A OCUPAÇÃO E O PARCELAMENTO DO SOLO.

I – Objetivo do trabalho

Embora induvidosa a importância do parcelamento e a ocupação do solo

para os estudiosos do Direito Civil, do Consumidor e Penal, tais matérias serão

abordadas superficialmente, pois esta monografia se destina, em especial, às

Promotorias Ambientais da Bacia do Rio São Francisco, como instrumento de

trabalho conjunto e uniforme na defesa do grande rio de integração nacional.

Por esta razão, o objeto central do trabalho é o Direito Urbanístico e

Ambiental, enfatizando a ação e responsabilidade da administração pública, do

registro cartorário, e, sobretudo, ressaltando o princípio da função social da

propriedade como fator fundamental para a intervenção estatal na condução do

processo de desenvolvimento urbano.

Não se pretende aduzir novas abordagens sobre o tema proposto, mas

simplesmente fornecer aos colegas Promotores de Justiça conceitos técnicos e

jurídicos básicos sobre a matéria, bem como formular propostas de atuação

nesta área.

1- A importância social e ambiental da ocupação urbana

A ocupação urbana desordenada e intensiva nas últimas décadas

verificada nas grandes metrópoles do Brasil, vem provocando profundas

mudanças ambientais, culturais e sociais. Mais de 80% da população brasileira

vive atualmente nas cidades, e, dada a complexidade dos problemas

resultantes, observa-se o comprometimento do ambiente, a ampliação das

desigualdades sociais e a exclusão da população de baixa renda, obrigada a

ocupar áreas não devidamente adequadas a uma moradia sadia.

O padrão e a dinâmica do processo de urbanização no país tem gerado

um processo crescente de desigualdade, pois os grupos sociais menos

favorecidos economicamente cada vez mais ficam excluídos dos benefícios e

oportunidades oferecidos pela concentração econômica e populacional nas

cidades. Tal exclusão é visível na ausência de acesso aos serviços públicos, de

infra-estrutura básica, caracterizando processo de segregação territorial, já que

estes indivíduos são forçados a viver precariamente nas periferias das grandes

cidades.

Desta forma, a combinação entre exclusão social e segregação territorial

vem produzindo maiores índices de mortalidade infantil, baixo grau de

escolaridade, menores perspectivas de vida, contribuindo para a baixa qualidade

de vida, para a degradação ambiental e para a desigualdade social e

econômica.

A globalização da economia, considerada pela maioria como inevitável,

tem provocado uma concentração de riquezas nas grandes potências e

implicado aumento crescente da desigualdade social nos países pobres e nos

ditos em desenvolvimento. Assim, o processo de globalização econômica vem

exacerbando desigualdades internas de forma que somente aqueles com qualifi-

cações técnicas, patrimônio e acesso aos meios de informação têm se

beneficiado das oportunidades criadas pela nova ordem econômica, sendo que

os demais, que constituem a maioria da população, tendem a ficar ainda mais

vulneráveis.

Todavia, as práticas ilegais de uso e ocupação do solo não se restringem

aos marginalizados, observando-se a proliferação dos chamados "condomínios

fechados", e nem só às áreas urbanas, como é o caso das denominadas

"chácaras de recreio". Contudo, é inegável que os grupos mais pobres são os

mais afetados diretamente pelas conseqüências do processo.

A ilegalidade crescente das formas populares de uso e ocupação do solo

deve ser enfrentada com urgência e vigor, dadas suas sérias implicações

sociais, políticas, econômicas e ambientais.

Entretanto, o fenômeno precisa de ser melhor compreendido.

As causas primeiras para o problema são a ausência de segurança da

posse e a incapacitação financeira, promovendo na classe social mais carente

vulnerabilidade política, jurídica e econômica. Estudos recentes têm relacionado

a exclusão social e a segregação urbana com o aumento da violência urbana.

Na esfera jurídica, somente nas duas últimas décadas passou-se a

admitir com eficácia a intervenção estatal na propriedade, exigindo-se da

Administração Pública ações efetivas em matérias urbanísticas e ambientais. A

Constituição Federal de 1988, instrumento fundamental para a aplicação de

políticas urbanas e ambientais, ao fixar o princípio da função social da

propriedade, e ao reconhecer o meio ambiente como essencial à sadia

qualidade de vida, impôs ao legislador, ao aplicador do direito, ao administrador

público e à toda coletividade uma nova postura de defesa dos direitos

urbanísticos e ambientais.

Contudo, a ordem jurídica ainda não conseguiu adequadamente tutelar os

direitos coletivos lato sensu, permitindo a proliferação de formas de uso e

ocupação ilegal do solo, causando severas degradações sociais e ambientais.

Muitos têm sido os obstáculos ao cumprimento efetivo da legislação urbanístico-

ambiental, podendo ser relacionados, dentre outros:

1 a ausência de uma política de ocupação urbana municipal, com a

implementação do plano diretor;

2 a escassez e má utilização de recursos financeiros públicos;

3 a natureza excludente do processo político;

4 a ação ainda conservadora de parcela significativa do Poder

Judiciário, em dissonância com os princípios orientadores do Direito

Urbanístico e Ambiental.

Assim sendo, é necessária ser revista a forma de representação política,

com a participação direta da sociedade no processo, bem como a

materialização de novas estratégias de gestão urbana, através da

implemantação dos planos diretores.

Também exige-se a criação e estruturação de Promotorias Especializadas

e a efetiva democratização de acesso ao Poder Judiciário para o

reconhecimento e defesa dos direitos transindividuais em matérias urbanísticas

e ambientais. É necessário, por último, que a Magistratura também se

comprometa com esse processo de profundas mudanças conceituais, com

ampla dedicação e a acerca da natureza, padrão e características do processo

de urbanização, e das relações complexas entre direito, política, meio ambiente

e urbanização.

II – BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A LEI 6.766/79

5 Conceitos legais e técnicos

Antes de adentrar especificamente na discussão sobre a lei de parcelamento

de solos, é necessário fixar alguns conceitos técnicos e legais pertinentes à

melhor compreensão do tema a ser abordado.

Classificação dos solos urbanos

Os solos urbanos, sob o ponto de vista legal, classificam-se em:

• Solo urbano propriamente dito.

• Solo de expansão urbana.

• Solo urbanizável.

• Solo urbano de interesse especial.

O solo urbano (conceito de fato) é a porção territorial onde existem erigidas,

continuamente, as moradias de seus habitantes, as vias de circulação entre as

unidades residenciais da população, bem como os serviços próprios, direção

política-administrativa, os cinturões verdes ou de produção agrícola

indispensáveis ao atendimento das necessidades de alimentação da população

que vive naquele aglomerado urbano.

Pelo aspecto legal, o legislador definiu solo urbano propriamente dito (art.

1°, § 3°, do Decreto-Lei 271/67), como:

Considera-se zona urbana para os fins deste Decreto-Lei, a da edificação

contínua das povoações, as partes adjacentes e as áreas que, a critério dos

municípios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificações contínuas

dentro dos seguintes dez anos.

Há, pois, diferença nítida entre as conceituações de fato e de direito, do que

se entende por solo ou zona urbana. Enquanto de fato o solo urbano constitui-se

na porção territorial densamente ocupada pelos habitantes, a lei considera zona

urbana, além desse espaço, outros mais que, possivelmente, venham a ser

ocupados por edificações contínuas dentro dos futuros dez anos e que, como

tal, sejam consideradas por Lei Municipal.

O solo urbano e a zona urbana, portanto, estão previstos na legislação

municipal.

