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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PRÓ-REITORIA DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTOProjeto A Vez do Mestre
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE
DAS CONTAS PÚBLICAS
ALUNO: ANTONIO MARCOS MORAES RIBEIRO
ORIENTADOR: ANDERSON AZEVEDO
RIO DE JANEIRO
ABRIL/2006
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PRÓ-REITORIA DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
Projeto A Vez do Mestre
ALUNO: ANTONIO MARCOS MORAES RIBEIRO
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE DAS
CONTAS PÚBLICAS
Monografia a ser apresentada à diretoria de Pós-Graduação
da UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES – Projeto A Vez do
Mestre, como quesito final para a obtenção do título de
Pós-Graduado em Direito Público, em abril de 2006, sob
orientação do Prof.º Anderson Azevedo.
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO “Lato Sensu”
EM DIREITO PÚBLICO
ALUNO: ANTONIO MARCOS MORAES RIBEIRO
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AGRADECIMENTOS
Agradecemos ao corpo docente da UNIVERSIDADE CÂNDIDO
MENDES, que, entre outras coisas, possibilitaram nossa formação técnico-
profissional, além da formação moral, que inequivocamente transmitiram ao
longo de todos estes anos de convívio.
Agradecemos às nossas famílias, que durante estes anos sempre nos
incentivaram a prosseguir para a conclusão deste curso.
E finalmente agradecemos a Deus, que durante todos os anos de nossas
vidas, escorou-nos na benignidade.
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DEDICATÓRIA
Dedicamos este trabalho a UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES,
pólo intelectual fincada em meio a uma das regiões mais belas e desenvolvida
do País, a todo seu corpo docente e discente, e a todos os que dela fazem
parte.
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RESUMO
Esta pesquisa tem por objetivo discutir o processo de mutação de paradigmas
de ética e interesse público de forma ampla e refletir sobre a questão da
formação social e ética do indivíduo, sem se limitar apenas à formação política
do cidadão para o exercício da democracia. Diante disso, o objetivo do
presente estudo é buscar uma melhor compreensão sobre esta nova conduta
ética que pode influenciar maneira de agir dos indivíduos, implicando em uma
postura socialmente responsável. Alguns autores definem esse novo
comportamento como responsabilidade social; em outros momentos é possível
encontrar expressões como cidadania, entre outras. É também propósito da
análise, responder as seguintes questões: O que é responsabilidade social?
Quais são os maiores beneficiados? Quais os principais resultados percebidos?
Pretende-se, juntamente, analisar a relação ética versus interesse, que pode
estar ou não presente nesta nova filosofia, procurando entender até que ponto a
ação é movida pela ética, onde começa o interesse, em que momento essas
noções se aproximam ou se afastam. Finalmente, o estudo se dedicará a
mostrar que a ética reflete em melhorias reais para todo o conjunto da
sociedade e seus interesses públicos. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um
código de conduta para os administradores públicos que passarão a obedecer
as normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre
quanto e como gastam os recursos da sociedade. Representa um importante
instrumento de cidadania para o povo brasileiro, pois todos os cidadãos terão
acesso às contas públicas, podendo manifestar abertamente sua opinião, com o
objetivo de ajudar a garantir sua boa gestão.
Palavras-Chave: Corrupção, Administração Pública, Lei de Responsabilidade
Fiscal.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................
1. ÉTICA E MORAL ..................................................................................................
2. UM DESPERTAR ÉTICO E POLÍTICO.................................................................
3. A CORRUPÇÃO NAS ESFERAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ...................
3.1. Estancando a sangria ...............................................................................
3.2. Organizar para combater ..........................................................................
4. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.............................................................
4.1. O gestor ....................................................................................................
4.2. O conselho de gestão fiscal ......................................................................
4.3. As obras inacabadas.................................................................................
4.4. O controle social .......................................................................................
4.5. A Lei de Responsabilidade Fiscal no combate à corrupção......................
CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................
BIBLIOGRAFIA .........................................................................................................
1
INTRODUÇÃO
Sabemos que os governantes dedicam especial atenção aos desejos e
interesses das classes dominantes, seu poderio econômico não é ignorado
pelos governos quando da definição de suas políticas públicas.
Os políticos, os governantes, independentemente da corrente
ideológica a que se filiam, estão mais preocupados em obter a "confiança" do
empresariado do que a do trabalhador.
E esse desequilíbrio entre as forças do capital e das classes
subalternas e intermediárias se manifesta de forma perversa na elaboração e
aplicação das políticas públicas, afetando de forma muito desigual o interesse
público.
Não é difícil verificar que a maior parte dos recursos financeiros que
formam os fundos de campanha vem das contribuições daqueles setores de
capital que têm interesses diretos ou indiretos nas atividades governamentais.
Essas doações, evidentemente, não são motivadas pelo espírito cívico
de quem as faz e tampouco pelo amor à democracia.
Trata-se de investimento, do qual se espera retorno. É por isso que é
cada vez maior a pressão do poder econômico e cada vez maior a
subordinação do poder político ao poder econômico e também cada vez maior a
promiscuidade entre os dois. E é também mais freqüente a arrogância do poder
do dinheiro. Quando o dinheiro não é mais o principal, existe o poder, que o
dinheiro sempre traz.
