A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DOS PARTIDOS POLÍTICOS SOB … · associado ao que se entende por Direito....

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Promovendo a Prática à CiênciaPESQUISA-AÇÃO

A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DOS PARTIDOS POLÍTICOS SOB A ÉGIDE DO ESTADO

DEMOCRÁTICO DE DIREITO

THE TRIBUTARY IMMUNITY OF THE POLITICAL PARTIES UNDER THE AEGIS ON THE DEMOCRATIC

STATE OF LAW

Franco Aurélio Brito de Souza1

RESUMO

O estudo em foco aborda a questão da imunidade tributária dos partidos políticos, prevista no art.150, VI, c, da Constituição brasileira de 1988, propondo a discussão a respeito da incidência ou não do imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) em relação a tais agremiações por ocasião da confecção e divulgação de propaganda política. Analisando o ordenamento jurídico de forma sistêmica, o autor descortina o tema da imunidade dentro do sistema tributário nacional, relacionando-o com a realidade socioeconômica, sem perder de vista as diretrizes basilares que preenchem o conteúdo do Estado Democrático de Direito e, por conseguinte, balizam a vida em sociedade na República Federativa do Brasil.

Palavras-chave: Estado Democrático de Direito. Imunidade Tributária. Partidos políticos. Imposto sobre serviços de qualquer natureza.

1 Mestre em Direito do Estado – UNAMA. Professor e membro do NDE – Núcleo Docente Estruturante - curso de Direito da Faculdade de Belém – FABEL. E-mail: [email protected]

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ABSTRACT

The study focused approaches the question of tax immunity of political parties, under art.150, VI, c, of the Constitution of 1988, proposing the discussion about whether or not the incidence of tax on services (ISS) in regarding such associations during the preparation and dissemination of political propaganda. Analyzing the legal system in a systemic way, the author reveals the theme of immunity within the national tax system, relating it to the socioeconomic reality, without losing sight of the basic guidelines that fulfi ll the content of the democratic rule of law and, therefore, life guiding society in the Federal Republic of Brazil.

Keyword: Rule of Law. Tax immunity. Political parties. Service tax of any nature.

1. INTRODUÇÃO

O estudo em questão enfrenta o tema da imunidade tributária, sob o prisma do Estado Democrático de Direito, com destaque à imunidade dos partidos políticos, prevista no art. 150, VI, c, da Constituição Federal de 1988.

Em princípio, far-se-á uma breve explanação acerca da evolução estatal a partir do século XVIII até o modelo hodierno – Estado Democrático de Direito, com o intuito de descortinar suas diretrizes para fi ns de aperfeiçoar a compreensão sobre o cerne do trabalho.

Nessa esteira, a discussão a respeito das limitações constitucionais ao poder de tributar no âmbito do Sistema Tributário Nacional, bem como as implicações socioeconômicas da imunidade das agremiações políticas serão objeto de análise sob a perspectiva da deferência à democracia e da valorização da dignidade da pessoa humana.

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2. ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: SINGELOS APONTAMENTOS

É evidente que democracia, entendida como consecução de valores de convivência e inter-relação humana (igualdade, liberdade e dignidade da pessoa humana), é conceito mais abrangente do que o de Estado de Direito, o qual adveio como expressão jurídica da democracia liberal.

Ocorre que com a superação do liberalismo emergiu também certa desarmonia entre Estado de Direito e aquela sociedade dita democrática. Assim, a evolução histórica desmascarou a insufi ciência desse Estado, promovendo o surgimento do conceito de Estado Social de Direito, que nem sempre teve conteúdo democrático.

Agora, vale frisar que se está diante do Estado Democrático de Direito, conforme a atual Constituição brasileira afi rma em seu artigo 1º, caput: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípi os e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos”.

Pois bem, apesar de transparecer certa facilidade no que tange ao entendimento desse conceito chave da organização jurídico-política adotada pelo Brasil, principalmente pela verifi cação de que o Estado Democrático de Direito reúne os princípios do Estado Democrático e do Estado de Direito; na verdade, não é tão simples assim.

Dessa maneira, é indispensável compreender que pelo fato de Estado Democrático de Direito ter intrinsecamente um componente revolucionário de transformação do status quo, isso faz com que ele seja um conceito absolutamente novo, distanciando-se da simples reunião dos elementos do Estado Democrático com os do Estado de Direito.

É pelo exposto que a passagem revisional pela evolução e peculiaridades dos elementos que o compõe se faz importantíssima, justamente para se chegar à síntese e se aproximar do conteúdo que carrega a expressão “Estado Democrático de Direito”.

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2.1 ESTADO DE DIREITO

É de conhecimento notório que o Estado de Direito é um conceito tipicamente liberal. Por isso, fala-se em Estado Liberal de Direito, cujas características nos dizeres de Silva são:

[...] Submissão ao império da lei, que era a nota primária de seu conceito, sendo a lei considerada como ato emanado formalmente do Poder Legislativo, composto de representantes do povo, mas do povo-cidadão; divisão de poderes, que separe de forma independente e harmônica dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como técnica que assegure a produção das leis ao primeiro e a independência e imparcialidade do último em face dos demais e das pressões dos poderosos particulares; enunciado e garantia dos direitos individuais [...]( SILVA, 2003,p. 112-2).

Nota-se que tais exigências ainda são postulados maiores do Estado de Direito, confi gurando uma grande conquista da civilização liberal. Não se pode olvidar, todavia, que ao longo dos tempos, concepções deformadoras do conceito de Estado de Direito foram pronunciadas em virtude de o seu signifi cado estar diretamente associado ao que se entende por Direito. Para facilitar a análise, nota-se, v.g., que se houver compreensão no sentido de Estado de Direito estar para Estado de Justiça (concepção formal), esta sendo um conceito absoluto, abstrato, idealista, espiritualista, tem-se a própria fundamentação da concepção do Estado fascista (SILVA, 2003, p. 113).