Já o solo de expansão urbana é toda porção territorial indefinida ao redor

das cidades, fora dos limites previstos na legislação municipal como zona

urbana, para onde possa seu crescimento se dirigir, pela agregação de novos

componentes urbanísticos constantes da zona urbana propriamente dita.

Pelo aspecto legal, definiu-se o solo de expansão urbana (art. 32, § 1°, do

Código Tributário Nacional) como toda porção territorial que tenha, pelo menos,

dois dos melhoramentos seguintes:

• Meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais;

• Abastecimento de água;

• Sistema de esgotos sanitários;

• Rede de iluminação pública com ou sem posteamento para

distribuição domiciliar;

• Escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três

quilômetros do imóvel considerado.

Por solo urbanizável, de fato, entende-se como aquele onde as condições

ecológicas, sanitárias e geológicas, dentre outras, impedem sua ocupação atual

pela população, sem riscos diversos para ela, ou prejuízos para o poder público,

na hipótese de ser forçado a criar condições mínimas favoráveis à ocupação

urbana.

Sob o ponto de vista legal, solo urbanizável é o trecho do solo urbano no

qual o Poder Público, diante das condições desfavoráveis apresentadas, impede

a ocupação antes das correções necessárias para torná-lo exeqüível para a

habitação, protegendo, assim, a população dos riscos de moradia em lugares

impróprios, ou exige a execução de obras de infra-estrutura.

Solo urbano de interesse especial, de fato e de direito, é aquele que o Poder

Público, por questões estratégicas, militares, protecionistas ou outras, assim

considera, com a finalidade de restringir seu uso, ou vedá-lo, mediante a

utilização de instrumentos legislativos próprios que estejam a seu alcance.

Esses tipos de solo urbano, como se pode notar, poderão sofrer mutações

nas categorias classificatórias em que foram inseridos por força de normas

legais pertinentes, ou fatos sociais e obras governamentais que incidam sobre

eles.

2) O projeto de parcelamento urbano

Entende-se por projeto de parcelamento urbano a proposta de sub-divisão

de área urbana, atendendo às normas administrativas e legais, que encerram

determinações técnicas e jurídicas.

O parcelamento exige, pelo menos, três etapas para ser legalizado:

- Fixação de diretrizes - quando o parcelador solicita ao Poder Público que

indique os requisitos urbanísticos que devem ser observados na execução do

projeto.

- Elaboração do projeto de parcelamento – fixadas as diretrizes pelo Poder

Público, o parcelador apresentará o projeto de parcelamento, juntando-se

documentos que façam prova da regularidade dos direitos de propriedade sobre

a gleba, bem como sua normalidade fiscal.

- O registro do parcelamento - junto ao Cartório de Registro de Imóveis da

circunscrição onde se situa a área a ser parcelada.

6 Loteamento

O loteamento é a espécie mais importante do gênero parcelamento do solo

urbano. Sua conceituação e configuração encontram-se previstas no art. 2º, § 1º

da Lei nº 6.766/79, in verbis:

Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a

edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos

ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

Observa-se que o pressuposto básico para que haja loteamento é que exis-

ta, em primeiro lugar, a subdivisão de uma gleba em dois ou mais lotes. Mas não

só a subdivisão da gleba é suficiente para atender às exigências legais para a

configuração do loteamento, pois segundo a norma legal é ainda necessário:

• destinação a edificações;

• abertura de novas vias de circulação;

• abertura de novos logradouros públicos, ou prolongamento,

modificação ou ampliação das vias já existentes.

4) Desmembramento

O desmembramento também é espécie do gênero parcelamento urbano. O

art. 2º, § 2º da Lei 6.766/79 definiu o desmembramento urbano como a

subdivisão de uma gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento

do sistema viário existente, desde que não implique abertura de novas vias e

logradouros públicos nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já

existentes.

Assim, todas as vezes em que se subdividir uma gleba, sem que haja

necessidade de abrir novas vias de circulação, logradouros públicos, ou

prolongar, ampliar e modificar as vias existentes, estamos diante da espécie

legal “desmembramento” e não “loteamento”.

O ponto comum que o desmembramento guarda com o loteamento é que a

subdivisão da gleba é feita em ambos, com o objetivo de edificação, para fins

urbanos, não especificando a lei, em nenhuma das hipóteses, qual o tipo de

edificação destinada ao local.

Questão controvertida refere-se à apreciação da venda de terrenos

destacados de porções maiores. Configura esta desmembramento urbano?

É evidente que se tais destaques de porções maiores estabelecerem

simetria urbana aproveitando as características de loteamento contíguo; ou

concorrerem para um adensamento demográfico sobremaneira mais alto que o

normal em relacão ao anteriormente encontrado, caracterizado fica o

desmembramento.

Com efeito, o objetivo da lei é exercer controle sobre concentrações

desordenadas ou qne não disponham de recursos infra-estruturais urbanos

necessários a um mínimo de qualidade de vida na cidade.

7 Vedações legais ao parcelamento de áreas urbanas

São previstas no art. 3°, parágrafo único, incisos I a V, da Lei nº 6.766/79,

algumas restrições ao parcelamento em áreas urbanas:

Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:

I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundação, antes de tomadas as

providências para assegurar o escoamento das águas;

II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde

pública, sem que sejam previamente saneados;

IlI - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento),

salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;

IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a

edificação;

V – em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição

impeça condições sanitárias suportáveis à sua correção.

Outra restrição legal refere-se à área mínima dos lotes em parcelamentos

urbanos. Desse mínimo tratou o inciso II do art. 4º do referido diploma legal, ao

estabelecer:

II- Os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e metros quadrados) e

frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou

municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar à

urbanização específica ou à edificação de conjuntos habitacionais de interesse

social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes.

Tal dispositivo não impede, contudo, que os Estados e Municípios possam

impor exigências maiores quanto às dimensões mínimas dos lotes urbanos, em

cada um de seus corpos legislativos.

6) Fixação de diretrizes

Precedendo ao projeto de parcelamento, o interessado terá de apresentar

diversos documentos, bem como a programação das obras que pretende

implantar, junto à administração municipal, para que essa defina as diretrizes a

observar, em termos urbanísticos, para o parcelamento daquela área.

Assim enuncia o artigo 6º da Lei:

Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar

à Prefeitura Municipal ou ao Distrito Federal, quando for o caso, que defina as

diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços

livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apre-

sentando, para esse fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo

menos:

I - as divisas da gleba a ser loteada;

II - as curvas de nível a distância adequada, quando exigidas por lei estadual ou

municipal:

III - a localização dos cursos d'água, bosques e construcões existentes;

IV -- a indicacão dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização

das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e

comunitários existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas

distâncias da área a ser loteada;

V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina;

VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas.

Em alguns casos, deverão ser consultadas, além das mencionadas, outras

entidades, como a União e/ou os Estados, na eventualidade da área a ser

loteada encontrar-se localizada em zonas de interesse especial.

Assim, o primeiro passo a ser dado pelo parcelador é verificar a localizacão

da área onde tal fracionamento urbano será executado. Necessita saber se

aquela zona está ou não em área de interesse especial da União ou do Estado.

Somente assim poderá definir a quem deverá dirigir-se para pedir a fixação de

diretrizes.

A autoridade metropolitana, estando o parcelamento localizado em tal zona,

também deverá anuir previamente ao empreendimento (parágrafo único do

artigo 13).

À Municipalidade ou ao Distrito Federal cumpre, precipuamente, pronunciar-

se acerca da matéria urbanística do empreendimento de parcelamento, não

devendo cuidar de aspectos afetos a interesses específicos dos Estados e da

União. O empresário parcelador, porém, não poderá desprezá-los, sob pena de

ser obstada a execução do seu projeto por essas esferas de poder, em virtude

de interesses militares, estratégicos, ambientais, paisagísticos e culturais, dentre

outros.

