A fiscalização do trabalho frente à flexibilização das normas trabalhistasJosé Manoel Machado

INTRODUÇÃO

Nosso propósito na elaboração desta singela monografia partiu do interesse em verificar

se os dados e a realidade confirmam, fundamentadamente, a afirmação de certos setores

da sociedade de que grande parte dos profissionais que atuam na área trabalhista são

contrários a flexibilização apenas por receio de perda de poder.

A flexibilização das normas trabalhistas, ao lado da desregulamentação, tem sido

apontada como uma boa alternativa ao enfrentamento da crise por que passa o Direito do

Trabalho no Brasil, por consoante com a valorização da negociação coletiva subjacente no

princípio da autonomia privada coletiva, que juntamente com o princípio protetor possui

envergadura constitucional. Decorre dessa possibilidade a indagação de ser ou não a

flexibilização limitadora da atuação do Estado na promoção da defesa dos direitos dos

trabalhadores.

Considerando que a primeira forma de atuação do Estado em prol do cumprimento da

legislação trabalhista se dá pela prevenção, através do órgão encarregado da fiscalização,

busca-se nesta monografia exatamente conhecer as implicações da flexibilização das

normas trabalhistas na área da inspeção do trabalho, no que diz respeito ao aspecto

substancial e procedimental das atividades dos Auditores-Fiscais do Trabalho.

Primeiramente, procura-se desenvolver uma abordagem genérica da inspeção do trabalho,

onde se conhece o histórico geral desde o seu surgimento, sua posição no Direito

Internacional, sua evolução no Brasil, sua posição enciclopédica quanto ao assentamento

jurídico, sua natureza jurídica, sua conceituação, sua posição institucional no aparelho

estatal, o modo de operacionalização da fiscalização e os poderes e funções dos

Auditores-Fiscais do Trabalho.

Considera-se que a flexibilização das normas trabalhistas não é fenômeno recente, que

diversas providências legislativas já a promove há algum tempo. Na persecução dessa

compreensão, no terceiro capítulo, demonstra-se todo o processo de modificação da

legislação trabalhista no Brasil, desde as origens até a fase atual, destacando-se a posição

da inspeção do trabalho no panorama da flexibilização, que de fato surge ainda no início

do período de governo militar, com a instituição do Fundo de Garantia do Tempo de

Serviço -FGTS pela Lei nº 5.107/66.

Embora iniciada ainda no governo militar, é no governo Fernando Henrique Cardoso que a

flexibilização das normas trabalhistas é projetada com maior ênfase, consubstanciada no

discurso da necessidade de modernidade e de liberação dos atores sociais para

negociação dos direitos trabalhistas, posto que os próprios trabalhadores, através de suas

organizações sindicais, melhor promoverão a defesa de seus direitos. A par dessa

questão, necessita-se conhecer areal possibilidade dos Sindicatos de trabalhadores

atuarem efetivamente na fiscalização do cumprimento da legislação trabalhista, fato que se

demonstra no quarto capítulo, destacando-se a posição da inspeção social em face da

flexibilização, do modelo sindical brasileiro e dos instrumentos de proteção contra atos

anti-sindicais.

No capítulo V, aborda-se a questão da possibilidade de conflito entre os interesses

protegidos por princípios constitucionais, em especial o princípio protetor, lastreado no

valor da dignidade humana que fundamenta nossa República (art. 1º C.F/ 88), e o princípio

da autonomia privada coletiva (art. 7º, VI, 8º, 9º, 10º CF),onde aponta-se a técnica que

melhor atende a inspeção do trabalho na tomada de decisão nos casos de colisão desses

princípios, dada a realidade que cerca o seu campo de atuação dentro de um sistema

normativo caracterizado pela flexibilização. Para tal mister demonstra-se a viabilidade da

aplicação da técnica da ponderação de interesses.

No sexto capítulo descreve-se a nova dimensão do campo de atuação da inspeção estatal.

Mostra-se que a globalização e a integração econômica e comercial, a flexibilização e o

crescimento da atividade informal trouxeram uma nova conformação para a inspeção do

trabalho, que passa a ter que atender a uma crescente demanda de reclamações de

trabalhadores, recebe incumbências de atuar estrategicamente no combate ao trabalho

infantil, ao trabalho forçado, à discriminação no trabalho etc., e é guindada a se revestir

num novo perfil mediante a alteração do artigo 627 da CLT e da edição da Medida

Provisória nº 2.175, que prescreveu novas atribuições para a Auditoria-Fiscal do Trabalho.

Por fim, faz-se uma conclusão acerca das constatações percebidas ao longo do trabalho

empreendido, de modo que as indagações que o motivou são esclarecidas com base em

doutrinas firmes e específicas sobre o assunto e em observações fidedignas das questões

que se aponta. Nesse passo, registramos as dificuldades que encontramos para pesquisar

o assunto, dada a escassez de publicações sobre do tema, o que nos fez relatar muito de

nossa própria experiência de militante na área da inspeção do trabalho, mas sempre

mantendo-nos fiel à realidade dos fatos.

2 - ABORDAGEM GENÉRICA SOBRE A FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO

2.1 - Histórico Geral

A Inspeção do Trabalho vincula-se diretamente ao Direito do Trabalho, vez que é uma

criação decorrente da própria natureza desse direito que figura, no plano histórico das

relações de trabalho, como um sistema de normas de proteção ao trabalhador

concernente com o desenvolvimento organizado da sociedade e com a afirmação do

estado moderno.

De acordo com a consensada posição doutrinária, o Direito do Trabalho, sob sua

concepção disciplinadora das relações do trabalho, aparece com advento da revolução

industrial.E este mesmo acontecimento histórico é o marco original no surgimento da

Inspeção do Trabalho, eis que até o século XIX, antes do despontar dessa luz da

modernidade, inexistia norma de proteção ao trabalhador.

Sem embargo dessa constatação, fala-se em certos acontecimentos que indicariam o

germinar da Inspeção do Trabalho. Alguns citam as Corporações de Artes e Ofícios, ainda

na idade média, onde teriam surgido "os veedores, que eram autorizados pelo grêmio para

fiscalizar o cumprimento de seus estatutos. Eram verdadeiros inspetores da produção que

garantiam, para os consumidores, tanto o preço, quanto a qualidade".[1]

Acredita-se ainda que a origem da Inspeção do Trabalho "estaria nas leis das Índias, que

protegiam os autóctones na prestação de seus serviços". [2]

Ainda buscando explicação, aponta-se o ano de 1204 para tal origem, quando foram

nomeados por Phillippe-Augusto, da França, 4 (quatro) gardes-jurés,junto aos tecelões.

Com a organização do trabalho, era necessário controlar a produção no que se refere a

qualidade e quantidade da matéria-prima, o que impunha uma vigilância econômica.