Não é exclusivamente Estado submetido ao Poder Judiciário, visto que tal marca traduz-se unicamente em elemento relevante daquele. Assim, Estado submetido ao juiz, é Estado cujos atos legislativos, executivos, administrativos e também judiciais fi cam sujeitos ao controle jurisdicional, tanto de constitucionalidade como de legalidade.

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Por outro lado, nota-se Estado de legalidade quando se concebe o Direito apenas como um conjunto de normas defi nidas pelo Legislativo. É de fácil percepção que isso é uma redução extremamente deformante, porque o princípio da legalidade, não obstante ser elemento importante do conceito de Estado de Direito, não o preenche por completo.

Outra corrente jurídica que também contribuiu para deformar o conceito de Estado de Direito foi àquela ligada a concepção de Kelsen1, a qual entende Estado e Direito como conceitos idênticos. Em verdade, macula qualquer ideia de Estado de Direito, uma vez que converte este em mero Estado Legal. Ora, a percepção de Direito como norma pura, desvinculada de qualquer conteúdo, implica em uma noção formalista do Estado de Direito, que concorre muitas vezes para interesses ditatoriais. Por isso, não há espaço para confundir Direito com mero enunciado formal da lei, sem comprometimento com a realidade política, social, econômica e ideológica.

2.2 ESTADO SOCIAL DE DIREITO

Com a marca do individualismo e do abstencionismo ou neutralismo do Estado liberal que provocou imensas injustiças, revelando a insufi ciência das liberdades burguesas, não houve outra saída senão os movimentos sociais propugnarem veementemente por justiça social. Com isso, o Estado de Direito assumiu uma conotação intervencionista, adotando o fi nanciamento e a administração de programas de seguro social sem olvidar ao primado do direito.

Apesar dessa nova forma de Estado ter como característica a pretensão de compatibilizar capitalismo e consecução do bem-estar social geral, a insufi ciência da concepção do Estado Social de Direito ainda é gritante. Isto porque a palavra “social” é dotada de notória ambiguidade, como assinala Bonavides nos termos:

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[...] A Alemanha nazista, a Itália fascista, a Espanha franquista, Portugal Salazarista, a Inglaterra de Churchill e Attle, a França, com a Quarta República, especialmente, o Brasil, desde a Revolução de 30 foram “Estados Sociais”, o que evidencia que o Estado social se compadece com regimes políticos antagônicos, como sejam a democracia, o fascismo e o nacional-socialismo [...] (BONAVIDES, 1996, p. 205-6).

Depreende-se, pois, que inúmeras ideologias, exceto a marxista, que não confunde o social com socialista, com sua própria visão do social e do Direito, podem acolher uma concepção do Estado Social de Direito. Além disso, verifi ca-se que o ideal não é o ‘social’ qualifi car o Estado, e sim o Direito, em busca de signifi cativo bem-estar e justiça social.

2.3 ESTADO DEMOCRÁTICO

Neste momento, mister se faz ratifi car que o Estado de Direito, quer como Estado Liberal de Direito quer como Estado Social de Direito, nem sempre caracteriza Estado Democrático, haja vista este ter como precípuo a soberania popular, muitas vezes marginalizada naqueles, conforme observa Bonavides (1996, p. 16): “a ideia essencial do liberalismo não é a presença do elemento popular na formação da vontade estatal, nem tampouco a teoria igualitária de que todos têm direito igual a essa participação ou que a liberdade é formalmente esse direito.”

É por isso que o Estado Democrático vai de encontro ao que o Estado de Direito pregava com relação à ideia de que a igualdade defl uiria exclusivamente da lei. Pelo contrário, aquele tem o fi to de realizar o princípio democrático como garantia geral dos direitos fundamentais da pessoa humana, buscando instaurar um processo de efetiva incorporação de todo o povo nos mecanismos do controle

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das decisões e de participação concreta desse nos rendimentos da produção.

Nota-se, agora, que as diretrizes do Estado de Direito, na concepção clássica, não tem mais guarida na vida concreta, visto que seu fundamento puramente formal e abstrato, qual seja, generalidade das leis, perdeu terreno para o clamor das camadas desfavorecidas da sociedade em prol de mudanças substanciais e radicais na disposição e fi nalidade estatal.

2.4 CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Já se enfatizou que no artigo 1º, da Carta Magna de 1988, o constituinte originário defi niu que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado Democrático de Direito. Partindo dessa premissa, não há como negar a extrema importância em se tentar caracterizar o Estado Democrático de Direito, haja vista que é pressuposto basilar para a compreensão do ordenamento estatal como um todo.

Em princípio, a falsa ideia de se alcançar o signifi cado de Estado Democrático de Direito somente unindo formalmente os conceitos de Estado Democrático e Estado de Direito deve ser abandonada. Tal acepção consiste, de fato, “na criação de um conceito novo, que leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo” (SILVA, 2003, p. 119).

Nessa senda, este “novo” Estado tende a realizar a síntese do processo contraditório do mundo contemporâneo, ou seja, superar o Estado capitalista opressor e segregador, para confi gurar um Estado fomentador de justiça social, o qual as “democracias populares” (socialismo real) não foram capazes de construir em virtude do personalismo e monismo político.

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Ressalta-se que não quer dizer que a nossa Constituição prometeu em suas linhas a transição para o socialismo a partir da inauguração do Estado Democrático de Direito. O que houve foi a indicação para transformação social profunda, baseada na prática de direitos sociais e no exercício real da cidadania, perseguindo a justiça social, sempre conexa com a dignidade da pessoa humana.