6.1) Responsabilidade da administração pública na fixação das diretrizes.

A Lei, ao exigir a apresentação de um anteprojeto e da formulação de

requerimento de fixação de diretrizes, também atribui responsabilidade ao

Administrador Público pelas normas que fixar e que servirão de base ao

posterior projeto final de parcelamento.

Assim, as diretrizes servirão de base para o projeto de parcelamento urbano,

que deverá conter, além das linhas gerais estabelecidas, outras de orientação

global a serem promovidas pelo interessado em seu empreendimento, a fim de

torná-lo urbanisticamente viável.

As diretrizes serão fixadas na forma prevista no artigo 7°:

A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, indicará,

nas plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as

diretrizes de planejamento estadual e municipal:

I - as ruas ou estradas existentes ou projetadas, que compõem o sistema

viário da cidade e do município, relacionadas com o loteamento pretendido e a

serem respeitadas;

II - o traçado básico do sistema viário principal;

III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento

urbano e comunitário e das áreas livres de uso público;

IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas

pluviais e as faixas não edificáveis;

V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos

compatíveis.

Nos termos do parágrafo único do art. 7º, as diretrizes expedidas

vigorarão por 04 (quatro) anos, sob pena de reiniciar o procedimento ante à

caducidade das orientações anteriores.

6.2) Dispensa da fixação de diretrizes

A consulta do interessado ao Poder Público para que este estabeleça as

diretrizes do planejamento urbano que devem ser atendidas, pode ser

dispensada através de instrumento legislativo próprio, para municípios com

menos de 50.000 habitantes, nos termos do artigo 8º:

O Município com menos de 50.000 (cinqüenta mil) habitantes e aquele cujo

plano diretor contiver diretrizes de urbanização para a zona em que se situe o

parcelamento, poderão dispensar, por lei, a fase de fixação das diretrizes

previstas nos artigos 6º e 7º desta Lei.

Na hipótese de ser dispensada a fase preliminar de fixação de diretrizes,

caberá ao responsável pelo parcelamento, atento aos requisitos minimos

estabelecidos nos artigos 4°, seus itens e parágrafos, e 5º e seu parágrafo

único, requerer à autoridade pública a aprovação do projeto de fracionamento do

solo.

7 - O projeto de loteamento urbano

Após a fixação das diretrizes, se necessária, o parcelador deverá apresentar

o projeto de parcelamento urbano ao Município onde se situa o imóvel, e, ao

Estado e ou à União, em caso de área de interesse especial, para que

examinem se as diretrizes apontadas foram efetivamente atendidas pelo

empreendedor, no detalhamento do projeto de parcelamento urbano.

O projeto de parcelamento deverá conter:

8 dados técnicos:

1 - desenhos,

2 – memoriais descritivos.

b) dados jurídicos:

9 título de propriedade;

10 certidão de ônus reais;

3 - certidões negativas de tributos municipais.

8 - O projeto de desmembramento

Tanto pelo aspecto técnico quanto pelo aspecto legal, o processo de

desmembramento é simplificado. Para levá-lo à apreciação da Administração, é

suficiente, sob o enfoque técnico, a apresentação de requerimento acompanha-

do da planta do imóvel e memoriais descritivos das novas áreas a serem

criadas. Quanto ao aspecto jurídico é suficiente apresentar o título de

propriedade, dispensadas as certidões de ônus reais e negativa de tributos

municipais, exigidas para o parcelamento sob a forma de loteamento.

A proposta de desmembramento dispensa a fase prévia de fixação de

diretrizes pela Administração, pois aproveita o sistema viário, as vias e logra-

douros públicos existentes (§ 2º, art. 2º).

O art. 10 estabelece:

Para a aprovação de projeto de desmembramento, o interessado

apresentará requerimento à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal, quando

for o caso, acompanhado de certidão atualizada de matrícula da gleba, expedida

pelo Cartório de Registro de Imóveis competente, ressalvado o disposto no § 4º

do art. 18, e de planta do imóvel a ser desmembrado, contendo:

I - a indicacão das vias existentes e das loteamentos próximos;

II - a indicação de uso predominante no local;

III - a indicação da divisão de lotes pretendida na área.

Como no desmembramento aproveita-se o sistema viário já existente, a

exigência feita pelo inciso I do art. 10 da Lei é atendível com o oferecimento à

apreciação da Administração da planta do perímetro urbano onde se localiza o

imóvel a ser parcelado, apontando as vias de circulação oficiais já existentes dos

loteamentos e aglomerados próximos à área.

A nova redação do art. 11, caput, determinada pela Lei 9.785/99 facilitou o

processo de desmembramento, estabelecendo que este deverá acompanhar as

disposições urbanísticas das regiões onde se situe, ou na ausência destas, as

disposições urbanísticas adotadas para os loteamentos.

8.1 – A competência para a aprovação do projeto

O legislador estabeleceu a autonomia municipal para avaliar a conveniência

do parcelamento urbano. Assim, nos termos do art. 12:

O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela

Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal, quando for o caso, a quem

compete, também, a fixação de diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º, desta

Lei, salvo a exceção prevista no artigo seguinte.

Estabelece o parágrafo único do mesmo artigo que, uma vez aprovado,

deverá o projeto ser executado no prazo fixado no cronograma de execução,

sob pena de caducidade da aprovação.

Observa-se que o dispositivo legal delega ao Município e ao Distrito

Federal a competência de legislar a respeito de temas que se refiram aos seus

interesses, dentre eles destacando-se o parcelamento do uso do solo urbano

como um dos mais importantes, deixando a competência do Estado e da União

dedicada às excepcionalidades previstas na própria Lei.

As exceções legais para anuência prévia da União resumem-se,

praticamente, às áreas de seu patrimônio e de segurança pública, tais como as

faixas de fronteira, terrenos da marinha, proximidades de áreas de segurança

nacional, fortificações, quartéis e etc..

No que se refere aos Estados o art. 13 fixa os casos em que deverá haver

exame e sua anuência prévia, em projetos de parcelamento para fins urbanos.

Segundo tal dispositivo:

Aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos Municípios de

loteamentos e desmembramentos nas seguintes condições:

I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de

proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e

arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal;

II - quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em áreas

limítrofes do Município, ou que pertença a mais de um Município, nas regiões

metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou

federal;

lII - quando o loteamento abranger área superior a 1.000.000 m2 (um milhão

de metros quadrados).

Parágrafo único - No caso de loteamento ou desmembramento localizado

em área de município integrante de região metropolitana, o exame e a anulência

prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana.

9 - Do registro do parcelamento

Aprovado o projeto de loteamento ou desmembramento, o parcelador deverá

promover o registro do projeto junto ao Cartório de Registro de Imóveis

competente, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, com a juntada de

documentos que comprovem a propriedade do imóvel, a ausência de ônus, bem

como de ações pessoais e penais dos seus proprietários (art. 18 da Lei

6.766/79).

Somente após o registro é que se pode reconhecer legalmente o

parcelamento urbano, dando-se, assim, oportunidade a que o empreendedor

promova a venda dos lotes oriundos do desmembramento ou loteamento.

A ausência de registro do parcelamento revela a clandestinidade do

empreendimento, de tal sorte que iniciá-lo sem o atendimento dessas exigências

legais constitui crime contra a administração pública, previsto nos arts. 50 e

seguintes da Lei nº 6.766/79.

