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A Governana da Segurana dos EUA ps 11 de setembro: O papel da segurana privada na promoo da segurana nacional

Cleber da Silva Lopes

RESUMO: A governana da segurana dos EUA no perodo ps 11 de setembro tem sido marcada pela participao do setor de segurana privada. Externamente, os EUA tm feito uso de empresas militares privadas para dar apoio ou proteger seus recursos materiais e humanos em zonas de conflito. Internamente, as ameaas de ataques terroristas contra a infra-estrutura dos EUA alaram o setor de segurana privada condio de parceiro chave na promoo da segurana nacional. Uma literatura crescente tem se debruado sobre o uso de empresas militares privadas em conflitos internacionais, mas o papel da segurana privada na promoo da segurana nacional dos EUA tem sido largamente negligenciado. O objetivo desse trabalho discutir alguns dos desafios e implicaes que a segurana privada coloca para a governana da segurana nacional dos EUA no perodo ps 11 de setembro. De que forma a segurana privada desafia o modo como tradicionalmente pensamos assuntos de segurana nacional? Quais dificuldades a segurana privada coloca para a governana da segurana interna dos EUA? O que o governo dos EUA est fazendo para superar essas dificuldades? O trabalho analisa de forma exploratria essas questes. Palavras-Chave: Estados Unidos; Governana; Segurana Nacional;

O termo governana vem sendo usado pela literatura acadmica para dar

conta de uma grande variedade de fenmenos que vo desde prticas de governar

o sistema internacional na ausncia de um governo global at o reconhecimento de

que o Estado no o nico ator que exerce poder nas sociedades contemporneas

(Picciotto, 2006; Burris et. al., 2008). Na rea de segurana, a noo de governana

cada vez mais usada para se referir s aes de uma pluralidade de atores

estatais e no estatais empenhados em oferecer garantias de proteo a indivduos

e/ou instituies (Wood e Dupont, 2006).

A governana da segurana dos EUA no perodo ps 11 de setembro tem

sido marcada pela participao de empresas de segurana privada. Externamente,

os EUA tm feito uso de empresas militares privadas para dar apoio ou proteger

seus recursos materiais e humanos em zonas de conflito, especialmente no Iraque e

no Afeganisto. Internamente, as ameaas de ataques terroristas contra a infra-

estrutura dos EUA alaram o setor de segurana privada condio de parceiro

chave na promoo da segurana nacional.

Uma literatura crescente tem se debruado sobre o uso de empresas

militares privadas em conflitos internacionais, mas o papel da segurana privada na

SniaNotaPrint ISBN 2236-7381

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promoo da segurana nacional dos EUA tem sido largamente negligenciado. O

objetivo desse trabalho discutir alguns dos desafios e implicaes que a segurana

privada coloca para a governana da segurana nacional dos EUA no perodo ps

11 de setembro. De que forma a segurana privada desafia o modo como

tradicionalmente pensamos assuntos de segurana nacional? Quais dificuldades a

segurana privada coloca para a governana da segurana interna dos EUA? O que

o governo dos EUA est fazendo para superar essas dificuldades? O trabalho

procura analisar essas questes.

O texto est organizado em duas partes, seguidas de breves consideraes

finais. Na primeira procuro mostrar como a segurana privada se tornou uma

parceira chave na promoo da segurana interna dos EUA. Na segunda parte

discuto algumas das implicaes e dos desafios postos pelo envolvimento da

segurana privada em temas de segurana nacional. Nas consideraes finais

sumarizo os argumentos do trabalho e fao alguns breves comentrios gerais sobre

o futuro da governana da segurana interna dos EUA.

1. A Segurana Privada nos EUA: de tropa de choque privada parceira na

promoo da segurana nacional

1.1 O cenrio anterior a 11 de setembro

A segurana privada tem sido definida como um setor que vende

equipamentos e servios para proteger informaes, pessoas e propriedades contra

ocorrncias indesejadas que possam acarretar perdas. O segmento que vende

servios de proteo normalmente divide-se entre aquele formado por organizaes

que constituem e mantm corpos prprios de segurana (private security in-house

ou segurana privada orgnica) e aquele formado por empresas especializadas na

prestao de servios de segurana para terceiros (contract private security ou

segurana privada contratada) (Shearing e Stenning, 1981).

