e, indiretamente, da “saúde” da democracia; ano após ano seus resultados são observados

com especial atenção.

AMOSTRAS TOTAIS E AMOSTRAS VÁLIDAS PARA O ÍNDICE

DE APOIO A DEMOCRACIA EMPREGADO NA ANÁLISE DO

LATINOBARÔMETRO

quadro 2


verno autoritário pode ser preferível a um democrático.

3.Para pessoas como nós, dá no mesmo um regime democrático e um não demo-crático.

Assim, as pessoas que escolhem a res-posta 1 (“a democracia é preferível”) são as que apóiam a democracia; as que escolhem a resposta 2 são as que apoiariam sua subs-tituição por um sistema autoritário e as que selecionam a resposta 3 têm um comporta-mento ambivalente, potencialmente proble-mático. Se, ao longo do tempo, a freqüência da resposta 1 aumenta, supõe-se que o apoio à democracia aumenta; se diminui, o apoio declina. A melhor situação para a democra-cia de um país seria aquela em que quase todos os entrevistados escolhem a resposta 1 e, por outro lado, a pior seria aquela em que a maioria se inclina pela resposta 2.

A pergunta – codifi cada na pesquisa La-tinobarômetro com a chave P32ST - foi cri-ticada como medida do apoio à democracia8 (Seligson, 2000). Não obstante, é útil como ponto de entrada no tema, pois as pessoas adotam uma posição, prima facie, em rela-ção à sua idéia de democracia. Embora a pergunta P32ST seja um ponto de entrada útil, como medida-resumo inicial, para o tema da lealdade cidadã em relação à demo-cracia, isso não signifi ca que, por si só, seja sufi ciente para um tratamento mais profun-do do apoio cidadão, ou uma boa medida indireta da “saúde” da democracia.

Quando se relaciona a pergunta P32ST com outras que medem o apoio ou a acei-tação de regras democráticas, surgem resul-tados que, à primeira vista, podem parecer inesperados ou simplesmente inconsisten-tes. Uma signifi cativa proporção das pessoas que dizem apoiar a democracia demonstra,

8 Seligson argumenta que, ao não especifi car a idéia de democracia que as pessoas possuem, a pergunta P32ST

tem um componente de indeterminação. Propõe explorar o apoio ao sistema mediante uma bateria alternativa

de perguntas (Seligson, 2000). Embora sua observação coloque a necessidade de manter uma atitude cautelosa

na interpretação dos resultados, sua crítica não invalida necessariamente a pergunta como ponto de entrada para

o exame do apoio cidadão à democracia. A debilidade indicada por Seligson pode ser resolvida examinando a

pergunta P32ST em relação a outras do mesmo Latinobarômetro, em particular às perguntas P30ST (“Para o(a)

senhor(a), o que signifi ca democracia?”) e P31ST (“As pessoas, freqüentemente, diferem em seus pontos de vista

sobre as características mais importantes da democracia. Da lista, escolha só uma característica que para o(a)

senhor(a) seja a mais essencial em uma democracia”).

P28UA Com que o presidente não se limite às leis 38.6P28UB Com que o presidente imponha ordem pela força 32.3P28UC Com que o presidente controle os meios de comunicação 32.4P28UD Com que o presidente deixe de lado o Congresso e os partidos 32.9P38STB Não me importaria que um governo não democrático chegasse 44.9 ao poder, se resolvesse os problemas do país

Pergunta O(A) senhor(a) está de acordo...? Porcentagem que apóia sistema democrático e que está de acordo com…

Notas:Não foram incluídas respostas NS/NR.No caso das pessoas que manifestam apoiar um sistema democrático, foram somadas as respostas “em desacordo” e “muito em desacordo” com cada uma das afi rmações.

PROPORÇÃO DE PESSOAS QUE APÓIAM A DEMOCRACIA COM RESPOSTAS

“INESPERADAS” EM RELAÇÃO AO APOIO A MEIOS AUTORITÁRIOS PARA RESOLVER

PROBLEMAS

quadro 3

P32ST


ao mesmo tempo, atitudes contrárias ao funcionamento de instituições básicas da de-mocracia (como o Congresso e os partidos) e apóia a governantes que utilizarem meios autoritários para resolver os problemas do país. Respostas igualmente “inesperadas” surgem quando se examina o apoio declara-do à democracia em relação a, por exemplo, a avaliação da democracia como um bom sistema de governo, ou sua prioridade dian-te de outros valores socialmente relevantes, como na alternativa entre desenvolvimento e democracia (quadros 3 e 4).

Ante essas respostas inesperadas, podem ser adotadas, basicamente, duas posições. Por um lado, podem ser empregadas como evidência para argumentar a veleidade do apoio declarado a um regime. Se a prefe-rência pela democracia é apenas retórica, a pergunta P32ST como medida da lealdade cidadã ao regime teria que ser desprezada, devido a seu escasso interesse analítico. Seria preciso, então, procurar outras variáveis que evidenciem comportamentos mais estáveis. Na opinião deste estudo, tal posição é equi-vocada. Implica não apenas assumir que as respostas inesperadas são sempre o refl exo de atitudes inconsistentes, o que não é, ne-cessariamente, verdadeiro, mas também que o inesperado não faz parte do nosso estudo.

Em sentido contrário à posição anterior, as respostas inesperadas podem ser em-pregadas como ponto de partida para um estudo das lealdades cidadãs à democracia.

Se esse fosse o caso, a pergunta P32ST, que indaga sobre o apoio “em geral” à democra-cia, deveria ser analisada em relação a outras perguntas que exploram dimensões mais concretas desse apoio, com o objetivo de de-terminar se as respostas “inesperadas” obe-decem a atitudes meramente inconsistentes das cidadãs e dos cidadãos ou se, vistas em seu conjunto, revelam padrões de opinião. Em princípio, a idéia seria examinar se é possível distinguir os setores que consisten-temente têm atitudes democráticas, tanto em termos gerais quanto em assuntos espe-cífi cos, daqueles que demonstram atitudes pró-autoritárias. Esta segunda posição é a adotada no Relatório.

Do ponto de vista indutivo, explorar a inter-relação entre variáveis coloca a ne-cessidade de contar com um conceito que permita estudar se as atitudes de apoio ou rejeição ao regime democrático confi guram posições determinadas. Este conceito deve-ria ser também uma ferramenta que -adap-tando o enfoque de Linz- possibilitasse a análise da vulnerabilidade das democracias latino-americanas. Para cumprir ambos os fi ns, defi ne-se o conceito de “tendências em relação à democracia”.