O Estado acaba por não cumprir seu papel fundamental: o de ser
intérprete das aspirações sociais, do sofrimento dos excluídos, das
necessidades do coletivo. O poder do dinheiro vai ocupando cada vez mais
espaço. É o triunfo inevitável do dinheiro sobre o Estado.
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Nesse começo de milênio nada mais confere tanto poder como o poder
do dinheiro levado às últimas conseqüências: o acúmulo de poder e influência
sobre todas as atividades humanas.
A grande diferença entre o dinheiro e uma mercadoria qualquer, é que
as especulações com mercadorias geralmente envolvem particulares ou
entidades privadas. Alguém perde e alguém ganha. Já com moeda quem ganha
geralmente são os especuladores e os perdedores têm sido sempre os mais
fracos, cujas perdas descarregadas sobre toda a população.
Assim, o endeusamento do dinheiro tem levado a humanidade a
acreditar que o mercado financeiro é o que há de mais importante no mundo,
descuidando-se de tudo o mais que representa a riqueza real responsável pela
contínua melhora da qualidade de vida.
Nesse apego excessivo ao poder pelo dinheiro e ao dinheiro pelo
poder, estabelece-se uma relação promíscua entre um e outro. Desencadeia-se
uma teia de corrupção organizada.
A moral, a ética e o interesse público, há tempos, deixaram de ser
prioridade. A corrupção tomou conta, o que é mais sério, de instituições cujo
papel é proteger o cidadão das injustiças sociais e legais.
Em países de Primeiro Mundo, em geral, a corrupção é menos aceita
pela sociedade, o que leva responsáveis políticos suspeitos de apropriação
indébita de recursos públicos a se afastarem espontaneamente de seus cargos,
pelo menos até que as acusações sejam verificadas.
E são cada vez mais freqüentes entre nós – especialmente com o
aprofundamento da democratização, que estimula o controle social e as
denúncias – os casos de responsáveis políticos que não somente não se
afastam quando contra eles se têm suspeitas, como se apegam a seus cargos
e lutam o quanto podem para neles permanecer. São raríssimos os que se
comportam segundo os princípios da ética.
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Além disso, a corrupção tem um efeito degradante sobre toda a
estrutura social. Quando praticadas por dirigentes políticos, todo o corpo de
agentes públicos se considera autorizado a fazer o mesmo, assim como o
restante da sociedade que, dessa forma, se condena à destruição.
A Comissão Brasileira de Justiça e Paz realizou um estudo sobre a
promiscuidade entre o público e o privado, que pretendia analisar as
repercussões dessa promiscuidade no "comportamento moral" de funcionários
públicos, e mostrou que o grande problema se situa no próprio sistema
financeiro que hoje domina o mundo.
Na verdade, forma-se uma imensa corrente de interesses comuns, que
se protegem mutuamente, para que todos ganhem o máximo. Desta participam
sócios (membros) dos diversos segmentos da sociedade civil organizada como
também das instituições dos poderes em todas as suas esferas.
Pode-se se pensar na criminalização da política com homens políticos
envolvidos em escândalos, em corrupções as mais diversas e na maioria das
vezes com impunidade garantida no fim da linha, depois de um "esquecimento
da mídia", os processos acabam, os presos, se tiver havido algum, são soltos.
Essa impunidade e banalização do crime são ajudadas pelos grupos
dominantes da imprensa que perpetuam o medo como forma de controle social.
Tudo se passa como se quisessem realmente desmoralizar a política para que
os que controlam o Estado continuem dominando-o e a população abandone
toda e qualquer esperança nas instituições.
Aquele que fixa o preço e que se beneficia da corrupção será o ator
dominante da cadeia de poder. Quanto mais os atores estão próximos das leis
(parlamentares, juízes, desembargadores, policiais, etc.), mais eles são
suscetíveis de tolerar a transgressão e de ser o corruptor.
Como vemos, urge estabelecermos a ética e o estado democrático de
direito.
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É preciso dividir o poder e responsabilidades, para que a gestão pública
esteja próxima das pessoas comuns, e que elas se sintam, de alguma forma,
integradas num processo de acompanhamento e vigilância das ações do poder
público.
É preciso desconcentrar o poder e estimular a participação de todos,
possibilitando controle social efetivo e postura política que exija o compromisso
radical com a democracia e a ética.
É preciso estabelecer que o que interessa restaurar é o do
fortalecimento das instituições democráticas, a começar pela restauração da
independência dos Poderes do Estado, da Federação e dos direitos da
cidadania.
Somente isso poderá lançar as bases de uma nova aliança política
capaz de nos salvar da perniciosidade que domina a cena político-econômica
brasileira.
A metodologia adotada neste trabalho será a análise e consulta a
textos, revistas e vários livros em que se encontre uma maneira de sintetizá-los
num texto que tenha o caráter de objetividade e riqueza de dados, que possam
ajudar no entendimento acerca do sistema de corrupção em nosso país e sobre
as possibilidades de combatê-lo.
É importante observar que se pretende realizar uma monografia de
compilação, sendo todo o trabalho fundamentado nos estudos de grandes
pesquisadores, descritos somente em obras que contribuem de forma
significativa para a reflexão sobre o tema deste trabalho.