Assim, esses inspetores controlavam os grupos de artesãos, podendo fazer-lhes visitas a

qualquer hora do dia ou da noite para verificação da aplicação do regulamento referente a

dias e horas de trabalho, bem como a quantidade de produto; podiam também requisitar a

força policial. [3]

A seguir, surge na França, em 13.08.1669, um "serviço de inspeção", realizado pelos

chamados Commis Inspecteurs,posteriormente denominados inspetores de manufaturas

ou de fábricas.A finalidade dessa regulamentação era mais a riqueza nacional do que a

sorte dos operários, à medida que se buscava o progresso,pouco importando a condição

dos trabalhadores. [4]

Logo após, foram instituídos os inspetores gerais e os inspetores ambulantes. Podiam eles

ingressar nos estabelecimentos, inclusive à noite, mediante arrombamento, caso tivessem

suas ações obstruídas. Na ocorrência de infração aos regulamentos, lavravam os

chamados procès-verbaux.Deviam apresentar relatórios, fazer estatísticas e

levantamentos a respeito das condições de trabalho. [5]

Assim foi até 1788, quando então institui-se a função de inspetor geral das manufaturas e

do comércio, cuja extinção se deu por ser considerada inútil e atrofiada.

Finalmente, em 1833, surgiu a inspeção governamental, com a nomeação de quatro

inspetores, com autonomia para entrar nas fábricas, resolver conflitos decorrentes da

aplicação das leis e impor sanções, e que tinham o estatuto de juiz de paz. [6] Essa

inspeção teve grande apoio da população, dada sua efetividade na atuação, marcando

historicamente o surgimento da Inspeção do Trabalho no seu aspecto mais consentâneo

com a realidade das relações de trabalho.

Somente em 1844, as funções administrativas e judiciais dos inspetores ingleses foram

separadas, cabendo-lhes as funções administrativas e, aos juizes as judiciais. [7] Seguindo

essa experiência, diversos países passaram a adotar uma inspeção do trabalho.

2.2 - A inspeção do trabalho no Direito Internacional

No plano internacional, a inspeção do trabalho passou a ter significativa importância a

partir do surgimento da Organização Internacional do Trabalho - OIT. Esta Organização foi

estabelecida no Tratado de Versailles, aprovado pela Conferência da Paz de 1919, cujo

art. 427, nº 9, prescreveu sobre a inspeção do trabalho nestes termos: "cada Estado

deverá organizar um serviço de inspeção que compreenderá mulheres, a fim de assegurar

a aplicação das leis e regulamentos para a proteção dos trabalhadores".

O fim da primeira guerra mundial fez surgir grandes preocupações pela busca da

manutenção da paz, o que motivou a que as nações vencedoras da grande batalha, ao

elaborarem o referido tratado, nele incluísse os enunciados que contemplassem também a

orientação pela pacificação das sociedades no campo das relações de trabalho. Assim, no

preâmbulo da parte XIII, que cuidou da criação da OIT [8], foi enunciado:

"a sociedade das Nações tem por objetivo estabelecer a paz universal, que não pode ser fundada

senão sobre a base da justiça social";

"existem condições de trabalho que implicam para um grande número de pessoas em injustiça,

miséria e privações";

"a não adoção por uma nação qualquer de um regime de trabalho realmente humanitário é um

obstáculo aos esforços dos demais, desejosos de melhorar a sorte dos trabalhadores nos seus

próprios países".

Eis aí a tríplice fundamentação para que uma legislação trabalhista fosse adotada

mundialmente e que traduzisse em garantias de condições de trabalho mais humanizadas,

objetivando a melhoria das condições sociais dos indivíduos.

Uma vez consolidada internacionalmente a importância de uma legislação trabalhista e a

necessidade da intervenção estatal nas relações de trabalho, de modo a acompanhar a

efetiva aplicação das leis e regulamentos disciplinadores das condições de trabalho, a OIT,

atuando ante a preocupação com as tensões mundiais que ameaçassem a paz mundial,

adotou em sua primeira reunião a Recomendação nº 5, que tratou da criação de um

serviço público de higiene.

Quanto a Inspeção do Trabalho especificamente, a OIT dela cuidou em sua quinta reunião,

em 1923, quando adotou a Recomendação nº 20. Nesta recomendação a Conferência

traçou os "Princípios Gerais para a Organização da Inspeção do Trabalho". Esta foi a

pedra fundamental para a futura convenção que viria a se constituir no principal

instrumento internacional que trata da questão da inspeção.

Passados mais de 20 anos do lançamento dos contornos da inspeção estatal que deveria

ser criada, tempo esse motivado por diversos fatores, entre eles a segunda grande guerra,

em 1947 a OIT adotou a Convenção nº 81, por ocasião de sua 30ª Reunião. Essa foi então

a convenção que se constituiria no ordenamento internacional de maior importância para o

controle estatal das relações de trabalho. Cuidou ele da Inspeção do Trabalho na Indústria

e no Comércio, disciplinando a atuação dos inspetores do trabalho quanto aos seus

direitos e deveres, as obrigações a serem cumpridas pelos empregadores, as medidas a

serem observadas pelos Membros da Organização Internacional, etc.

Outra importante Convenção para a Inspeção do Trabalho foi a de nº 129, adotada na 53ª

Reunião da OIT, em 1969. Esta Convenção tratou da Inspeção do Trabalho na Agricultura [9].

Com esses instrumentos normativos internacionais, a Inspeção do Trabalho passou a ter

grande importância nos países membros da OIT, pois hoje um país é avaliado

internacionalmente quanto ao seu comprometimento com a causa dos trabalhadores

também em razão da seriedade com que trata a inspeção estatal.

2.3 - Evolução da Inspeção do Trabalho no Brasil

Data de 1891 o surgimento da Inspeção do Trabalho no Brasil. Veio com o Decreto nº

1.313, de 17 de janeiro, pelo qual foi estabelecida a obrigatoriedade de fiscalização de

"todos os estabelecimentos fabris em que trabalhassem menores". Porém, tal fiscalização

abrangia apenas o Distrito Federal, dado que a Constituição de 1891 estabelecia a

competência dos Estados para legislar sobre trabalho. Desse modo, o referido Decreto do

governo federal não trazia qualquer obrigação para os Estados, ficando limitado ao Rio de

Janeiro, capital do Brasil à época[10].

Além dessa limitação territorial, a fiscalização alcançava apenas atividades industriais,

ficando excluído o trabalho no comércio, serviço e agricultura, o que a tornou ineficaz.

Em 1918 foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que também não alcançou êxito

em razão da limitação constitucional do governo federal para legislar sobre trabalho, o que

dificultava o cumprimento pela República do Brasil das obrigações contidas no Tratado de

Versailles, ou seja, a de "organizar um serviço de inspeção do trabalho". Essa dificuldade

só começou a ser superada com a reforma constitucional de 1926, quando a competência

para legislar sobre a organização do trabalho passa dos Estados para a União. A partir

dessa reforma é que começa a edição de um conjunto de normas de proteção ao trabalho

na esfera federal.

Com efeito, em 1931 veio o Decreto nº 19.671-A, pelo qual foi criado o Departamento

Nacional do Trabalho, que tinha como atribuição básica"promover medidas de previdência

social e melhorar as condições de trabalho". No que tange a fiscalização, ficou como

competência desse Departamento a verificação do cumprimento de determinadas leis,

como as de acidente de trabalho, férias, trabalho das crianças e das mulheres e ainda, o

estudo e fiscalização da aplicação dos convênios e tratados internacionais ratificados pelo

Brasil.