9.1 - O procedimento cartorário

Enquanto na fase administrativa de tramitação, o processo de aprovação

do loteamento tem como autoridade o administrador do ente federado, no

processamento do registro a autoridade que assume a responsabilidade de sua

execução é o Oficial do Cartório do Registro de Imóveis. Em caso de dúvida

relativa aos documentos apresentados, essa deve ser suscitada perante o Poder

Judiciário.

Assim, a existência de determinadas controvérsias em relação ao imóvel, à

propriedade da gleba ou ao empresário (art. 18) pode inviabilizar o registro do

projeto de parcelamento urbano.

Uma vez examinados os documentos constantes do processo de matrícula e

estando todos em ordem, o Oficial do Registro de Imóveis deverá tomar certas

providências acautelatórias, antes de proceder aos atos relativos ao registro do

parcelamento (art. 19).

Observa-se que três são as providências a serem adotadas pelo Oficial do

Registro de Imóveis, antes de executar o registro do parcelamento urbano:

11 comunicar ao Município o pedido do registro;

12 publicar edital e desenho resumido do pedido de registro;e

13 aguardar a decurso do prazo para a apresentação de impugnações.

O Cartório Imobiliário deverá publicar editais, por três dias consecutivos, em

jornal de grande circulação e no Diário Oficial, para que se estabeleça

presunção jure et de jure de que todos tomaram conhecimento do pedido de

registro apresentado e, caso se julguem prejudicados, apresentem impugnação

no prazo de 15 dias, a contar da publicação do último dia do tríduo legal.

Apresentada impugnação por parte de qualquer interessado, forma-se um

proceso contencioso, em que as partes poderão aduzir os fatos e razões, com a

interveniência dos entes públicos interessados e do Ministério Público.

Se não houver impugnação, após decorrido o prazo, o processo de registro

está apto a ser deferido. Não há mais possibilidade de, administrativamente, se

frustrar essa medida. Somente uma decisão judicial, obtida em procedimento

próprio, terá o condão de desfazer o registro.

9.2 - As áreas de uso comum

Necessariamente, todo loteamento urbano deverá criar áreas destinadas

ao sistema de circulação e a implantação de equipamentos urbanos e

comunitários, bem como espaços livres de uso público, que se reservam a

serem usados, indistintamente, pelos futuros ocupantes dos lotes. Esses

logradouros constituem bens de uso comum, sendo inaceitável a hipótese de

ocupação pelo particular ou pelo Poder Público.

A Lei 9.785/99 retirou a fixação de um percentual rígido das áreas acima

referidas, estabelecendo no art. 4º, inciso I, que deverão ser proporcionais à

densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal

para a zona em que se situem. E, complementando tal diretriz, dispõe o § 1º do

mesmo artigo que:

A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o

território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de

parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas

mínimas e máximas de lote e os coeficientes máximos de aproveitamento.

Bastante louváveis tais inovações, limitando o poder discricionário do

executivo municipal na aprovação dos parcelamentos e fixação de áreas

comuns, além de estabelecer com maior rigidez e eficácia, através de critérios

estritamente técnicos, o modo de ocupação racional do território municipal.

Essas áreas públicas serão incorporadas ao domínio da Municipalidade

no ato do registro do loteamento (inciso III, § 2º, do art. 9º) e destinar-se-ão aos

objetivos de circulação e conexão do novo núcleo, à execução de obras voltadas

para a educação, cultura, saúde, lazer e similares (equipamentos comunitários),

à implantação de serviços públicos de abastecimento de água, esgoto, energia

elétrica, rede telefônica e gás canalizado (equipamentos urbanos).

Por esta razão, todas essas áreas de uso comum deverão estar

perfeitamente especificadas e descritas no memorial que será levado à

apreciação dos setores públicos, de modo a avaliar se o projeto de loteamento

obedeceu às diretrizes fixadas para o uso do solo urbano local, bem como se

atende aos requisitos técnicos urbanísticos referentes à complexidade do

sistema ecológico que deve ser mantido, com vistas à qualidade e ao padrão de

vida que o Poder Público pretende conferir aos futuros habitantes.

O marco inicial da transferência destas áreas para o Município, segundo o

artigo 22, será:

Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do

Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios

públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial

descritivo.

Portanto, uma vez registrado o parcelamento, não poderá mais ser

modificado o projeto aprovado pela Municipalidade, pelo Estado ou pela União

(quando for o caso), eis que já não mais pertencem ao empreendedor as áreas

mencionadas. Essa é a razão por que, uma vez registrado o parcelamento

urbano não mais poderá ser cancelado nem alterado, mesmo que tais mudanças

ou cancelamento precedam qualquer tipo de alienação de lote, exceto com a

prévia autorizacão do Município.

9.3 – Possibilidade de cancelamento do registro

Após o registro do projeto aprovado é que se passa a executar a fase

comercial, ou seja, legalmente o empreendedor terá a oportunidade de vender

aos interessados os lotes que resultaram do seu parcelamento.

Porém, por razões diversas, sejam elas legais, técnicas ou econômicas, o

empreendimento, após ultrapassadas as fases referidas, continua a ser

interessante para o Poder Público, para o parcelador urbano ou para os

adquirentes. Na contingência dessas impossibilidades ou inconveniências de

prosseguir na execução do empreendimento, poderá ser cancelado.

O artigo 23 estabelece as hipóteses para o cancelamento:

O registro do loteamento só poderá ser cancelado:

I - por decisão judicial;

II - a requerimento do loteador, com anuência da Prefeitura, ou do Distrito

Federal, quando for a caso, enquanto nenhum lote houver sido objeto de

contrato;

III - a requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes dos

lotes, com, anuência da Prefeitura ou do Distrito Federal, quando for o caso, e

do Estado.

§1° - A Prefeitura e o Estado só poderão opor-se ao cancelamento se disso

resultar inconveniente comprovado para o desenvolvimento urbano ou se já se

tiver realizado qualquer melhoramento na área loteada ou adjacências.

§ 2° - Nas hipóteses dos incisos II e III, o Oficial do Registro de Imóveis fará

publicar, em resumo, edital do pedido de cancelamento, podendo este ser

impugnado no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data da última publicação.

Findo esse prazo, com ou sem impugnação, o processo será remetido ao juiz

competente, para homologação do pedido de cancelamento, ouvido o Ministério

Público.

§ 3° - A homologação de que trata o parágrafo anterior será precedida de

vistoria judicial destinada a comprovar a inexistência de adquirentes instalados

na área loteada.

Observa-se do texto legal que sempre deverá ser ouvida a autoridade

pública e, apesar da expressa disposição do inciso I, em todas as situações será

necessária a intervenção judicial.

10 - Parcelamentos regulares e irregulares

Os parcelamentos urbanos podem ser regulares ou irregulares, segundo

atendam ou não ao procedimento previsto em lei.

Considera-se parcelamento urbano regular aquele que obedece a todas as

exigências administrativas e, após aprovado pelo Município, é levado a registro

perante o Cartório de Imóveis, para posterior implantação das obras de infra-

estrutura.

Pelo menos três etapas distintas são necessárias para a implementação

lícita de um loteamento: a administrativa, que se processa perante os órgãos

públicos (aprovações e licenças); a registrária, caracterizada pelo registro no

cartório imobiliário competente; e a urbanística, consistente na execução das

obras de infra-estrutura.

Todo parcelamento que não atendeu qualquer uma das fases referidas é

irregular ou clandestino. Portanto, clandestino não é, apenas, o loteamento feito

às ocultas. Tanto o é aquele desconhecido oficialmente pelo Poder Público,

porque inexistente solicitação de aprovação, quanto o que deriva do

indeferimento do respectivo pedido, por não atender às exigências legais, bem

como o que não foi levado a registro, ou também, aquele em que as obras de

infra-estrutura previstas não forma executadas, transcorrido o prazo legal.