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1. ÉTICA E MORAL
De uma forma extremamente concisa, podemos conceituar ética e
moral como princípios norteadores e referenciais para os usos, costumes e
inter-relações dos indivíduos e das sociedades. Entretanto, ética e moral não se
confundem, exceto pelo conteúdo.
A principal diferença se refere às dimensões no espaço-tempo: a ética é
tão abrangente no espaço e permanente no tempo quanto é possível
estabelecer; a moral, ao contrário, é restrita quanto ao ambiente e/ou ao tempo.
Para Meirelles, (1988, p. 62):
A moralidade administrativa esta intimamente ligada ao conceito do
bom administrador, que é aquele que usando de sua competência
legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela
moral comum. Ha que conhecer, assim, as fronteiras do licito e do
ilícito, do justo e do injusto.1
Os princípios que mais se destacam como valores éticos são,
principalmente, honestidade, justiça, compaixão, compromisso, respeito ao
próximo, integridade, lealdade, solidariedade, transparência nas relações e
sobretudo, a valorização do ser humano, da sociedade e do meio ambiente.
Segundo Bulos, (2002, p. 577):
O princípio da impessoalidade, consectário natural do princípio da
finalidade, impõe que o ato administrativo seja praticado de acordo
com os escopos da lei, precisamente para evitar auto promoções dos
agentes públicos. Sua palavra de ordem é banir favoritismo, extravios
de conduta, perseguições governamentais, execrandos a vetusta
hipótese do abuso de poder.2
1 MEIRELLES, Ely Lopes. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 1988.2 BULOS. Aldi Lammêgo. Constituição federal anotada. 4ª ed. São Paulo. Saraiva, 2002.
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O preceito ético é uma regra aplicável à conduta humana, que possui
duas características essenciais: destina-se a adequar a ação humana ao
conceito do bem e da moral; pode ser aplicado pela simples determinação do
ser humano, independente de qualquer coação externa.
Sendo assim, para um comportamento ser classificado como ético ele
não precisa ter, obrigatoriamente, respaldo legal, ao mesmo tempo, pode haver
comportamentos que são legais e não são, necessariamente, éticos.
Aqueles que supõem e até defendem que é supérflua a discussão de
aspectos que envolvam democracia, ética e interesse social, se enganam e
muito, pois, ao contrário, é preciso exercitar, cotidianamente, a percepção e o
sentimento de que estas questões estão inseridas em todos os setores
econômicos da sociedade e em todos os extratos sociais, inclusive os mais
pobres e desassistidos. Ou seja, a maioria absoluta dos brasileiros.
No Brasil existem espaços imensos, tanto geográficos quanto de
oportunidades, suficientes para abranger todos os brasileiros. Para tanto, será
necessário e suficiente reconceber princípios e formas de convivência fraterna,
solidária e ética.
Quando se fala em valores e transparência, o que se propõe é a
existência de um código de ética bem definido para que se promova a
participação de todos os envolvidos. Deve haver a adoção e a abrangência de
práticas como a divulgação de crenças, valores e compromissos éticos, a
transparência no diálogo entre e com a comunidade.
Ao estabelecer como regra e praticar uma conduta ética, os
governantes colocam-se em posição de exigir o mesmo da sociedade e o
mesmo da sociedade em relação a seus governantes. Desse modo, todos
podem cobrar maior lealdade e dedicação.
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Na medida em que as contradições sociais se manifestam na forma de
conceber ética e interesse público, é necessário buscar a consciência do real
que nos oprime.
Uma nova postura, baseada em um novo código de ética, deve ser
adotada, implicando em uma conduta cada vez mais socialmente responsável,
por parte do cidadão.
Naturalmente, este tema requer maiores esclarecimentos, tanto por
parte dos indivíduos como da sociedade em geral.
Uma postura ativa em relação aos problemas que envolvem a ética e o
interesse público gera ganhos para toda a sociedade que é beneficiada por
melhorias em sua organização como um todo.
9
2. UM DESPERTAR ÉTICO E POLÍTICO
“Todos são responsáveis pelos direitos humanos”. (Naisbitt, 1994, p.
178) Essa deve ser a linha mestra a mover a sociedade. Um código de conduta
universal em que os cidadãos da comunidade global sejam menos tolerantes
com qualquer injustiça percebida. Deve haver um despertar ético e político no
mundo, atingindo a todas as pessoas.
Através de novas tecnologias de informação e da comunicação
instantânea é possível assistir ao desenrolar dos eventos em tempo real. A
comunidade internacional, e não mais um país individual, está assumindo o
papel de fiscalizadora. As empresas, como qualquer outra organização, estão
expostas diretamente à opinião nacional, como também à apreciação global.
No nosso país a importância da auditoria, em particular de uma
auditoria independente, zelosa do interesse público e competente, está na
razão direta e proporcional da fraude, roubo, desvios de aplicação de fundos,
com corrupção ou não, ao nível empresarial, das instituições financeiras, dos
organismos sob administração direta do Governo, de uma autarquia ou de
qualquer outra entidade estatal.
O trabalho de auditoria é em primeiro lugar interesse do público e
acarreta diretamente responsabilidades para com os seus cidadãos, em
particular para com o governo, agentes financeiros e investidores dum
determinado país que, contam com a objetividade e integridade dos
profissionais de auditoria e contabilidade para poderem aferir a saúde
econômica dos principais operadores econômicos e do país em geral.
