A função do cadastro no registro do território - FAED · necessidades do Estado, ... com o apoio...

Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Suelo Urbano 1

2

A função do cadastro no registro do território Miguel Águila

Diego Alfonso Erba

Índice

Introdução.......................................................................................................................2

1. O Registro de Imóveis .............................................................................................3

Formas de transferir direitos...........................................................................................3

Princípios de manutenção de um registro de direitos ....................................................4

Princípios reitores dos Registros Latino-americanos .....................................................7

2. O Cadastro Territorial ..............................................................................................8

Por quê um Cadastro Multifinalitário? ..........................................................................12

Comentários sobre as promessas do Cadastro Territorial...........................................13

Definições fundamentais sobre o Cadastro Territorial .................................................15 Definição de BOGOR ...............................................................................................15 Definição de BATHURST .........................................................................................16 Definição da FIG.......................................................................................................16 Definição da UNIÃO EUROPÉIA .............................................................................18 CADASTRO 2014.....................................................................................................19

3. Relacionamiento interinstitucional.......................................................................23

4. Bibliografía..............................................................................................................30

A função do cadastro no registro do território

Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 2

Introdução

Com maior sutileza e menor visibilidade do que a corrupção, a falta de segurança na

propriedade da terra e a desigualdade que existe na cobrança de impostos territoriais também

afetam fortemente o desenvolvimento urbano e social das cidades latino-americanas.

É bastante comum encontrar países na América Latina nos quais os sistemas de

publicidade imobiliária não correspondem a todas as expectativas da população e das

instituições, pois não garantem totalmente todos os direitos de propriedade e não têm todos os

dados necessários para o desenvolvimento de planos de desenvolvimento sérios. Além disto,

não condizem com a preocupação no campo fiscal, enquanto que a falta de garantias (ou

mesmo de garantias parciais) dos direitos dos proprietários é comum em vários países.

Obviamente esse panorama não é homogêneo e embora ainda sejam poucos os

sistemas latino-americanos que gerem informação territorial completa para as múltiplas

necessidades do Estado, é perceptível o aumento de responsabilidade que o cadastro vem

recebendo como provedor de dados sobre a célula básica do território que é a parcela.

Embora os primeiros cadastros tenham sido organizados com fins meramente

arrecadatórios, numerosas mudanças foram produzidas nas visões das instituições e

conseqüentemente na função que compete ao cadastro dentro da Administração Pública. A

concepção do cadastro como depósito de documentos para garantia de direitos sobre a terra ou

de uma “massa de dados” que forma a base da fiscalidade imobiliária está mudando, ao menos

em teoria, para uma visão multifinalitária.

Não obstante, ainda que existisse um cadastro estruturado com as características ideais,

a publicidade imobiliária somente se considera completa se existe outra instituição com

relevância neste processo, como é o caso do Registro de Imóveis1. Existem razões de

segurança jurídica em relação a causas de interesse público, pelas quais o Estado assume a

inscrição de determinados atos e negócios para dotá-los de efeitos que são próprios da

publicidade registral. Justamente a função dos Registros de Imóveis é dar publicidade aos atos e

negócios jurídicos através de suas duas atividades principais: a própria inscrição destes atos e a

divulgação das informações a quem desejar.

1 Adotamos estes termos para referirmos a instituição que tem a responsabilidade de efetuar o registro legal

dos imóveis (registro de direitos e/ou escrituras relacionadas com a propriedade imobiliária) a qual, em diferentes latitudes, adota denominações como: Registros de Direitos, da Propriedade, de Terras, Conservadores de Bens, etc.



Atualmente, ainda que com diferentes níveis de intensidade, existem movimentos que

procuram transformar os Cadastros Territoriais “tradicionais” em Sistemas de Informação

modernos e multifinalitários, desvinculando-os de conceitos finalistas e somente fiscalistas, para

levá-los a um conceito universal de base de dados territoriais disponíveis para todos os

elementos do Estado.

1. O Registro de Imóveis

A instituição que tem a responsabilidade de registrar os direitos sobre a terra e as

afetações legais é o Registro de Imóveis, sendo peça fundamental na organização do Estado

como complemento do organismo cadastral com quem deve necessariamente coordenar suas

atividades.

Adiantando-nos ao que veremos mas adiante, podemos afirmar que enquanto os

Cadastros Territoriais trabalham com as coisas (bens) imóveis, os Registros de Imóveis o fazem

sobre as pessoas que têm esses direitos ou sobre os direitos em si.

Em alguns países (principalmente europeus) estes dois registros estão incorporados em

uma única instituição denominada Cadastro Legal. Na América Latina, a maioria dos países os

mantém como instituições distintas, preservando os nomes clássicos de Cadastro e Registro

(com todos os seus significados). Esta “separação” se deve principalmente às especificidades do

manejo dos dados pelos quais cada instituição é responsável e pela necessidade de

qualificações profissionais para o pessoal técnico e administrativo, embora mantendo uma

coordenação entre eles (em maior ou menor grau, dependendo da legislação de cada país).

Para entender como funciona o sistema de publicidade imobiliária de um país e poder

determinar como cremos que deveria funcionar, estudaremos a seguir (com certo detalhe) o

funcionamento de cada uma das instituições que o formam.

Formas de transferir direitos

A forma de transferir direitos sobre os imóveis tem mudado ao longo da história.

Podemos indicar características evolutivas entre as formalidades da transferência de terras



(vamos levar em conta que falamos de formalidades e não de formas) e o modo com que se dá

publicidade ou evidência aos atos.2

Inicialmente ocorriam acordos verbais com a presença de testemunhas. Posteriormente

se faziam transferências privadas mediante uma Escritura sem registro, até chegar aos atuais

Registro de Escrituras (registro sem garantia de título) e Registro de títulos (registro com prova

de titulação).

Assim, o Registro de Imóveis é normalmente um registro público de direitos ou de

escrituras relacionadas com a propriedade territorial, tal como expressava já em 1973 o Grupo

Ad Hoc de Especialistas em Levantamentos e Mapas Cadastrais das Nações Unidas: “o Registro

(legal) de Terras é um registro público de escrituras e direitos relativos à propriedade imobiliária.

Dependendo do sistema legal, este pode ser um registro de escrituras ou um registro de títulos.

Segundo o sistema baseado no Registro de Escrituras, é a escritura por si mesma que é

registrada. Uma escritura é a transcrição de uma transação particular e serve como evidência

deste acordo específico, mas não é uma prova por si mesma dos direitos legais das partes

contratantes de realizar ou consumar o acordo. Segundo o sistema alternativo de Registro de

Títulos, o processo de seguir a cadeia de escrituras é desnecessário. O título, por si mesmo é

uma prova de propriedade e sua correção usualmente está garantida e assegurada”. pelo

Estado.

Princípios de manutenção de um registro de direitos3

Os detalhes do processo de registro de direitos variam tanto nas diferentes jurisdições,

que seria inútil tentar encontrar um processo comum ou geral. Entretanto existem alguns

princípios que são de aplicação geral e são muito úteis para aplicar qualquer método que se

adote.

O primeiro princípio reconhece que é necessário contar com mapas adequados.

Nenhum sistema de registro de direitos será verdadeiramente eficaz sem o apoio de uma

adequada cartografia cadastral. Inclusive o sistema mais simples de inscrição voluntária será

consideravelmente reforçado e facilitado com os meios precisos e uniformes de descrição que

somente estes mapas podem proporcionar.

2 De acordo com Gerhard Larsson : Land Registration and Cadastral Systems – Longman Scientifical &Technical - 1991. 3 Adaptado da obra Os levantamentos cadastrais e o da propriedade da terra, disponível integralmente em: http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/006/V4860S/V4860S00.HTM em 04/02/2005.

http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/006/V4860S/V4860S00.HTM



O segundo princípio sustenta que, em última instância, todo sistema de registro deve ser

obrigatório. Somente mediante a obrigatoriedade se consegue a universalidade, da qual

depende a plena eficácia de um registro. Se na primeira instância se introduz um sistema de

inscrição voluntária, este sistema deverá ser considerado como parte do processo educativo

necessário para preparar o público para a inscrição obrigatória.