Cabe colocar um último comentário sobre a fonte de informação disponível. O estudo das tendências em relação à demo-cracia na América Latina utiliza informação proveniente de uma pesquisa de opinião pública. Embora trate-se de um material va-

Pergunta 32ST

Pergunta 35ST Porcentagem que apóia sistema democrático e que está de acordo com…

Democracia mais importante 32.8

Ambas por igual 20.7

Desenvolvimento mais importante 46.4

PROPORÇÃO DE PESSOAS QUE APÓIAM A DEMOCRACIA COM RESPOSTAS

“INESPERADAS” EM RELAÇÃO A SUA AVALIAÇÃO SOBRE A OPÇÃO ENTRE

DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO

quadro 4

Nota:Não foram incluídas respostas NS/NR.


lioso, deve-se lembrar que, às vezes, as opini-ões refl etem apenas de maneira aproximada o pensamento das pessoas. Os indivíduos podem encobrir seus verdadeiros pontos de vista; as perguntas e escalas de medição podem ter defeitos que impedem cumprir o fi m para o qual foram elaboradas e, mesmo quando as e os entrevistados respondem com honestidade e as perguntas funcionam bem, o que as pessoas respondem não refl ete necessariamente os valores e as crenças que guiarão suas reações diante de situações concretas.

II- O IAD e as tendências em relação à democracia

O Índice de apoio à democracia (IAD), elaborado para o Relatório, é a medida-re-sumo para estudar o respaldo dos cidadãos à democracia9. Combina os indicadores de tamanho, ativismo político e distância das tendências para a democracia. É a alterna-tiva metodológica á análise deste tema base-ado na leitura de variáveis separadamente10. Essa seção inicia-se com uma descrição do procedimento e provas aplicadas para deter-minar essas tendências e depois descreve o IAD e seus componentes.

As tendências para a democracia são posições de apoio ou rejeição à democracia, identifi cadas a partir de um conjunto de ati-tudes sobre a preferência pela democracia e a aceitação das normas em que está baseada. Este conceito – e os indicadores e índices elaborados pelo Relatório – surgem de uma adaptação da teoria de Juan Linz sobre a falência das democracias (Linz, 1978).Linz diz que, em relação com a permanência ou substituição de um regime democrático, podem ser encontrados entre os cidadãos

três posicionamentos: as forças políticas leais ao sistema; as desleais, que procuram derrubá-lo, e as semi-leais, que têm atitudes ambivalentes e contraditórias. Estabelece, também, as condições propícias para a que-bra da democracia; afi rma que uma crise do regime derruba uma democracia quando os desleais são capazes de atrair para as suas posições os semi-desleais. As tendências para a democracia conservam o signifi cado dos posicionamentos de Linz (leal, semi-leal e desleal). Para facilitar o entendimento da análise, por parte dos leitores não especia-lizados, as tendências foram rebatizadas da seguinte maneira: os leais foram chamados “democratas”; os semi-leais, “ambivalentes” e os desleais, “não-democratas”.

A análise das tendências procura respon-der as seguintes perguntas: existe entre os cidadãos latino-americanos uma corrente de opinião contrária à democracia, que pode constituir base de apoio social de uma força política “desleal”? Qual é a extensão dessa corrente de opinião frente à que apóia a democracia? Quem são os mais ativos na vida política do país: os que se opõem ao sis-tema ou os que o apóiam? Qual a dimensão do segmento com atitudes ambivalentes? Do ponto de vista de suas atitudes, estão os ambivalentes mais perto dos que se opõem ao sistema? Como varia o tamanho da base social destas correntes de opinião?

O conceito de tendências para a demo-cracia não é, porém, idêntico ao dos posi-cionamentos políticos de Linz. Em primeiro lugar, Linz estuda situações históricas para tirar daí uma teoria comparativa. As tendên-cias são uma ferramenta para chegar perto do tema da vulnerabilidade da democracia diante da eventualidade de uma crise do regime, e estuda o apoio que os cidadãos

9 Na elaboração do IAD foi buscada a coerência com o conceito amplo de democracia defendido pelo Relatório (a

democracia é muito mais que um regime político). De fato, as perguntas consideradas para determinar as tendên-

cias das pessoas sobre a democracia, que é a base do IAD, incluem tanto atitudes sobre a democracia como regime

político e suas instituições políticas representativas, fazendo referência, segundo Mazzuca, à dimensão do exercício

do poder, como sobre a democracia além do regime político ou dimensão do exercício do poder.

A leitura de freqüências simples de variáveis foi o ponto de entrada para a análise, mas não são seu fundamento.

Toda pergunta deve ser contextualizada, examinada em relação a outras, para ter uma melhor aproximação ao

signifi cado dos dados. Do contrário, há o risco de formular interpretações baseadas na “espetacularidade” ou a

conveniência de um dado. Evitar esse risco é justamente um dos propósitos da análise das tendências.


Pergunta p32st: Com qual das seguintes frases o/a senhor(a) está mais de acordo?“A democracia é preferível a qualquer outra forma de governo ”,“Em algumas circunstâncias, um governo autoritário pode ser preferível a um democrático ”,“Para pessoas como nós, dá na mesma um regime democrático que um não democrático ”.

Pergunta p35st: Se o/a senhor(a) tivesse que escolher entre a democracia e o desenvolvimento econômico, qual diria que é o mais importante?

Pergunta p37no2: O/A senhor(a) acha que a democracia é indispensável como sistema de governo para que este país possa ser um país desenvolvido?, ou O/A senhor(a) acha que não é indispensável; é possível chegar a ser um país desenvolvido com outro sistema de governo que não seja a democracia?

Pergunta p38stb: Está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo ou totalmente em desacordo com a seguinte afi rmação: “Não me importaria que um governo não democrático chegasse ao poder, desde que pudesse resolver os problemas econômicos”.

Pergunta p39st: Algumas pessoas dizem que sem Congresso Nacional não pode haver democracia, enquanto outras dizem que a democracia pode funcionar sem Congresso Nacional. Qual frase está mais próxima de sua maneira de pensar?

Pergunta p40st: Algumas pessoas dizem que sem partidos políticos não pode haver democracia, enquanto outras dizem que a democracia pode funcionar sem partidos. Qual dessas frases está mais próxima de sua maneira de pensar?

Pergunta p41st: Algumas pessoas dizem que a democracia permite que os problemas que temos no país sejam solucionados. Outras pessoas dizem que a democracia não soluciona os problemas. Qual dessas frases está mais próxima de sua maneira de pensar?

Pergunta p28ua: Se o país estiver em sérias difi culdades, está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“não se limite ao que dizem as leis ”?

Pergunta p28ub: Se o país estiver em sérias difi culdades, está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“imponha ordem por meio da força ”?

Pergunta p28uc: Se o país estiver em sérias difi culdades, está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“controle os meios de comunicação ”?

Pergunta p28ud: Se o país estiver em sérias difi culdades, está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“deixe de lado o Congresso e os partidos ”?

ONZE PERGUNTAS EMPREGADAS PARA IDENTIFICAR AS TENDÊNCIAS EM

RELAÇÃO À DEMOCRACIA

quadro 5

Fonte: Latinobarômetro 2002.


lhe dão. Em segundo lugar, as tendências identifi cam os padrões de atitudes dos ci-dadãos e das cidadãs, mas não possibilitam uma observação direta do comportamento desses atores.