Assim é importante que se atinjam os mais elevados níveis de
desempenho e se consiga em geral satisfazer os requisitos de interesse
público.
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Para que o interesse publico seja salvaguardado os auditores tem de
ter um elevado nível de credibilidade, profissionalismo e qualidade de
desempenho.
Para que se atinja este objetivo é fundamental que a auditoria seja
íntegra: o que significa não só honestidade, mas também imparcialidade e
seriedade; e objetiva, não permitindo que conflitos de interesses ou influência
de terceiros se façam sentir no seu desempenho. De elevados padrões éticos
mesmo quando submetida a grandes pressões.
Comecemos por um inventário dos bens do Estado e por auditorias
íntegras e teremos com certeza um maior resultado no combate ao crime
organizado.
Diante desse fato, e da convicção de que é preciso fazer algo para
avançar na construção de um país mais solidário, no sentido de contribuir para
uma mudança radical na condição de exclusão social vivenciada por milhões de
pessoas.
Por outro lado, faz-se relevante ressaltar que a ação do Estado, limitada
por motivos gerenciais e financeiros, como vem sendo universalmente
reconhecido, deva ser complementada por outras iniciativas da sociedade, tanto
das empresas privadas como das organizações do terceiro setor.
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3. A CORRUPÇÃO NAS ESFERAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Neste capítulo temos a pretensão de fazer um estudo sobre a
corrupção nas esferas da administração pública, mais especificamente em
âmbito municipal, os danos que esta acarreta ao desenvolvimento do país e à
qualidade de vida da população e as formas possíveis de combatê-la.
O estudo também apresenta o uso dos mecanismos legais à disposição
no nosso ordenamento como forma de chegar às entranhas do mundo marginal
dos agentes públicos corruptos.
Para tanto, apresentamos alguns aliados institucionais como o
Ministério Público, Tribunais de Contas, Poder Judiciário, vereadores,
conselhos.
Embora sendo considerados aliados, se faz críticas duras à atuação
destes órgãos com o objetivo de provocar o debate e buscar o aperfeiçoamento
dessas instituições.
A gravidade do problema torna imperativa a necessidade do povo se
organizar e exercer um controle direto nas contas públicas.
Com este espaço para atuação, a sociedade pode iniciar um trabalho
de controle ou ao menos que algumas formalidades sejam satisfeitas de fato.
Por outro lado, a presença popular poderá mudar a cultura omissiva em
que grandes recursos públicos são negociados muitas das vezes nas sombras
criminosas da corrupção. Este comportamento irá dificultar a ação das
quadrilhas especializadas.
Por fim, apresenta-se uma série de propostas criando ações
preventivas e repressivas contra as máfias que atuam no Estado,
especialmente nos municípios.
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Citando o Profº MOTTA, Carlos Pinto Coelho, in: Lei Responsabilidade
Fiscal – Breve Estudo/2002/RJ - Profº Marcelo Guimarães:
Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal traga, indubitavelmente,
maiores limitações e maior rigidez ao dispêndio público, não é de se
esperar o fim definitivo das ilegalidades e irregularidades no processo
decisório administrativo relativo à matéria. Todavia, a adequação
administrativa a ser processada, a imposição de controlo e sanções, a
maior visibilidade dos atos orçamentários na gestão fiscal contribuirão,
é certo, para o fortalecimento da dimensão ética na administração
financeira dos entes públicos.
Conforme Kohama (2000, p.31),
A Administração pública é todo o aparelhamento do estado, pré-
ordenado à realização de serviços, visando a satisfação das
necessidades coletivas.
A administração pública esta sujeita as leis e a moral, pelas leis
entende-se que a administração somente pode praticar atos que não
venham a ferir uma dessas leis que regem sua existência. Quanto a
moral entende-se que além de praticar aquilo que a lei estabelece, a
administração pública deve praticar atos que venham ao encontro da
moral.3
3.1. Estancando a sangria
As idéias que se seguem destinam-se a contribuir no debate que visa
encontrar meios de estancar a sangria dos cofres públicos e seus reflexos no
dia-a-dia da sociedade, bem como efetivamente punir os responsáveis.
3 KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública – teoria e pratica. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1998.
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Vamos debater o tema corrupção mais no âmbito municipal. Assim,
delimita-se o espaço de especulação da atuação dos agentes públicos e a
sociedade nessa célula federativa.
Este corte é feito por escolha estratégica, visto que no município a
fiscalização é mais fácil, sem deixar de ser perigosa, pois se encontra farta
prova e grande potencial popular sujeito à indignação.
Visamos propor a organização de entidades e cidadãos para práticas
mais efetivas contra o crime organizado e quaisquer atos de improbidade, tendo
com princípio norteador a participação popular.
Embora respeitando e reconhecendo a importância das instituições
estatais destinadas a reprimir o crime, tem-se claro que se faz necessário a
efetiva participação da sociedade no trabalho contra o crime organizado que
atua dentro do Estado.
O controle dos recursos do Estado pela população é rarefeito. É
necessário que se realizem fiscalizações com o intuito de observar como as
verbas públicas estão sendo utilizadas.
A maior parte das fraudes envolve dinheiro dos Ministérios da Saúde,
da Educação e da Integração Nacional e materializa-se, segundo a
Controladoria Geral da União (CGU), em licitações manipuladas, em
superfaturamento e em obras inexistentes.