O terceiro princípio afirma que um sistema de registro terá pleno êxito somente se conta

com o apoio da opinião pública e, portanto, será necessário educar o público para que aceite

bem o sistema. Em grande parte a educação pode consistir em dissipar as dúvidas e temores,

mas também pode ser realizada através de uma propaganda inteligente do governo, destinada a

expor as vantagens que o registro proporciona aos indivíduos e à comunidade local. Como

dizíamos, o estabelecimento de um sistema voluntário de registro pode ser um elemento valioso

nesta promoção. A existência prévia de um registro de documentos, incluídas as escrituras,

também pode ser muito útil. Certamente a forma de promoção tem que corresponder à natureza

das dúvidas e temores citamos. Os métodos para aumentar a confiança no registro consistem

em associar os membros da comunidade interessados em todas as etapas do registro inicial,

efetuando investigações e realizando um exame das pretensões sobre a terra, mais nos

povoados vizinhos do que nas cidades mais distantes. Deverão existir também procedimentos

para a apresentação de recursos contra as decisões dos funcionários do registro em qualquer

fase da pesquisa e não somente quando a inscrição já esteja terminada. Na maioria dos países

onde existem pequenas propriedades as pesquisa locais e as facilidades que se oferecem para

formular e analisar as pretensões são absolutamente essenciais para o êxito do trabalho.

O fim do registro deve ser assegurar a inscrição completa e fidedigna de todos os

direitos. Entretanto, determinar que um título é absolutamente fidedigno mediante uma simples

investigação pode ser muito difícil pois na prática se tem visto que uma inscrição baseada em

um título presumido adquire rapidamente todas as características essenciais de uma inscrição

baseada em um título fidedigno. Por conseguinte, o procedimento mais adequado para obter os

melhores resultados é mediante uma cuidadosa investigação local sobre as circunstâncias reais

da posse. Essa investigação deverá ser precedida de uma ampla notificação sobre a intenção de

realizá-la e deverá incluir um exame cuidadoso de todas as provas apresentadas em estreita

consulta com a opinião local.

Ao contrário do que se imagina, quanto menos desenvolvido for um país, maior será a

efetividade imediata da investigação. Na maioria dos países menos desenvolvidos todas as

circunstâncias que se referem aos direitos individuais e comunitários geralmente são bem



conhecidas e compreendidas pelo público local. Trata-se simplesmente de conhecer estes fatos,

processo que, entretanto, pode exigir muita paciência e que sem dívida exigirá um grande

conhecimento e experiência das condições locais. Quando um registro funcionou durante alguns

anos, rapidamente ficará clara sua exatidão ou a falta dela. Pode-se fixar então um prazo para

as reclamações mais importantes, mediante um regulamento de limitações, com o que se

conseguirá uma inscrição fidedigna. Existe ainda a probabilidade de que o registro fique

estabelecido como prova presumida com tal peso que não possa ser refutada senão em

circunstâncias muito especiais.

Além da notificação pública da intenção de registrar antes mencionada, na medida do

possível deve notificar-se pessoalmente a todos os indivíduos que possam alegar algum direito

sobre a terra de que se trata. Quando se trata do cálculo dos impostos sobre a terra, essas

notificações podem ser juntadas aos recibos da contribuição ou enviadas separadamente a

todos os contribuintes, tomando como base os registros fiscais. Os registros de escrituras já

existentes e outros registros públicos de transações sobre a propriedade da terra também podem

ser utilizados para ajudar a localizar os possíveis demandantes.

O êxito ou o fracasso de um sistema de registro depende da exatidão e rapidez com que

se inscrevem as modificações,4 as quais podem ser mas ágeis se forem aplicados os seguintes

princípios:

na medida do possível as modificações deverão ser levadas ao conhecimento do

funcionário do registro automaticamente ou durante os trâmites ordinários, e

quando os relatórios dependem da iniciativa dos indivíduos a quem afeta a

modificação, é conveniente facilitar em todo o possível estas comunicações, situando os

escritórios do registro no local mais conveniente para as pessoas que deverão recorrer a

eles e organizando visitas periódicas dos funcionários do registro.

Voltando à análise geral, independentemente do sistema que se adote é fundamental

que este seja o mais simples possível 5 e existem duas razões importantes para isto, a primeira é

que deve ser facilmente compreensível para os próprios donos das parcelas, e a segunda é que

4 Se entende por “modificação” registral qualquer mudança que afete os assentos nos registros como, por exemplo, mudanças na propriedade da terra, nas condições da posse ou no titular dos direitos. No caso do Cadastro Territorial as modificações, como veremos mas adiante, podem ser subdivisões, lotes, unificações de parcelas, etc. 5 Esta máxima vale também para o Cadastro Territorial!



o funcionamento do sistema não deve exigir pessoal com uma altíssima especialização e

capacitação profissional (sobretudo nos países latino-americanos).

Princípios reitores dos Registros Latino-americanos6

Entre os princípios que em geral regem aos registros latino-americanos mencionamos os

seguintes:

Principio da instância: o registrador não pode atuar de oficio. Para que um

documento ingresse no Registro é necessária a solicitação prévia do interessado;

Principio da legalidade: os atos que se inscrevem devem ajustar-se às

disposições legais e cumprir com os requisitos formais, substanciais e fiscais estabelecidos

pela norma;

Principio da publicidade: os atos publicados no Registro são oponíveis frente a

terceiros desde o momento da inscrição;

Principio da inscrição: deriva do principio de publicidade e estabelece que a lei

determine os atos e negócios jurídicos inscrevíveis e que somente eles possam ser sujeitos

ao registro;

Principio de concentração: segundo o qual, ao efetuar-se a primeira inscrição

relativa a um bem imóvel no sistema registral, é necessário assinalar-lhe um número de

matrícula, descreve-lo, determinar quem é seu titular e que impostos suportará. Essa

matricula dá lugar à abertura de uma ficha especial ou “fólio real”, na qual se anotam

cronologicamente todos os negócios relacionados com esse bem que sejam apresentados

para inscrição,;

Principio da não-convalidação: a inscrição de um documento não sana as

nulidades que o mesmo possa conter, nem os vícios ou defeitos que contenha;

Principio da continuidade ou do trato sucessivo: as sucessivas transmissões de

um bem imóvel se registram nos assentos de forma tal que quem disponha do direito em um

determinado momento apareça nos registros como titular do bem; e

6 Registro de escrituras: se toma como exemplo o caso uruguaio, mas o caso argentino e de outros países latino-americanos são muito similares.



Principio da prioridade: quem inscreve primeiro terá prioridade frente a ulteriores

inscrições tendo assim melhor direito, ou seja, "prior tempore, potior iure".

2. O Cadastro Territorial

Em geral, na América Latina como na grande maioria dos países do mundo, os

cadastros foram originariamente estruturados com fins tributários. Registravam-se dados que

permitiam, através de diferentes métodos, determinar o valor do imóvel e o valor do imposto. A

maioria dos Cadastros Territoriais ainda persegue esse objetivo e suas bases de dados formam

o chamado Cadastro Econômico. Entre os numerosos métodos que podem ser aplicados para

a determinação do valor do imóvel, sua localização, forma e dimensões normalmente constituem

elementos das fórmulas utilizadas para o cálculo. Estes dados provêm de levantamentos

topográficos, geodésicos ou fotogramétricos e constam em documentos cartográficos e bases

alfanuméricas que formam o Cadastro Geométrico (também denominado Cadastro Físico por

alguns autores).