Ao contrário do que muitos pessimistas divulgam sobre Estado Democrático, tentando fomentar a ideia de que a democracia é utópica, visto os percalços que a história encarregou-se de mostrar; essa maneira de o Estado funcionar é um ideal possível de se atingir, desde que seus valores e sua organização sejam adequadamente manipulados. Dallari esclarece a verdadeira ideologia que está por trás dessa tendência pessimista:

[...] O povo, julgado incapaz de uma participação consciente, deveria ser afastado das decisões, fi cando estas a cargo de indivíduos mais preparados, capazes de escolher racionalmente o que mais convém ao povo. A liberdade é considerada um mal, porque é fonte de abusos, devendo, portanto ser restringida, a bem da ordem e da paz social. A igualdade, por sua vez, não poderia ser aceita, pois os governantes, que sabem mais do que o povo e trabalham para ele, devem gozar de todos os privilégios, como reconhecimento por seus méritos e sua dedicação. Quanto à organização do Estado e do governo, é preciso que exista uma forma rígida, para que se assegure o máximo de efi cácia do Estado. Mas, evidentemente, a aceitação desses argumentos representa a rejeição da democracia e a aceitação da ditadura. E a experiência já comprovou amplamente que a melhor ditadura causa mais prejuízos do que a pior democracia [...]. (DALLARI, 1998, P.256-7).

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Diante disso, é absolutamente necessário explicar os pressupostos para que de fato o Estado Democrático de Direito vigore para toda a sociedade. São eles: eliminação da rigidez formal; supremacia da vontade do povo; a preservação da liberdade e da igualdade.

No âmbito da eliminação da rigidez formal, Estado Democrático de Direito é, necessariamente, contrário à exigência de uma forma preestabelecida. Tanto uma estrutura capitalista quanto uma socialista podem ser democráticas ou totalitárias, o mesmo ocorrendo quando o poder é formalmente dividido ou concentrado, quando o governo é parlamentar ou presidencial, monárquico ou republicano.

É bem verdade que os aspectos formais podem favorecer ou prejudicar as verdadeiras condições substanciais, as quais o Estado Democrático necessita para que o seja de fato. No entanto, não se confundem com estas. O que se quer dizer com isso é que pela circunstância do Estado Democrático precisar atender à concepção dos valores fundamentais de certo povo em uma dada época, e como essas concepções são dialeticamente variáveis de povo para povo, e de época para época, é natural que o Estado deva ser fl exível, justamente para se adequar as realidades consideravelmente mutantes.

Quanto à supremacia da vontade do povo, é evidente que se constitui em um dos elementos substanciais da democracia a prevalência da vontade popular sobre a de qualquer grupo ou indivíduo. É por isso que, quando um governo, por mais bem intencionado, competente e efi ciente que seja, coloca sua vontade acima de qualquer outra, não há democracia na plenitude. Nesta, os próprios governados decidem sobre as diretrizes políticas básicas do governo (autogoverno).

Aliás, deve-se considerar também que o povo é uma unidade heterogenia, sendo extremamente relevante preencher alguns requisitos para que se alcance sua vontade autêntica. É nesse contexto

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que surge o princípio da liberdade de escolha como pilar democrático, assim tratado nas lições de Dallari:

Em primeiro lugar essa vontade deve ser livremente formada, assegurando-se a mais ampla divulgação de todas as ideias e o debate sem qualquer restrição, para que os membros do povo escolham entre múltiplas opções. Em segundo lugar, a vontade do povo deve ser livremente externada, a salvo de coação ou vício de qualquer espécie. É indispensável que o Estado assegure a livre expressão e que os mecanismos de aferição da vontade popular não deem margem à infl uência de fatores criados artifi cialmente, fazendo-se esta aferição com a maior frequência possível [...] (DALLARI, 1998, p. 258).

Além disso, e com certeza não menos importante, emerge concomitantemente o direito de divergir, o qual deve ser assegurado a todos, e que, por sua vez, acarreta outra questão ímpar, a saber, o fundamento do predomínio da vontade da maioria, cujo fundamento está na ideia de que a vontade de todos os indivíduos é substancialmente igual em valor.

O raciocínio não é complexo. Em virtude de todo homem ser um ser racional dotado de inteligência e vontade, é natural que sejam capazes de emitir juízos muitas vezes distintos sobre os fatos que presenciam e afetam seus interesses.

Acerca do tema, Rosa ressalta:2

Sendo a democracia o governo de todos e o governo da liberdade, o Estado democrático assegura a todos a livre manifestação do pensamento, mesmo às minorias. É o regime da maioria, no qual devem ser respeitadas as decisões das maiorias. Essa maioria, porém, precisa aprender a conviver com a minoria, a ouvir suas opiniões, naquilo que se chama de ideal democrático da convivência dos contrários, segundo,

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aliás, o que já proclamavam os gregos: aquele que quiser dar um bom conselho ao Estado, que avance e fale. (ROSA,1998,p. 525).

Nesse diapasão, é imprescindível que a liberdade seja concebida tendo em vista o homem social, que não existe sozinho, pelo contrário, é parte de um todo. A liberdade humana é uma liberdade social, situada, contextualizada, que deve ser vislumbrada tendo em conta a inter-relação dos indivíduos, o que, sem dúvida alguma, gera deveres e responsabilidades.

No que tange à preservação da igualdade, que também é um princípio basilar da democracia, materializa-se semelhante necessidade de reformulação na própria concepção desse valor fundamental da pessoa humana. Mais uma vez o individualismo exacerbado é alvo de censura, haja vista que afi rmou a igualdade como um valor, sem se preocupar em convertê-la em real possibilidade, limitando-se a caracterizá-la como direito.