O setor de segurana privada dos EUA surgiu no final do sculo XIX e

comeo do sculo XX sob o estigma de fora mercenria. Segundo Manning (2006,

p.110-111), o aparecimento da segurana privada est relacionado a trs

tendncias: o crescimento dos sindicatos e da sindicalizao, que levou a grandes

greves que estimularam o uso de agentes provocadores e guardas privados como

foras dissuasrias de movimentos de reivindicao; a expanso da fronteira em

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direo ao oeste e a necessidade de proteger o dinheiro, o ouro e outros valores que

eram transportados por longas distncias; e a incapacidade da polcia pblica para

prevenir e investigar crimes.

O uso da segurana privada como bastio de defesa dos capitalistas gerou na

sociedade americana a imagem de uma polcia privada, uma tropa de choque

formada por mercenrios e com as mos manchadas de sangue. Como notou

Shearing (2003, p. 431-36), essa imagem expressou e consolidou a conscincia

poltica de um Estado centralizado na qual o policiamento deveria ser um monoplio

pblico e a segurana privada admitida apenas como expresso do direito liberal de

autoproteo. Segundo Shearing, essa poltica de reconhecer o policiamento como

legtimo em sua manifestao pblica e como perigoso em sua expresso privada foi

to bem sucedida que em meados do sculo XX a segurana privada era vista como

algo anacrnico e que havia declinado em virtude da ascenso da nova polcia.

Essa situao mudou na segunda metade do sculo XX. As estatsticas do

conta que a partir dos anos 60 a segurana privada cresceu de forma exponencial

nos EUA, configurando o que Shearing e Stenning (1981) chamaram de revoluo

silenciosa no sistema de controle social1. O setor de segurana privada que opera

por contrato cresceu a uma taxa anual de 7,4% na dcada de 60. Por volta de 1975

a relao entre polcia pblica e segurana privada (orgnica e contratada) nos EUA

era de 0,9:1; em meados da dcada de 80 essa proporo j era de 1:2, tendo

aumentado para algo prximo a 1:3 na dcada de 90. Esse crescimento foi

acompanhado de uma mudana na viso negativa da segurana privada. Como

mostrou Shearing (2003, p. 436-449), essa mudana foi promovida por dois

influentes estudos comissionados pelo governo americano nas dcadas de 70 e 80,

um realizado pela RAND Corporation e assinado por Kakalik e Wildhorn (1972), e

outro realizado pela Hallcrest Corporation e assinado por Cunningham e Taylor

(1985).

O estudo da RAND Corporation articulou a idia de que a segurana privada

no era uma tropa de choque privada, mas uma indstria como outra qualquer do

setor de servios. Tratando a segurana como uma commodity, o relatrio da RAND

transformou o tema da segurana de uma questo de poltica e soberania, a ser

respondida em termos absolutos, numa questo de economia e eficincia, a ser

abordada em termos de equilbrio, proporo e grau. Essa mudana dos termos do

debate foi completada com a idia de que a segurana privada era um parceiro

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jnior das foras policiais, pois desempenhava tarefas simples de autodefesa (vigiar

espaos, relatar crimes, controlar acessos e prevenir perdas) que a polcia no tinha

nem a vocao e nem os recursos para realizar. Essa noo de parceira foi

aprofundada uma dcada mais tarde no relatrio da Hallcrest Corporation, onde se

argumentou que a segurana privada no era um simples meio de autodefesa, mas

uma indstria relacionada ao crime e ao medo do crime que estava assumindo as

mesmas funes da polcia e ajudando ativamente no combate criminalidade. Com

essa interpretao, a segurana privada deixou de ser um parceiro jnior para se

tornar um parceiro em p de igualdade da polcia.

Esses dois relatrios deram vida a uma concepo laissez-faire na rea de

segurana, incutindo no governo americano a idia de que a segurana privada era

uma indstria vigorosa, em franca expanso e com um grande papel protetor na

vida de nao (Cunningham e Taylor, 1985, p. 163). Essa percepo orientou um

extenso programa de reformas visando engajar o setor de segurana privada na luta

contra o crime, especialmente atravs de parcerias com a polcia. Paralelamente,

essa concepo tambm orientou um programa de terceirizao junto s foras

armadas e agncias do Departamento de Defesa, que levou ao envolvimento de

empresas militares privadas em atividades que at o final dos anos 80 eram

desempenhadas com exclusividade por agncias estatais.