O ponto de partida para a identifi cação das tendências para a democracia foi a re-visão do questionário do Latinobarômetro 2002. Foram aplicadas sucessivas análises fatoriais a um amplo conjunto de perguntas para medir, em princípio, atitudes sobre a democracia, o desenvolvimento, os valores e a confi ança interpessoal. O propósito foi identifi car as perguntas diretamente relacio-nadas com o tema das atitudes de apoio à democracia11. Esse processo permitiu sele-cionar onze perguntas (quadro 5).

Em todas as análises, as perguntas selecionadas foram agrupadas consistente-

mente em três fatores (Quadro 6). O fator 1 forma a dimensão de atitudes delegativas. Explica um 23.5% de variância. O fator 2 compõe a dimensão de apoio à democra-cia como sistema de governo (16.5% da variância), e o fator 3 está localizado em uma dimensão de apoio a instituições da democracia representativa (13.8% da va-riância). A variância explicada acumulada foi de 53.8%12. As provas de confi abilidade mostraram que não era conveniente usar índices de adição derivados das dimensões geradas pela análise fatorial, e por isso foi usado de maneira independente com cada uma das variáveis.

A técnica selecionada para determinar a localização dos entrevistados e entrevistadas em uma ou outra tendência para a democra-cia, foi a análise de conglomerados e clusters.

11 O coefi ciente de Kaiser-Meyer-Olkin de adequação da amostra para as onze variáveis foi de 0,77, considerado

apropriado para sua utilização em uma análise fatorial .

12 A agrupação das onze variáveis de interesse nos três fatores indicados cumpre com o método Kaiser-Guttman

(“eigenvalores” maiores que um), se bem que a variância explicada por eles não é particularmente alta. São

determinadas as porcentagens obtidas no fatorial aplicado com as variáveis de interesse –sem incluir o resto das

variáveis inicialmente consideradas.

Atitudes Presidente além das leis 0.74 delegativas Presidente imponha ordem pela força 0.81 Presidente controle a mídia 0.80 Presidente deixe de lado partidos e Congresso 0.77 Apoio à Preferência por democracia 0.67democracia como Democracia ou desenvolvimento 0.58sistema de governo Democracia indispensável para desenvolvimento 0.69 Não importa governo autoritário se resolver 0.48 problemas Democracia soluciona problemas 0.57 Apoio a Democracia sem Congresso 0.84instituições Democracia sem partidos 0.85representativas Variância explicada 23.5% 16.5% 13.8%

Dimensão Pergunta Fator 1 Fator 2 Fator 3

Nota: Estão incluídas apenas cargas fatoriais maiores de 0.450.Fonte: Elaboração própria com base no Latinobarômetro 2002.

CARGAS FATORIAIS PARA ONZE PERGUNTAS DE INTERESSE NA DETERMINAÇÃO

DE TENDÊNCIAS PARA A DEMOCRACIA.

quadro 6


Essa é uma ferramenta exploratória utiliza-da com a fi nalidade de resolver problemas de classifi cação, já que contribui para revelar associações e estruturas presentes nos dados que não são observáveis previamente. Seu objetivo é atribuir os casos a grupos, deno-minados clusters, de forma que os membros de um mesmo grupo sejam similares entre si quanto às características selecionadas, enquanto que os membros de diferentes grupos sejam relativamente diferentes.

A análise de conglomerados pode ser realizada de diversas maneiras, dependen-do da medida de similaridade e do método empregado. Neste caso, devido à magnitude da base de dados disponível, foi calculada a distância euclidiana como medida de simi-laridade e foi utilizado o método de partição de k-médias. Este procedimento requer que o pesquisador determine a priori o número

(k) de conglomerados que deseja obter13 a teoria de Linz permitiu defi nir k = 3. Em geral, é desejável fundamentar o número de conglomerados em uma teoria existente, porque isso permite descrever cada um deles e, especialmente, contar com elementos de juizo para entender suas implicações.

O método selecionado de k-médias deve estar orientado para a classifi cação de variá-veis quantitativas. As onze perguntas utiliza-das na determinação das tendências para a democracia têm uma escala de medição que não chega a alcançar o nível de intervalo. Entretanto, todas elas evidenciam uma clara direcionalidade relacionada com a atitude para a democracia das pessoas entrevistadas. Por isso, julgou-se apropriado empregar este método. Com essa fi nalidade, as variáveis fo-ram recodifi cadas para dar às suas escalas de medição um mesmo nível e direção. Poste-

13 O algoritmo de análise de clusters encontrará grupos uma vez que tenham sido defi nidas as variáveis que

entrarão em jogo e se tenha estabelecido a instrução do número de clusters que se deseja obter. É importante,

então, contar con um modelo que respalde a identifi cação desses grupos e depois validar seus resultados teórica e

empiricamente, de acordo com as características dos indivíduos atribuídos a cada um deles.

Atitudes Presidente além de leis .511 -0.707 -0.004 3.09 2.01 2.63delegativas Presidente imponha ordem pela força .609 -0.816 -0.010 3.25 1.97 2.68 Presidente controle a mídia .582 -0.812 0.037 3.26 2.01 2.77 Presidente deixe de lado partidos e Congresso .612 -0.755 -0.107 3.25 1.99 2.58Apoio à Preferência por democracia .464 0.080 -0.772 3.72 3.28 2.29democracia Democracia ou desenvolvimento .345 -0.017 -0.438 2.47 2.00 1.47 como sistema Democracia indispensável para desenvolvimento .455 0.383 -1.090 3.83 3.75 1.78 de governo Não importa governo autoritário se .514 -0.268 -0.416 2.88 2.17 2.02 resolver problemas Democracia soluciona problemas .274 0.326 -0.691 3.07 3.15 1.64Apoio a instituições Democracia sem Congresso .379 0.006 -0.595 3.38 2.87 1.98representativas Democracia sem partidos .372 0.029 -0.572 3.32 2.85 1.94

Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3

Positivo Central Negativo Positivo Central Negativo

Dimensão Pergunta Centróides padronizados Centróides sem padronizar

Nota: em todas as variáveis, o nível da escala é de 1 (atitude mais contrária à democracia) e 4 (atitude mais favorável à democracia). As perguntas da dimensão do apoio a instituições representativas são binárias e isso lhes diminui poder de discriminação.

CENTRÓIDES OBTIDOS PARA CADA UMA DAS VARIÁVEIS RELACIONADAS COM DEMOCRACIA, POR

CLUSTER IDENTIFICADO

quadro 7


riormente, as respostas recodifi cadas foram aplicadas na análise de conglomerados14.

As provas de estabilidade e confi abilidade dos clusters deram resultados satisfatórios. Por uma parte, diferentes ordens da base de dados deram variações muito pequenas nos centróides das onze variáveis: 50% tinham desvios padrão menores que 0,03. Por ou-tra parte, para assegurar que os resultados sejam confi áveis, foi estimada a média de 42 resultados, com a fi nalidade de utilizar essa informação como os “centróides” ini-ciais que se proporcionam ao algoritmo da análise de conglomerados15. Além disso, foi desenhada uma metodologia para resgatar os casos com uma ou duas respostas que faltavam, o que permitiu elevar de 12.020 a 14.308 os casos habilitados para o estudo (74,9% da amostra total).