Como consequência, a igualdade se dava de maneira apenas formal, porque o próprio exercício dos direitos fundamentalmente assegurados era inviabilizado, juntamente com o acesso aos bens produzidos pela sociedade. Tudo isso em nome da liberdade, que gerava profunda e severa desigualdade social.

É envolto a essa situação que emerge a discussão sobre o princípio da “igualdade de oportunidade”, igualmente pilar democrático. Surge esse princípio com a função precípua de criar alternativas para a desastrosa desigualdade social que afl ige a sociedade.

[...] A concepção da igualdade como igualdade de possibilidades corrige essas distorções, pois admite a existência de relativas desigualdades, decorrentes da diferença de mérito individual, aferindo-se este através da contribuição da cada um à sociedade. O que não se admite é a desigualdade no ponto de partida, que assegura tudo a alguns, desde a melhor

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condição econômica até o melhor preparo intelectual, negando tudo a outros, mantendo os primeiros em situação de privilégio mesmo que sejam socialmente inúteis ou negativos [...] (DALLARI, 1998, p. 259)

Então, a igualdade de oportunidade ou possibilidade não se fundamenta num critério artifi cial, admitindo realisticamente que existem diferenças entre os seres humanos, mas exigindo também que as desigualdades sociais não advenham de fatores não naturais.

3. AS LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR SOB A ATMOSFERA DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

Com o fi to de atender às exigências da sociedade, o Estado carece de recursos, cuja fonte prioritária advém da arrecadação de tributos. Essa realidade consubstancia-se pelo exercício da competência tributária outorgada pela Constituição. No entanto, a história é pródiga em indicar que é necessário limitar a atuação tributária do Estado em prol da coletividade, tendo em vista a notória voracidade do Fisco. Por isso, a existência de limitações àquela competência em sede constitucional.

Nesse diapasão, a Constituição Federal, não somente como um instrumento político de formação e organização de uma sociedade institucionalmente edifi cada, mas também como um organismo jurídico de sistematização, por intermédio de princípios e regras balizadores, torna imprescindível o controle político e jurisdicional do sistema, que, em ambiente tributário, garante ao Estado a sua legítima manutenção e, sobretudo, o emprego de meios válidos para a consecução de seus fi ns.

Partindo do pressuposto que a República Federativa do Brasil tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa

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e o pluralismo político, e persegue a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; o desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e marginalização, assim como das desigualdades regionais; e a promoção do bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação; sendo o poder emanado do povo e exercido por meio de representantes eleitos (CF/88, arts. 1º e 3º), tem-se que, de regra, não é possível a diferenciação tributária viger entre os brasileiros.

Todavia, isso não corresponde ao fato de ser impossível, dentro do sistema, haver critérios lógicos e fi nalísticos fulcrados, por exemplo, na própria soberania, democracia, ou mesmo na capacidade contributiva, que justifi quem tratamento distinto a determinadas pessoas que a Carta Magna assim consagrou.

É envolto a esse contexto (Sistema Constitucional Tributário brasileiro) que emergem as limitações ao poder de tributar, sendo meios pelos quais o constituinte procurou resguardar garantias constitucionais, indispensáveis à estruturação e materialização das peculiaridades do Estado Democrático de Direito.

4. CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA

Não obstante ser o ponto central das limitações em comento, as imunidades tributárias não é objeto de análise pacífi ca e consensual pela doutrina no que concerne a sua natureza jurídica. Para o que almeja o estudo aqui esboçado, relevante é o ensinamento de Carvalho ao caracterizar a imunidade como:

A classe fi nita e imediatamente determinável de normas jurídicas, contidas no texto da Constituição Federal, e que estabelecem, de modo expresso, a incompetência das pessoas políticas de direito constitucional interno para expedir regras

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instituidoras de tributos que alcancem situações específi cas e sufi cientemente caracterizadas (CARVALHO,2003,p. 181)3.

Sendo uma limitação constitucional ao poder de tributar, vez que por seu intermédio certos fatos, situações, bens ou pessoas são subtraídos da esfera reservada ao exercício da competência tributária, com o intuito de impedir que as normas de tributação incidam sobre os fatos imunizados, certo é que o conceito das imunidades foi atribuído pela Constituição Federal de 1988, a qual incluiu na condição de alcançar o benefício os entes governamentais federados, as fundações dos partidos políticos e os sindicatos de trabalhadores.

Além disso, determinou a ausência de fi nalidade lucrativa das entidades assistenciais e de educação para efeito de imunidade e ainda estabeleceu a imunidade recíproca das fundações instituídas e mantidas pelo poder público (C.F., 1988, ART. 150, VI).

A imunidade tem por escopo, pois, proteger o imune contra qualquer forma de imposto, impedindo que, por meio deste, o Estado macule, v.g., a liberdade, a democracia e a forma federativa, marginalizando assim, valores consagrados na Constituição e que são sustentáculos do Estado Democrático de Direito.

A existência de atividades imunes à tributação implica em reconhecer que sua implementação deve atender às fi nalidades dispostas na Constituição. E que tais fi ns devem ser alcançados por estas instituições/atividades ao lado e em conjunto com o próprio Estado. Isto é, desonera-se de impostos porque a atuação de partidos políticos, escolas, sindicatos é valiosa para atingir aos objetivos da sociedade (constitucionalmente fundados), em união de esforços com a própria máquina estatal. O Estado e tais instituições/atividades são coadjuvantes, e não adversários, na consecução dos objetivos sociais estabelecidos na Constituição da República (SCAFF, 2006, p. 6).