Já no ano de 1932 são criadas as Inspetorias Regionais nos Estados da Federação,

conforme Decreto nº 21.690, de 01.08.32, ficando assim descentralizados os trabalhos de

fiscalização da aplicação das leis de proteção ao trabalho. Em 1940 o Decreto nº 2.168

transformou as Inspetorias em Delegacias Regionais do Trabalho. O trabalho nos portos,

na navegação e na pesca por sua vez ficou sob encargo da Delegacia do Trabalho

Marítimo.

Em 01.05.43, através do Decreto-Lei nº 5.452, toda a legislação sobre trabalho até então

em vigor foi reunida, surgindo a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. Nesta

consolidação a Inspeção do Trabalho teve uma disciplina própria, sendo tratada no Título

VII, sob a denominação "processo de multas administrativas", com prescrição das

prerrogativas, deveres e obrigações dos inspetores do trabalho, encarregados da

fiscalização do cumprimento das normas de proteção ao trabalho [11].

Embora essa série de medidas legislativas tratando da inspeção do trabalho, eram tímidas

as ações efetivas de controle do cumprimento da legislação trabalhista, o que colocava o

país em posição desconfortável no cenário internacional. Foi então que o Brasil ratificou a

Convenção nº 81 da OIT, através do Decreto Legislativo nº 24, de 29.05.56. A par dessa

ratificação, o governo federal editou o Decreto nº 55.841, de 15.03.65, regulamentando a

Inspeção do Trabalho.

Mas bem o país acabara de dar sinais de compromisso com a causa da proteção ao

trabalhador, vieram os "anos-de-chumbo" e em 1971 o Brasil promove a denúncia da

Convenção 81, sob o argumento de que dois problemas fundamentais o impossibilitavam

de cumpri-la: o art. 6º, que cuidava do estatuto do pessoal e o parágrafo 2º do art. 11, que

trata do reembolso dos gastos efetuados pelos inspetores.

Mas os anos nevoentos passaram, pela sua insustentabilidade, e finalmente no ano de

1987 o Brasil rerratificou a Convenção 81 com efeito repristinatório[12]. Assim entramos

numa nova era, em que a inspeção do trabalho entrou num crescente desenvolvimento e

aperfeiçoamento, ante a própria conjuntura econômica, política e social que demandava a

intervenção estatal para viabilizar a melhoria das condições de trabalho.

Na Constituição da República de 1988, é atribuída à União competência para "organizar,

manter e executar a inspeção do trabalho" (art. 21, XXIV), competência esta que não era

contemplada nas cartas anteriores. Com isso, o governo federal começa um processo de

reestruturação da inspeção do trabalho e diversas medidas legislativas são adotadas

nesse sentido, tais como a reorganização do Ministério do Trabalho, que pela lei nº 8.028

detém a competência para fiscalização do trabalho (art. 19, VII, alínea a). Também a

carreira de Inspetor do Trabalho criada pela Lei nº 6.479, de 09.04.44 passou por grandes

transformações, entre as quais a mudança da denominação para "Fiscal do Trabalho" e

atualmente para "Auditor-Fiscal do Trabalho", passando a integrar as "carreiras do fisco

federal", juntamente com os Auditores-Fiscais da Receita Federal e INSS, nos termos da

Medida Provisória nº 2.175, de 30.08.99, bem como a redefinição de sua competência,

onde foi contemplada a possibilidade de fiscalização das relações de trabalho e o acesso

aos livros contábeis dos empregadores.

2.4 - A Posição Enciclopédica da Inspeção do Trabalho

Não é pacífica a doutrina quanto ao assentamento jurídico da Inspeção do Trabalho,

sendo por alguns autores colocada como integrante do Direito Administrativo do Trabalho

enquanto por outros é considerada como inserida num dos ramos do Direito do Trabalho.

Consoante ao que levantamos nessa questão, quem melhor orienta sobre ela é Nelson

Mannrich [13], eis que apontando a fundamentação das correntes que se esgrimam alcança

a sustentação convincente para o estabelecimento e fixação da Inspeção do Trabalho na

circunscrição do Direito. Argumenta o insigne doutrinador que a ação do Estado objetiva

prioritariamente promover a justiça social, buscando o desenvolvimento da pessoa

humana, mediante o engajamento de todos na organização política, econômica e social do

País. E, ante esse objetivo, a legislação social não mais pode ser vista numa posição

estática de tutela do trabalhador, mas sim deve representar uma intervenção do Estado

que vai além da simples proteção, de modo a afastar os entraves provocados pelas

desigualdades, onde entra a inspeção do trabalho como instrumento de efetivação desse

objetivo do Direito do Trabalho.

A par dessa constatação da real proposta do direito do trabalho,inconcebível a colocação

da Inspeção do Trabalho em outra ciência que não a do próprio Direito do Trabalho.

Reforça, assim, o autor a sua posição de que a inspeção do trabalho não constitui ramo

autônomo da ciência jurídica. Ainda por mais abundantes que sejam os seus estudos, por

mais abrangente que seja o objeto de sua incidência e por mais vasto que seja o campo

de sua observação, nada lhe retira o aspecto instrumental, constituindo parte de um

grande conjunto. Não se pode dizer que haja "uma categoria diferenciada de sujeitos, de

relações ou de objeto", para justificar sua separação do Direito do Trabalho. Ainda que o

Estado integre a relação jurídica, o que pode, quando muito, é surgir um elemento

adicional na discussão da natureza do próprio Direito do Trabalho, hoje já ultrapassada,

dada que a argumentação de ser ele público ou privado é de caráter muito mais didático

do que científico.

Quanto ao enquadramento da Inspeção no âmbito do Direito do Trabalho, primeiro há que

se definir pela viabilidade da divisão deste Direito como ciência jurídica. Como é quase

pacífica entre os doutrinadores essa divisão: Direito Individual do Trabalho e Direito

Coletivo do Trabalho, além de outras como faz Amauri Mascaro Nascimento; Direito

Público do Trabalho, como sendo "o conjunto de princípios que disciplinam as relações

entre o trabalhador e o Estado e o empregador e o Estado"[14]. Nesta parte o ilustre

professor insere a Inspeção do Trabalho. JáOctavio Bueno Magano denomina esta parte

da divisão a que estaria a inspeção como "Direito Tutelar do Trabalho", onde estriam

também a disciplina da jornada, segurança e medicina do trabalho, entre outras [15].

No compasso desta gama de normas de ordem públicas estabelecidas de modo

imperativo pelo Estado: registro, duração do trabalho, descanso, segurança e saúde, entre

outras, de modo que as partes não podem delas dispor, é que aparece o poder público

para impor o seu interesse que no fundo é o interesse da sociedade. Com efeito, o

conjunto de normas que disciplinam o interesse do Estado no controle das relações de

trabalho é o que se convencionou chamar de Direito Público do Trabalho ou Direito Tutelar

do Trabalho.