Vale lembrar que a corrupção ocorre não apenas em regiões de maior
atraso de desenvolvimento social e econômico, mas também em regiões mais
desenvolvidas, nas quais a sociedade, mais organizada e informada, exerceria
mais pressão e controle sobre o setor público. E nessas regiões, os recursos
são mais vultosos, as frentes são mais amplas e os agentes corruptores cada
vez mais sofisticados.
E em nosso país, de poucos recursos e muitas carências, é vital
perseguir maior eficiência e transparência nos gastos públicos.
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Nesta luta contra os desvios de verbas existem atores legalmente
constituídos para combaterem estes crimes, dentre eles se encontra o
Ministério Público (MP).
Os comitês de fiscalização devem buscar uma efetiva ação deste
agente estatal, visto ser o fiscal da lei e defensor da sociedade com
prerrogativas constitucionais.
O corpo social deve exigir do MP uma imediata ação direcionada ao
combate dos crimes praticados contra o erário, bem como atuar no sentido de
que as contas públicas sejam efetivamente colocadas à disposição do povo.
Os comitês de fiscalização trabalhando articuladamente com o MP
poderão construir uma nova realidade em cada município do nosso país.
Importante registrar o fato de que até o presente momento histórico
brasileiro a atuação do Ministério Público não tem sido satisfatória no sentido de
patrocinar ações que possibilitem ao povo ter acesso às contas públicas.
Alguns membros do MP isoladamente têm tomado iniciativas no sentido de
exigir dos prefeitos suas prestações de contas. Isto é importante e funciona
como estímulo à luta, mas não basta.
Se não cumprir esta missão constitucional, dentre eles, a defesa desses
direitos e contribuir para combater o crime contra o erário, é chegada a hora
dos contribuintes questionarem os vencimentos dos atuais agentes do MP e
sua necessidade. Este comportamento mina a legitimidade do MP perante o
corpo social. Há outra agravante, apesar da eventual inexistência de dolo: esta
omissão contribui para que agentes públicos desonestos continuem lesando o
patrimônio público.
A presença do povo no sistema direto de controle é uma necessidade
imperativa para combater o crime organizado, pois sendo as vítimas diretas, se
organizam e buscam uma atuação defensiva se unindo às instituições oficiais e
criando métodos alternativos e preventivos.
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Com o acesso às contas públicas os comitês de fiscalização devem
denunciar ao MP, tribunais de contas, comissões de fiscalização do Legislativo,
ouvidores e promoverem um efetivo controle das contas públicas.
Havendo descaso e omissão das autoridades, movimentos organizados
e de denúncias devem ser organizados, inclusive com ajuda de entidades
nacionais. A sociedade tem a obrigação de questionar esta omissão.
O comportamento do MP diante da falta de prestação de contas dos
agentes públicos e sua divulgação devem ser avaliados a nível nacional (cada
município e cada estado), pois sua atuação é fundamental para um efetivo
controle externo e criação de qualquer plano contra a corrupção.
Reitera-se a importância do MP neste trabalho e a necessidade de um
debate mais amplo sobre o tema com a sociedade e a Instituição com vista a se
buscar uma prioridade para o combate aos desvios do erário, incluindo a
participação popular na fiscalização das contas.
Para materializar as ações contra o crime organizado e não-organizado
que atuam nas nossas prefeituras, propõe-se a organização social por meio de
comitês de fiscalização.
Estes comitês agiriam no campo de mobilização popular e em lutas
concretas visando abrir as contas públicas, fazendo a fiscalização direta,
fazendo denúncias e cobrando das autoridades respostas satisfatórias frente às
irregularidades.
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3.2. Organizar para combater
Objetivamos propor que a sociedade seja sua própria guardiã. Esta é a
premissa básica. Para atuar deverá se organizar e agir diretamente.
O gerenciamento das verbas públicas deverá ser acompanhado
mensalmente.
O contato direto com os comprovantes dos gastos fará o povo avaliar a
veracidade do fato.
A constatação de irregularidades deverá ser encaminhada às
autoridades e sua tramitação acompanhada e a elas deve ser dada toda a
transparência possível.
Cada município poderá criar um Comitê de Fiscalização das Contas
Públicas para fazer este acompanhamento.
O comitê terá os objetivos de fiscalizar as contas verificando junto à
Câmara Municipal, recibos, notas fiscais, obras e serviços para constar a sua
regularidade com o que é declarado nas prestações de contas; denunciar as
irregularidades ao TCE (Tribunal de Contas do Estado), TCM (Tribunal de
Contas dos Municípios), Tribunal de Contas da União, ao Ministério Público e
as Comissões de Controle Externo dos parlamentos, bem como aos entes do
Executivo que tratam do controle interno; contribuir com os tribunais de contas
na fiscalização “in loco”; fomentar o debate sobre as necessidades locais; atuar
na elaboração do orçamento; acompanhar a execução de convênios, etc.
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4. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A LRF traz uma mudança institucional e cultural na gestão do dinheiro
da sociedade. Através da introdução da restrição orçamentária na legislação
pátria, rompe-se o liame da história político-administrativa da nação não se
aceitando mais o convívio com administradores irresponsáveis, que em
qualquer nível de governo, ao anematizarem suas administrações de hoje,
eivam as futuras com mais impostos, menos investimentos ou mais inflação.