Mais, os parcelamentos se denominam clandestinos mesmo nas hipóteses

em que a gleba não tenha sofrido qualquer fragmentação, mas tenha ocorrido a

venda dos lotes. Assim, tanto são clandestinos os parcelamentos executados

como os não-executados.

11 - Suspensão do pagamento das prestações

Se o loteamento não está registrado ou está sendo irregularmente

executado, deverá o promitente adquirente suspender o pagamento das

prestações restantes, diretamente ao vendedor, conforme dispõe o art. 38 e

seguintes:

Verificado que o loteamento ou desmembramento não se acha registrado ou

regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito

Federal, quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento

das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.

13 - Notificação ao empreendedor para regularização

O Ministério Público, o adquirente e o Poder Público são legitimados para

notificar o parcelador para que proceda à regularização do parcelamento urbano,

o registro junto ao Cartório de Imóveis, o atendimento das diretrizes e do

cronograma. Trata-se de legitimidade concorrente, conforme o § 2°, do artigo 38

da Lei nº 6.766/79, que assim estipula:

A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, ou o

Ministério Público, poderá promover a notificação ao loteador prevista no caput

deste artigo.

Duas são as notificações possíveis, a primeira é dirigida ao parcelador,

para que regularize o seu empreendimento e/ou execute corretamente as obras

de traçado dos lotes, quadras e obras de infra-estrutura. Consideram-se obras

de infra-estrutura básica o mínimo a ser implementado pelo empreendedor (§5º,

do art. 2º), a saber:

• equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais;

• iluminação pública;

• redes de esgoto sanitário;

• abastecimento de água potável;

• energia elétrica pública e domiciliar;

• vias de circulação pavimentadas ou não.

A outra notificação é a dirigida ao promitente-adquirente, para que

suspenda os pagamentos diretamente ao alienante e passe a efetivar os

pagamentos perante o Cartório do Registro de Imóveis.

Tanto o Ministério Público como a administração pública deverão, após

provocação do interessado, verificar, previamente, se a reclamação interposta é

pertinente ou não, visto que uma notificação de tamanhas repercussões jurídicas

e econômicas, sem a devida investigação preliminar das alegações feitas pela

parte pretensamente prejudicada, poderá redundar em graves e irreparáveis

prejuízos para o parcelador.

A suspensão do pagamento das prestações diretamente ao parcelador

poderá ensejar sua insolvência, impossibilitando-o financeiramente de executar

as medidas de ordem administrativa e jurídica consignadas em Lei.

14 - Regularização do parcelamento

As irregularidades encontradas em qualquer parcelamento urbano variam

em escala de gravidade, considerando-se o atendimento às exigências

administrativas, registrais e de implantação. É exemplo de descumprimento das

exigências administrativas o loteamento clandestino ou irregular, sem aprovação

de sua execução pelo Poder Público. Caracteriza-se o descumprimento registral

quando não apresentados os documentos comprobatórios da propriedade do

imóvel e demais documentos que ficarão em arquivo no Cartório de Imóveis. Por

fim, são exemplos de irregularidade na implantação, a ausência das obras

básicas de infra-estrutura e a desobediência a item constante do memorial

descritivo que instruiu o projeto aprovado.

Em todas essas hipóteses tem o Poder Público a possibilidade de intervir no

empreendimento. Antes, porém, terá de notificar o parcelador, dando-lhe

oportunidade de regularizá-lo, conforme estabelece o art. 40, em seu caput:

A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, se

desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou

desmembramento não-autorizado ou executado sem a observância das

determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus

padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de

lotes.

Não obstante o dispositivo legal utilizar a expressão “poderá”, a intervenção

do Poder Público é necessária, não se tratando de ato discricionário, e ocorrerá

sempre na hipótese de inércia do empreendedor notificado.

15 - Ressarcimento das despesas para regularizacão do parcelamento

O promitente-comprador, uma vez notificado pela Administração ou Ministério

Público, deverá suspender o pagamento das prestações restantes, notificando o

parcelador para suprir as falhas apontadas. As prestações vincendas deverão

ser quitadas junto ao Cartório do Registro de Imóveis (artigo 38 e parágrafo).

Essas quantias deverão ser depositadas em estabelecimento bancário,

segundo estabelece o inciso I do artigo 666 do Código de Processo Civil.

Atendendo às determinações dos órgãos públicos mencionados e/ou pelo

próprio adquirente, regularizando o empreendimento, poderá, através da via

judicial, levantar tais importâncias.

Concomitantemente o Poder Público deverá intervir, em defesa dos padrões

de desenvolvimento urbanístico e do direito dos adquirentes dos lotes, para

regularizar os parcelamentos não autorizados ou executados sem a observância

das determinações do ato adininistrativo.

As despesas efetuadas pela Administração Pública deverão ser imputadas ao

parcelador e ressarcidas pelas prestações que forem sendo depositadas no

Cartório do Registro de Imóveis e levadas na conta bancária acima referida.

Por outro lado, se o adquirente, mesmo após notificado, continuar a pagar as

prestações vincendas ao parcelador, poderá ser chamado a ressarcir os cofres

públicos, na medida das prestações pagas indevidamente, pois estará não só

pactuando com as irregularidades praticadas pelo parcelador, bem como

causando danos a terceiros. Além disso, causará prejuízos ao Poder Público, no

que se refere ao ressarcimento dos gastos que foi obrigado a fazer, na defesa

dos padrões de desenvolvimento urbano.

Poderá assim o adquirente faltoso inclusive ser responsabilizado

criminalmente como co-auto, em todos os ilícitos penais perpetrados pelo

parcelador urbano (artigo 51), tanto em relação à economia popular, como tam-

bém contra a administração pública.

16 - Insuficiência do depósito para ressarcimento das despesas de

regularização

Caso os depósitos efetuados pelos adquirentes não sejam suficientes para

satisfazer integralmente as depesas para a regularização da atividade, a

diferença poderá ser exigida do parcelador e eventual grupo econômico

beneficiado de alguma forma com o parcelamento. Trata-se de responsabilidade

solidária legal, nos termos do art. 40, § 2º c/c o art. 47, in verbis:

Se o loteador integrar grupo econômico ou financeiro, qualquer pessoa física

ou jurídica desse grupo, beneficiária de qualquer forma do loteamento ou

desmembramento irregular, será solidariamente responsável pelos prejuízos por

ele causados aos compradores de lotes e ao Poder Público.

17 - Medidas acautelatórias

Este tema será analisado com maior amplitude em capítulo posterior,

entretanto cabe ressaltar nesta oportunidade que além das medidas

administrativas referidas, a Lei possibilita ao Poder Público a adoção de medidas

acautelatórias, judiciais, na forma descrita no § 4º, do art. 40:

A Prefeitura Municipal ou o Distrito Federal, quando for o caso, para

assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o

ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá

promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins

colimados.

Dentre tantas medidas preventivas, poderá requerer ao Juiz, comprovando a

necessidade de se resguardar do pagamento de seus gastos na regularização

do empreendimento, que, em vez de o depósito ser feito ao Oficial do Registro

de Imóveis, receba diretamente tais quantias. Essa seria uma forma de,

utilizando os valores pagos pelos promitentes-adquirentes, executar as obras

que estavam a cargo do parcelador e não foram implementadas.

Da mesma maneira poderá postular judicilamente o seqüestro ou a proibição

de alienação de qualquer bem antes de apurado o montante dos dispêndios com

a regularização do parcelamento incorretamente executado, no caso de gastos

vultosos e haver fundado receio de que o parcelador, seus sócios ou

componentes de seu grupo econômico ou financeiro, venham efetuar manobras

para a alienação de seus bens.