Com o passar do tempo, os administradores perceberam que o cadastro tinha uma

função muito mais relevante ainda e passaram a organizá-lo como complemento dos Registros

de Imóveis, constituindo assim o Cadastro Jurídico.7 Napoleão foi um dos precursores desta

nova visão, manifestando seu interesse de colocar o Cadastro a serviço do Direito Civil em seu

novo Código, dizendo: um bom cadastro parcelario será o complemento do código no que se

refere à posse do solo. É necessário que os mapas sejam suficientemente precisos e detalhados

para fixar limites e evitar litígios.8

Este modelo econômico-geométrico-jurídico caracteriza grande parte dos cadastros

latino-americanos. Na Argentina, por exemplo, o Projeto de Lei do Cadastro da Federação

Argentina de Agrimensores (FADA), define o Cadastro como o organismo administrador dos

dados correspondentes a coisas imóveis e registros públicos dos dados concernentes a estes

7 Este conceito tem sido muitas vezes confundido com a necessidade de que o Cadastro contenha também os dados jurídicos, levando a duplicações sem sentido, o que hoje em dia pode ser resolvido apenas com uma conexão informatizada. Não devemos esquecer que o cadastro trabalha sobre o objeto de direito não sobre o sujeito nem sobre o direito em si. 8 Incrivelmente, apesar da importância capital que foi dada ao cadastro como complemento do Código, esse cadastro foi organizado sem nenhuma previsão de atualização, sendo uma instituição de utilidade relativa, até menos de 20 anos atrás, quando se estabeleceu um novo modelo cadastral na França, muito parecido com os cadastros alemães.



objetos legais de direito público e privado de sua jurisdição, afirmando que estes constituem um

componente fundamental da Infra-estrutura de Dados Geoespaciais do país e formam a base do

sistema imobiliário nos aspectos tributários, de polícia e ordenamento administrativo do território.

Especificamente dentro do campo do cadastro econômico, o Art. 12º do citado projeto de

lei atribui aos organismos cadastrais de cada jurisdição a função de determinar a avaliação

parcelaria de seu território, delegando às leis locais o poder de instrumentar os métodos

avaliatórios de uma base técnica que permita atingir a eqüidade do imposto.

Na Bolívia, a visão cadastral também segue o tradicional caráter econômico-jurídico-

físico. o Regulamento de Cadastro Urbano define o cadastro como o inventario das parcelas

urbanas do país onde se registram as características geométricas, físicas e econômicas dos

imóveis e as relações entre estas e seus titulares de domínio.

Retomando a analise geral das visões do Cadastro nos países latino-americanos e

restringindo àqueles que possuem regime de propriedade privada, verifica-se que os imóveis

devem cumprir uma função social e portanto são submetidos ao poder que o Estado exerce

sobre os mesmos para manter a ordem pública. Ao falar de ordem pública, a primeira coisa que

vem à mente é a figura da polícia, mas no contexto territorial que estamos abordando não se

trata das polícias civil ou militar, que cuidam da ordem social, mas do Cadastro, que cuida da

ordem territorial. O poder é exercido pelo cadastro em dois sentidos: positivo, quando protege o

direito de propriedade mediante a publicidade imobiliária; e negativo, quando tende a limitar o

direito de propriedade, restringindo o poder de disposição de seu titular para que o exercício

deste direito seja compatível com o Interesse Público. Surge desta maneira o Cadastro Fiscal, que alguns autores definem como sinônimo de Cadastro Econômico, quando na verdade

devemos considerar que o cadastro é fiscal pois fiscaliza que a propriedade cumpra com sua

função social, por exemplo ao verificar se os loteadores que criam novas parcelas se adecuam

às normas urbanísticas.

De acordo com o que foi visto até aqui se pode afirmar que um bom cadastro é aquele

que contribui para a distribuição eqüitativa das cargas tributarias, promove a segurança da

propriedade raiz e cria bases para o planejamento urbano e regional. Justamente esta última

idéia abriu o caminho para uma nova visão: o Cadastro Multifinalitário. Este registro passa a

contemplar, além dos aspectos econômicos, físicos e jurídicos tradicionais, os dados ambientais

e sociais do imóvel e das pessoas que o habitam.



A visão mais ampla e multifinalitária do cadastro se consolidou a partir da Agenda 21,

aprovada em 1992 durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro, e da Resolução da Segunda

Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – HABITAT II. Ambos

documentos deixam clara a importância da informação territorial confiável como apoio aos

processos de tomada de decisões orientadas a preservar o meio ambiente e a promover o

desenvolvimento sustentável.

Dentro da América Latina, o Projeto de Lei de Cadastro do Uruguai é um dos que se

enquadra formalmente nesta visão, ao definir o Cadastro como o sistema nacional de informação

sobre os bens imóveis. Este cadastro tem natureza geométrica e demonstrativa, e é orientado a

um uso multifinalitário, que compreende compilação, processamento e conservação dos dados

necessários para organizar e manter atualizado o conjunto de documentos que descrevem estes

bens, atendendo a suas características geométricas, econômicas e sua destinação real ou

potencial. Neste caso interessa destacar que se eliminou o clássico vocábulo “jurídico” para não

entrar em colisão com as competências do Registro da Propriedade e de acordo com a visão de

cooperação para o cruzamento de informação por via informatizada.

Por outro lado, no Brasil o tema da multifinalidade tem mais de uma década (o primeiro

Congresso Brasileiro de Cadastro Multifinalitário ocorreu em 1994) e ainda assim é difícil

encontrar um município onde tenha sido estruturado um cadastro que possa ser considerado um

exemplo claro de multifinalidade.

A Figura 1 representa a evolução das visões do cadastro e foi criada com base no

conceito de “ondas”, proposto por Alvin Toffler em sua conhecida obra A terceira onda.

4ª ola ð CATASTRO 2014

Equidad de Impuestos

Tráfico inmobiliario

seguroCartografía Catastral

2ª ola ð ORDENAMIENTO TERRITORIAL

JurídicoEconómico Físico Sociales

Ambientales

1ª ola ð RECAUDACIÓN

3ª ola ð PLANEAMIENTOS INTEGRADOS

Restricciones

Recuperación de inversiones

5ª ola ð ALTA TECNOLOGIA

IDE

3D

eCatastro

4ª ola ð CATASTRO 2014

Equidad de Impuestos

Tráfico inmobiliario

seguroCartografía Catastral

2ª ola ð ORDENAMIENTO TERRITORIAL

JurídicoEconómico Físico Sociales

Ambientales

1ª ola ð RECAUDACIÓN

3ª ola ð PLANEAMIENTOS INTEGRADOS

Restricciones

Recuperación de inversiones

5ª ola ð ALTA TECNOLOGIA

IDE

3D

e-Catastro



Figura 1

O que importa destacar desta evolução é que não devemos confundi-la com o simples

melhoramento tecnológico, mas ao contrário, verificar se realmente provocou mudanças

substanciais no uso universal dos dados por parte dos múltiplos usuários que geram dados

complementares.

Reflitamos sobre a forma em que se dava o fluxo de dados há umas décadas: quanta

informação podia ser cruzada com procedimentos manuais?; era fácil tranferir a informação de

uma instituição para outra?; para realizar um estudo urbano, a quantos departamentos devíamos

requerer informação?; qual era o custo de agregar uma análise temática a um mapa individual?;

era fácil encontrar mapas elaborados por diferentes instituições nas mesmas escalas e com o

mesmo sistema de coordenadas?; ao referir-se a uma determinada parcela, todas as instituições

a denominavam da mesma forma?. Nessa época era comum que cada instituição tivesse seu

próprio conjunto de dados e fosse responsável por eles de forma independente dos demais, pois

não existia nenhuma que pudesse trabalhar com todos simultaneamente.

Atualmente, fazendo uso das tecnologias de informação que lidam com dados em

formato digital, os cruzamentos, o intercâmbio, a geração de novas camadas e sua integração,

passam a ser operações fáceis, sempre que existe coordenação prévia, como resultado de uma

clara vontade política. Justamente este é o princípio básico do funcionamento de um Cadastro

Multifinalitário.