Por outro lado, em face da presença do Estado na promoção do controle dessas relações

de trabalho, alguns autores adotaram a divisão chamada "Direito Administrativo do

Trabalho" [16], na qual está inserida a Inspeção do Trabalho. Contudo, os expert que

adotam esta denominação esclarecem não ser ela uma divisão do Direito Administrativo.

Ao contrário, é ela integrante do Direito do Trabalho, constituindo-se no conjunto de órgãos

estatais que tem por função a elaboração, aplicação e controle das normas que têm por

objetivo proteger os trabalhadores.

Pelo exposto, conclui-se que não há uma autonomia do denominado "Direito

Administrativo do Trabalho", embora seja ele imantado por certos princípios que

disciplinam o Direito Administrativo. Como a Inspeção do Trabalho tem por proposta dar

alcance objetivo ao sistema de proteção criado pelo Estado, na busca da dignidade

humana do trabalhador, cujo aparato legislativo em que opera está afeto ao Direito do

Trabalho e sua estrutura ser estatal, é sustentável que fique inserida no denominado

Direito Público do Trabalho.

2.5 - Natureza Jurídica da Inspeção do Trabalho

O Estado na promoção da aplicação do Direito do Trabalho atua em duas atividades

distintas: uma jurisdicional, em que o Estado-Juiz diz o direito no caso concreto e, a outra,

administrativa pela qual desempenha as funções de fiscalização da aplicação das normas

trabalhistas.

A Inspeção do Trabalho apresenta um tríplice vínculo jurídico: o empregado, o empregador

e a sociedade. O empregado vincula-se ao empregador, mediante o contrato e ambos se

vinculam ao Estado, na medida em que lhes são impostas obrigações e deveres de ordem

pública. A presença deste último justifica-se pelo interesse social no cumprimento das

normas trabalhistas de natureza cogente, por tratar-se de uma atividade irrenunciável do

Estado [17].

A atividade administrativa desempenhada pelo Estado, através da Inspeção do Trabalho,

caracteriza-se como atividade de conservação ou atividade social, visando o bem-estar

geral. Assim, para o exercício destas atividades o Estado é dotado de mecanismos que

possibilitam coibir os abusos e determinar correções necessárias ao alcance do objetivo

pelo qual age. Essa faculdade utilizada pela Inspeção do Trabalho no desempenho de sua

atividade de conservação ou social é o que se denomina poder de polícia. O Código

Tributário Nacional coloca como conceito de polícia, verbis:

"Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou

disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão

de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da

produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou

autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos

individuais ou coletivos." [18]

Na doutrina de MELLO encontra-se esta definição:

[...] pode-se definir a polícia administrativa como a atividade da Administração Pública, expressa em

atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma

da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva,

ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção ("non facere") a

fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema

normativo. [19]

Por sua vez, dada a multiplicidade das formas de atuação da Inspeção do Trabalho, ora

desempenhando ações preventivas, ora repressivas, a ação de polícia atribuída à

inspeção é um tanto variável, sendo classificada de polícia judiciária e polícia

administrativa, conforme a forma como são desenvolvidas as ações fiscais. Há contudo

quem defenda não estar caracterizada em nenhuma dessas espécies de polícia, embora

contrariem a quase unanimidade da doutrina.Tenta-se explicar que a classificação

somente deve ser estabelecida ao cabo da ação fiscal, de modo que se possa conhecer

sob que modo fora desenvolvida a atividade em cada caso concreto.

Com efeito, se a conduta de determinado empregador ensejou a sua denúncia à

autoridade judiciária, em razão de caracterização de crime, estaria configurada a

classificação da atividade da inspeção como polícia judiciária. Por outro lado, se a ação

fiscal alcançou o êxito a que determinada infração fosse corrigida, restabelecendo a

normalidade no meio em que o trabalho é desenvolvido, estaria a atividade de inspeção

classificada como polícia administrativa.

Ressalta-se que a função de Inspeção do Trabalho constitui um meio de autuação no caso

concreto da legislação social, implicando ações que vão além da simples forma de polícia

de segurança ou prevenção. É um meio de integração da lei para atingir seus fins

específicos. Decorre disso que os poderes de autorização ou derrogação vão além

daqueles da polícia, eis que o agente da inspeção, no uso do seu poder discricionário,

pode promover a adequação da norma ao caso concreto, de modo que possa promover a

efetivação dos fins buscados pela lei. Essa possibilidade já não se vê na simples

autorização de polícia, que se coloca apenas para sustentar o afastamento de um limite a

ser obedecido pelo particular.

De modo geral, as normas trabalhistas são de caráter imperativo e cobradas de modo

repressivo, ante a "ordem pública" que as ensejam, mas nem por isso a aplicação delas

afasta de plano a possibilidade de flexibilização, dado o princípio da norma mais favorável.

E é na busca da mais adequada efetivação das leis trabalhistas que deve atuar o Auditor-

Fiscal do Trabalho, utilizando o seu poder discricionário para melhor identificar a norma

aplicável e modo de traduzi-la em benefício para o trabalhador.Adverte-se, porém, que o

poder discricionário aqui levantado não é sinônimo de livre apreciação e interpretação da

lei pelo Auditor. Apenas nos limites legais deve afastar-se da rigidez da norma para melhor

alcance de sua finalidade.

Nesse sentido, para um bom termo do uso do poder discricionário, colacionamos a lição de

MELLO:

Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente o agente estará

agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em

conseqüência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente. Ao agir discricionariamente o

agente estará, quando a lei lhe outorga tal faculdade (que é simultaneamente um dever), cumprindo

a determinação normativa de ajuizar sobre o melhor meio de dar satisfação ao interesse público por

força da indeterminação legal quanto ao comportamento adequado à satisfação do interesse público

no caso concreto. [20]

Segundo leciona MANNRICH, citando Mário Pinto,

quando analisamos a natureza jurídica da Inspeção do Trabalho,a partir dos atos por ela praticados

através de seus agentes, no sentido de garantir o cumprimento daquelas normas de ordem pública

social, segundo determinadas limitações jurídicas e contratuais, podem-se apontar dois sistemas: o

completamente liberal ou o laissez-faire, como acontece na Inglaterra e o regulador, cujo exemplo é

a França. Em cada um deles a Inspeção terá uma atuação específica. [21]

Para melhor compreensão, deve-se ressaltar que a função de vigilância não é a única em

que atua a Inspeção para alcançar a efetivação da legislação trabalhista. Por assim ser, as

atividades de prevenção e orientação devem nortear o planejamento das ações fiscais, o

que não descaracteriza a obrigação de vigilância do Estado, ao contrário, a torna mais

legítima.

Conclui-se que a Inspeção do Trabalho é uma atividade estatal, desempenhada por

agentes revestidos de poderes especiais para exercerem atividades preventivas ou

repressivas, com vistas à garantir a efetiva obediência às normas trabalhistas e, por

conseqüência, a melhoria da condição social do trabalhador.