O cluster 1 é consistentemente positivo em seus valores padronizados, por isso po-demos dizer que os indivíduos localizados neste grupo têm uma tendência democrata. O cluster 2 pode considerar*se como de pes-soas ambivalentes, pois tende a apresentar valores positivos nas dimensões de apoio à democracia e de apoio às instituições da democracia representativa, mas valores negativos na dimensão de atitudes dele-gativas. Por último, o cluster 3 apresenta centróides negativos em dez das variáveis, sendo o único valor positivo muito próxi-mo de zero, por isso podemos afi rmar que as cidadãs e os cidadãos classifi cados neste

grupo têm uma tendência não-democrata (Quadro 7).

Com o propósito de verifi car a impor-tância das diferenças das médias dos conglo-merados nas variáveis empregadas para de-fi ni-los, foi usada uma análise de variância por cluster. Foi feito um estudo post hoc com a prova de Scheffé a 5% de signifi cância16. O resultado foi que as diferenças são signifi ca-tivas para as onze variáveis nos três conglo-merados. Isto é, todas as perguntas incluídas na análise são úteis para diferenciar os três grupos.

O agrupamento da análise de conglo-merados foi validado por meio da análise discriminante. Com este objetivo, tomou-se uma amostra aleatória de aproximada-mente 30% dos dados, à qual foi dada infor-mação sobre os grupos de pertinência dos casos, de acordo com o obtido nos clusters. Com base nisso, foram obtidas as funções discriminantes, as quais foram aplicadas aos demais 70% dos casos para determinar em que grupos se localizariam. Em 30% da amostra utilizada, 93,4% dos dados foram localizados corretamente no grupo designado pela análise de conglomerados baseada nas funções discriminantes gera-das. Em 70% dos dados empregados para validação, obteve-se que 92,6% dos casos foram atribuídos corretamente. Foi obtida uma atribuição certeira da amostra global de 92,9%. Pode-se dizer que tal percentual é alto e determina a validade da agrupação

14 Zhexue Huang (1997) indica que “o procedimiento habitual de converter dados categóricos em valores

numéricos não necessariamente produz resultados interpretáveis naqueles casos em que os domínios categóricos

não estão ordenados”. Porém, tal como se ha mencionado, neste caso os dados têm um sentido e, como veremos

posteriormente, os resultados são relevantes.

15 É importante indicar que, uma vez introducidos os centroides iniciais, o resultado da análise de clusters não

varia diante de diferentes ordens da base de dados.

16 Quando, ao fazer uma análise de variância, se rejeita a hipôtese nula, se aceita que pelo menos uma das

médias dos grupos é diferente. Para conhecer a relação entre essas médias e determinar qual o quais são

diferentes e quais são iguais entre si, se utilizam os procedimentos post hoc. Este tipo de técnica é empregada

para provar as diferentes entre os dados comparando todos os possíveis pares de médias, com a fi nalidade de

determinar aquelas que são diferentes.

Existe uma ampla variedade de provas post hoc. A proposta por Scheffé é útil para provar a signifi cancia de todos

os possíveis pares de médias e é a recomendada quando se compara grupos com diferente número de casos,

como ocorre neste exercício (Steel e Torrie, 1996).


feita pela análise de conglomerados17.

As três dimensões do IAD

O Índice de Apoio à Democracia (IAD) é uma medida-resumo do apoio dos cidadãos à democracia. É elaborado a partir da atri-buição das pessoas a cada um dos clusters que identifi cam as três tendências em rela-ção à democracia. Combina três dimensões que respondem às seguintes questões:

■ Qual é o tamanho de cada uma das

tendências em relação à democracia na cidadania?. A melhor situação para uma democracia é aquela em que a tendência democrata agrupa a maioria dos cidadãos e das cidadãs.

■ Qual é o grau de ativismo político das tendências? A melhor situação para uma de-mocracia é aquela em que a orientação de-

mocrata é não apenas a de maior tamanho, mas, também, a mais ativa.

■ Qual é a distância ou a magnitude das diferenças de opinião entre as tendências. O ponto crítico é determinar se, em termos gerais, os ambivalentes estão mais perto da tendência democrata ou da não-democrata. A melhor situação é aquela em que a distân-cia entre os ambivalentes e os democratas é bem menor do que a existente entre os pri-meiros e os não-democratas.

Os indicadores e índices de apoio dos

cidadãos são escalas de intervalo. Não têm zero absoluto; os valores expressam uma maior ou menor proximidade em relação a uma situação, mas não expressam propor-ções. Por serem ferramentas em processo de depuração, não há critérios para categorizá-las e criar escalas de intensidade.

Dimensão Descrição

Participação eleitoral PE 0 = Não vota 1 = Vota

Participação social PSO 0 Não colabora 1 Colabora em ao menos 1 atividade

Participação contatando autoridades PCO 0 = Não contata 1 = Contata ao menos a 1 autoridade

Participação em manifestações coletivas PMC 0 = Não participa 1 = Participa em ao menos 1 manifestação coletiva

Participação violenta PVI 0 = Não participa 1 = Participa em ao menos 1 ato violento, independentemente de 0 ou 1 no resto

Essas dimensões não podem ser hierarquizadas sem recorrer a premissas adicionais. Os números 0 e 1 são empregados para denotar a presença ou ausência de atividade.

PROCEDIMENTO APLICADO PARA DETERMINAR OS MODOS DE PARTICIPAÇÃO

CIDADÃ

quadro 8

17 A totalidade dos casos usados pela análise discriminante se reduz até 12.020 pessoas que responderam as

onze perguntas de interesse , pelo que esta análise se materializa unicamente com aqueles casos que têm toda a

informação. Não se esperariam grandes diferenças na situação daqueles dados “resgatados” por ter uma ou duas

perguntas sem resposta, em virtude de se haver comprovado que o perfi l desses indivíduos não difere muito do

das pessoas para as quais se tinham valores para as onze variáveis relevantes.


18 Existem outros dois indicadores de tamanho cujos resultados são comentados no Relatório, mas que

não foram empregados pelo IAD. O primeiro é o indicador de maioria democrática. Este indicador indica a

proporção de democratas em relação ao resto (ambivalentes e não-democratas) e determina se os democratas

constituem ou não uma maioria. O indicador é igual ou maior que 1 quando a proporção de democratas é igual

ou superior a 50% da cidadania. O segundo indicador é o tamanho relativo da tendência democrata em relação

à tendência ambivalente. Quando tem valores maiores que 1, indica que os democratas são mais numerosos que

os ambivalentes.

19 Esta idéia foi adotada da análise fi nanceira, na qual existe um indicador denominado “prova ácida”. Este

determina, em curto prazo, a vulnerabilidade de uma empresa, ou seja, se ela tem capacidade para pagar suas

dívidas de curto prazo. É defi nida como a razão entre o ativo circulante e o passivo circulante.