Por quê um Cadastro Multifinalitário?

Apesar da simplicidade deste conceito, é comum encontrar projetos que, ao buscar

sistemas para múltiplos usos, acabam estruturando-os em modernas e caras ferramentas de

tratamento de informação territorial, mantendo muitas vezes critérios exclusivistas que não

fazem mais que manter a situação de 40 anos atrás, embora com o uso de telas coloridas.

Estas mesmas tecnologias de informação, permitem dividir, mediante redes eletrônicas,

as camadas de informação entre todos os geradores e usuários de informação, dando a cada um

as atribuições de domínio da camada que lhe corresponde, mas mantendo os poderes e

individualidades de cada instituição.

É por isto que, dentro destes ventos de evolução e da necessidade imperiosa de ajudar

ao desenvolvimento sustentável (que não é somente dos países do denominado Terceiro

Mundo), devemos analisar com muito cuidado e grande espírito crítico o que oferece o consultor

ou o vendedor de hardware e software, buscando antes de tudo vencer os limites dentro da

própria Administração, que atentam contra o desenvolvimento sustentável, o qual, embora digam

perseguir, por conta de um forte individualismo o põem em perigo.

Destacamos uma vez mas que não é imprescindível ter equipamentos computacionais

sofisticados, mas é mais importante a boa vontade de todos os níveis da Administração para

dividir a informação (com ou sem estes equipamentos), evitando as duplicações de dados e

investimentos, e viabilizando que todos possam gerar novas camadas temáticas que ataquem

seu problema específico, derrubando a idéia de que “o sistema é meu”.

Pelo visto até aqui, deveríamos mudar a consideração da utilidade de um cadastro

unicamente como via de conhecimento de valores nos quais se baseiam os impostos e tranferir o

eixo de atenção da atividade cadastral, para o conceito de informação territorial geométrica ou

temática organizada sobre uma base parcelaria e orientada ao uso para a elaboração de planos

de desenvolvimento, ordenamento territorial, prevenção de assentamentos irregulares,

recuperação de mais valias, etc., sobre bases certas e não meramente estimadas.

Assim, a concepção dos cadastros modernos passa por sua orientação como sistema de

informação georreferenciada, o que permite um tratamento conjunto dos elementos gráficos que



ilustram um território e os elementos semânticos que o definem dentro de cada âmbito de

conhecimento.

Não é a instituição cadastral que deve dispor da totalidade dos dados em seu sistema,

ao contrário, sua base parcelaria deve ser tomada como referência para relacionar todos os

dados administrados pelas instituições que geram e requerem informação territorial,

interconectando todas elas através da base cartográfica parcelaria única, oficial do Cadastro e

da nomenclatura cadastral de cada parcela. Somente assim será possível extrair, relacionar e

cruzar dados provenientes de múltiplas origens.

A partir desta nova visão, a multifinalidade se consegue mediante a integração de dados

e instituições e não da centralização. Certamente o fato de fazer uso da palavra Cadastro ao

falar de multifinalidade levou a pensar que as atuais instituições que administram os dados

físico/geométricos, econômicos e jurídicos tradicionais deveriam assumir a responsabilidade de

trabalhar também com as bases sociais, ambientais, etc. Provavelmente este erro conceitual é a

origem da inexistência prática de exemplos concretos de cadastros multifinalitários.

O Cadastro, por suas características, não é um departamento que cumpre uma atividade

finalista, senão que é uma instituição destinada a fornecer informação sobre o território e a

gerenciar as modificações que sofram as unidades imobiliárias fundamentais como são as

parcelas.

Finalmente, consideramos que ao pensar em um sistema multifinalitário, não devem ser

diminuídas, mas ao contrário, devem ser ampliadas as características clássicas do Cadastro de

oferecer segurança à tramitação imobiliária através do controle dos documentos cartográficos

que são elaboradas para a correta identificação da coisa imóvel, assim como manter e

aperfeiçoar sua relevância fiscal, oferecendo valores reais e potenciais da terra.

Comentários sobre as promessas do Cadastro Territorial

É conveniente estabelecer, segundo nosso critério, quais são as promessas substanciais

da organização Cadastral, ou seja, aquelas características intrínsecas ao Cadastro que não

podem nem devem ser delegadas.



Em alguns países latino-americanos existem variações, de acordo com as vias usadas

para delimitar as parcelas e os direitos sobre elas, mas segundo nosso entendimento as

atividades substanciais do Cadastro devem ser:

fixar normas para manutenção, atualização e administração da informação

contida nos registros cadastrais, assim como garantir a precisão, universalidade e utilidade

do dado cadastral necessário como insumo básico do planejamento físico e econômico,

realizar a identificação administrativa unívoca dos bens de uso privado e das

servidões administrativas que estes suportam (de águas, minerações, eletrodutos, etc.),

fixar normas para a avaliação cadastral dos bens de uso privado (valor base da

carga tributária impositiva), assim como fixar o valor para os fins fiscais de cada parcela (isto

pode variar de acordo com o critério adotado em relação à avaliação dos bens públicos), e

normalizar e controlar a cartografia cadastral, assim como definir sistemas,

formas e precisões para a georreferenciação dos documentos cadastrais.

O cadastro é uma grande base de dados, que deve ser de utilidade não somente para

fixar os valores para embasar os impostos, mas também como arquivo de informação destinada

a servir de base a qualquer obra ou trabalho de planejamento que requeira informação sobre os

imóveis até o nível parcelário. Pode-se dizer que a função do Cadastro no Estado é ser o

organismo encarregado de manter atualizado o inventario do Ativo Fixo da Nação, ou seja, qual

é sua riqueza imobiliária. Por este motivo consideramos que para salvaguardar o interesse

público o Estado não deve perder o controle da informação, como base de grande parte de sua

tributação e de uso básico em qualquer plano sério de desenvolvimento.

Um dado isolado pode não ser importante, mas todos os dados significam um

conhecimento universalizado que leva a um enorme poder que não pode nem deve estar fora do

controle do Estado. A atividade de controlar os documentos que servem de delimitação do

alcance territorial do direito de propriedade é garantia do principio de segurança na contratação

imobiliária.9

No campo fiscal, a imparcialidade de uma repartição técnica especializada, não

relacionada diretamente com a tributação, é a base do princípio de justiça tributária.

9 Vejam-se nossos comentários neste sentido ao analisar a Definição do Cadastro 2014.



Do ponto de vista do planejamento, a informação básica do território não deve ser

deixada (em sua universalidade) em mãos privadas, para evitar projeções inadequadas ou

parciais, que estejam ligadas a determinados interesses, em função de tendências contidas na

informação de base.

Definições fundamentais sobre o Cadastro Territorial

Con el objetivo de ampliar la visión que hasta el momento fue colocada sobre el Rol del

Catastro, realtamos a continuación conceptos vertidos por respetables instituciones y

pensadores internacionales sobre el tema. Transcribimos sin hacer muchos comentarios,

dejando libre al lector para que reflexione sobre cuál de estas corrientes podría influenciar

efectivamente la actual coyuntura de su jurisdicción, de manera que prepare su informe final

sobre una base teórica consistente.

Insistimos que estamos intentando delinear un catastro mas útil para la definición de

políticas de suelo e identificar qué es lo que realmente necesita un catastro para ayudar a

construir un futuro, para lo cual consideramos importante analizar las declaraciones que

diferentes grupos de expertos vertieron en foros que se consideran hitos y que, si bien no obligan

a afiliarse a ningún tipo de solución particular, ayudan a su generación.