A LRF coíbe a postura danosa de gestores que gerenciam cofres
públicos gastando mais do que arrecadam, deixando dívidas para seus
sucessores e assumindo compromissos que sabem, de aviso prévio, não
poderão adimplir. Portanto, o aumento de gastos deve estar coligado e
diretamente proporcional a uma fonte de financiamento correlata.
A LRF é a Lei Complementar nº101, de 04/05/2000, que disciplina os
arts.163 e 169 da Carta Política e objetiva ditar normas de finanças públicas
voltadas para responsabilidade da gestão fiscal. È assim, o cuidado na
arrecadação das receitas e na realização das despesas públicas, donde se
imputa ao administrador a conduta transparente e planejada.
O texto legal é aplicável a todos os entes da federação. Tratando-se de
uma Lei Complementar de caráter nacional. O dispositivo em tela sofreu
influências externas e internas que basilaram seu suporte fático, observa-se a
influência externa na adoção de práticas de gestão fiscal bem sucedidas em
outro ordenamentos jurídicos ou até mesmo organismos internacionais.
A LRF estabelece algumas restrições de final de mandato, com o
objetivo de evitar que o futuro gestor assuma o ente estatal (União, Estado ou
Município) desequilibrado financeiramente, tratando assim de forma específica
da assunção de compromisso sem lastro financeiro, no final de mandato. A
mais dura dessas restrições encontra-se no artigo 42, que dispõe sobre a
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obrigação de despesa contraída nos últimos meses de mandato, onde cada vez
que se fazer uma despesa nova deverá ser feito um fluxo financeiro,
envolvendo a receita e os encargos e despesas compromissadas a pagar até o
final do exercício.
Um débito contraído fora desses oito meses, sem que haja
disponibilidade financeira, vai passar para a gestão seguinte e sem ser
alcançado pelo dispositivo. Mas se o débito foi oriundo de despesa contraída
nos oito últimos meses, despesas de final de mandato – sem que tenha sido
deixado dinheiro em caixa para pagar – estará descumprindo a Lei de
Responsabilidade Fiscal e vai ser alcançado também pela Lei de Crimes
Fiscais.
4.1. O gestor
O gestor que está iniciando o mandato deve fazer uma triagem em
relação aos restos a pagar. Fazer uma distinção entre aqueles que derivam de
despesa processada e despesas não processadas, verificar a possibilidade de
baixa de restos a pagar, verificar a confiabilidade daqueles que estão
processados, se realmente aquele bem ingressou, se aquele serviço foi
prestado, e aí, sim, ter a convicção daquilo que vai se pagar. Outra providência
importante é fazer uma análise das despesas contraídas nos oito últimos meses
da gestão passada e toda aquela despesa que tenha sido contraída sem ter
sido deixado saldo financeiro em caixa. Encaminhar denúncia aos Órgãos
competentes (Tribunais de Contas e Ministério Público), uma vez aquela
despesa não poderia ter sido realizada. O gestor passado é quem vai ser
responsabilizado por ela, inclusive podendo ser alcançado pela Lei de Crimes
Fiscais.
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O parágrafo 3º do artigo 16 da L.R.F exonera o gestor da necessidade
de, ao criar ou aumentar despesa resultante da criação, expansão ou
aperfeiçoamento da ação governamental, realizar o impacto orçamentário-
financeiro e também de emitir declaração de compatibilidade da nova despesa
com as peças orçamentárias, caso essa nova despesa seja considerada
irrelevante.
O critério utilizado para conceituar despesa irrelevante é aquele
estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada ente. No entanto, a
título de exemplo, a LDO da União para o ano de 2001 (Lei nº 9.995
27/07/2000) assim dispõe:
Art. 73 – Para efeito do artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
II – Entende-se como despesas irrelevantes para fins do § 3º, aquelas
cujo valor não ultrapasse, para bens e serviços, os limites do inciso I e II do
artigo 24 da Lei 8.666/93.
O critério utilizado pela União serve apenas como parâmetro para a
aplicação nos Estados e Municípios, no entanto, as Leis de Diretrizes
Orçamentárias desses entes é que vão estabelecer seus critérios próprios.
4.2. O conselho de gestão fiscal.
O conselho de gestão fiscal é um conselho da mais alta relevância para
a implantação da L.R.F. É responsável pela harmonização de procedimentos e
tem, entre outros, o intuito de ser um grande fórum institucional permanente de
discussão sobre questões referentes à Lei. Nesse aspecto, as principais
atribuições do conselho são as seguintes:
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- Harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
- Disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na
alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle
do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
- Adoção de normas de consolidação da contas públicas, padronização
das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de
que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os
pequenos Municípios, bem como necessários ao controle social;
- Divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
- Instituir formas de premiação e reconhecimento público aos titulares
de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada
pelas normas da L.R.F.
4.3. As obras inacabadas
A L.R.F criou restrições para inclusão de novos projetos na Lei
Orçamentária Anual (LOA) e de créditos adicionais, sem aqueles projetos que
se encontram em andamento estejam sendo adequadamente atendidos e as
despesas de conservação do patrimônio também assim estejam, conforme
dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Essa regra se encontra no artigo 45
da L.R.F. Perceba-se que não se trata de só poder incluir novos projetos depois
de concluídos os em andamento.