18 - Conversão do solo rural para os fins urbanos

A matéria será analisada mais detalhadamente em capítulo posterior,

cumprindo ressaltar nesta oportunidade que sob o regime do Decreto-Lei 58/37

tanto eram regulados os parcelamentos urbanos quanto os rurais, entendendo-

se como parcelamentos urbanos as subdivisões de áreas com o objetivo de

construir edificações destinadas a abrigar os habitantes das cidades e situadas

em zonas urbanas. Por sua vez como rurais entendia-se o fracionamento do

solo destinado à exploração pastoril, agrícola e agroindustrial situado em zonas

rurais.

O Código Civil de 1916 foi o primeiro diploma pátrio a apresentar distinção

entre o solo urbano e rural, acolhendo o critério da localização para definir como

áreas urbanas as situadas intra ou em torno das cidades e, como rurais, as

localizadas fora das cidades e destinadas às atividades agrícolas e pastoris.

Posteriormente, em 1964, pelo Estatuto da Terra, subtraíram-se do Decreto-

Lei 58/37 a regulamentacão e a competência para normatizar o parcelamento

rural.

Com o advento da Lei 6.786/79, assim dispôs o seu artigo 53:

Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de

prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra,

do órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação

da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal, quando for o caso, segundo as

exigências da legislação pertinente.

Uma vez transformada por leis municipais a natureza das áreas rurais em

urbanas, cumprirá ao Município diligenciar junto ao Incra o cancelamento do

cadastro perante aquela entidade.

O particular que pretender transformar imóvel rural em urbano necessita

provar que o bem perdeu suas características de área rural, não se prestando à

exploração extrativa agrícola, pastoril ou agroindustrial. Dependerá de lei

municipal reconhecendo tal situação para promover o seu parcelamento, na

forma prevista na Lei 6.786/79.

III – PRINCIPAIS DANOS PROVOCADOS PELOS LOTEAMENTOSIRREGULARES

Os parcelamentos clandestinos ou irregulares surgem, na maioria das

vezes, nas periferias das grandes cidades, normalmente em locais de baixa

valorização imobiliária. De regra, o proprietário do imóvel é pessoa distinta do

parcelador, aquele que promove a demarcação no terreno e o lançamento dos

lotes no mercado de consumo através de panfletos e faixas publicitárias

espalhados nos centros comerciais.

As áreas são oferecidas a preços módicos, em inúmeras parcelas de

valor inferior a um salário mínimo. Normalmente é fornecido transporte gratuito

e, não raro, alimentação aos interessados na aquisição. O empreendedor, para

demonstrar a viabilidade do negócio, promove a construção de algumas

residências de nível médio, indicando, simuladamente, o início de ocupação

dentro de padrões atrativos.

Logo inicia-se a desordenada ocupação do solo, com a proliferação de

casas edificadas sem critérios técnicos e em condições manifestamente

insalubres, em prejuízo ao meio ambiente e à saúde dos moradores. O

adensamento populacional resultante, desprovido de equipamentos urbanos e

comunitários e incompatível com o meio físico, gera o crescimento caótico da

cidade, a marginalização dos moradores destes parcelamentos ilegais, com o

incremento das desigualdades sociais e reflexos na segurança da população

local e circunvizinha.

A subdivisão da área sem planejamento adequado, em quadras, lotes e

ruas, normalmente sem qualquer reserva de espaços institucionais, demanda

grandes movimentos de terra, cortes e aterros, remoção da cobertura vegetal

em prejuízo da estabilidade do solo, favorecendo a erosão e o assoreamento de

cursos d'água.

A ausência de áreas institucionais destinadas a edificações de creches e

escolas, postos de saúde e policiais, resulta na saturação dos equipamentos

públicos das áreas vizinhas, dificultando a prestação de serviços públicos

essenciais, exponenciando a marginalização.

Sob o ponto de vista do Direito do Consumidor, é regra a imposição de

contratos padrão sem um mínimo de formalidades e garantias legais. Os

adquirentes são sempre submetidos a imposições unilaterais e cláusulas

abusivas dos loteadores.

Não legalizados os parcelamentos, fica impossibilitada a regularização de

suas edificações, inviabilizando a fiscalização oficial para garantia de segurança

dos imóveis. Ao mesmo tempo, seguem-se ligações inadequadas de energia e

água, gerando riscos para os moradores. Na maioria das vezes, perfuram-se

poços para a captação de água nas proximidades de fossas, favorecendo sua

contaminação, sendo comum o despejo do esgoto doméstico diretamente no

solo e cursos d’água.

A coleta e deposição de resíduos sólidos é feita sem qualquer critério, em

terrenos baldios, áreas de erosão ou até mesmo no leito dos cursos d'água,

acarretando a proliferação de transmissores de doenças, exalando mau cheiro e

contaminando, através da percolação do chorume, o lençol freático.

O resultado de toda esta ocupação clandestina, enfim, é a marginalização

de seus habitantes e a degradação do meio ambiente, tornando-se

demasiadamente onerosa a tarefa da Administração Pública em melhorar as

condições locais, possibilitando um mínimo de dignidade aos seus moradores.

IV – FORMAS MAIS USUAIS DE PARCELAMENTOS IRREGULARES

Especialmente, junto aos grandes conglomerados humanos, além da

prática direta de fracionamento ilegal, que constitui a maioria dos casos, vêm se

observando o surgimento de expedientes muito assemelhados destinados a

mascarar e ocultar a implantação dos loteamentos, à margem da Lei 6.766/79.

Os principais observados são:

1 – Falsos condomínios

É a modalidade mais comum, normalmente em áreas mais próximas aos

grandes centros e com o entorno já parcialmente ocupado. Consiste na

constituição fraudulenta de condomínios horizontais com a venda de partes

ideais sucessivas, através de contratos padronizados, em glebas maiores, em

percentuais iguais ou variáveis, constituindo propriedades comuns com pessoas

sem nenhuma afinidade familiar ou de camaradagem, em escala empresarial. As

escrituras de compra e venda das frações ideais são registradas no serviço

imobiliário de forma seqüencial, na matrícula da gleba em comum.

No documento público levado a registro (escritura) não se menciona a

localização da parte adquirida, referindo-se apenas à porcentagem da área

transferida. Todavia, quando da contratação, são exibidas plantas indicando a

localização da fração ideal e, de fato, o terreno adquirido se apresenta como

parte certa demarcada, cercada e destacada do todo, inclusive com vias abertas

pelo empreendedor.

2 - Sítios ou chácaras de recreio

Ocorrem normalmente em áreas um pouco mais afastadas, de menor

ocupação habitacional, que oferecem atrativos paisagísticos (vegetação nativa

ladeada por cursos d'água). Consiste a prática irregular no fracionamento de

áreas rurais em pequenas glebas, de regra respeitando-se o módulo rural, que

também são vendidas como frações ideais.

A rigor, tal conduta deveria ser precedida de lei municipal que alterasse a

natureza de sua destinação, de rural para urbana, autorização do INCRA e

posterior atendimento ao disposto na Lei 6.766/79.

Para tentar conter a prática sistemática das fraudes ora apontadas, a

Corregedoria de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais

baixou a Instrução nº 213/GACOR/93, em que se determina aos Cartórios

Imobiliários a não proceder:

O registro de frações ideais de terrenos com localização, numeração e

metragem certas, ou de qualquer outra forma de instituição de condomínio que

caracterize loteamento ou desmembramento do solo urbano de modo oblíquo ou

irregular, desatendendo aos princípios da Lei 6.766/79.