Primeira dimensão: tamanho de uma tendência

Por tamanho de uma tendência em rela-ção à democracia, entende-se a quantidade de pessoas que pertencem a um cluster. Para medir essa dimensão, o IAD emprega o in-dicador de proporção de democratas com relação aos não-democratas18. Este indica-dor ilustra uma situação crítica: se, mesmo sendo minoria, a tendência democrata é ou não de maior tamanho que a não-democra-ta, sua adversária “natural”19.

(1) Proporção democratas para

não-democratas = Qd / Qnd

onde Qd = número de pessoas com ten-dência democrata; Qnd = número de pesso-as com tendência não-democrata.

Quando em um país ou sub-região os democratas são mais numerosos que os não-democratas – uma condição minimamente desejável – o indicador assume um valor superior a 1. A pior situação ocorre quando esses indicadores têm um valor inferior a 1 e próximo de 0. Existem, por outro lado, diversas situações de equilíbrio político que apresentam valores próximos de 1.

Segunda dimensão: ativismo político das tendências

Por ativismo de uma tendência em rela-ção à democracia, entende-se a proporção de seus membros que participa ativamente na vida política do país. Uma tendência é mais ativa quanto maior for a proporção dos

cidadãos participativos que a compõem.Nessa dimensão, foi aplicado um proce-

dimento composto de dois passos. O primei-ro é a determinação do ativismo político de cada tendência. O IAD toma essa informa-ção da variável “Modo de participação dos cidadãos” (MPC). Essa variável distingue os diferentes tipos de intervenção das pessoas na vida social e política de um país e permi-te elaborar diversas classifi cações conforme o interesse do pesquisador.

Os “Modos de participação dos cida-dãos” (MPC) são os tipos de intervenção que os cidadãos e cidadãs praticam na vida social e política. Um modo descreve um perfi l característico de atividades de um cidadão. Reconstrói-se examinando as coisas que as pessoas fazem nas diversas di-mensões de participação cidadã. Esta é uma classifi cação nominal cujas categorias não foram planejadas pensando em ordená-las com base em um critério que permita hie-rarquizá-las; Dessa forma, a ordem de sua

Nome DescriçãoNão faz nada Tem 0 em todas as dimensões de participação cidadãSó vota 1 em PEL e 0 em PSO, PCO e PMCVota e colabora 1 em PEL e PSO; 0 em PCO e PMC.Só ação política 1 em PCO e PMC; 0 em PEL e PSOVota e ação política 1 em PEL, PCO e PMC; 0 em PSOColabora e ação política 1 em PSO, PCO e PMC; 0 em PELVota, colabora e ação política 1 em todas as dimensões de participação cidadãParticipação violenta Qualquer combinação em que a participação violenta for 1

CLASSIFICAÇÃO DE MODOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ

quadro 9


apresentação expressa a aplicação fl exível de certos critérios20.

Classifi cação de modos de participação cidadã

Desta maneira, Foram diferenciados 8 modos de participação cidadã. Ver quadro 9.

(2)Ativismo (OX) = (QmpcX)/QX

onde: QmpcX = número de pessoas da tendência “X” que exercem a participação política além do voto: modos de participa-ção dos cidadãos onde há estabelecimento de contatos com autoridades e participação em manifestações públicas; Qx = número de pessoas que apóiam a tendência “X”. X pode ser a tendência democrata, a ambivalente ou a não-democrata.

O segundo passo é comparar o ativismo das tendências adversárias – democrata e não-democrata – e saber qual delas é a mais ativa. Esse indicador, denominado “ativismo democrático” (AC), é o utilizado para o IAD. É obtido dividindo o ativismo da tendência democrata pelo ativismo da tendência não-democrata.

(3)AC = ativismo D/ativismo ND

onde:AC = ativismo democrático, D = democratas, ND = não-democratas.

Se a divisão apresentar um valor maior que 1, os democratas são mais ativos que os não-democratas, uma situação favorável para a democracia; se o valor for inferior a 1, os não-democratas são mais ativos do que os democratas, uma situação pouco conve-

niente; se o resultado for 1, o ativismo dessas tendências é igual21.

Terceira dimensão: distância entre as tendências

Por distância, entende-se a maior ou menor diferença de opinião nas atitudes de apoio ou rejeição à democracia, entre pes-soas que pertencem a tendências diferentes. Em cada uma das variáveis que compõem uma tendência, o indicador examina a afi -nidade média nas respostas dos membros de duas tendências. Quanto maior a afi nidade, menor é a distância, e vice-versa.

O procedimento para incorporar a di-mensão de distância ao IAD é semelhante ao empregado para a dimensão do ativismo. Primeiro calcula-se a distância dos ambiva-lentes em relação a cada uma das tendências adversárias. Para calcular a distância entre duas tendências deve-se obter, para cada uma das variáveis, o valor absoluto das di-ferenças entre os centróides (valores médios padronizados conforme a análise de conglo-merados) e, depois, somá-los.

(4)Di(Ox/A)=∑|Cxvi – Cavi|

onde: Di=distância, Ox=tendência de-mocrata ou não-democrata, A=tendência ambivalente. Cxi=centróide da tendência democrata ou não-democrata na variável i; Cavi=centróide da tendência ambivalente na variável i.

Posteriormente, comparam-se os re-sultados dos democratas e dos não-demo-cratas, por meio do indicador de distância (ID). Esse indicador expressa a distância média entre as tendências não-democrata

20 Em termos gerais, a ordem de apresentação se inicia com as categorias em que há menor custo pessoal

(investimento de tempo, dinheiro), compromisso e liderança, e se conclui com as categorias que implicam maior

custo pessoal, compromisso e liderança. Ao fi m se acrescenta uma categoria que responde a outros critérios.

21 Existem outras duas situações que não são analisadas: (a) quando o ativismo é similar em todas as tendências

(distribuição uniforme) e (b) quando o ativismo das tendências adversárias (democratas e não-democratas) é

similar e muito superior ao dos ambivalentes. Ambas são situações políticas potencialmente instáveis para uma

democracia, pois os democratas não têm uma vantagem particular.


e ambivalente como uma proporção da distância entre as tendências democrata e ambivalente.

(5)IDD = Di(D/A) / Di(ND/A)

onde: IDD = Distância dos democratas como proporção da distância dos não-de-mocratas. Di(D/A) = distância entre tendên-cias democrata e ambivalente; Di(ND/A) = distância entre tendências não-democrata e ambivalente.

Se a divisão apresentar um valor superior a 1, os ambivalentes estão mais próximos das posições não-democratas; se o valor for inferior a 1, os ambivalentes estão mais próximos dos democratas; se o resultado for 1, existe uma eqüidistância dos ambivalen-tes com relação às tendências contrárias. Ao contrário dos indicadores de tamanho e de ativismo, nos quais os maiores valores a fa-vor dos democratas apontam para situações excelentes para a democracia, em matéria de distância, o ideal é que, entre os ambivalen-tes e os democratas, a distância seja pequena (indica atitudes mais afi ns).