1.2 O cenrio ps 11 de setembro

Quando os atentados de 11 de setembro ocorreram, a segurana privada j

era responsvel por uma parte importante do suprimento de proteo disponvel no

interior dos EUA, incluindo a proteo de setores de infra-estrutura considerados

alvos potenciais de ataques terroristas. A segurana privada era (e continua sendo)

largamente empregada em grandes eventos de massa, sistemas de transportes,

centrais de produo/distribuio de energia, redes de telecomunicaes, estaes

de tratamento de gua e muitos outros setores de infra-estrutura. Dados do Bureau

of Labor Statistics (BLS) para o ano de 2003 mostram que havia cerca de 1 milho

de guardas trabalhando nos Estados Unidos, contra 654 mil policiais2. A tabela 1

mostra o nmero de guardas de segurana terceirizados (contract guards) e

orgnicos (staff guards) e as respectivas reas onde atuavam.

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Instalaes

Privadas

Instalaes

GovernamentaisAeroportos* Total

Agentes de segurana terceirizados

(contract guards)2.000 533.000

Agentes de segurana orgnicos

(staff guards)351.000 85.000 53.000 489.000

Total 55.000 1.022.000

Fonte: Elaborado por Pafomak (2004a) a partir de dados do Bureau of Labor Statistics (BLS);

Tabela 1: Total de Guardas de Segurana Empregados nos EUA - 2003

* Guardas responsveis pela inspeo de passageiros e bagagens.

531.000

967.000

Os guardas de segurana terceirizados representavam aproximadamente

52% de todos os guardas ocupados naquele ano. Dados de outras fontes indicam

que esse setor teve uma receita de aproximadamente US$ 11 bilhes em 2003,

montante que representou cerca 30% da receita total da indstria de segurana dos

EUA. Esse setor bastante heterogneo. H desde milhares de pequenas

empresas locais e regionais que prestam servios simples de vigilncia e controle de

acesso, at grandes empresas nacionais e estrangeiros com capacidade de prestar

servios mais especializados para plantas nucleares, grandes eventos, etc. A tabela

2 resume as estatsticas de 2003 sobre as maiores empresas de segurana privada

que operam nos EUA. Como mostra a tabela, as quatro maiores empresas foram

responsveis por 50% da receita da indstria e 35% dos funcionrios ocupados no

ano de 2003. As duas maiores empresas so de propriedade estrangeira.

Empresas ReceitaParticipao no

mercado (%)Empregados (n)

Pas dos

proprietrios

Securitas USA. (Securitas) 2608 23,7 100.000 Sucia

Wackenhut (Group 4 Securicor)* 1489 13,5 38.000 Reino Unido

Allied / Barton 900 8,2 36.000 Estados Unidos

Akal Security* 500 4,5 8.000 Estados Unidos

Guardsmark 465 4,2 18.000 Estados Unidos

TransNational Security Grp. 386 4,0 15.000 Estados Unidos

U.S. Security Associates 375 3,5 17.000 Estados Unidos

Initial (Rentokil-Initial)* 293 3,4 14.000 Reino Unido

ABM Security Services 250 2,7 12.000 Estados Unidos

Cognisa (Group 4 Securicor) 146 1,3 6.000 Reino Unido

Demais empresas 3610 31,0 258.000 Estados Unidos

Total EUA 11022 100,0 522.000 -

* Inclui as operaes de seguranas americanos fora dos EUA

Fonte: Elaborado por Pafomak (2004b) a partir de dados de arquivos regulatrios, relatrios anuais, pginas da Web e imprensa

Tabela 2: Principais estatsticas do segmento de segurana privada por contrato - EUA, 2003

No h dados disponveis sobre quem contrata os servios de segurana

ofertados por essas empresas. Mas, segundo Parfomak (2004a), no h dvidas de

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que muitos guardas prestam servios em organizaes consideradas alvos

potenciais de ataques terroristas. A Wackenhut, por exemplo, oferece servios de

guarda a 30 plantas nucleares dos EUA. J a Akal Security oferece servios de

guarda para bases do Exrcito e para depsitos de armas. O Federal Protective

Service, fora policial responsvel pela proteo dos prdios do governo federal,

dentre os quais prdios considerados crticos, conta com cerca de 10 mil guardas de

segurana contratados. Em relao aos guardas orgnicos (48% dos guardas

ocupados em 2003), Parfomak estimou que cerca de 175 mil trabalhavam em

organizaes correspondedes aos setores de infra-estrutura crtica (38% dos

guardas de segurana prpria). Estimativa mais consevadora baseada numa

definio mais restrita de infra-estrutura crtica apontou a existncia de pelo menos

60 mil guardas orgnicos atuando na proteo de reas fundamentais para a

segurana nacional dos EUA (12% dos guardas de segurana orgnica).