Na realidade a restrição, ou requisito, é que aqueles projetos que se
encontram em andamento, estejam sendo atendidos, ou seja, o seu
cronograma de execução venha sendo cumprido.
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Sem dúvida nenhuma, trata-se de medida moralizadora e salutar que
impedirá a inclusão de novos projetos quando outros tenham sido paralisados.
4.4. O controle social
Um dos pilares da LRF é a transparência. A transparência buscada pela
lei tem por objetivo permitir à sociedade conhecer e compreender as contas
públicas. Logo, não basta a simples divulgação de dados. Essa transparência
buscada pela lei não deve ser confundida com mera divulgação de informações.
É preciso que essas informações sejam compreendidas pela sociedade e,
portanto, devem ser dadas em linguagem clara, objetiva, sem maiores
dificuldades.
A transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir um controle
social mais efetivo, partindo do pressuposto de que, conhecendo a situação das
contas públicas, o cidadão terá muito mais condições de cobrar, exigir,
fiscalizar. Com esse objetivo, a própria lei estabelece alguns instrumentos
importantes para incrementar o controle social.
O primeiro desses instrumentos consta do parágrafo único do artigo 48
da lei que assegura a participação popular e a realização de audiências
públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, Leis de
Diretrizes Orçamentárias e orçamento. Logo, a participação popular e a
realização de audiências públicas deverão ser incentivadas.
Um outro instrumento é o constante do artigo 49 que estabelece a
obrigação de as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarem
disponíveis durante todo o exercício, tanto no respectivo Poder Legislativo
quanto no órgão técnico responsável por sua elaboração.
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Qualquer cidadão ou instituição da sociedade pode consultar e ter
acesso às contas do Chefe do Executivo. Durante todo o exercício essas contas
deverão estar disponibilizadas.
Outro instrumento para o incremento do controle social é o contido no
artigo 9º, parágrafo 4º da L.R.F que estabelece que até o final dos meses de
maio, setembro e fevereiro o Poder Executivo demonstrará e avaliará o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública, na
comissão referida no parágrafo 1º do artigo 166 da Constituição ou equivalente
nas Casas Legislativas estaduais e municipais; ou seja, o Poder Executivo vai
até o Poder Legislativo demonstrar e avaliar o cumprimento de metas fiscais de
cada um dos quadrimestres.
4.5. A Lei de Responsabilidade Fiscal e o combate á corrupção
A possibilidade de acesso da sociedade às contas mensais da
administração municipal por meio de balancetes deve ser viabilizada a nível
nacional por conta do art.49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101/01).
Este determina que “as contas apresentadas pelo Chefe do Executivo
ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e
no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consultas e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade”.
Evidentemente que este dispositivo pode ser usado, também, no
tocante às prestações de contas anuais, como será referido adiante.
A fiscalização mensal tem grande importância estratégica, pois as
obras, serviços, compras, etc., podem ser verificadas ainda quando se sentem
seus efeitos.
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A Constituição Federal oferece a todo cidadão brasileiro o poder de
fiscalizar as contas públicas municipais.
O § 3º do art. 31 da nossa Carta Magna garante que “as contas dos
municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes
a legitimidade, nos termos da Lei”.
Com este poder provindo da Constituição Federal, os comitês de
fiscalização podem ter acesso às contas anuais e fazer uma devassa na
procura de irregularidades.
As constituições estaduais e leis orgânicas municipais disciplinam a
matéria, sendo que em alguns casos aperfeiçoam o sistema constitucional de
controle.
A reflexão do poder nas mãos de pessoas determinadas a fiscalizar e
treinadas para isto, é suficiente para ilustrar o eficiente papel desta atividade
constitucional de controle popular.
Há uma grande abertura feita pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em
que o cidadão tem um grande papel de controlador dos gatos públicos.
Exemplo disto é o art. 48 que garante a transparência da gestão fiscal
com acesso do público aos planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias, prestações de contas e o respectivo parecer prévio, relatório
resumido da execução orçamentária, o relatório de gestão fiscal e as versões
simplificadas destes documentos.
Ressalta o artigo que estes documentos devem ser viabilizados ao
domínio público por meio eletrônico. O acesso via internet desburocratiza ao
colocar dentro dos nossos lares e ambientes de trabalho estas peças
importantes para o controle externo das contas públicas.
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Ressalta-se que a transparência fiscal fica mais consubstanciada à
sociedade por meio de participação popular e de audiências públicas
claramente asseguradas no parágrafo único do art. 48. Já o art. 49 estabelece
que as contas apresentadas pelo Executivo devem ficar à disposição dos
cidadãos e instituições da sociedade para consulta e apreciação.
Estes dispositivos, entre outros, oferecem respaldo legal para os
comitês de fiscalização atuarem diretamente nas prestações de contas e agirem
coletivamente em defesa do patrimônio público, inibindo a ação das máfias.
È importante ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal ainda cria
o Conselho de Gestão Fiscal, art. 67, que assegura a participação do Ministério
Público e de entidades técnicas representativas da sociedade.
Este conselho visa, entre outras metas, acompanhar e avaliar de forma
permanente a política e a operacionalidade da gestão fiscal disseminando
práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto
público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na
transparência da gestão fiscal.