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5. A RELAÇÃO SOCIOECONÔMICA DA IMUNI-DADE NOS DIAS ATUAIS

A indicação da imunidade para qualquer dos entes relacionados no tópico constitucional referente às limitações ao poder de tributar traz consigo, impreterivelmente, a razão de ser de cada pessoa ali delineada. O manejo da capacidade de tributar, e de não tributar, e suas consequências, é uma célebre maneira de distinguir pessoas e atividades e de implementar políticas econômicas e fi scais. Isto porque, ressalta Scaff (2006, p. 3) que “a Imunidade Tributária (...) deve ser considerada não apenas em sua perspectiva individual, mas como uma garantia de cidadania para todos, considerados coletiva e difusamente, de forma a permitir também o regular desenvolvimento das futuras gerações”.

Tal análise advém da constatação da insufi ciência das soluções individuais para a resolução das questões sociais. Ora, a compreensão dos direitos fundamentais como garantia da sociedade, e não tão só do indivíduo; aliada a ideia e preocupação com os interesses difusos e com as gerações vindouras; encerrou uma mudança de paradigma que, por sua vez, acompanha a diretrizes balizadas pela expressão “Estado Democrático de Direito”.

O interesse protegido não é o da atual geração, mas sua preservação para as futuras gerações. Não é mais um interesse do indivíduo contra o Estado, ou inerente apenas a certa coletividade, mas um interesse difuso e que abrange não apenas as atuais, mas as futuras gerações. Logo, a análise de tais Direitos, que se encerram em Princípios - dentre eles as limitações ao poder de tributar -, deve ser efetuada com os olhos voltados não apenas para o homem no presente, mas também no futuro, considerado como um ser integrante de uma espécie que deve ter seus direitos preservados, por mais difusos que sejam.

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Somos todos responsáveis por tal legado às futuras gerações. O direito tributário não passa ao largo destas transformações. As limitações ao poder de tributar devem ser analisadas de conformidade com o desenvolver da técnica jurídica e das necessidades sociais. (SCAFF, 2006, p.3)

Já ciente de que as imunidades promovem garantias constitucionais, a saber, pluralismo político – ao vedar a tributação dos partidos políticos; liberdade de culto religioso – ao obstar a tributação de templos; liberdade de expressão – ao impedir a cobrança de impostos sobre livros, jornais e periódicos; é de bom alvitre enfatizar que aquelas não são simples benesses ofertadas pela sociedade, pelo contrário, representam uma carga de responsabilidade que as instituições porventura imunes passam a suportar, com o intento de cumprir os requisitos constitucionais previamente estipulados para tais atividades.

Por efeito, além dos objetivos gerais apontados para qualquer atividade/instituição que pretenda fruir da imunidade concedida pelo corpo social, encontrados no art. 3º, da CF/88, ainda há fi ns específi cos que devem ser adotados.

No que tange aos partidos políticos e suas fundações, para gozar da imunidade de impostos sobre seu patrimônio, rendas e serviços (CF/88, art. 150, VI, c), têm que resguardar a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana; terem caráter nacional; não receberem recursos fi nanceiros de entidades ou governos estrangeiros ou fi carem subordinados a estes; prestarem contas à Justiça Eleitoral e terem funcionamento parlamentar de acordo com a lei (CF/88, art. 17).

Com relação às instituições de educação, sem fi ns lucrativos (CF/88, art. 150, VI, c), têm que desenvolver plenamente o indivíduo, prepará-lo para o exercício da cidadania e qualifi cá-lo para o trabalho (CF/1988, art. 205); respeitados os princípios de igualdade

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de condições para o acesso e permanência na escola; a liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas; a valorização dos profi ssionais do ensino; a garantia de padrão de qualidade (incisos do art. 206, da CF/88), além de precisarem ser cumpridas as normas gerais da educação nacional (CF/1988, art. 209, I).

Já as entidades sindicais dos trabalhadores (CF/88, art. 150, VI, c) devem obedecer igualmente ao seguinte: respeito à unicidade sindical; defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria que representa, inclusive em questões judiciais ou administrativas; reconhecer a liberdade associativa e participar obrigatoriamente nas negociações coletivas de trabalho (incisos do art. 8º, da CF/88).

Quanto às instituições de assistência social, sem fi nalidade lucrativa, que possuem imunidade de impostos sobre seu patrimônio, rendas e serviços (CF/88, art. 150, VI, c), necessitam atender aos objetivos específi cos de proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; amparar as crianças e os adolescentes carentes; promover a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de defi ciência e sua integração à vida comunitária (incisos do art. 203, da CF/88).

Destarte, tendo em vista que o titular da imunidade não é nem a instituição, muito menos o Estado, e sim a sociedade, a qual situa no ordenamento jurídico as condições a serem realizadas por quem aspira ser desonerado de impostos, evidencia-se inconstitucional qualquer desvio que se valha do manto da imunidade, acarretando abuso do poder econômico e arranhando os ditames da justiça social4, gravada no art. 170, da Lei Maior.

As imunidades não insurgem exclusivamente de um artigo da Constituição, ou da execução dos parâmetros legalmente estabelecidos. Em sua interpretação devem ser sopesados todos os valores conclamados na Carta Magna. Afi nal, não é sábio, nem

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razoável, destacar um único dispositivo constitucional e dele extrair o direito de não pagar impostos, sem ao menos coaduná-lo com as demais normas vigentes na ordem constitucional, a qual refl ete os indicativos do Estado Democrático de Direito, em busca da legítima intenção da sociedade em assinalar determinada atividade como não alcançada pelo Fisco.