A vulnerabilidade da infra-estrutura crtica dos EUA a ataques terroristas e o

papel desempenhado pela segurana privada na proteo dessa infra-estrutura

foram logo percebidas pelo governo americano, que no demorou a reconhecer na

segurana privada um parceiro chave para a promoo da segurana nacional. Esse

reconhecimento comeou a ficar evidente em julho de 2002 com a divulgao da

National Strategy for Homeland Security, documento no qual o governo do

presidente George W. Bush tratou a segurana interna como um problema novo cuja

governana dependeria de uma ao compartilhada entre governo federal, governos

estaduais, governos municipais e setor privado responsvel pela gesto e proteo

de infra-estruturas crticas. Na National Strategy for the Physical Protection of Critical

Infrastructures and Key Assets, o governo explicitamente identificou a segurana

privada como a primeira linha de preveno e de resposta a ataques terroristas.

Esse reconhecimento levou a National Strategy e o Department of Justice a

recomendar aos governos federais, estaduais e municipais o desenvolvimento de

regras e parcerias que pudessem fazer com que a segurana privada se tornasse

um ator to engajado na promoo da segurana nacional quanto tinha sido no

combate ao crime no perodo anterior a 11 de setembro (Morabito e Greenberg,

2005).

No espao de pouco mais de um sculo a segurana privada transformou-se

de um ator ameaador e visto com desconfiana pelo governo americano num ator

colaborador e visto como parceiro. Inicialmente identificada como parceira no

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combate ao crime, com as mudanas no cenrio domstico provocadas pelos

atentados de 11 de setembro a segurana privada foi rapidamente promovida

condio de parceira chave para a promoo da segurana nacional. Essa mudana

suscita diversas implicaes e desafios para a governana da segurana nacional

dos EUA, alguns dos quais passo a discutir agora.

2. Algumas implicaes e desafios colocados pela segurana privada para a

governana da segurana nacional

2.1 Mudanas no debate sobre governana da segurana nacional

O novo papel atribudo segurana privada nos EUA no perodo ps 11 de

setembro deixou claro que o debate sobre a governana da segurana nacional

precisa ser alargado para dar conta da presena desse novo ator.

Entendida como a condio relativa de proteo coletiva e individual dos

membros de uma sociedade contra ameaas sua sobrevivncia e autonomia

(Cepik, 2001, p. 140-1), a segurana nacional tem sido tratada pelas disciplinas de

cincia poltica e relaes internacionais a partir das abordagens tradicionais sobre

segurana internacional que dominaram o sculo XX: realismo, idealismo, neo-

realismo e neoliberalismo. A despeito da diversidade de perspectivas presente em

cada uma dessas abordagens, em todas elas a segurana nacional vista como um

problema que depende basicamente da ao do Estado. Polticas de segurana

nacional tm sido identificadas com os esforos dos Estados para neutralizar

ameaas vitais sua sobrevivncia por meio de organizaes pblicas dedicadas

negociao (corpos diplomticos), obteno de informaes sobre capacidades e

intenes (agncias de inteligncia) e uso de medidas extraordinrias e de fora em

diferentes graus (organizaes policiais e foras armadas). A emergncia da

segurana privada como ator fundamental para a defesa de recursos considerados

essenciais sobrevivncia dos EUA desafia essa forma tradicional de conceber

assuntos de segurana nacional.

O envolvimento da segurana privada na promoo da segurana nacional

tambm altera o debate at ento em vigor sobre a governana da segurana

interna dos EUA. Entre o fim da guerra fria e os atentados de 11 de setembro, o

debate sobre esse tema girou em grande medida sobre o papel que agncias

policiais empenhadas no combate criminalidade (agncias de baixo policiamento)

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e agncias policiais especializadas na coleta e disseminao de informaes

(agncias de alto policiamento) deveriam desempenhar (Brodeur, 2007). Durante a

guerra fria, os arranjos organizacionais e as polticas de segurana nacional do

governo americano foram desenhados a partir de uma polaridade entre

interno/externo. Essa polaridade engendrou uma diviso de funes dentro do

aparato repressivo do Estado entre agncias de alto e baixo policiamento. O

desaparecimento do inimigo comunista e a emergncia do crime organizado e do

terrorismo transnacionais na dcada de 90 colocaram em cheque essa diviso de

funes, suscitando intensos debates sobre como integrar as atividades de alto e

baixo policiamento de modo a aumentar a efetividade da poltica de segurana

nacional sem ameaar as liberdades civis. Dentro desse debate, em nenhum

momento levou-se em considerao o fato de que a linha de preveno e defesa

mais imediata contra ataques terroristas eram atores privados. A polmica sobre

como governar a segurana interna esteve restrita a quais atores estatais deveriam

participar (e de que forma) na conteno do crime organizado e na gesto dos riscos

de ataques terroristas.