A regra de agregação do IAD

O IAD combina o tamanho, o ativismo e a distância das tendências. No índice, todos os fatores têm peso igual. Há a necessidade de uma teoria que hierarquize estes ele-mentos e de pesquisas prévias que ofereçam critérios para ponderar a importância de cada fator. Para não introduzir pressupos-tos difi cilmente justifi cáveis, escolheu-se a opção que, de forma mais simples, expressa a proposta conceitual.

(6) IAD = tamanho [AD] * (Ativismo [AC] /

Distância [ID])

Se em um país a maioria dos cidadãos é

leal à democracia, e estes são mais participa-tivos que o resto das pessoas e apresentam uma pequena distância em relação aos ambivalentes, pode-se concluir que a demo-cracia tem um respaldo dos cidadãos. Nestas situações, o IAD apresenta um valor bastan-te superior a 1. Ao contrário, se em um país a maioria dos cidadãos é não-democrata, os não-democratas são mais participativos do que o resto das pessoas e apresentam uma pequena distância em relação aos ambi-valentes, pode-se concluir que o respaldo à democracia é frágil. Nestas situações, o índice assume valores muito inferiores a 1 e próximos de 0. A inferência é que um siste-ma político com estas características é mais

Quando o IAD assume valores superiores ou próximos a 5, as condições são muito favoráveis à democracia, isto é, os democratas tendem a ser maioria, a ser mais politicamente ativos que os adversários e a ter os ambivalentes muito mais próximos de suas posições.A situação contrária seria quando as condições tendem a ser desfavoráveis para a democracia: os não democratas são maioria, estão politicamente mais ativos e têm os ambivalentes muito próximos de suas posições. Um valor de 0,15 do IAD corresponderia a essa situação.Quando o IAD adota valores superiores a 1, mas não muito distante dessa cifra, a situação tende a ser favorável para a democracia, porém mais atenuadamente. Em alguma dimensão ou componente do índice, a situação é desfavorável para a democracia, mas isso é mais que compensado por resultados favoráveis nas outras dimensões; ou pode ser que nas três dimensões a situação seja favorável para a democracia, ainda que por margens relativamente estreitas. Por exemplo, um valor de 1,43 do IAD resume uma situação na qual os democratas são os mais numerosos (mas não a maioria), têm os ambivalentes ligeiramente mais próximos de suas posições, mas são politicamente menos ativos que os não democratas.O IAD é uma ferramenta que precisa ser refi nada. Seu algoritmo atual, baseado na hipótese de que os três componentes do IAD são independentes entre si e têm o mesmo peso, não funciona apropriadamente em certas situações22. Mais pesquisas são necessárias para encontrar respostas metodológicas válidas aos problemas que a simples formulação do IAD não pode resolver. Contudo, cabe ressaltar que a observação dos resultados do IAD em 2002, para os diversos países da América Latina, sugere que, apesar dessas limitações, o índice não apontou resultados inesperados. Por outro lado, nenhum dos componentes do IAD teve um comportamento “anômalo” que pudesse introduzir distorções no resultado global do índice.

EXEMPLOS DE SITUAÇÕES E VALORES QUE O IAD ASSUME.

quadro 10

22 Por exemplo, num país em que a quantidade de democratas seja quase a metade dos não democratas (AD=

0,5), os não democratas estejam politicamente mais ativos que os democratas (AC=0,5), mas os ambivalentes

se situem majoritariamente mais perto das posições democratas do que as não democratas (ID=0,2), teria um

IAD=12,5. Esta situação esta longe de ser favorável para a democracia, como resultado do IAD parece sugerir .

Pode que se trate de uma situação pouco provável , porém, certamente, uma que pode acontecer.


vulnerável a uma crise do que um que conte com um forte respaldo dos cidadãos. Podem ocorrer diferentes combinações de tamanho, ativismo e distância, que confi guram situa-ções intermediárias de força e debilidade da democracia. Em situações de equilíbrio, o valor do IAD está por volta do 1.

A interpretação do IAD

Dada a fórmula empregada para calcular o IAD, os valores do índice podem oscilar entre 0 e um número extremamente alto (tende a infi nito em um país onde quase todos os democratas são participativos e os poucos ambivalentes estão muito próximos dessas posições). Neste nível de conheci-mento sobre o tema, não existem elementos sufi cientes para padronizar essa variação em um intervalo que varie, por exemplo, entre 0 e 1, nem para categorizar os valores em uma escala de intensidade. A padronização exigiria aplicar procedimentos relativamen-te sofi sticados sobre a base de pressupostos adicionais.

A criação de uma escala de intensidade, além disso, implicaria justifi car os pontos de corte entre as categorias defi nidas, o que será possível de realizar quando se dispuser de mais observações do que as existentes na atualidade (medição de 18 países em um ano). Não obstante, a observação do comportamento do IAD diante de algumas situações hipotéticas permite realizar um primeiro exercício de interpretação (Qua-dro 10)

Validação e confi abilidade do IAD

Não se conhecem estudos prévios que tenham aplicado esta metodologia para estudar o respaldo dos cidadãos à demo-cracia. A análise das tendências em relação à

democracia não pode ser replicada na série de tempo do Latinobarômetro. Algumas das variáveis empregadas para a análise pertencem ao segmento regular do Latino-barômetro, mas não são incluidas todos os anos; outras perguntas foram elaboradas especifi camente para o segmento proprietá-rio do PNUD na pesquisa; por isso, não há observações prévias.

Algumas perguntas empregadas para as tendências têm limitações que infl uem na medição. As perguntas com escalas de resposta de duas ou três alternativas não se ajustam plenamente aos requisitos de uma análise de conglomerados. Além disso, nes-sas variáveis, o desvio padrão foi superior ao das outras variáveis. Essas difi culdades são particularmente palpáveis no caso das per-guntas da dimensão de apoio às instituições da democracia representativa, cujas escalas de resposta são binárias. Apesar dessas li-mitações, como foi explicado, os resultados obtidos foram sólidos.

Efetuou-se uma prova da validade ex-terna da análise das tendências. Utilizou-se a pergunta “Estaria disposto(a) a defender a democracia se ela fosse ameaçada?”, que foi incluída nos Latinobarômetro 1996 e 1998. Foram correlacionados os resultados obti-dos por país com o tamanho das tendências em 2002. Em geral, em 1996 e 1998, os países onde mais pessoas estavam dispostas a de-fender a democracia foram os países onde, em 2002, havia mais democratas (r = 0,27 e r = 0,25, respectivamente); a correlação com a porcentagem de não-democratas é inversa (r = -0,29 e r = -0,36).

Pressupostos e limitações do IAD

A metodologia proposta baseia-se em três pressupostos. O primeiro é que as tendências em relação à democracia são

23 A série de tempo do Latinobarômetro não permite medir a estabilidade das tendências em relação à demo-

cracia. Comparações feitas entre a pergunta sobre a situação econômica do lar e as perguntas sobre a preferência

pela democracia e a satisfação com a democracia, em distintos anos (1996, 1997, 2001 e 2002), apontam que a

preferência pela democracia não varia segundo a boa ou má situação econômica do lar, mas sim de acordo com a

satisfação com seu funcionamento.


relativamente estáveis no tempo. Não se descartam as fl utuações diante do efeito acumulado, por exemplo, da deterioração econômica de um país; porém, por tratar-se de atitudes relacionadas com o apoio difuso (ou rejeição) à democracia, infere-se que as variações são menos explícitas do que as que exibiriam as percepções relacionadas com a satisfação em relação ao funcionamento das instituições ou aos resultados econômicos e sociais do sistema23.