6. DA TEORIA À PRÁXIS: A QUESTÃO DAS PROPAGANDAS ELEITORAIS E A ABRANGÊNCIA DA IMUNIDADE DOS PARTIDOS POLÍTICOS

Chega-se ao ponto extremo deste estudo, precisamente com o escopo de equilibrar o nexo teórico com as implicações do dia a dia, para indicar que as palavras não se limitam necessariamente aos escritos das produções acadêmicas, pelo contrário, podem e devem ganhar entoação também nas ações cotidianas.

Considerando Grau (2005), em seu “ensaio e discurso sobre a interpretação e aplicação do direito”, tem-se que “fi nalidade” é o criador de todo o Direito e não existe norma ou instituto jurídico que não deva sua origem a uma fi nalidade. Nesse diapasão, pretende-se a partir de uma situação prática, que versa a respeito da tributação da propaganda político-partidária, por meio de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), instituído e cobrado pelos Municípios e Distrito Federal, asseverar que a interpretação do Direito tem plena condição de contribuir para que os ares do Estado Democrático de Direito vivifi quem-se nas relações intrassociais.

Validar-se-á, dessa maneira, a ideia de interpretação e aplicação ser uma só operação, constitutiva e não meramente declaratória; a realidade de o processo interpretativo não se limitar à compreensão dos textos normativos, mas igualmente dos fatos que compõem o caso concreto; o fator “pré-compreensão”, que indica que a verdade são fatos impregnados da subjetividade do intérprete; o entendimento

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a partir do qual o Direito não pode ser interpretado em tiras, e sim, deve-se caminhar pelo ordenamento em sua completude, observando-se sua fi nalidade e seus princípios; as normas-objetivo, que tem o condão de reduzir a amplitude da moldura do texto e dos fatos e mostrar a direção do sistema jurídico.

A relação de oposição e contradição entre princípios, na qual o julgador só tem condições de transpor tal obstáculo no caso concreto, procurando aquele que mais assume relevância na própria realidade, baseando-se desde o texto constitucional até os mais simples atos normativos; o raciocínio de que as decisões jurídicas são também políticas vez que não há neutralidade do intérprete, e que o Direito é precipuamente dinâmico, tendo que ser contemporâneo à realidade posta, justamente para se tornar efetivo, porque do contrário, sua interpretação será apenas mera dedução dos textos legais e não atenderá seu fi m maior que é a solução e harmonização dos confl itos sociais, naturalmente em constante variação no tempo e espaço.

6.1 A SITUAÇÃO PROPOSTA

Sabe-se que a imunidade surge em função da salvaguarda de determinados valores da sociedade, dentro de um dado contexto histórico, inclusive inseridos em princípios constitucionais. Por isso, certos padrões, ideias, valores sociais aceitos ou mantidos, tais como: políticos, educacionais, sociais, econômicos, religiosos e culturais, de signifi cativa valia para a sociedade, são o suporte das normas imunizantes.

Não obstante o munus público, as agremiações políticas são pessoas jurídicas de direito privado, segundo consta do art. 44, V, do Código Civil. A imunidade tributária dos partidos políticos decorre, pois, da imprescindibilidade de sua autonomia, com o intuito claro de evitar que qualquer forma de imposição fi scal afronte a liberdade de manifestação que lhes é intrínseca.

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Também é manifesto que os partidos políticos e suas fundações, para gozar da imunidade de impostos sobre seu patrimônio, rendas e serviços (CF/88, ART. 150, VI, c), além dos objetivos gerais elencados no art. 3º, da CF/1988, precisam buscar os alguns objetivos específi cos, quais sejam: resguardo da soberania nacional, do regime democrático, do pluripartidarismo e dos direitos fundamentais da pessoa humana; terem caráter nacional; não receberem recursos fi nanceiros de entidades ou governos estrangeiros ou fi carem subordinados a estes; prestarem contas à Justiça Eleitoral e terem funcionamento parlamentar de acordo com a lei (CF/1988, ART. 17).

O partidarismo político é instituição antiga que representa o meio pelo qual é (ou pelo menos deveria ser) expressa, fundamentalmente, a democracia. Com raízes nacionais a partir do século XVIII, ganhou feição constitucional em 1824. Entretanto, sua imunidade apenas o acompanha a partir da Constituição Federal de 1946, a qual se mantém até os dias hodiernos.

Nessa direção, no supramencionado artigo 17, da CF/88, nota-se a existência de alguns princípios essenciais que se entrelaçam com a própria fi nalidade dos partidos políticos, entre os quais, tem-se o regime democrático, o pluralismo político, além dos direitos fundamentais da pessoa humana, que, sem dúvida, refl ete a atenção com a dignidade do ser.

Faz-se mister ressaltar que semelhante ao art. 17 em comento, encontra-se descrito no art. 1º da Lex Fundamentalis a essência democrática, tendo o parágrafo único deste artigo respaldado o partidarismo político, gravando que o Poder emana do povo e que é exercido por meio de representantes eleitos.

Aliás, não cabe aqui repetir as passagens da Constituição Federal de 1988 em que os valores democráticos são trabalhados explicitamente, eis que se teve o cuidado de pormenorizar tal contexto nas linhas iniciais deste estudo. O que se deve fi ncar, portanto, é que se descortinando no Título I “Dos Princípios Fundamentais” e se

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espraiando por toda a Carta Constitucional, o tratamento ofertado aos partidos políticos os conduz a uma posição diferenciada dentro do ordenamento jurídico pátrio. E, por conseguinte, a imunidade dispensada a estes entes não pode fi car a margem dessa análise, haja vista ser propulsora da singular natureza do Estado Democrático de Direito5.