Os atentados perpetrados pela Al Qaeda, especialmente contra o World

Trade Center, escancararam o fato de que a segurana nacional dos EUA depende

no apenas de uma maior integrao entre as agncias estatais de alto e baixo

policiamento, mas tambm da participao de atores privados responsveis pela

gesto e proteo das infra-estruturas crticas do pas. Essa constatao introduz

uma nova faceta no debate sobre a governana da segurana nacional dos EUA.

Aos problemas tradicionais de efetividade e accountability das agncias estatais

responsveis pela governana da segurana nacional, somam-se agora os

problemas contemporneos de coordenao e regulao de atores privados que

possuem informaes essenciais sobre vulnerabilidades e a capacidade de

identificar, mitigar e responder a ameaas terroristas: os proprietrios e operadores

de infra-estruturas crticas e as empresas e profissionais do setor de segurana

privada.

O grande desafio decorrente dessa nova realidade como fazer com que um

setor privado, heterogneo e que obedece a incentivos distintos dos que operam no

setor pblico produza polticas de segurana com a efetividade e a transparncia

requerida de atores que desempenham funes essenciais coletividade.

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2.2 Novos desafios para a governana da segurana nacional

Como notou Kenneth Bamberger (2008), os Estados normalmente dispem

de dois modelos para fazer com que atore privados ajam em nome do interesse

pblico: o modelo tradicional de regulao por comando e controle e o modelo

neoliberal de auto-regulao voluntria.

O modelo tradicional que o Estado dispe para cotrolar o comportamento de

atores privados segue as prescries da teoria econmica da agncia: (i) construir

regras mais especficas possvel; (ii) monitorar o comportamento dos atores

regulados para saber se regras esto sendo cumpridas; e (iii) ajustar incentivos -

especialmente a ameaa de punio - para que os atores privados se comportem de

acordo com as regras fixadas. Nesse modelo de governana top-dow, assume-se

que os agentes privados so atores racionais que possuem a capacidade para agir

de acordo com regras pblicas.

Ocorre que a efetividade desse tipo de governana depende em grande

medida da existncia de um setor regulado suficientemente homogneo para se

submeter a um nico conjunto de regras ou de um setor heterogneo onde metas de

desempenho possam ser fixadas e os resultados monitorados pelas agncias

estatais. Nenhuma dessas condies esto plenamento presentes entre os atores

privados responsveis pela promoo da segurana nacional. Tanto o setor de

infraestutura crtica, responsvel pelo patrocnio dos esforos de proteo, quanto o

setor de segurana privada, em grande parte incubido da proviso dos servios de

proteo, so altamente heterognos. A variedade de patrocinadores e provedores

de servios de segurana torna extremamente difcil baixar regras gerais sobre

como os vrios agentes devem se comportar diante de ameas que se manifestam

sob formas variadas, fludas e em ambientes to diversos quanto uma planta

nuclear, um terminal de aeroporto e um evento de massa. O problema agrava-se em

razo do fato de que a responsabilidade pela regulao de um conjunto diversificado

de infra-estruturas crticas recai sob vrias agncias governamentais e entes

federativos. Deixar de lado procedimentos fixos e gerais para realizar regulao e

controle por meio de resultados tambm no uma soluo promissora. A execuo

de servios de segurana privada no produz resultados ou produtos claramente

mensurveis, razo pela qual nesse tipo de servio o principal geralmente est mais

10

preocupado em regular o processo, a maneira como o servio prestado, do que o

produto ou o resultado da atividade de segurana executada pelo agente.

Diante dessas dificuldades, o governo americano tem optado por incentivar a

capacidade auto-regulatria dos atores privados responsveis pelo patrocnio e

proviso de segurana em reas de infra-estrutura crtica. Nesse modelo de

regulao bottom-up, as partes privadas no so apenas objeto da regulao, mas

tambm parceiras do empreendimento regulatrio. Segundo Bamberger, iniciativas

dessa natureza podem ser vistas nas orientaes da Environmental Protection

Agency e Food and Drug Administration para que os responsveis pela gua potvel

e pela produo, processamento e transporte de alimentos nos EUA adotem

voluntariamente medidas de segurana genericamente sugeridas pelas agncias. A

aposta na capacidade auto-regulatrio dos prestadores de servios de segurana

tambm tem sido a poltica predominante nos EUA, que no dispe de nenhuma lei

federal abrangente regulando condies de licenciamento de empresas, requisitos

para se tornar guarda e a formao e o treinamento exigido desse tipo de

profissional. Segundo Parfomak (2004a), alguns estados fazem exigncias de

requisitos educacionais e de treinamento para guardas de contrato, mas elas so

muito baixas3. A nica lei federal existente o Private Security Officer Employment