Definição de BOGOR

Na reunião internacional de especialistas em Cadastro convocada pelas Nações Unidas

em Bogor, Indonésia, em Março de 1996, se aceitou como definição do Cadastro aquela

elaborada pela FIG (acrônimo francês de Federação Internacional de Agrimensores), que afirma:

"O Cadastro é um sistema de informação baseado na parcela, que contém um registro

de direitos, obrigações e interesses sobre a terra. Normalmente inclui uma descrição geométrica

das mesmas, unida a outros arquivos que descrevem a natureza dos interesses de propriedade

ou domínio e, geralmente, o valor da parcela e das construções que existem sobre ela. Pode ser

estabelecido com propósitos fiscais (por exemplo a avaliação e a imposição de contribuições

justas), com propósitos legais, como apoio na gestão e uso da terra (por exemplo para planejar o

território e outros propósitos administrativos) e facilita o desenvolvimento sustentável e a

proteção do meio ambiente".



Além desta definição, como resultado desta Confêrencia foram realizadas várias

recomendações que entendemos de grande importância para sua consideração em relação às

realidades latino-americanas.

Definição de BATHURST

Esta definição apresenta grandes semelhanças conceituais com a de Bogor, mas aponta

não somente para o problema cadastral, mas também para a solução dos problemas de posse

da terra e para o impacto que estes problemas têm no desenvolvimento sustentável dos países,

cobrindo um espectro de maior amplitude, não somente técnico, mas também de orientação

social. É de grande importância seu estudo em função da estreita relação que tem um Cadastro

e a forma de instrumentá-lo com as formas legais de posse da terra e ainda com as novas

formas de ocupação de fato das unidades territoriais.10

Definição da FIG11

Esta definição da Federação Internacional de Agrimensores (FIG) destaca, sob uma

perspectiva internacional, a importância do Cadastro como um sistema de informação territorial

para o desenvolvimento social e econômico. Dá exemplos de assuntos técnicos, organizativos e

legais que necessitam ser contemplados, para estabelecer e manter um Cadastro. A definição

também descreve algumas das funções dos agrimensores na direção e operação de um

Cadastro. Esta definição não recomenda o uso de um Cadastro uniforme para todo país ou

jurisdição.

Um Cadastro é normalmente baseado em parcelas e é um sistema de informação

territorial que contém registros de interesses sobre a terra (por exemplo: direitos, restrições e

responsabilidades). Usualmente inclui uma descrição geométrica das parcelas juntamente com

outros registros que descrevem a natureza dos interesses, a propriedade ou controle destes

interesses, e geralmente inclui o valor da parcela e suas benfeitorias. Pode ser estabelecido para

propósitos fiscais (por exemplo, avaliação de impostos), propósitos legais (transferências), para

10 NAÇÕES UNIDAS - FEDERAÇÃO INTERNACIONAL DE GEÓMETRAS. Seminario-Oficinas sobre Infraestruturas Cadastrais e Propriedade da Terra para o desenvolvimento sustentável. Bathurst, Australia. 18-22 October 1999. 11 Federação Internacional de Agrimensores - obtida em www.fig.net.

http://www.fig.net/



ajudar a gestão do território (por exemplo: planejamento e outros propósitos administrativos) e

permite um desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente.

A definição da FIG inclui elementos que vão além de um glossário, em relação à Gestão

e Administração Territorial. Acrescenta um detalhe sobre alguns dos objetivos que devem ser

levados em conta nas políticas de administração territorial, tais como melhorar o uso dos

recursos territoriais para apoiar o rápido crescimento da população; promover incentivos para o

desenvolvimento, incluindo a provisão de habitações e infra-estrutura básica, proteger o

ambiente natural contra a degradação; dar acesso eqüitativo e eficiente aos benefícios

econômicos da terra e dos mercados de bens de raiz. Cita como requisitos prévios: dar acesso

efetivo à informação sobre a terra, como via essencial para identificar problemas e suas

prioridades; formular e implementar políticas territoriais e planos estratégicos para resolver estes

problemas; apoiar o planejamento territorial e as atividades de desenvolvimento territorial;

promover processos rentáveis de transação de terras em conexão com o desenvolvimento

econômico; implementar um sistema eqüitativo e eficiente de impostos sobre a propriedade.

Destaca que a maioria dos países em desenvolvimento deve dar prioridade a objetivos

econômicos imediatos, destinados a formalizar e dar segurança aos direitos de propriedade da

terra, como um componente básico para uma economia de mercado livre e um passo essencial

no caminho para melhores níveis de vida.

Em geral, para ser aplicável em todo o mundo, ao detalhar o tipo de informação que

deve prover o Cadastro, se incluem dois sistemas já em prática na América Latina, unindo as

competências do Cadastro com as competências do Registro, no sentido do “Cadastro 2014”.

Esta definição propõe o Cadastro como um sistema de informação territorial,

tradicionalmente projetado para apoiar a fiscalidade imobiliária, a transmissão de bens imóveis e

a redistribuição de terra, desenvolvendo seus objetivos clássicos. Destaca que hoje essa

informação está sendo utilizada de forma crescente pelos setores público e privado para

desenvolvimento e gestão territorial, planejamento urbano e rural e monitoramento ambiental.

Um Cadastro é normalmente um sistema parcelario, com unidades definidas por limites

formais ou informais indicando a extensão de terra ocupada para o uso exclusivo de indivíduos e

grupos específicos de indivíduos. A cada parcela se associa um código único ou identificador

parcelario mediante o qual podem ser acessados os arquivos alfanuméricos e de atributos.

Índices gráficos dessas parcelas em distintas escalas (mapas cadastrais) mostram a posição

relativa das parcelas em uma determinada região.



O Cadastro organiza os dados-base necessários em qualquer sistema público de

informação territorial. Visto que diferentes tipos de usuários necessitam informação sobre as

parcelas e ocupações do território, manter um Cadastro unificado e padronizado ajuda a evitar a

duplicação e ajuda no intercâmbio eficiente de informação. O Cadastro normalmente é criado e

administrado através de uma organização governamental. Em alguns países, o Cadastro pode

ser de responsabilidade do governo local, enquanto que em outros pode ser de responsabilidade

estadual ou nacional.

Definição da UNIÃO EUROPÉIA

Muitos podem dizer que os princípios comuns para a Europa, aprovados no Congresso

do Comitê de Cadastro da União Européia – UE - ocorrido em Roma em dezembro de 2003, são

reflexo de um mundo desenvolvido, distante da realidade da América Latina.

Entretanto, como indica o documento, os Cadastros na UE se encontram em diferentes

situações e níveis de desenvolvimento, tal como no continente americano. Alguns estão

diretamente ligados aos Registros da Propriedade (como na Suécia, Holanda, Alemanha, Suíça,

etc.) outros recém estão trilhando o caminho da coordenação entre Cadastro e Registro

(Espanha, por exemplo). Por outro lado, os países “pobres” ou os provenientes de zonas de

influência soviética ou socialista, têm grandes diferenças e dificuldades para chegar ao nível dos

mais desenvolvidos.

Este desenvolvimento que mencionamos nada tem a ver com alta tecnologia, mas com

uma evolução conceitual uniforme que ajuda a caminhar no sentido da Definição de Bathurst,

porque o desenvolvimento sustentável é uma necessidade comum a todos (ainda que partindo

de níveis diferentes). Ao comparar os Princípios Comuns considerados nesta Definição com

aqueles que apresentam as normas similares dos países latino-americanos se vê que, em

alguns casos, os conceitos são mais primários que em nossas realidades (com todas as

vantagens e desvantagens que isso implica).12

Segundo os Princípios Básicos desta Definição, os Serviços Públicos proporcionados

pelo Cadastro, como um sistema de informação básica do território, devem existir em todos os

12 Também é interessante a comparação com nossos “Comentários sobre os princípios do Cadastro”.



países da UE. Todos os Estados Membros e cada uma de suas partes devem dispor da

informação fornecida pelos Cadastros.