O segundo pressuposto consiste em que, embora as pessoas que pertencem a uma tendência não constituam, necessa-riamente, uma força política com capaci-dades organizativas e condução ideológica própria, podem chegar a sê-lo no caso de enfrentar um evento político polarizador24. É preciso lembrar que as tendências não ajudam a predizer o comportamento das pessoas em termos da subversão ou defesa do sistema. Existe uma série de fatores, di-fíceis de determinar a priori, que infl uem sobre a transformação das atitudes em comportamentos.

Em terceiro lugar, pressupõe-se que, em matéria de defesa ou oposição ao siste-ma democrático, os ambivalentes não têm iniciativa própria. São, portanto, objeto da disputa entre as tendências democrata e não-democrata. Além disso, presume-se que a resistência oferecida pelos ambivalentes, ainda que de magnitude desconhecida, é a mesma perante ambas as tendências. Esses dois pressupostos são uma herança e uma

implicação lógica da proposição de Linz, que é a fonte de inspiração desta análise. Quando a questão política do dia é a sobre-vivência da democracia, não há uma “ter-ceira via”: ou defende-se ou subverte-se o regime. No entanto, enquanto a vida política não enfrenta a alternativa da sobrevivência ou morte da democracia, esses pressupostos não serão necessariamente certos. Na prá-tica, os ambivalentes podem ter iniciativa política própria sobre um amplo leque de assuntos, apesar de não formarem uma for-ça política determinada25.

Por último, certas características das amostragens do Latinobarômetro aconse-lham prudência na avaliação do IAD, espe-cialmente em certos países. São desconheci-dos os efeitos de uma eventual inclusão do “mundo rural” e dos segmentos urbanos mais empobrecidos sobre os resultados.

Os dados da pesquisa de opinião utiliza-dos neste Relatório foram fornecidos pelo Latinobarômetro, no marco de uma relação contratual de trabalho e de cooperação com o PNUD. Em 2002, o Latinobarômetro in-crementou em um terço seu estudo anual, com perguntas específi cas solicitadas pelo PNUD para o presente Relatório. Dentro do acordo interinstitucional, o Latinobarôme-tro colocou à disposição do PNUD as séries de tempo com dados de pesquisas prévias, que também foram utilizadas como um dos antecedentes incluídos na base empírica do Relatório.

24 Por evento político polarizador entende-se uma crise econômica, social ou política, que gere a possibilidade

de substituição do sistema democrático por outro tipo de regime.

25 Estabelecer o perfi l político e social dos ambivalentes é um dos pontos mais importantes deste estudo.

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■ Abreviaturas

BM Banco Mundial

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

CEJA Centro de Estudos de Justiça das Américas

CEPAL Comissão Econômica para a América Latina

CELADE Centro Latino-Americano e Caribenho de Demografi a

CLAD Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento

EPIC Coleção Informativa sobre Processos Eleitorais

FMI Fundo Monetário Internacional

IDEA Instituto para a Democracia e a Assistência Eleitoral

IPEC Programa Internacional para a Erradicação do Trabalho Infantil

IPU União Interparlamentar

LASA Associação de Estudos Latino-Americanos

OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico

OEA Organização dos Estados Americanos

OIT Organização Internacional do Trabalho

OMS Organização Mundial da Saúde

ONU Organização das Nações Unidas

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

SIMPOC Programa de Informações Estatísticas e Monitoramento do Trabalho Infantil

TI Transparência Internacional

UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância

UNODC Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Crime

255Abreviaturas

Índice de quadros

35 quadro 1

A democracia: uma busca permanente

36 quadro 2

A democracia: um ideal

44 quadro 3

A democracia e a promessa dos direitos cidadãos

45 quadro 4

Declaração Universal de Direitos Humanos

46 quadro 5

Os direitos democráticos

46 quadro 6

A democracia requer mais do que eleições

50 quadro 7

Os alicerces da democracia

52 quadro 8

Cidadania e comunidade de cidadãos

53 quadro 9

A democracia: uma construção permanente

54 quadro 10

Democracia e igualdade

54 quadro 11

Democracia e soberania

55 quadro 12

Uma defi nição de poliarquia

58 quadro 13

Democracia e responsabilidade dos governantes

63 quadro 14

Estado liberal e Estado democrático

64 quadro 15

O Estado: pressuposto da democracia

64 quadro 16

Estado e globalização

68 quadro 17

Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs)

70 quadro 18

A democracia: uma tensão entre fatos e valores

71 quadro 19

A informação: uma necessidade básica

76 quadro 20

O índice de democracia eleitoral (IDE)

Uma contribuição à discussão sobre a democracia

85 quadro 21

A petição cidadã perante as instituições públicas

87 quadro 22

Experiências de participação em governos locais

257Índice de quadros

104 quadro 23

Dimensões da cidadania civil

106 quadro 24

Legislação sobre violência contra a mulher, 2002

107 quadro 25

Povos Indígenas e cidadania

107 quadro 26

A democracia étnica e o multiculturalismo

108 quadro 27

A percepção cidadã sobre a igualdade perante a Lei

110 quadro 28

A petição cidadã ao sistema de administração de justiça

122 quadro 29

Cidadãos pobres e desiguais

123 quadro 30

Dimensões da cidadania social

124 quadro 31

Inserção genuína para os “supranumerários ”

125 quadro 32

O papel da sociedade civil

127 quadro 33

A decência como valor coletivo

127 quadro 34

Disfunções da economia mundial

128 quadro 35

Pobreza e desigualdade: pouca variação signifi cativa

144 quadro 36

Quantos democratas e não-democratas “puros” existem na América Latina?

152 quadro 37

Cidadania de baixa intensidade

153 quadro 38

O Índice de Apoio à Democracia (IAD)

187 quadro 39

O poder dos meios de comunicação

187 quadro 40

Sociedade civil, política e participação

188 quadro 41

A dimensão associativa da democracia

188 quadro 42

Política, partidos e democracia na América Latina

189 quadro 43

A democracia como princípio de organização da sociedade

191 quadro 44

Privatização perversa do Estado

192 quadro 45

A economia e a política

193 quadro 46


194 quadro 47

Democracia e Mercado

194 quadro 48

Modelo único de desenvolvimento


196 quadro 49

Quatro vantagens econômicas da democracia

196 quadro 50

Complementaridade entre democracia e mercado

199 quadro 51

Globalização e impotência da política

259Índice de quadros

Índice de quadros da nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 –A construção de um Índice de Apoio à Democracia (IAD)

223 quadro 1

Tamanho da amostra do estudo

224 quadro 2

Amostras totais e amostras válidas para o Índice de Apoio a Democracia empregado na

análise do Latinobarômetro

225 quadro 3

Proporção de pessoas que apóiam a democracia com respostas “inesperadas” em

relação ao apoio a meios autoritários para resolver problemas

226 quadro 4

Proporção de pessoas que apóiam a democracia com respostas “inesperadas” em

relação a sua avaliação sobre a opção entre democracia e desenvolvimento

228 quadro 5

Onze perguntas empregadas para identifi car as tendências em relação à democracia

229 quadro 6

Cargas fatoriais para onze perguntas de interesse na determinação de tendências para

a democracia.