2.6 - Conceito de Inspeção do Trabalho

Não ocorrem relevantes divergências entre os doutrinadores[22] quanto ao conceito de

Inspeção do Trabalho. De maneira geral afirmam que se trata de uma atividade do Estado

e não um órgão do Estado, eis que não há um órgão devidamente estruturado sob a

denominação "Inspeção do Trabalho", esta é uma atividade a que um ministério: o

Ministério do Trabalho tem por competência desempenhar. Afirmam ainda que essa

atividade existe em razão do interesse público na promoção do bem estar social,

ensejando que esteja dotada de um poder de polícia para possibilitar a que cuide da

prevenção e promova a punição dos infratores.

Dadas essas premissas, conceitua-se a Inspeção do Trabalho como a atividade

desempenhada pelo Estado para tornar efetivo o cumprimento da legislação do trabalho.

2.7 - Posição Institucional da Inspeção do Trabalho

A Inspeção do Trabalho está inserida na esfera de competência do Ministério do Trabalho

e Emprego, conforme disposto no art.14, Inciso XIX, alínea b, da Lei nº 9.649, de 27.05.98,

que criou a estrutura administrativa do Poder Executivo Federal. Essa providência

legislativa de disciplinamento da fiscalização do trabalho decorre da competência da União

fixada na Constituição Federal (art. 21, XXIV), que por sua vez estabeleceu ser ela

atividade institucional do Ministério do Trabalho e Emprego (Lei nº 8.028, art. 19, VII,

alínea a).

No âmbito interno do Ministério do Trabalho e Emprego, a atividade de fiscalização está

afeta à Secretaria de Fiscalização do Trabalho - SEFIT, órgão técnico de cúpula, com sede

na capital federal, que se encarrega do planejamento e normatização das ações fiscais do

Estado brasileiro para acompanhamento do cumprimento da legislação trabalhista, tanto

no que concerne as normas legais quanto as convencionais.

As atividades planejadas e normatizadas pela SEFIT são executadas nos Estados pelas

Delegacias Regionais do Trabalho - DRT, que são órgãos descentralizados e sediados nas

capitais. Nestas Delegacias estão lotados os Auditores-Fiscais do Trabalho que se

encarregam de promoverem as atividadesde auditoria e fiscalização junto aos

empregadores, além de outras atividades pertinentes às relações de trabalho.

2.8 - Modalidades de Fiscalização

O modo de operacionalização das fiscalizações é disciplinado pela Instrução Normativa

Intersecretarial nº 08, de 15.05.95, quais sejam:

a) fiscalização dirigida - é a que resulta de prévio planejamento da Secretaria em Brasília

em conjunto com a Delegacia Regional, com a participação, sempre que possível, das

entidades sindicais de trabalhadores, outros órgãos ou instituições;

b) fiscalização indireta: a resultante do programa especial de fiscalização, realizada

através de Sistema de Notificação para a Apresentação de Documentos nas Delegacias

Regionais;

c) fiscalização imediata: ocorre independentemente de designação prévia, nos casos em

que o Auditor-Fiscal do Trabalho deparar com situações que submetam o trabalhador a

perigos iminentes ou constate infração que possa tornar difícil a sua comprovação futura;

d) fiscalização por denúncia: é a decorrente de Ordem de Serviço emitida em razão de

reclamação do trabalhador ou entidade sindical e que, pela natureza, demanda prioridade

no atendimento;

e) plantão: é a atividade interna de fiscalização para orientação ao público, homologação

de rescisões de contratos e instrução de processos de anotação de Carteira de Trabalho e

Previdência Social - CTPS;

f) atividade especial: é a destinada à mediação de conflitos coletivos entre trabalhadores e

empregadores, à coordenação de mesas de entendimento com vistas a que empregadores

infratores firmem termo de compromissos no sentido de efetivo cumprimento da legislação

trabalhista e ainda à análise de processos.

2.9 - Poderes e Funções dos Auditores-Fiscais do Trabalho

A Convenção nº 81 da OIT, que se encontra incorporada ao ordenamento jurídico

brasileiro com hierarquia de lei, eis que fora ratificada pelo Brasil, indica em linhas gerais

os objetivos a serem atendidos pela Inspeção do Trabalho. Vejamos:

a) assegurar o cumprimento das disposições legais relativas às condições de trabalho e à

proteção dos trabalhadores no exercício de sua profissão;

b) fornecer informações e conselhos técnicos aos empregadores e trabalhadores sobre os

meios mais eficazes de observar as disposições legais;

c) levar ao conhecimento da autoridade competente as deficiências ou os abusos que não

estão especificamente compreendidos nas disposições legais existentes;

Prescreve ainda a Convenção 81 da OIT que os Auditores-Fiscais do Trabalho estão

autorizados:

a) a penetrar livremente e sem aviso prévio, a qualquer hora do dia ou da noite, em

qualquer estabelecimento submetido à fiscalização;

b) a penetrar durante o dia em todos os locais que eles possam ter motivo razoável para

supor estarem sujeitos ao controle da fiscalização;

c) a proceder a todos os exames, controles e inquéritos julgados necessários para

assegurar que as disposições legais são efetivamente observadas, podendo interrogar,

seja só ou em presença de testemunhas, o empregador ou o pessoal do estabelecimento

sobre quaisquer matérias relativas à aplicação das disposições legais, pedir vistas de

todos os livros, registros e documentos prescritos pela legislação relativa às condições de

trabalho, retirar ou levar para análise, amostras de materiais e substâncias utilizadas ou

manipuladas, contando que o empregador ou seu preposto seja advertido dessa retirada.

Ressalte-se que a Medida Provisória nº 2.175-29, de 27.08.2001, confere poderes aos

Auditores-Fiscais do Trabalho para proceder exames nos livros contábeis dos

empregadores com vistas à eficaz verificação do cumprimento da legislação trabalhista.

Traz ainda esta norma competência para os Auditores apreciarem questões atinentes

tanto à relações de emprego como também à relações de trabalho.

A ação fiscal deve ser precedida de prévia identificação do Auditor-Fiscal do Trabalho

perante o empregador ou seu preposto, mediante a exibição de sua identificação

profissional, exceto quando julgar que a identificação poderá prejudicar a eficiência da

ação fiscal, caso em que se identificará ao final da ação. (art. 12-1 da Conv. 81 OIT).