Independentemente do sistema legal adotado por cada Estado Membro, o Cadastro é

definido como um registro sob a responsabilidade governamental e seu uso é vinculado aos

princípios de igualdade, segurança e justiça para todos os cidadãos da União Européia. O

acesso à informação cadastral é regido por leis e normas que têm como finalidade proteger a

informação de caráter pessoal. A unidade básica do Cadastro é a parcela, a qual pode estar

agrupada por unidades de inscrição, recebendo um código único e inalterável.

A descrição gráfica da parcela e o restante dos objetos cadastrais devem estar

implementados com a precisão adequada e os dados descritivos podem incluir a natureza, a

superfície, o valor e os direitos ou restrições legais associados a cada um dos objetos territoriais

que estão sobre ou sob a superfície.

A finalidade do Cadastro, segundo esta definição, é conter de forma completa a

informação básica do território, de acordo com os sistemas legais de cada País Membro. A

combinação da informação incluída tanto no Cadastro como no Registro da Propriedade permite

o exercício pacífico dos direitos de propriedade, protegendo e facilitando o mercado imobiliário e

os investimentos nos países da UE. A informação contida (inscrita) nos Cadastros e nos

Registros da Propriedade deve estar adequadamente conectada.

CADASTRO 201413

A origem deste documento remonta ao Congresso da FIG de Melbourne, em 1994, na

Comissão 7, a qual criou o Grupo de Trabalho 7.1, versando sobre reforma cadastral.

Os pontos de referencia para este grupo de trabalho eram os seguintes:

estudar a reforma cadastral e os procedimentos aplicados nos países

desenvolvidos;

considerar a informatização do cadastro e sua função como peça de um sistema

mais amplo de informação territorial;

13 O documento Cadastre 2014, de Jürg Kaufmann e Daniel Steudler com o Grupo de Trabalho 7.1 da Comissão 7 da FIG, foi obtido no sitio http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/index.htm (em espanhol) em 30/03/2005.

http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/index.htm



avaliar as tendências neste campo e oferecer uma visão de como serão os

sistemas cadastrais durante os próximos 20 anos; e

mostrar como se realizarão estas mudanças e descrever a tecnologia a ser

empregada.

O resultado desta tarefa foi publicado em um manual intitulado Cadastre 2014, A Vision

for a Future Cadastral System14 apresentado no Congresso da FIG celebrado em Brighton, em

1998.

Em relação ao trabalho original que foi mencionado no parágrafo anterior, foi

apresentado na FIG Working Week 2004 de Atenas uma revisão do status do projeto iniciado em

1998, citando que o "Cadastre 2014" foi uma publicação com uma visão de futuros sistemas

cadastrais, desenvolvida e publicada pela Comissão 7 da FIG em 1998. A ênfase foi dada ao

desenvolvimento futuro para os sistemas cadastrais com base em seis afirmações (statements)

que incluem a documentação das restrições e responsabilidades de direito público, uma maior

cooperação entre o cadastro e o registro, mais trabalho com formatos digitais e modelagem de

dados, maior cooperação entre os setores público e privados e uma melhor distribuição de

custos dos sistemas cadastrais.

Esta revisão avalia os desenvolvimentos no campo cadastral desde 1998, como por

exemplo Internet/WEB, infra-estruturas de dados espaciais, empreendimentos conjuntos público-

privados e sua implementação prática. Dentro deste contexto se revisam as seis afirmações

originais do "Cadastre 2014" do ponto de vista de 2004, e se ilustram as deficiências destas

afirmações.15

1) O Cadastro 2014 mostrará uma imagem completa sobre a situação legal do terreno, assinalando tanto os direitos como as restrições!

Uma das afirmações originais indicava que os futuros sistemas cadastrais já não seriam

baseados nas parcelas. Na revisão se constataram varias situações: uma é que há um maior

entendimento por parte dos políticos em relação à necessidade de segurança na posse da terra

14 Idem nota 12. 15 TS1.1 Cadastre 2014 – Review of Status in 2004, FIG Working Week 2004, Athens, Greece, May 22-27, 2004.



e, por outro lado, se indica que há pouca receptividade por parte dos profissionais quanto ao

conceito supra-parcelario.

Estamos de acordo com a maioria das afirmações, as quais coincidem em principio com

os comentários que temos feito sobre cooperação e uso de ferramentas tecnológicas modernas,

mas parecem aplicar-se a países “que partem do zero” e este não é o caso dos países latino-

americanos, muitos dos quais contam com Cadastros operativos há mais de 100 anos.

O que não está claro é o motivo da afirmação de que no futuro os sistemas cadastrais

não serão parcelarios. Os exemplos de objetos territoriais oferecidos no trabalho original não

entram em colisão com um sistema parcelario no qual se agrupem as parcelas por determinados

atributos e acreditamos que pode ter havido uma supervalorização da solução tecnológica

condicionando os termos conceituais.

2) Desaparecerá a separação entre “mapas” e “registros”!

Se afirmava no documento original que a separação, ainda freqüente, entre a estrutura

física e a estrutura organizativa deixará de ser necessária. Na revisão se percebe que a

afirmação tem comprovado corresponder às necessidades e não necessita ser alterada. Fica

claro que não é tão importante a forma em que a cooperação se alcança, mas que essa

cooperação tenha efeitos.

Estamos de acordo com os conceitos ainda quando a afirmação parece ser orientada

para a união física de Cadastro e Registros. Em alguns dos nossos países, e unindo vontade e

normas claras de cooperação inter-institucional, não será necessário chegar a este extremo.

Para unir os dados de um Registro da Propriedade (legal) e um Cadastro (espacial), não é

necessário mais que de uma conexão informatizada na qual cada repartição “chupa” os dados

que precisa da outra (os quais normalmente são muito menos do que pensamos).

3) Os “mapas cadastrais” desaparecem. Viva os modelos!

Se indicava no trabalho que os mapas analógicos perderiam sua função e que não

deveriam ser armazenados mapas como meras imagens em um computador. Na revisão se

indica que existiram poucos avanços neste sentido por conta do conservadorismo dos

profissionais envolvidos.



Estamos de acordo tanto na afirmação quanto em sua revisão. É muito difícil mudar a

visão de um mapa para a de um objeto ou “coisa” que não existe mais que em um universo

virtual. Talvez a afirmação de transferir a informação a um “modelo” leve a pensar em um

modelo 3D (representação tridimensional das parcelas) para o qual a maioria dos profissionais

não está preparada, posto que normalmente pensa na representação como uma projeção

ortogonal de uma realidade, tais como são o plano e o mapa cadastral.

4) Desaparece o cadastro de lápis e papel!

Já se indica na revisão de 2004 que esta afirmação é praticamente uma realidade em

todo o mundo. As Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) facilitam notavelmente todas

as tarefas.

Se indica ademais que a afirmação deve ser reformulada no sentido de que “o cadastro

de lápis e papel” será substituído por infra-estruturas apoiadas em Tecnologias de Informação e

Comunicação, e aplicando estruturas simples de dados, de baixa complexidade. Entretanto, para

a realidade latino-americana, tanto para o uso de modelos quanto das TIC, o uso de modelos

cartográficos está muito distante de municípios que não têm pessoal técnico preparado e

recursos para trabalhar com este tipo de tecnologias (as vezes inclusive nem há energia

elétrica...).

5) O Cadastro 2014 será majoritariamente privado! Os setores público e privado trabalham em estreita colaboração!

Esta definição reflete (ainda que expressa de forma desproporcionada) a tendência de

terceirizar as atividades operacionais dos cadastros, deixando para a administração pública as

atividades de geração normativa, definição de procedimentos, definição de algoritmos de cálculo

e o cálculo em si mesmo, e a auditoria dos trabalhos terceirizados. A própria revisão já não é tão

enfática nesta afirmação ao dizer que “obviamente nenhum projeto pretende privatizar os

delineamentos estratégicos do cadastro e da supervisão e verificação dos resultados produzidos

pelo setor privado”.



6) O investimento realizado para a criação do Cadastro 2014 poderá ser recuperado!