Authorization Act (PSOEAA), aprovado em 2003 para regular a prerrogativa de

empresas de segurana realizar checagens de antecedentes criminais de seus

funcionrios. Alm de no tratar dos guardas orgnicos, a lei apenas permite - ao

invs de obrigar - a checagens de antecedentes nos cadastros de criminosos e

procurados dos governos estaduais e federais. Compete s empresas decidir quais

funcionrios devem (se que devem) ter seus antecedentes checados.

Os defensores da auto-regulao voluntria argumentam que delegar aos

patrocinadores e provedores de servios de segurana privada a escolha sobre

procedimentos de segurana permite superar os principais problemas do modelo

tradicional de regulao via comando e controle. A auto-regulao permitiria

aproveitar o conhecimento e os recursos disponveis aos atores privados,

assegurando respostas velozes e flexveis aos riscos de ataque terrorista.

Problemas de accountability estariam supostamente resolvidos em razo da

existncia de um alinhamento entre os interesses do setor privado, preocupado com

a continuidade e a reputao de seus negcios, e do Estado, preocupado em

proteger a nao. A prpria dinmica de mercado induziria os investimentos

11

privados necessrios para que a segurana das infra-estruturas crticas fosse

assegurada. Esses investimentos passariam necessariamente pela demanda por

provedores de segurana privada altamente capacitados, demanda essa que

induziria as empresas de segurana a investir em mais cooperao com as agncias

policiais, qualificao, treinamento e procedimentos de segurana aptos a combater

o terrorismo. Assim, incentivos tpicos de mercado seriam suficientes para produzir

resultados timos do ponto de vista do interesse publico.

Contudo, como observou Bamberger, esse modelo de regulao tambm

padece de inmeros problemas. Segundo o autor, o mercado por si s seria incapaz

de fazer com que as empresas invistam o necessrio na rea de segurana. A

fragilidade do mercado estaria relacionada a trs fatores. Em primeiro lugar, ataques

terroristas que buscam alvos especficos normalmente querem infligir danos de

maior alcance, gerando o que os economistas chamam de externalidades. O nvel

de preocupao em relao a um n de uma rede de telecomunicaes, por

exemplo, seria determinado pelo custo privado esperado no caso de um ataque

terrorista. Esse custo provavelmente no atingiria o nvel justificado em face do

custo pblico que o colapso de toda uma rede de comunicao poderia gerar. Em

segundo lugar, a natureza interdependente da rede na qual os setores de

infraestrutrura critica operam reduzem os incentivos para que investimentos

adequados sejam realizados. Dado que uma rede s protegida se todos os seus

ns o forem, a deciso de investir em segurana para a proteo da rede enfrentar

problemas de ao coletiva, j que a tendncia que atores individuais faam

investimentos em segurana apenas se todos os atores da rede o fizerem. Por fim, a

natureza competitiva de muitas indstrias de infra-estrutura crtica e do prprio setor

de segurana privada agravaria o problema. Como as margens de lucro desses

setores so pequenas, o impulso para a eficincia e para a eliminao de

redundncias pode resultar em investimentos escassos em medidas de proteo

antiterrorista.

Para Bamberger, confiar ao setor privado a gesto de recursos vitais

segurana nacional tambm esbarra em problemas organizacionais. As empresas

maximizam a eficincia operacional atravs da especializao do trabalho,

segmentao do conhecimento e constituio de estruturas de comunicao

formalizadas para que informaes relevantes cheguem at os gestores. Mas essa

estrutura de comunicao racionalizada no to eficaz na transmisso de

12

informaes quando o que est em jogo so problemas imprevistos, acontecimentos

estranhos e circunstncias mutveis. Esse descompasso entre a estrutura

organizacional da empresa e a natureza dos problemas de segurana que as firmas

precisam lidar contribui para a tomada de decises erradas. A tendncia de as

pessoas interpretarem situaes com base no estoque de conhecimento disponvel

na organizao ou com base na experincia passada tambm dificulta o processo

de tomada de deciso, j que eventos terroristas so relativamente raros e que as

organizaes raramente dispem de rotinas sobre como interpretar esse tipo de

fenmeno. Esses problemas na tomada de deciso em temas de segurana seriam

ainda agravados pela existncia de dois tipos de vieses que normalmente acometem

os gestores. O primeiro decorre da estratgia cognitiva inconsciente de interpretar

informaes e eventos de modo a confirmar atitudes, crenas e impresses iniciais.