230 quadro 7

Centróides obtidos para cada uma das variáveis relacionadas com democracia, por

cluster identifi cado.

232 quadro 8

Procedimento aplicado para determinar os modos de participação cidadã

233 quadro 9

Classifi cação de modos de participação cidadã

235 quadro 10

Exemplos de situações e valores que o IAD assume


39 tabela 1

Democracia, Pobreza e Desigualdade

42 tabela 2

Reformas e Realidades

51 tabela 3

Percepções sobre as razões de descumprimento de promessas eleitorais por parte

dos governantes, 2002.

78 tabela 4

Eleições limpas, 1990-2002

79 tabela 5

Eleições livres, 1990-2002

81 tabela 6

Eleições como meio de acesso a cargos públicos, 1990-2002

85 tabela 7

Experiências no tratamento dado a pessoas que procuraram uma entidade pública

nos últimos 12 meses, 2002

89 tabela 8

A participação eleitoral, 1990-2002

90 tabela 9

Os partidos políticos e a democracia interna, 1990-2001*

91 tabela 10

Cotas para candidatas a cargos parlamentares, 2003

92 tabela 11

Financiamento de partidos e campanhas eleitorais, 2003

93 tabela 12

Cadeiras no congresso ganhas por mulheres, 1990-2003

94 tabela 13

Proporcionalidade na representação via partidos políticos, 1990-2002

95 tabela 14

Poderes formais presidenciais, 2002

96 tabela 15

Poderes judiciários, 2002

98 tabela 16

Organismos especializados de controle, 2002

99 tabela 17

Mecanismos de democracia direta de cima para baixo, 1978-2002

100 tabela 18

Mecanismos de democracia direta de baixo para cima, 1978-2002

101 tabela 19

Indicadores de percepções sobre corrupção, 2002

102 tabela 20

Perfi l das pessoas com diferentes atitudes em relação à corrupção, 2002

103 tabela 21

Redes clientelistas, 2002

108 tabela 22

Percepção sobre a igualdade legal de grupos específi cos, 2002

Índice de tabelas

261Índice de tabelas

110 tabela 23

Experiência dos cidadãos com o sistema de administração de justiça, 2002

113 tabela 24

Tratados da ONU, da OIT e da OEA: direitos gerais e direitos de categorias de

cidadãos, 2002

114 tabela 25

Direitos dos povos indígenas, 2000

115 tabela 26

Mulheres no mercado de trabalho 1990-2000

115 tabela 27

Incidência do abuso de menores nas diferentes regiões do mundo, 2000

116 tabela 28

Tratados da ONU e da OEA sobre direitos civis fundamentais, 2003

117 tabela 29

Homicídios dolosos na América Latina e em outras partes do mundo, c.2000

118 tabela 30

Recursos fi nanceiros e humanos dedicados ao sistema de administração

de justiça, 2001

119 tabela 31

População carcerária, presos sem condenação e superlotação, 2002

120 tabela 32

Liberdade de imprensa, 2001-2002

120 tabela 33

Morte de jornalistas, 1993-2002

121 tabela 34

Direito ao acesso à informação pública e habeas data, 2002

129 tabela 35

Desnutrição infantil entre 1980 e 2000

130 tabela 36

Analfabetismo em maiores de 15 anos, 1970-2001

131 tabela 37

Mortalidade infantil, 1970-2000

132 tabela 38

Esperança de vida ao nascer, 1970-2000

133 tabela 39

Escolarização primária, secundária e terciária, 1999

133 tabela 40

Qualidade educativa e performance do aluno, 2002

134 tabela 41

Desemprego aberto urbano (taxas anuais médias), 1985-2002

135 tabela 42

Desemprego juvenil (taxas anuais), 1990-2002

136 tabela 43

América Latina: estrutura do trabalho não agrícola, (porcentagens) 1990-2002

136 tabela 44

América Latina: Assalariados que contribuem para a previdência social,

(porcentagens) 1990-2002

137 tabela 45

Cidadania Social: Desigualdade e Pobreza, 2002

139 tabela 46

Fragilidades da preferência pela democracia em relação a outros sistemas

de governo, 2002


Índice de gráfi cos

77 gráfi co 1

Índice de democracia eleitoral (IDE), 1977, 1985, 1990-2002

105 gráfi co 2

Ambiente de negócios, América Latina e Europa Ocidental, 1990-2000

105 gráfi co 3

Direitos dos trabalhadores, América Latina e Europa Ocidental, 1990-2000

126 gráfi co 4

Distribuição da renda na América Latina, 2002

141 gráfi co 5

Perfi l das tendências em relação à democracia, 2002 (1)

143 gráfi co 6

Proporção de pessoas que constituem as tendências em relação à democracia, médias

sub-regionais, 2002

145 tabela 47

Distância entre as tendências em relação à democracia nos diversos temas estudados,

américa latina, 2002

146 tabela 48

Perfi l socioeconômico das pessoas segundo sua tendência em relação à

democracia, 2002

148 tabela 49

Perfi l político das pessoas segundo sua tendência em relação à democracia, 2002

150 tabela 50

Perfi l socioeconômico das pessoas segundo modos de participação cidadã, 2002.

159 tabela 51

Aumentou a participação na América Latina?

161 tabela 52

Aumentaram os controles sobre o poder na América Latina?

163 tabela 53

Quem exerce o poder na América Latina? Segundo o ponto de vista dos líderes consultados.

164 tabela 54

Os partidos estão cumprindo seu papel?

173 tabela 55

Problemas a enfrentar para fortalecer a democracia

174 tabela 56

Problemas a enfrentar para fortalecer a democracia, segundo

opinião sobre o estado da democracia em seu país

175 tabela 57

Agenda atual segundo tema

176 tabela 58

Agenda futura segundo tema

263

Conteúdo do CD-ROM incluído no relatório

Relatório: A democracia na América Latina, rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos.

Anexo I: Compêndio EstatísticoAnexo II: O debate Conceitual sobre a democracia

Livro: “Contribuiciones para el Debate”Resumo: Idéias e Contribuições.

Conteúdo do CD-ROM (parte integrante do Relatório)

144 gráfi co 7

Democratas, ambivalentes e não democratas segundo sua posição nas escalas de

atitude democrática, América Latina, 2002

154 gráfi co 8

Panorama regional do IAD, 2002

195 gráfi co 9

A agenda dos cidadãos: principais problemas, 2002

197 gráfi co 10

Posição face à intervenção do Estado na economia, 2002

A Democracia na América Latina

Documents

Transcript of A Democracia na América Latina