Na revisão se indica que a afirmação deve ser adaptada posto que não foi encontrada

uma opinião unânime, sobretudo de que o Cadastro deva ser amortizado pela venda de seus

dados. Se indica que o Cadastro 2014 deverá cobrir seus custos operacionais e ainda buscar o

retorno do investimento.

Existem determinadas tarefas que devem ser levadas adiante pelo Estado em sua

função básica de salvaguarda dos direitos individuais e do desenvolvimento da sociedade.

Assim, consideramos uma obrigação do Estado exigir dos particulares a entrega de informação

ao Cadastro, não no conceito de obrigação do particular para com o governo, mas para a

sociedade. Esta afirmação toma como base as seguintes características de quase todas as

operações cadastrais realizadas por particulares: são atos esporádicos (não como o pagamento

permanente de um imposto), são voluntários (ninguém obriga o cidadão a construir, a dividir uma

parcela ou a realizar alterações em sua propriedade) e, também em quase todos os casos,

existe capacidade patrimonial para fazer, ou seja, há movimento de riqueza ainda que não com

fim puramente financeiro. Por isto é perfeitamente justificado buscar os retornos de investimento

necessários para levar adiante o Cadastro como instituição de interesse público.

3. Relacionamiento interinstitucional

De acordo com os conceitos vertidos ao largo deste texto, fica claro que, para aquelas

jurisdições nas quais o cadastro dá respaldo à propriedade imóvel, é fundamental estabelecer a

conexão entre ele e os Registros de Imóveis. Somente assim o sistema de publicidade

imobiliária funcionará de forma eficiente, salvaguardando os direitos imobiliários e dando

equidade à divisão das cargas fiscais. Já vimos também que não é necessária a união sob um

mesmo teto ou sob uma mesma instituição dois dois registros para obter uma coordenação

efetiva que cumpra os propósitos de apoio aos processos orientados ao desenvolvimento

sustentável.

No que se refere às relações da instituição cadastral com quaisquer outros organismos

públicos ou empresas privadas, consideramos necessário destacar uma vez mais que as

mesmas devem ocorrer através da interconexão de suas bases de dados, para o qual é

fundamental contar com um identificador único para cada parcela e com uma base cartográfica



comum cuja atualização deve ser coordenada e custeada em conjunto, seguindo um critério

elementar de poupança de recursos, sejam financeiros, humanos ou logísticos.

Enfocando agora a instituição cadastral, vemos que para atender aos pré-requisitos

antes estipulados, devemos considerar questões administrativas e tecnológicas. Justamente

segundo estas duas perspectivas analisaremos como se pode organizar um sistema cadastral,

diferenciando conceitos que muitas vezes se confundem: os procedimentos (“como operar”) e as

ferramentas (“com que operar”). Termos como concentrado, desconcentrado, centralizado,

descentralizado e distribuído tem sido usados com liberalidade para qualificar características de

funcionamento de diversos sistemas cadastrais ou registrais, com especial ênfase ao se referir a

Cadastros Nacionais ou a Cadastros Municipais ou às diferentes combinações de ambos. Os

problemas não estão nos nomes ou nos termos, mas na forma de interpreta-los em cada

situação concreta e como se usam para fazer com que uma organização tome o rumo

pretendido.

No contexto deste trabalho pareceria que o mesmo é válido somente como curiosidade,

basicamente porque os termos castiços aplicados aos meios tecnológicos se mesclam com

definições provenientes do meio da informática, no que é comum o uso de um “portuglish”

técnico que realmente todos entendemos, mas que deve ser mais cuidado no momento em que

pretende incorporar estes termos às normas legais nas quais a precisão do idioma é

fundamental. Em seguida indicamos as acepções destes termos que consideramos mas

apropriadas para o presente contexto, tomando como base o Dicionário:16

concentrar (con+centro+ar): 1. v.tr. fazer convergir para um centro; centralizar; juntar;

reunir; aplicar a um só objeto ou assunto; focar;

desconcentrar (des+concentrar): 1. proceder à descentralização de; 2. tornar mais

diluído;

centralizar (central+izar):1. v.tr. reunir em um centro comum. 2. v.tr. concentrar;

descentralizar (des+centralizar): 1. v.tr. desviar do centro; 2. v.tr. proceder à

descentralização de (distribuindo pelas localidades ou entidades as atribuições do governo

central);

16 Dicionário da Lingua Portuguesa – Porto Editora.



distribuir (do lat. distribuĕre): 1.v.tr. dar ou entregar a diversas pessoas; 2. repartir; 3.

espalhar; 4. por em ordem; 5. dispor; 6. destinar uma causa judicial ao escrivão ou ao juiz para a

processar ou examinar;

A partir desta base semântica, preferimos utilizar os termos Centralizado ou

Descentralizado para caracterizar a forma de administrar e Concentrado ou Desconcentrado (ou

Distribuído) quando nos referimos à questão tecnológica. Agrupando as idéias, podemos afirmar

que do ponto de vista administrativo, um sistema é:

Centralizado: quando somente uma instituição cadastral tem responsabilidade

absoluta sobre todos os dados. Existem casos em que essa função é exercida

através de várias repartições, localizadas em diferentes locais, mas todas elas

dependem do organismo central (por exemplo, o sistema uruguaio); e

descentralizado:17 quando as funções cadastrais são delegadas a varias

instituições cadastrais, cada uma das quais assume a totalidade da

responsabilidade. Neste caso se encontram, por exemplo, o cadastro argentino,

onde cada província tem poder próprio e o cadastro mexicano, onde cada estado

organiza seu cadastro). Nestes dois exemplos alguns municípios contam com

sistemas informatizados próprios (o que configura, como veremos a seguir,

descentralização administrativa e tecnológica), enquanto que outros, ainda

levantando seus próprios registros, lançam os dados no sistema provincial (ou

estadual), o que configura uma descentralização administrativa, mas não

tecnológica.

Adotar um sistema ou outro para a administração do cadastro dependerá do

ordenamento jurídico da jurisdição, mas, independentemente da opção, cada um destes

sistemas pode adotar uma configuração tecnológica diferente. A estreita relação entre as formas

de gestão e o manejo informatizado de uma base de dados condicionam as soluções de gestão

em mais situações do que todos acreditamos.

17 Para os países federais, falamos em descentralização quando o cadastro é administado pelos governos regionais (estados ou províncias) e naqueles que têm regime unitário, dizemos que o cadastro é descentralizado quando está em maõs dos governos locais (municípios, departamentos, distritos, etc.).



Assim, do ponto de vista tecnológico, os sistemas cadastrais podem estar estruturados

sobre18:

bases de dados concentradas: aquelas que residem em um servidor ou

computador central (ao estilo dos velhos Mainframes). Tem como vantagens requerer pouco

pessoal de administração e serem confiáveis encontrando-se “sempre atualizadas”, e como

desvantagens a dificuldade de administrar grandes volumes de dados (o que afeta o tempo

de resposta), depender de sistemas de comunicação eficientes e requerer servidores de alto

rendimento, mais caros e difíceis de substituir em caso de falhas.

bases de dados distribuídas: aquelas que residem em diferentes servidores ou

computadores centrais. Tem como vantagens uma boa capacidade de resposta, não

depender excessivamente dos sistemas de comunicação e a possibilidade de uso de

servidores de rendimento médio, mais baratos e de substituição mais fácil, e como

desvantagens que nunca se tem certeza se todos os usuários atualizaram os dados em um

determinado momento e que requer mais pessoal para a administração e coordenação dos

sistemas.

Façamos agora um exercício mental que nos ajudará a entender melhor os conceitos

vertidos. Pensemos em uma hipotética evolução do Cadastro em um país não federal ao largo

de sua história.

Durante a primeira etapa (em papel) a instituição realiza as atividades de coleta e

administração de dados, avaliação, etc., em uma repartição que opera ao nível da administração

local (estado ou província). Como os organismos do governo central que fazem uso dos dados

cadastrais estão na capital, é necessária uma cópia física de todos os dados manejados a nível

local. Resultado: se requer a duplicação da informação, com dificuldades para a atualização da

informação que reside na capital – a informação é distribuída localmente e duplicada

centralmente.