O segundo envolve a tendncia natural de a mente interpretar informaes

ambguas de maneira favorvel ao observador. Assim, para Bamberger, a

inexperincia de gestores e organizaes na gesto de riscos decorrentes de aes

terroristas, o conservadorismo cognitivo e o vis egosta so fenmenos

organizacionais que podem induzir os gestores a subestimarem os riscos de serem

alvos de atentados e, consequentemente, no realizarem os investimentos privados

necessrios para a proteo das infra-estruturas crticas.

Em que medida essa estratgia de delegar ao setor privado a iniciativa de

definir os investimentos e procedimentos necessrios proteo de infra-estruturas

tem sido efetiva assunto controverso. Se tomarmos o nmero de guardas

ocupados em infra-estruturas crticas como indicador do grau de investimento em

segurana privada, fica claro que setores como aeroportos e usinas nucleares

aumentaram os seus gastos. Mas o aumento ocorreu por conta da interveno do

Estado sobre esses setores. Como mostra o Grfico 1, o nmero de guardas de

segurana empregados nos aeroportos mais do que duplicou aps a federalizao

das atividades de screening, que no final de 2001 passou responsabilidade da

Transportation Security Administration (TSA). Posteriormente, a TSA reduziu a fora

de trabalho em screening para cerca de 44 mil trabalhadores, mas esse nmero

ainda 57% maior do que era em 2001.

13

Grfico 1: Evoluo do nmero de agentes de segurana privada que atuam em aeroportos - EUA

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

jun. 2000 set. 2001 nov. 2002 mai. 2003 mar. 2004

Fonte: Elaborado por Pafomak (2004a) a partir de dados do General Accounting Office (GAO) e Transportation Security Administration (TSA).

O incremento de guardas de segurana tambm ocorreu em usinas nucleares

em funo de regulao baixada pela Nuclear Regulatory Comission (NRC), que

aumentou os requisitos de segurana e o nmero de guardas orgnicos exigidos

para a operao de usinas nucleares. Como resultado, o nmero total de guardas

empregados nas 67 centrais nucleares dos EUA teria aumentado de 5 mil em 2001

para 8 mil em 2004 (aumento de 60%).

Levantamento realizado por Parfomak (2004a) junto a alguns centros

comerciais de alta visibilidade, instituies financeiras, empresas gestoras de linhas

frreas e indstrias do setor qumico e de tratamento de gua tambm apontou para

um aumento de gastos com agentes de segurana no perodo ps 11 de setembro.

Apesar dessas evidncias favorveis, no est claro at que ponto houve um

aumento dos gastos com segurana no setor de infra-estrutura como um todo e se

esse aumento ocorreu de forma sustentada. Segundo o relatrio da 9/11 Comission,

at o ano de 2004 o setor privado estava em sua maior parte despreparado para

lidar com ameas terroristas. Estimativas calculadas pela comisso mostraram que

os gastos com segurana cresceram abaixo de um dgito no contexto ps 11 de

setembro. Autores como Bamberger e Flynn (2007) veem nisso a prova de que o

mercado, por si s, incapaz de induzir as empresas a agir de acordo com o

interesse pblico de promover a segurana nacional.

Mas esse ponto de vista tem sido contestado por autores como Friedman

(2005), que acha que os gastos do setor privado dos EUA com segurana j so

elevados. Segundo Friedman, uma das tticas empregadas pela Al Quaeda em sua

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guerra contra os EUA a de levar o pas falncia. A melhor forma de combater

essa ttica seria empreender avaliaes racionais dos riscos de ataques terroristas e

prosseguir com os negcios normalmente, ao invs de procurar brechas a serem

cobertas. Friedman concorda que em alguns setores indstrias quimicas e arenas

que recebem grandes multides, por exemplo os riscos de ataques terroristas so

reais e o governo pode baixar regulao caso as empresas no tenham incentivos

para investir devidamente em segurana. Todavia, para ele, situaes como essas

so raras. A vulnerailidade algo inerente s economias modernas. Grande parte da

economia americana depende de redes de comunicao, energia e abastecimento

que so onipresentes e impossveis de serem defendidas por completo. Mas os

riscos de ataques terroristas a esse tipo de infra-estrutura so muito baixos, j que

terroristas geralmente esto menos preocupados em infligir danos economia do

que impor perdas humanas para gerar clima de medo e pnico.