Sob a ótica formal e simplista do sistema normativo as atividades desenvolvidas pelos

Auditores-Fiscais do Trabalho são basicamente as seguintes:

a) atividade de fiscalização - é a atividade exercida perante os estabelecimentos

empregadores, onde são exercidas atividades laborativas sujeitas ao cumprimento da

legislação trabalhista.As pessoas jurídicas de direito público apenas ficam sujeitas à

fiscalização do trabalho no que concerne ao cumprimento da Lei do Fundo de Garantia do

Tempo de Serviço - FGTS. Nesta atividade os Auditores-Fiscais promovem o exame de

livros e documentos, inclusive contábeis, que tenham pertinência com o sistema protetivo

do trabalho a que se encarrega controlar: controle de registro dos empregados, controle de

jornada de trabalho, concessão de férias, análise da locação de mão-de-obra (com vistas a

apurar a regularidade da terceirização), controle das rescisões contratuais, controle do

recolhimento da contribuição sindical tanto da categoria econômica quanto profissional,

controle da contratação de aprendizes, controle da proteção especial das mulheres,

menores e deficientes físicos, controle do pagamento de salários, concessão de vale-

transporte, controle do recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS,

controle do cumprimento dos Acordos e Convenções Coletivas de Trabalho, controle do

cumprimento das normas de saúde e segurança nos locais de trabalho, providências de

embargos e interdições, entre outras.

b) atividade de vigilância e orientação – é considerada a mais importante atividade dos

Auditores e está preconizada na Convenção nº 81 da OIT. Uma vez desempenhada a

contento possibilita um maior cumprimento das normas de proteção aos trabalhadores,

ante a promoção de informações e aconselhamentos técnicos aos empregadores que em

muitos casos deixam de observar corretamente a legislação apenas por desconhecimento,

não tendo a intenção de desrespeito às prescrições legais. Assim, se constatada essa

realidade, sustenta-se que deve o Auditor-Fiscal preferir a orientação à punição.

c) atividade de investigação - esta atividade contempla diversas providências que o Auditor

pode tomar em razão de determinadas ocorrências, compreendendo entre elas a de

interrogação do empregador e empregados sobre questões relacionadas ao cumprimento

de normas, a de colher amostras e documentos mediante termo de apreensão,

investigação de acidentes de trabalho para análise de causas e atribuição de

responsabilidade, etc..

d) atividade de notificação e autuação - a atividade de notificação compreende a

notificação dos empregadores para que apresentem documentos à fiscalização do trabalho

para serem auditados. Todo e qualquer documento que possa demonstrar fatos

relacionados aos direitos trabalhistas são passíveis de exibição ao Auditor-Fiscal do

Trabalho, tais como livros contábeis, comprovantes de registros de empregados, contratos

de trabalho, folhas de pagamentos de salários, recibo de férias, controle de jornada de

trabalho, guias de recolhimentos de Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, contratos de

estágios, etc.. A notificação tem ainda por finalidade a determinação para que o

empregador cumpra efetivamente certas normas trabalhistas que não estejam sendo

observadas.

Já a autuação é a atividade de apontamento das infrações cometidas pelos empregadores.

Decorre de um comando imperativo, conforme disposto no artigo 628 da CLT, nestes

termos "a toda verificação em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela existência de

violação de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade

administrativa, a lavratura de auto de infração". É assim o auto de infração o instrumento

de acusação de que lança mão o Auditor para comunicar a autoridade competente o

cometimento de determinada infração pelo empregador. Nele é descrita toda a

caracterização do fato constatado, mediante a identificação do infrator, redação da ementa

correspondente, relatório e capitulação da infração, elemento de convicção, etc., enfim,

constitui-se um "verdadeiro libelo acusatório" [23], de modo a ensejar, após possibilitar-se a

ampla oportunidade de defesa ao infrator, um julgamento seguro da autoridade

competente para imposição ou não da penalidade correspondente.

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Controle interno na Administração Pública um eficaz instrumento de accountability

Carlos Henrique Fêu

Elaborado em 06/2003.

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É através da Administração Pública que o Estado dispõe dos elementos necessários para

implementar as prioridades do Governo. Assim, é de extrema relevância o estudo acerca

das ações empreendidas pelo gestor da coisa pública, destacando especial atenção ao

grau de aderência ao interesse público (efetividade).

O presente trabalho estuda a evolução do controle interno como instrumento de

accountability, centrando atenção à ética na condução da res publica.

O Controle Interno

O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações

ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da

República Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos.

Segundo Gomes [1] , um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de

controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis-chave que

derivam do contexto social e da estratégia da organização, além de levar em consideração

as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competência.

A estrutura contém, ainda, o sistema de indicadores de informações e de incentivos.

O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política.

Sem controle não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A

responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado. [2]

Neste contexto o controle interno opera na organização compreendendo o planejamento e

a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica

da atuação.

O controle é instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico

brasileiro. Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:

Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade,

economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo

Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de

cada poder (grifos nossos).

Textos relacionados

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princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos

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indisponibilidade do interesse público e a construção do consenso diante da teoria da

ação comunicativa de Habermas

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O debate imaginário entre Luís Roberto Barroso e Richard Posner quanto à

concretização judicial do direito à saúde

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Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do

Tribunal de Contas da União.

Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno [...] (grifo nosso).

Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei nº

4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da

execução orçamentária: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a

realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade

funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o

cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de

realização de obras e prestação de serviços.

A Lei nº 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do

controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos.

Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o

Decreto-Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-

los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da

gestão. Mais de 30 anos se passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000,

Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apuração dos custos, como se nunca

tivesse havido legislação anterior.

A aprovação da LRF deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação

com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais.

A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de

gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto

ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos.

A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise

fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os

orçamentos públicos deverão apresentar superavit primário. Assim, espera-se que os

ciclos históricos de deficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste

novo sistema de monitoramento e responsabilização.

Para Motta, [3] o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio

jurídico da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a

execução de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de

resultados. Torna concreto e palpável o princípio da economicidade, pela conceituação

mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade

administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela

doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsividade

("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.

Ética e Accountability na Gestão Pública

A ética, entendida como conjunto de princípios que direcionam o agir do homem,

apresenta, quando estudada no âmbito da gestão pública, a interligação, profunda, com a

relação entre o Estado e a sociedade, notadamente, quanto ao exercício da cidadania.

O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam

mais ao tema são capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania.

Fundamentalmente, a acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões.

A primeira está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos sociais;

dessa experiência, boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que, aliás,

encampa o conceito clássico de cidadania, que é a titularidade de direitos.

A essa experiência dos movimentos sociais tem-se agregado uma ênfase mais ampla na

conciliação da democracia. Assim, podemos dizer que a construção da cidadania aponta

para a edificação e a difusão de uma conduta democrática, ou seja, as coisas estão

intimamente relacionadas.

O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão

informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema

integrado de controle interno deve servir como agência de accountability, agência de

transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos públicos.

Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os

mecanismos de accountability verticais —da sociedade em relação ao Estado — e os de

accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.

A palavra accountability é um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe [4] :

"Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigação

de que alguém responda pelo que faz (...) obrigação dos agentes do Estado em responder

por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma

nas sociedades mais desenvolvidas".

Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos

resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de

poder. Na conceituação de Tinoco [5] apud Nakagawa:

"A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de

executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de

contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade é a

base fundamental da delegação e a responsabilidade corresponde ao compromisso e

obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente."

Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar contas dos

resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo assume e do poder que

detém.

A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão

eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão

requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de

diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar

certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de

agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações

que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus

congêneres do Estado.

Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois são considerados

mecanismos essenciais de transparência e promoção da ética na gestão pública. Podem

ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que são um

autocontrole, pois exercidos pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os

controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder

executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); c) os controles de contas,

que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas,

subsidiando os legislativos; e d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do

patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades.

Os "controles administrativos" são denominados genericamente de controles internos.

Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a

execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a

serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder

executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas,

denominados controles externos, ou seja, são órgãos independentes da administração,

não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a

fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente

institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.