Evoluindo para a segunda etapa (início da informatização) começam a surgir os grandes

equipamentos e o uso tímido dos computadores pessoais (PC’s) de baixa capacidade, nos quais

podem ocorrer duas linhas de evolução:

18 O texto consignado tomou como base a publicação de Jorge Pleitez, denominada Descentralización/Centralización de los Sistemas de Registro de la Propiedad y Catastro – Caso de El Salvador. 20/10/99 Antigua,Guatemala. Disponível em http://www.landnetamericas.org, consultado em 20/03/2005.

http://www.landnetamericas.org/



no caso de se dispor de um orçamento amplo: o procedimento passa a ser semi-

centralizado, continuando com a coleta e administração de dados a nível local, mas

realizando o tratamento destes dados, avaliação, etc., nas repartições “mecanizadas” (com

um mainframe) a nivel central, retro-alimentando as repartições locais com os resultados das

operações das repartições centrais (em papel). Resultado: grande capacidade de análise ao

nível central, mas as repartições locais seguem trabalhando em papel (substituindo o fólio

pelo fanfold) – a informação é centralizada e duplicada localmente.

no caso de se dispor de orçamento reduzido: o procedimento segue funcionando

como se fossem utilizados papéis, mas é informatizado com pequenos equipamentos em

cada repartição local, mantendo o envio de dados (em papel) para as repartições centrais.

Resultado: se reduzem muitos tempos de ingresso de dados e se facilita o envio dos

mesmos em meios magnéticos – a informação é distribuída localmente e duplicada

centralmente.

Em alguns casos os dois últimos procedimentos podem ser unidos (se existem muitos

recursos financeiros). Resultado: facilidade de envio de dados por meios magnéticos e facilidade

para o manejo dos dados ao nível local – a informação é centralizada e duplicada localmente

Durante a terceira etapa (informatização completa) as diferenças se dão no uso ou não

de tecnologias de comunicação on-line:

sem comunicações on-line: a diferença do sistema de mainframe para o de

equipamentos pequenos é basicamente econômica e de capacidade dos equipamentos nas

repartições locais. O crescimento da capacidade dos PC’s faz com que não necessitemos o

caríssimo mainframe central e que possamos manejar tudo com microcomputadores, mas

sempre necessitaremos coletar e manipular os dados ao nível local, remete-los para as

repartições centrais em meios magnéticos ou por comunicações em linha telefônica discada.

Resultado: a informação é distribuída localmente e duplicada centralmente.

com comunicações on-line: o uso de tecnologias Frame Relae e Data Express

começaram a possibilitar a centralização total da informação num computador central

conectado com todas as repartições locais. Isto é facilitado hoje em dia com as tecnologias

de Banda Larga que nos permitem o uso de e-tecnologias, com o que podemos quase voltar

ao inicio, realizando todas as operações na repartição local embora trabalhando sobre o

equipamento que se encontra fisicamente nas repartições centrais. Resultado: a informação

é trabalhada centralmente sem duplicação, estando sempre atualizada e sem problemas de



tempos de resposta. Inconveniente: há dependência da eficiência das comunicações pelo

que igualmente se requer duplicar a informação localmente, ainda que com procedimentos

automatizados de grande eficiência.

O detalhe visto anteriormente servirá para analisar em que etapa de desenvolvimento

(basicamente de informatização) se encontra um cadastro em particular. Os diferentes estágios

de desenvolvimento de um Cadastro ou de um Registro ou as diferenças de aplicabilidade das

soluções em diferentes regiões de um país, fará com que optemos por soluções centralizadas,

descentralizadas ou mistas. De qualquer forma, a integração de seus dados em uma rede de

nível superior distribuída, permitirá o intercâmbio de informação entre diversas instituições.

Este é o caso dos Sistemas de Informação Geográfica a nível nacional, nos quais não

importa onde se encontram os dados, já que cada Instituição que fornece dados ao Sistema

manejará seus dados segundo seu esquema estrutural e os incluirá (como uma saída

padronizada) em um layer que integrará o Sistema. Assim, não importa sua localização física, se

contamos com a tecnologia suficiente.

Em sentido crítico concorrente com a análise anterior, examinaremos a seguinte

afirmação: os administradores locais têm um incentivo adicional para assumir a responsabilidade

de organizar e manter os sistemas cadastrais devido às oportunidades para arrecadar impostos

sobre a propriedade. Esta frase assinala claramente uma das explicações (de muito peso) para a

oportunidade da descentralização de atribuições para os governos municipais, levando também

o poder de cobrar impostos por parte do município.

Cremos que esta linha é a que prevalece em grande parte da América Latina, baseada

na lógica de que as municipalidades são as que arcam com os gastos necessários para manter

as infra-estruturas e lhes corresponde arrecadar para poder administrar os custos da cidade.

Não há discrepância, e reiteramos isto como afirmação básica neste trabalho, sobre que

todos os níveis da administração devem colaborar entre si, evitando duplicações de dados e

atividades que incrementam os custos e portanto o peso fiscal sobre os contribuintes.

Também é certo (como veremos ao tratar os impostos sobre a propriedade) que o

imposto predial tem necessidade de um procedimento uniforme de avaliação para a fixação do

valor base sobre o qual se aplicará a taxa ou alíquota do imposto.

É neste tema que se apresentam diferenças de enfoque com respeito à descentralização

do cadastro e sua colocação sob a órbita comunal. O conceito vigente no Uruguai é que a



transparência na fixação do imposto predial surge da separação das responsabilidades de

fixação do valor base e da fixação do tributo a ser pago. Isto surge da confusão existente ao

nível popular entre o cadastro, o valor cadastral e o imposto predial. Não é raro que algum

contribuinte afirme que “vai pagar o cadastro”, quando está pagando o imposto predial.

Separar a administração do valor (cadastro) e a administração do imposto

(municipalidade), faz com que as variações do valor não incidam diretamente no imposto e que a

pressão fiscal seja regulada pelo administrador do imposto. Quem administra o valor o fará de

forma técnica e independente, sem nenhuma relação com as necessidades de arrecadação da

administração. É por isto que, por exemplo no Uruguai, o Cadastro tem cobertura nacional com

uma estrutura descentralizada de Repartições Delegadas e busca repartir e trocar informação

com as administrações municipais, reservando para si a fixação dos valores base do imposto

predial, garantindo:

uniformidade de critérios;

economia importante de pessoal e recursos físicos; e

mais eficiência do ponto de vista financeiro.

Como resumo, digamos que do ponto de vista uruguaio é mais útil adotar uma repartição

cadastral centralizada na atividade de avaliação e na administração da informação básica para a

avaliação, com uma política aberta e sincera de intercâmbio de informação com os municípios,

podendo repartir recursos de informatização, permitindo ainda que cada um gerencie parte da

informação que gera, mantendo a transparência conceitual da carga fiscal que suporta, do que

ter muitos “cadastrinhos” independentes, juntamente com cultores do critério de que “a

informação é minha”, evitando duplicações que o contribuinte pagará através de uma taxa

adicional para a ineficácia.

Como solução eficaz e conceitualmente adequada com o conceito anterior, garantindo

uniformidade de critérios e economia de meios (especialmente técnicos) devemos destacar a

solução especial que a Província de Ontário (Canadá) encontrou para este problema. Em

Ontário foram reunidas todas as municipalidades e foi criada uma Repartição Central de

Tributações, a qual realiza as avaliações e fixa o valor base de todas as parcelas de todos os

municípios.



4. Bibliografía

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Año 1996, Instituto de Agrimensura, Facultad de Ingeniería, Montevideo.

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A função do cadastro no registro do território - FAED · necessidades do Estado, ... com o apoio...

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