Polmicas parte, infelizmente h poucas evidncias que permitam avaliar o

modo como os atentados de 11 de setembro alteraram a disposio dos atores

privados em investir em mais segurana. No est claro se aps os ataques

terroristas da Al-Qaeda os setores de infra-estrutura crtica em mos privadas

realmente aumentaram seus gastos com segurana de forma sustentada. Em

relao oferta de servios de segurana privada, infelizmente no h evidncias

que permitam avaliar se os ataques terroristas de 2001 tiveram algum impacto em

termos de melhorar os indicadores da indstria de segurana privada. No est

claro, por exemplo, se no contexto ps 11 de setembro houve aumento dos

programas de cooperao entre segurana privada e foras de segurana pblica,

elevao dos nveis de treinamento e qualificao de guardas e aumento dos ndices

de checagens de antecedentes dos candidatos a guarda. Essa situao chama por

pesquisas nessa rea, que entrou na agenda poltica dos EUA e deveria entrar na

agenda acadmica de cincia poltica e relaes internacionais.

Consideraes Finais

No espao de pouco mais de um sculo a segurana privada nos EUA

aumentou de tamanho e importncia. Se no comeo do sculo XX a segurana

privada era vista com desconfiana pelo governo americano, no comeo do sculo

XXI ela passou a ser vista no apenas como uma parceira no combate

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criminalidade, mas tambm como uma parceira fundamental na promoo da

segurana interna. Esse novo papel atribudo segurana privada desafia o modo

como tradicionalmente pensamos assuntos de segurana nacional, abordados pelas

disciplinas de cincia poltica e relaes internacionais a partir de perspectivas

tericas centradas no Estado.

O novo papel atribudo segurana privada tambm desafia as polticas de

segurana nacional dos EUA, colocando problemas de coordenao e regulao de

atores que desempenham funes essenciais para a coletividade. At o momento o

governo americano tem apostado na fora do mercado para provocar um

alinhamento de interesses entre Estado, interessado na proteo da nao, e

patrocinadores e provedores de servios de segurana privada, interessados na

proteo de seus negcios e clientes. Essa aposta ocorre com base na crena de

que esse suposto alinhamento de interesses seja suficiente para garantir a devida

participao da segurana privada na governana da segurana nacional. Todavia,

como mostrado, diversos fatores conspiram para que a segurana privada no seja

empregada de acordo com o interesse pblico de promover a segurana nacional.

Diante desses fatos e da iminncia de novos ataques contra alvos em

territrio nacional, a tendncia que o governo americano baixe mais regulao na

tentativa de fazer com que o setor de segurana privada aja de acordo com as

prioridades de segurana dos EUA. A participao da segurana privada na

governana da segurana interna dos EUA um fato aparentemente consolidado e

com a qual o governo ter que lidar no presente e no futuro. H aqui um tema de

pesquisa que deveria ser objeto de ateno da parte dos cientistas sociais, at

agora relapsos sobre as implicaes da emergncia da segurana privada como ator

importante na promoo da segurana nacional dos EUA.

Cleber da Silva Lopes mestre em cincia poltica pela UNICAMP e doutorando do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da USP (PPG-USP), onde pesquisa o tema segurana privada. O autor agradece o apoio do Observatrio Poltico dos Estados Unidos (OPEU) na realizao deste trabalho. 1 Essa revoluo silenciosa no foi particular aos EUA. Ela ocorreu, mais cedo ou mais tarde, em

maior ou menor medida, em diversas partes do mundo. 2 Esse nmero exclui pessoas ocupadas na indstria da segurana privada como instaladores de

equipamentos de proteo, monitores de sistemas eletrnicos de segurana, analistas de riscos e consultores. Considerando esses profissionais, o nmero de pessoas trabalhando na indstria da segurana privada nos EUA do comeo deste sculo era de 1,8 milhes. 3 Em 2004, por exemplo, 22 estados exigiam treinamento de guardas terceirizados. A carga horria exigida variava entre 1 e 48 horas de treinamento. Mesmo nos estados onde as exigncias eram mais elevadas (Alasca, Califrnia, Flrida e Oklahoma), elas eram insuficientes para contemplar temas relacionados ao terrorismo e mesmo baixas quando comparadas a de outros pases.

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