Em atenção a esta conjuntura, os “serviços” de que trata o art. 150, VI, c, da CF/1988, referentes aos partidos políticos, em uma interpretação mais ampla merecem ser considerados como tudo aquilo que é direcionado para informação e conscientização da população6 , pressupostos para o exercício da democracia.

A pluralidade de opinião, que traz em seu bojo uma das questões centrais dos partidos políticos, somente vigora na plenitude, caso haja o devido esclarecimento para que a população possa apreender as ideias (a salvo de infl uências forjadas) e eleger qual é a melhor alternativa para a direção e negócios políticos do país. Relacionado com esse mote, vale relembrar que o princípio da liberdade de escolha (pilar democrático) carece de a vontade ser livremente formada e livremente externada (DALLARI, 1988).

Muito embora não seja só em períodos eleitorais, verifi ca-se que por ocasião dos pleitos é que aumenta consideravelmente a quantidade de propaganda política gerada por todo o país. Então, é neste momento que se faz perceptível o fato de que para ser veiculada e assimilada pela sociedade, a publicidade política necessita, por exemplo, de edição, feitura e encomenda da arte e produção da propaganda, seja televisiva ou por meio de adesivos, folhetos, banners7 .

Ocorre que pelo que dispõe a lista de serviços anexa à Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, tais serviços seriam tributáveis por meio de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência dos Municípios e do Distrito Federal.

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O exame que se deve fazer é se os partidos, quando solicitam a confecção dessas propagandas políticas, estariam inclinados ao pagamento do ISS, ou não, tendo em vista a imunidade do art. 150, VI, c, da Constituição Federal.

Para se alcançar com clareza a ideia aqui defendida, mister se faz prima facie realizar um paralelo com a questão da extensão da imunidade recíproca8 do Imposto sobre produtos industrializados (IPI) e do Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS), frente ao fenômeno da repercussão tributária9.

Ora, no que concerne ao IPI e ao ICMS, válido é o juízo de que os entes estatais não estariam sujeitos as suas tributações haja vista que, além da não cumulatividade (sobreposição de incidências) que gira em torno desses impostos, faz-se imprescindível a salvaguarda da federação, bem como do patrimônio público. O acerto desta assertiva advém da ocorrência de que haverá ônus atribuído e suportado pelos contribuintes de fato10, que, por sua vez, tem o condão de ferir de morte a imunidade conferida àqueles.

Partindo desse pressuposto, tem-se que a situação em discussão referente à tributação dos partidos através do ISS, quando da organização e divulgação de propaganda política, indubitavelmente, afronta a Constituição Federal, pois ao pagarem tributo ligado à prestação de seus serviços essenciais (propagação de informação) tais instituições são de certa forma tolhidas de exercer seu mister constitucional.

Isto porque as agremiações partidárias ao encomendarem a reprodução de qualquer material de campanha eleitoral não estão realizando nada mais do que um serviço à democracia (própria razão de ser do partido político), consubstanciado no fomento da soberana vontade popular. Repita-se, as atividades destas instituições estão umbilicalmente relacionadas à deferência aos princípios e garantias fundamentais da pessoa humana e, por consequência, a concretização das peculiaridades do Estado Democrático de Direito.

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Sob essa ótica, a encomenda de material de propaganda eleitoral, que é tributado pelo ISS, seguramente, é feita em quantidade menor se comparada àquela onde o custo seria mais reduzido em virtude da não tributação. O que, logicamente, macula a plenitude da formação e externalização da vontade do povo.

Esses motivos, expostos sucintamente, conduzem ao raciocínio a partir do qual se deva afastar o Imposto Sobre Serviço (ISS) da tributação dos partidos políticos, por ocasião de encomenda do seu material publicitário, em respeito à imunidade garantida no art. 150, VI, c, da CF/1988, não olvidando que a função democrática por eles exercida constitui-se primado constitucional. É patente que a agremiação política, ainda que considerada contribuinte de fato, irá suportar o ônus tributário, ferindo assim, o dispositivo em baila originado pelo constituinte.

Imperioso se faz ressaltar que a existência dessa imunidade, conforme dito anteriormente, não é privilégio concedido aos partidos políticos, pelo contrário, deve ser entendida como elemento de propulsão para fi ns de que tais instituições, de braços dados com a engrenagem estatal, atinjam da melhor forma possível os desígnios da sociedade e, por conseguinte, façam vigorar em terras brasileiras aquilo que foi fi ncado na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a saber, o sinal distintivo do Estado Democrático de Direito.

7. CONCLUSÃO

Ao compulsar a Constituição Federal de 1988, nota-se, de pronto, que o constituinte originário apontou no art. 1º deste Diploma que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito. Portanto, qualquer análise que se pretenda realizar sobre o ordenamento jurídico pátrio deve ter as bases intelectivas fi rmadas no conteúdo sui generis deste modelo de Estado.

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Nesse diapasão, este formato estatal tende a cumprir a síntese do processo contraditório do mundo contemporâneo, isto é, suplantar o Estado capitalista opressor e segregador para então edifi car um Estado fomentador de justiça social, o qual as “democracias populares” (socialismo real) não se mostraram aptas a construir em virtude do personalismo e monismo político.

Sob o prisma do Sistema Constitucional Tributário brasileiro, as limitações ao poder de tributar são consideradas mecanismos pelos quais o constituinte buscou salvaguardar garantias constitucionais, imprescindíveis para a solidifi cação das características do Estado Democrático de Direito.

Como tal, tendo a imunidade a função de contribuir para que a sociedade alcance seus objetivos de convivência harmônica, segundo os preceitos que ela mesmo gizou e sem eventuais empecilhos estabelecidos pelo Estado, esse instituto constituir-se como uma desoneração tributária constitucionalmente qualifi cada, fruto da estrutura socioeconômica do país.