3- Associações e cooperativas habitacionais

Resultam do agrupamento de interessados na compra de lotes,

arrecadando valores mensais dos interessados (associados ou cooperados), a

título de cotas, cujo montante será empregado na compra de uma gleba, na

contratação dos serviços de topografia, terraplenagem, abertura de ruas,

demarcação de quadras e lotes, enfim, para a execução do parcelamento do

solo.

O grupo fundador da associação ou cooperativa busca sua legitimação

perante os adquirentes de lotes mediante a formalização de estatuto e a reali-

zação de assembléias que deliberam sobre a administração do

empreendimento.

Todavia, na maioria das vezes, o loteamento é implantado sem as

formalidades legais de aprovação, registro do projeto, titularidade do domínio da

gleba parcelanda. Os compradores são orientados a construir no local, gerando

ocupação desordenada e loteamento clandestino. Por vezes, os componentes

dos quadros diretivos dessas cooperativas e associações desaparecem com o

dinheiro arrecadado, em prejuízo dos associados e do Poder Público, que

assume os custos da regularização do empreendimento.

V – A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

1- A legitimidade do Ministério Público

Com a nova ordem Constitucional de 88, poucos são aqueles que ainda

se insurgem contra a legitimidade do Ministério Público para a tutela coletiva dos

interesses ou direitos individuais homogêneos de relevância, mesmo em se

tratando de interesses ou direitos disponíveis.

Impõe-se aceitar a ação civil pública como acautelatória dos vários tipos

de interesses metaindividuais, com relação ao meio ambiente, ao consumidor

patrimônio cultural e a qualquer outro interesse coletivo ou difuso e interesses

individuais homogêneos.

Tanto a doutrina como os nossos Tribunais são uníssonos em reconhecer

a legitimação extraordinária ministerial para propositura de ação coletiva, em

defesa de interesses ou direitos individuais homogêneos quando estes, embora

disponíveis, expressem valores jurídicos de transcendente importância social.

No caso particular da ação civil por dano urbanístico ou ambiental, o

interesse público se sobrepõe aos dos adquirentes dos lotes. É o patrimônio de

uma coletividade que está sendo agredido de maneira ilegal, exigindo a tutela

ministerial, sem afastar a possibilidade das demandas individuais.

2 – Atuação concreta do Ministério Público

Tomando conhecimento da implantação de um parcelamento de área

irregular, não importa de qual natureza, deverá o Promotor de Justiça, após

instaurar inquérito civil ou procedimento administrativo, oficiar ao Cartório de

Registro de Imóveis solicitando certidão de inteiro teor da matrícula da área

objeto de parcelamento, para verificar se existe registro do processo de

parcelamento naquele cartório.

Concomitantemente, requisitará vistoria técnica no local, para certificar a

existência de possíveis obras civis e/ou divulgação de venda de parcelas da

área objeto de investigação.

Em seguida, configurado o parcelamento irregular ou, mesmo, apenas a

divulgação de venda de lotes, notificará o proprietário do imóvel e a pessoa

responsável pelas vendas para comparecer na Promotoria de Justiça, ao mesmo

tempo em que requisitará a instauração de inquérito policial.

Acionará ainda a Administração Pública para exercer seu poder-dever de

polícia, visando à punição dos infratores, devendo o Promotor de Justiça,

independentemente das investigações próprias que promover, acompanhar os

procedimentos em trâmite nos órgãos administrativos.

Extrajudicialmente, além dos responsáveis pelo empreendimento ilícito,

dos adquirentes e da Administração Pública, o Ministério Público pode promover

a notificação do art. 38 da Lei 6.766/79, sinalizando sua intenção de paralisar a

atividade ilícita e regularizar o parcelamento pela via administrativa. Essa

medida também dá ensejo a que os adquirentes dos lotes façam o depósito das

prestações em cartório, atingindo diretamente a fonte de renda do loteador e

proporcionando verba para a regularização do loteamento, a ser levantada por

ordem judicial a pedido do município.

Restando viável a regularização do empreendimento, o Ministério Público

deverá propor compromisso de ajustamento de conduta, atento sempre à

indisponibilidade dos interesses envolvidos.

Teceremos mais considerações a respeito da atuação ministerial adiante

em capítulo próprio.

3 – A tutela judicial

Não sendo possível a regularização do empreendimento, ou, sendo

possível, reste inviável a celebração de compromisso de ajustamento de

conduta, deverá o Promotor de Justiça propor ação civil pública para resguardar

integralmente os direitos tutelados.

A ação deverá ser proposta em relação ao proprietário e corretor dos

imóveis, bem como em desfavor dos servidores públicos que, de qualquer modo,

possam ser responsabilizados pelo empreendimento irregular (a

responsabilidade do agente público será tratada em capítulo especial).

O pedido liminar está inserido na proposta de atuação uniforme, ao final

deste artigo.

Na esfera penal, verificados pressupostos e fundamentos legalmente

previstos, deverá ser requerida a prisão preventiva dos responsáveis, mormente

se contumazes, para a garantia da ordem pública.

VI – RESPONSABILIDADE DO ESTADO E DE SEUS AGENTES

1 - Responsabilidade da Administração Pública pelos parcelamentosirregulares

O controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano constitui

encargo do Município (CF, art. 30, inc. VIII), assim como a proteção ao meio

ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, (CF, art. 23, inc.

VI, e 225, §1º, inc. I).

O poder de polícia da Administração Pública autoriza o embargo de

parcelamentos não licenciados (clandestinos), inclusive o desfazimento de

parcelamento irregular, tomando medidas concretas e eficazes quando a

regularização é impossível.

Rotineiramente, aponta-se a discricionariedade como atributo do poder de

polícia. Embora esteja presente em parte das medidas de polícia, nem sempre

isso ocorre, pois se a norma legal estabelecer o modo e a forma de sua

realização, o ato de polícia, em princípío, discricionário, torna-se vinculado.

O controle urbanístico pela municipalidade verifica-se em três momentos

distintos: a) antes da atuação concreta do interessado, através da fixação de

diretrizes e aprovação de planos, projetos e concessão de licenças; b) durante a

atuação do interessado, através da inspeções, comunicações e fiscalização; c)

depois da atuação do interessado, mediante auto de vistoria de conclusão de

obra e expedição de “habite-se”.

O poder discricionário da administração tem por escopo a apuração concreta

da irregularidade, ou seja, constatado o desvio da conduta do parcelador,

necessariamente a municipalidade deverá, conforme o caso, aplicar multas,

intimar o infrator a corrigi-las, adotar os procedimentos apropriados para impedir

que elas prossigam.

Ou seja, verificando o agente público a ocorrência de uma irregularidade

sobre a qual a lei prevê expressamente a incidência de uma penalidade, não

pode deixar de aplicá-la a seu critério, sob o argumento da discricionariedade

administrativa. Não há liberdade de escolha, pois sendo gestor da coisa pública

e zelando pelo interesse público, o administrador não pode transigir ou se omitir.

Eventual inércia da Administração Pública pode gerar, tanto sua

responsabilização em ação civil pública, quanto a do agente ou servidor público

por improbidade administrativa (Lei 8.429/92, art. 11, II) e crime de prevaricação.

Daí, ao contrário do propalado por alguns maus administradores, é dever

do Município coibir o surgimento e proliferação dos loteamentos clandestinos,

acorrendo, quando necessário, ao Poder Judiciário.