Transparência e Accountability

Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, além de

conhecer o funcionamento, o custo-benefício e a performance de cada setor e seus

aspectos legais, poderá oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da

Administração Pública como um todo.

A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da

transparência e da probidade administrativa.

O sistema de accountability não se detém somente na preocupação com a probidade dos

gestores públicos. Um sistema de accountability, na visão de Peixe apud Behn [6] "... que

estabeleça e reforce a confiança pública no desempenho governamental", além de outras

formas para envolver os cidadãos, uma vez que são estes que necessitam de um melhor

desempenho de seu governo.

A visão de Administração Pública, em accountability, está diretamente ligada à

descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à base da administração, à

sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associações,

cooperativas, organizações não-governamentais, enfim a sociedade civil organizada em

busca da cidadania.

Para Peixe [7] ao citar Trosa,

"...essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada de prestar contas

dos resultados, a não ser que se lance mão da entropia, ou explosão, ou da corrupção no

serviço público. A obrigação de prestar contas é para o serviço público uma espécie de

substituto do mercado. Ela é também o corolário normal de um sistema democrático em

que os funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades."

A transparência se impõe como fundamental para substituir controles burocráticos por

controles sociais. Se a Administração Pública se torna acessível, faz-se necessário dar

maior publicidade às suas ações para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados,

além de estimular a concorrência entre os fornecedores e a participação da sociedade no

processo decisório, dando mais legitimidade à ação estatal.

A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à documentação relativas aos

atos públicos, as formas pelas quais seus governantes estão decidindo em seu nome ou

gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da

democracia praticada na sociedade depende o grau de transparência das ações

governamentais.

Conclusão

Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar

constantemente com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos aos

quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de

accountability. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que

possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos recursos públicos.

O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da

moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder

ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de

recursos públicos.

A idéia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability,

reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma

política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para

uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção.

Notas

01. GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gestão: uma abordagem

contextual e organizacional. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1999.

02. DROMI. Roberto Derecho Administrativo, 5. ed., Ediciones Ciudad Argentina, p. 673

citado por PESSOA, Robertônio. Curso de direito administrativo moderno. 1ª ed. Brasília:

Consulex, 2000.

03. MOTTA, Carlos Coelho Pinto. Gestão fiscal: e resolutividade nas licitações. 1. ed. Belo

Horizonte: Del Rey, 2001.

04. PEIXE, Blênio César Severo. Finanças Públicas: controladoria governamental. 1. ed.

Curitiba: Juruá, 2002.

05. TINOCO. João Eduardo Prudêncio. In Balanço social: balanço da transparência

corporativa e da concentração social. Revista Brasileira de Contabilidade n. 135 –

maio/junho 2002. p. 62

06. PEIXE, 2002, p.149

07. PEIXE, loc. cit.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em

http://www.interlegis.gov.br

_______. Lei federal n 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em

http://www.interlegis.gov.br

_______. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em

http://www.interlegis.gov.br

_______. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade

Fiscal, Disponível em http://www.interlegis.gov.br

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a teoria geral da administração. 6. ed. Rio de Janeiro:

Campus, 2000.

CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE (CFC). Lei de Responsabilidade Fiscal

LRFácil:guia contábil da lei de responsabilidade fiscal. Brasília: CFC, 2000.

CRUZ, Flávio da. Comentários à lei 4.320. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001.

GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gestão: uma abordagem

contextual e organizacional. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1999.

MACHADO Jr., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 22. ed. Rio

de Janeiro: IBAM, 1990.

MOTTA, Carlos Coelho Pinto. Gestão fiscal: e resolutividade nas licitações. 1. ed. Belo

Horizonte: Del Rey, 2001.

PEIXE, Blênio César Severo. Finanças Públicas: controladoria governamental. 1. ed.

Curitiba: Juruá, 2002.

PESSOA, Robertônio. Curso de direito administrativomoderno. 1ª ed. Brasília: Consulex,

2000.

Revista Brasileira de Contabilidade n. 135 – maio/junho 2002. p. 62

Revista L&C Direito e Administração Pública n. 53 –novembro de 2002, Brasília: Consulex.

p.40-41

SILVEIRA, Roberto Zanon da. Tributo, educação e cidadania. 1. ed. Vitória: IHGES, 2002.

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Assuntos relacionados

Controle interno (Direito Administrativo)

Direito Administrativo

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Carlos Henrique Fêu

assessor técnico no Município de São Roque do Canaã (ES), consultor da Lex

Consultoria Planejamento e Tecnologia Ltda.

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Informações sobre o texto

Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT

nChaFpqVHjl97C5

nChaFpqVHjl97C5 4370 controle-interno-n Controle interno n

FÊU, Carlos Henrique. Controle interno na Administração Pública: um eficaz instrumento de

accountability. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 119, 31 out. 2003. Disponível em:

<http://jus.uol.com.br/revista/texto/4370>. Acesso em: 14 ago. 2011.

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FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO

Introdução

A inspeção do trabalho tem por finalidade a prevenção e

manutenção adequada dos direitos trabalhistas dos

empregados, frente à relação trabalhista com o empregador,

podendo ser pessoa de direito privado ou público.

Podemos admitir que o Estado regula a relação trabalhista de duas formas, num

primeiro plano a inspeção direta e autônoma do Auditor-Fiscal junto ao empregador, e em

segundo a Justiça do Trabalho, provocada e dependente da vontade do empregado.

O empregado se reveste da inspeção do trabalho para manter o cumprimento dos seus

direitos, mesmo porque, muitas vezes, o mesmo tem ciência de parte dos seus direitos, mas é

compelido a não reivindicar, por temer represália do empregador.

Também podemos considerar as instruções fornecidas pelo fiscal ao empregador, para

que este possa se ajustar aos termos da lei, principalmente daquelas recém editadas.

Quadro de Guarda de Documentos

Da Previsão Legal

A fundamentação legal da inspeção do trabalho é

inicialmente encontrada na Constituição Federal de 1988: "

Art. 21. Compete à União - Inciso XXIV - organizar, manter e

executar a inspeção do trabalho"

Bem como a Consolidação da Lei do Trabalho art.

626 e seguintes, onde prevê a competência da

regulamentação pelo Ministério do Trabalho.

Art. 626 "Incumbe às autoridades competentes do Ministério do Trabalho, ou àquelas

que exerçam funções delegadas, a fiscalização do fiel cumprimento das normas de proteção ao

trabalho.

Parágrafo único - Os fiscais do Instituto Nacional de Seguridade Social e das

entidades paraestatais em geral, dependentes do Ministério do Trabalho, serão

competentes para a fiscalização a que se refere o presente Art., na forma das instruções

que forem expedidas pelo Ministro do Trabalho".

Ainda mantém o respaldo legal nas diversas portarias editadas ao longo dos anos: Portarias: 3.158/71 ; 3.159/71 ; 3.292/71 ; 27/77 - Lei 7.855/89 ; Instrução Normativa 28/2002 ; Decreto 55.841/65.