Percebe-se, pois, que as imunidades não são meras benesses doadas pela sociedade, mas sim, encargos que as instituições porventura imunes têm que lidar, com o escopo de preencher os requisitos constitucionais previamente estipulados para certas atividades. Assim, além dos objetivos gerais dispostos no art. 3º, da Carta Magna de 1988, a atividade/instituição que deseje gozar da imunidade conferida pela sociedade deve levar em consideração, também, fi ns específi cos balizados constitucionalmente.

A respeito dos partidos políticos e suas fundações, para gozarem da imunidade de impostos sobre seu patrimônio, rendas e serviços (CF/88, art. 150, VI, c), necessitam, por exemplo, resguardar a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana; terem caráter nacional; não receberem recursos fi nanceiros de entidades ou governos estrangeiros ou fi carem subordinados a estes; prestarem contas à Justiça Eleitoral e terem funcionamento parlamentar de acordo com a lei (CF/88, art. 17).

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Com isso, e por todos os elementos discutidos alhures, o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza não merece guarida na tributação dos partidos políticos por ocasião da confecção e difusão de suas propagandas, haja vista a imunidade prevista no art. 150, VI, c, da CF/1988, a qual enaltece a razão de ser democrática das agremiações em destaque e o seu mister ímpar na conjuntura constitucional brasileira.

Ciente de que ninguém carrega consigo a verdade absoluta, o exposto aqui não tem a pretensão de esgotar a matéria. Pelo contrário, espera-se, fi elmente, que o enveredar pela evolução estatal a partir do século XVIII até o descortinar do ambiente hodierno advindo com o Estado Democrático de Direito, concomitante à discussão sobre as imunidades no âmbito do Sistema Tributário Nacional, bem como a análise pontual de uma situação prática envolvendo o tema; tenha sido mais uma contribuição no sentido de ressaltar àqueles que até aqui caminharam com o debate, o quão é valioso se interpretar/aplicar o Direito de maneira sistêmica.

__________________________NOTA:1 Hans Kelsen2 Só a título de esclarecimento, a exclusão dos indivíduos mentalmente inaptos não macula o sistema, pois estes não estão na plenitude do uso da inteligência e da vontade. Entretanto, mesmo essas exclusões devem ser fruto de inequívocas decisões do próprio povo, com o devido cuidado para não haver excesso.3 Martins (1991, p. 152) afi rma que “na imunidade, não há nem o nascimento da obrigação fi scal, nem do consequente crédito, em face de sua substância fática estar colocada fora do campo de atuação dos poderes tributantes, por imposição constitucional”. Já Baleeiro (1990, p. 283), indica que imunidade funciona como “imunidades fi scais, isto é, disposições da lei maior que vedam ao legislador ordinário decretar impostos sobre certas pessoas, matérias ou fatos, enfi m situações que defi ne. Será inconstitucional a lei que desafi ar imunidades fi scais”. 4 Sobre a relação entre Direito e Justiça Social ver: SOUZA, Franco Aurélio Brito de. Ainda há esperança de o direito ser justiça social. Revista do Programa

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de Pós-Graduação em Direito da Unama. v. 3, jun. 2007, p. 107-28. 5 Machado (2003), inclusive, afi rma que as imunidades conferidas aos partidos políticos seriam cláusulas pétreas, tendo em vista fazerem parte da própria soberania estatal.6 Percebe-se que interpretar é buscar o alcance e o conteúdo da norma jurídica. Na norma imunizante, em específi co, quando houver lacuna ou dúvida, caminha-se pela interpretação ampliativa. O porquê disto, é que seu objeto, conforme comentado outrora, visa preservar valores sociais. Scaff (2006, p. 8) diz que “Dentre as fi nalidades essenciais de um partido político está a divulgação das ideias políticas de seus fi liados. Portanto, tudo que for efetuado dentro deste desiderato, estará incluso no conceito de imunidade, como por exemplo, a realização de seminários, divulgação de revistas e panfl etos etc.” 7 Neste caso, não se trata da veiculação da propaganda através do horário eleitoral gratuito, garantido pela Lei nº 9.504/1997, e sim da situação em que o partido político encomenda a uma agência de propagandas ou a outro profi ssional, a elaboração e feitura dessa publicidade, mediante o pagamento pelo respectivo serviço.8 A imunidade recíproca pretende assegurar e ratifi car o equilíbrio federativo do País. “É uma decorrência pronta e imediata do postulado da isonomia dos entes constitucionais, sustentado pela estrutura federativa do Estado brasileiro e pela autonomia dos Municípios” (STF – AgRg 174.808, Rel. Min. Maurício Corrêa). 9 Segundo Sabbag (2011, p. 164), a repercussão tributária trata-se de fenômeno de transferência de encargos, nos tributos indiretos, como o ICMS ou o IPI, isto é, o ônus tributacional repercute sobre o ocupante da fase seguinte numa operação plurifásica, não sendo assumido por aquele que deu ensejo à circulação originária. A repercussão é a passagem do ônus tributacional ao contribuinte de fato, não recaindo sobre o contribuinte de direito. O contribuinte de direito realiza o fato gerador, mas quem paga o imposto de modo indireto é o contribuinte de fato. Dessa forma, a repercussão tributária representa a transferência do encargo ao contribuinte de fato, não sendo assumido o ônus pelo realizador do fato gerador - contribuinte de direito.10 O fenômeno do contribuinte de fato têm sua existência e reconhecimento pacifi cados no ordenamento jurídico brasileiro. Ver art. 166 do CTN e súmula nº 546 do STF.

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