Os resultados das apreciações de contas dos entes e agentes públicos,
também, recebem da Lei de Responsabilidade Fiscal, determinação de que seja
dada ampla divulgação, art.56,§ 3º.
Outros dispositivos poderiam ser citados no campo do controle externo
de responsabilidade da sociedade, contudo estes exemplos são suficientes
para demonstrar o espaço aberto que se tem e onde se pode atuar de forma a
construir ações de autodefesa, bem como facilitar a descoberta de atos
ímprobos praticados pelos agentes públicos que fazem parte dos setores
marginais do tecido social.
Como se pode observar, os comitês de fiscalização e a sociedade de
forma geral podem executar um trabalho grandioso no controle dos gastos
públicos.
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A fiscalização mensal, anual, os aspectos da Lei de Responsabilidade
Fiscal e uma atuação constante inibirão o comportamento criminoso de muitos
prefeitos e do crime organizado. Lembrando que há um aparado legal forte e
viável para esta fiscalização.
É necessário destacar ainda que a atividade fiscalizatória que se
pretende desenvolver é perigosa. Os motivos dos riscos são claros, visto que o
crime organizado geralmente aproveita a falta de fiscalização e, para inibir
ações como essa, utiliza da violência e outros meios.
Frente a esta realidade é imperativo que se crie uma rede nacional de
proteção às atividades de fiscalização, tanto de particulares como de
parlamentares e entidades envolvidas nesta missão.
O Movimento Nacional de Direitos Humanos tem uma larga experiência
neste sentido que pode auxiliar ou mesmo se unir a esta ação preventiva em
favor da integridade física dos cidadãos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os desvios de verbas públicas geram desespero, violência, agravam as
desigualdades sociais e matam.
Temos de buscar ações mais concretas além dos atos públicos,
visando buscar meios de combate permanentes contra as ações criminosas que
impedem a sociedade de possuir um governo honesto e usufruir das políticas
públicas.
O crime organizado tem colaboradores em quase todos os ramos da
atividade humana. O Estado é uma das suas vítimas e o local predileto de sua
atuação. A brutalidade de seus métodos consegue afastar por algum tempo a
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coragem de enfrentá-lo. Contudo, o Estado não fica totalmente contaminado e
pode reagir aos ataques. A reação, porém, não será eficaz se o grupo social
não se articular e conjuntamente construir uma proposta à altura do problema.
São poucas as iniciativas da sociedade no sentido de fiscalizar e
controlar os gastos públicos. Por outro lado, o próprio Estado, não tem
incentivado a população a verificar a legalidade de seus gastos. Esta situação
fornece os elementos necessários para que o crime organizado e não
organizado se instalem nas administrações públicas.
Assim, urge que a sociedade passe a se organizar no sentido de
fiscalizar as contas públicas. Sem este controle do povo com certeza o crime
vai continuar.
É importante lembrar que estes delitos afetam milhares de pessoas,
pois as verbas destinadas à educação e saúde, por exemplo, desaparecem
criando legiões de analfabetos, doentes e mortos.
Devido a esta gravidade, não há tempo a perder. Com a sociedade
organizada podemos participar inclusive na elaboração e aplicação das verbas.
Este controle social direto poderá inibir a ação criminosa.
Este trabalho tem vinculação direta com a luta pelos direitos humanos,
visto que se busca, também, a efetivação de políticas públicas as quais
proporcionam melhoria de vida e que quando ausentes violentam o direito a
vida digna.
O cuidado para o honesto gerenciamento do patrimônio público e
consagração dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência que regulam a administração pública
esculpidos no art. 37 da CF exige a elaboração de um perfeito sistema de
controle interno.
O texto constitucional também ordena aos administradores públicos a
autofiscalização. O art. 74 é taxativo estabelecendo: “Os Poderes Legislativo,
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Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Este sistema de controle interno deve ser implantado em todos os
níveis da administração. Especificamente, no caso dos municípios, o art. 31 da
CF estabelece que “a fiscalização do Município será exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle
interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei”.
O grande problema do controle interno, especialmente nos municípios,
é a sua inexistência e fato de que mesmo quando existente é pouco utilizado
pela sociedade.
O § 2º do art. 74 da CF referido há pouco estabelece que “Qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União”. Como se observa há abertura legal para uso das
prerrogativas deste controle. Como mecanismo de denúncia se reforça com
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o § 1º, art.74 que determina: “Os responsáveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária”.
Como se pode constatar, os sistemas de Controle Interno são um órgão
de grande importância para a fiscalização e que implantados e funcionando
com transparência e sob os olhos da sociedade, poderão evitar a atuação dos
agentes do crime que atuam na esfera da administração pública.
Cabe à sociedade exigir a implantação destes sistemas em todos os
níveis, especialmente nos municípios.
O funcionamento de mais este elemento de controle, aliado à
participação popular e outros mecanismos (MP, TCs, etc.) reforça a proteção ao
erário e a efetivação de políticas públicas.
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48
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE
DAS CONTAS PÚBLICAS
ALUNO: ANTONIO MARCOS MORAES RIBEIRO
Aprovada em ____/____/_____
ORIENTADOR
_________________________________________________
Profº ANDERSON FREITAS AZEVEDO
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
CONCEITO FINAL: _____________________