Fiscalização Direcionada

Algumas áreas e leis da relação de trabalhado, possuem agregada a legislação básica,

instrução normativa de fiscalização especial; prestigiando a natureza da obrigação a ser

cumprida pela empresa, e dessa forma uma orientação aos fiscais para tomadas de

decisões específicas.

Aprendizagem - Instrução Normativa MTE 26/2001

FGTS - Instrução Normativa MTE 25/2001

Portadores de Deficiência - Instrução Normativa MTE - 20/2001

Empresas Prestadoras de Serviços a Terceiros - Instrução Normativa MTE - 01/1997

Empresa Trabalho Temporário - Instrução Normativa MTE - 01/1997

Autoridades Competentes

A relação de trabalho, entre a empresa e o trabalhador, pode ser fiscalizada pelo

Ministério do Trabalho ou pelo Ministério da Previdência Social. No âmbito regional temos sua

representação pela Delegacia Regional do Trabalho - DRT e Instituto Nacional da Seguridade

Social - INSS, respectivamente.

A representação pela DRT se dá através dos agentes da inspeção ou também denominado de Auditor-Fiscal, pessoa física, que se identifica através da identidade funcional, contendo dados pessoais e profissionais.

Documentação Obrigatória

Toda empresa, independente de

sua atividade econômica, deverá manter

à disposição do Auditor-Fiscal livro de

inspeção do trabalho. Exceção dada às

microempresas e empresas de pequeno

porte (Lei 9.841/99 art. 11). É neste livro

que o Auditor lançará a documentação

fiscal que a empresa deverá apresentar e

prazo. O referido livro deve ser adquirido em papelaria e mantido nas dependências do

estabelecimento da empresa.

Observa-se que não há relevância na existência ou não de trabalhador contratado, mas

da própria criação da empresa.

Entre outras documentações necessárias destacam-se:

a) Quadro de Horário ou ficha / cartão de ponto devidamente aprovado;

b) Livros ou fichas de empregados preenchidos;

c) Folhas de Pagamento;

d) Relação de empregados maiores e menores;

e) Relação de empregados homens e mulheres;

f) Acordo de compensação de horas;

g) Acordo de prorrogação de horas;

h) Encargos sociais: INSS, FGTS, IRRF e Sindical

i) Rescisão contratual;

j) Recibo e aviso de férias;

l) Cópia de INSS protocolada no Sindical;

m) Normas regulamentadoras de saúde, higiene e segurança no trabalho: Urbana até 29

normas e Rural até 04 normas.

Atuação do Auditor-Fiscal

Para ocorrer a inspeção do trabalho numa empresa, não é

obrigatório o pré-aviso, podendo o inspetor, dentro de sua região

de competência, visitar o estabelecimento que achar necessário.

O horário não se dá de forma especial, podendo ocorrer em

horário diurno ou noturno, e ainda, em qualquer dia da semana,

sempre que o Auditor-Fiscal achar necessário.

Deve ser considerado a indicação dos representantes

municipais, estaduais, federais, sindicatos e reclamações

expressas ou verbais junto à DRT, a qual será brevemente investigada pela autoridade

competente.

Instalada a inspeção no trabalho, a empresa deverá apresentar ao auditor-fiscal, sendo

solicitado por este, todas as suas dependências, sendo que o mesmo tem livre acesso a

qualquer lugar dela.

O auditor pode interpelar o dirigente ou preposto da empresa para que o mesmo faça

os esclarecimentos necessários para o bom andamento da inspeção.

Entendendo necessário o Auditor-Fiscal pode interrogar qualquer empregado, na

presença ou não do empregado, visando apurar com perfeição os atos legais praticados.

Entendendo ser necessário, o Auditor-Fiscal pode retirar das dependências da empresa,

mediante aviso ao empregador, cópias de documentos, modelos de equipamentos ou

amostras de materiais para análise na sede da Delegacia Regional do Trabalho ou outro órgão

a ela vinculado.

É obrigatório manter a documentação fiscal no estabelecimento da empresa, podendo

ser analisada no momento da inspeção ou com data e hora determinada pelo auditor-fiscal.

Não pode a empresa agir com procedimentos que impeçam o bom andamento da

inspeção, ponde, se caracterizado a má-fé, a autuação se configurar com agravante.

Da Apreensão de Documentos e Materiais

O Auditor fiscal do trabalho pode adotar outros meios de análise da documentação,

podendo até mesmo solicitar a busca e apreensão de documentos, livros, materiais,

equipamentos e assemelhados mediante o Auto de Apreensão e Guarda. Instrução

Normativa 28/2002.

Força Policial ou Especialista

É facultado ao Auditor-Fiscal requerer força policial para desempenhar

o exercício de sua função, caso encontre resistência por parte dos

representantes da empresa inspecionada. E não poderá o poder de polícia

deixar de auxiliar, devendo cumprir suas atribuições legais.

Ocorrendo necessidade de avaliação especializada, pode o Auditor requer o

acompanhamento de técnicos profissionais para apuração adequada dos dados em questão,

como médico do trabalho, engenheiro, entre outros.

Área de Fiscalização

O auditor-fiscal pode analisar as leis que tutelam a relação do empregado com o

empregador. Observa-se que a relação é exclusiva para empregado, não fazendo parte desta

análise vínculos devidamente regulamentados, tais como estagiário, autônomo, temporário,

entre outros. É exceção à fiscalização nas empresas tomadoras de sociedade de cooperativa, a

qual procede nos termos gerais da fiscalização, conforme Portaria 925/95. Assim, sendo

verificado procedimentos contrários à norma de trabalho, como trabalhadores sem registro ou

infantil, deverá o Auditor-Fiscal considerar a infração.

Autuação e Multa

É possível, quando verificados procedimentos

irregulares na empresa, mas sanáveis, que o Fiscal-

Auditor, antes de aplicar eventual multa, de prazo para a

correção.

Verificando a gravidade do ato praticado ou

reincidente, preencherá o Auditor-Fiscal o auto de

infração em duas vias, especificando os motivos e

mencionando a fundamentação legal que justifica à autuação.

As multas são aplicáveis como base na Portaria 290/97 e anexos, a qual relaciona a

natureza e a variação da multa em UFIRs, tendo graduação mínima e máxima.

A multa é recolhida em formulário DARF no código fornecido pelo Auditor-Fiscal.

Não exime de outras penalidades, tais como penais ou cíveis, a multa aplicada.

Defesa

A Lei garante ao empregador, entendo ele haver

falha ou interpretação errônea do Fiscal-Auditor,

encaminhar defesa à autoridade local competente. Normalmente representada pelo Delegado

Regional do Trabalho.

Deverá observar que o prazo prescreve em 10 (dez) dias para a defesa.

Deverá relatar os fatos, fundamentar a defesa e concluir o pedido, sendo relevante

juntar documentos comprobatórios.

Caberá, ainda, recurso para o Diretor-Geral do Departamento do Ministério do Trabalho,

das decisões da primeira instância (DRT), também no prazo de 10 (dez) dias após à notificação

do indeferimento da defesa.

Observa-se que nesse caso, o recurso deve ser acompanhado do recolhimento da multa,

através de depósito junto ao Banco do Estado.