Portanto, é inegável que a omissão acarreta responsabilidade

administrativa, conforme bem salientado por Lúcia Valle FIGUEIREDO:

"A omissão acarreta também responsabilidade administrativa. Cabem,

aqui, as seguintes situações: o silêncio, quando a obrigação é de pronúncia, a

omissão de fiscalizar, dentro de sua competência-dever, a omissão de executar

as medidas administrativas de coercibilidade conferidas pelo ordenamento

jurídico."

O controle urbanístico, a proteção ao meio ambiente e o combate à

poluição não é, no entanto, função exclusiva do Município, concorrendo muitas

vezes o Estado e a União, conforme o interesse jurídico na área irregularmente

parcelada.

A interpretação sistemática da Constituição de 1988 assinala que a

administração pública, em todas as esferas de poder, é responsável pela

garantia da qualidade de vida nas cidades, reconhecidas como meio ambiente

urbano, zelando por um local onde se possa viver dignamente.

Tratando-se de direito fundamental, urge se exigir do Poder Público a

efetiva proteção de um ambiente saudável nas cidades, conclusão que se extrai

da interpretação conjunta do art. 5º, caput inciso LXXIII e do art. 225 da

Constituição Federal: a garantia do direito à vida não se limita a assegurar a

sobrevivência, mas também a fruição de um mínimo de dignidade e conforto –

artigo 1o, parágrafo único do Estatuto da Cidade.

Entretanto, o que se observa é uma administração pública inoperante,

condescendente com a ganância imobiliária de poucos em detrimento das

condições de moradia da maioria, invocando aquela, sempre que

responsabilizada, o poder de discricionariedade de seus atos.

É incorreto o entendimento de que, ao atender o pedido de tutela

específica e concreta, estaria o Poder Judiciário interferindo na

discricionariedade da Administração Pública. Ao Poder Judiciário, devidamente

provocado, cumpre garantir a eficácia dos preceitos legais, determinando à

Administração a observância do princípio da legalidade.

Em recente decisão, reconheceu o Superior Tribunal de Justiça o poder-dever

do município de agir no sentido de regularizar loteamentos urbanos

clandestinos, quando não exerceu seu poder de polícia de forma concreta e

eficaz para impedir o parcelamento irregular do solo:

" l. O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para obrigar o proprietário

a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino como o

mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legí-

tima para figurar no polo passivo da demanda.

2. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular

passe a atender o regulamento específico para a sua constituição.

3. O exercício dessa atividade é vinculada.

4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial

pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da

demanda.”(REsp 194732/SP, relator Ministro José Delgado).

No mesmo sentido decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São

Paulo, em julgado publicado na JTJ - Volume 189 – pág. 25, de 14 de agosto de

1996, Relator o Des. César Lacerda:

“Ação Civil Pública - Loteamento irregular - Regularização - Atribuição de

competência municipal - Ausência de responsabilidade solidária do Estado quer

pela regularização, quer pelos danos aos adquirentes de lotes e ao meio

ambiente - Ilegitimidade passiva ‘ad causam’ da Fazenda do Estado.

Ao contrário do que sustenta a apelante, a condenação judicial não

caracteriza qualquer invasão de competência, nem mesmo dentro do enfoque

da discricionariedade administrativa. O ordenamento jurídico não veda, em

abstrato, a condenação do Município da obrigação de fazer, consistente em

regularizar loteamento. Não se trata de invadir o campo da oportunidade ou

conveniência do ato administrativo, senão de impor a aplicação da lei, no que

pertine à rigorosa fiscalização da atividade dos loteadores na esfera de

competência municipal. A degradação do meio ambiente, por atividade nociva e

descontrolada de loteador, pode ser combatida por iniciativa do Ministério

Público, se o Poder Municipal não exerce rigoroso controle e não aplica a

legislação de regência.”

No corpo do acórdão, encontramos:

“Em aguda monografia, com o tema ‘Discricionariedade Administrativa e

Ação Civil Pública’, publicada na RT, vol. 657/51, o eminente Magistrado

DIOMAR ACKEL FILHO firmou, dentre outras, as seguintes conclusões a

respeito do tema: ‘a discricionariedade administrativa não constitui óbice para a

decisão jurisdicional no caso de obrigação de fazer ou não fazer, fundada em

interesse do bem comum, porque a definição do que seja este não é exclusiva

do Executivo, mas objetivo fundamental da República e de seus Poderes. A

discricionariedade também deve ser considerada em seus exatos limites, pois

não pode subtrair-se à legalidade e a princípios básicos que, modernamente, a

condicionam rumo do fim do interesse público, entre os quais a racionalidade,

justiça, igualdade e proporcionalidade. Por isso também fica legitimada a

intervenção jurisdicional em atos dessa natureza. A evolução dinâmica do

Direito faz com que o Judiciário assuma um papel importante, participando

ativamente, na medida em que for provocado, da interpretação dos objetivos do

bem comum, corrigindo os desvios e omissões da Administração e dos agentes

públicos no mister que lhes impõem o munus público. Este Egrégio Tribunal já

decidiu que ‘não há restrição ao poder revisional dos Tribunais sobre o Juízo da

Administração quando não reconhece os valores de vida referidos na Lei nº

7.347’ (RF, vol. 98/586). É de nossa organização política a posição superposta

do Judiciário em face de outros Poderes, sempre que se trate de interpretar e

aplicar um texto de lei (RJTJESP, ed. LEX, vol. 114/40)’.

A legislação outorga à Administração Municipal diversos instrumentos

para coibir o surgimento de loteamentos clandestinos. Não obstante, não houve

adoção de providências rigorosas e eficazes, tanto que o loteamento foi

executado. Como é intuitivo, a instalação do núcleo habitacional clandestino não

se desenvolveu do dia para a noite. Se a Municipalidade houvesse agido com

rigor, nos limites de sua competência, manejando os instrumentos de que

dispõe, inclusive no âmbito jurisdicional, o loteamento não teria proliferado na

intensidade em que se verifica neste caso. De outro vértice, depois de

implantado o núcleo habitacional, e apesar do tempo decorrido, não cuidou a

Municipalidade de adotar providências tendentes à convalidação da ocupação,

mediante regularização do loteamento, o que milita em favor do acolhimento da

demanda.”

2- Responsabilidade dos Oficiais Cartorários

O registrador imobiliário exerce função de natureza pública, não obstante

rceber sua remuneração diretamente do particular. Cumpre ao cartório

imobiliário, de ofício, coibir toda e qualquer prática fraudulenta, pois os serviços

de registro objetivam garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia

dos atos .jurídicos.

Assim, o dever contido no art. 6º da Lei 7.347/85 impõe-se plenamente ao

registrador, obrigado a comunicar tais irregularidades ao Promotor de Justiça da

Comarca, agindo na qualidade de servidor público, no exercício de uma função

pública delegada, municiando o Ministério Público com elementos que

constituam objeto de ação civil.

A constituição dos denominados “condomínios fechados e chácaras de

recreio”, conduta ilícita mais rotineira objetivando burlar o procedimento previsto

na Lei 6.766/79, deve ser negada independentemente de qualquer

manifestação judicial. Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu

que:

“A venda de fração ideal de terras parceladas irregularmente não pode

ser objeto de registro imobiliário, porque frauda a legislação específica; o Juiz

que proíbe o registro desse negócios, sem a prévia oitiva do proprietário, não

fere a garantia do contraditório, porque só ordenou o que o Oficial do Cartório já

estava obrigado a fazer." (Recurso Ordinário em MS n° 9.876, São Paulo, já em

17.08.99, DJ de 18.10.99, Rel. Min. Ari Pargendler, 3ª Turma do STJ).

Da mesma forma, deverá o Oficial ficar atento à inexistência das obras de

infra-estrutura de loteamento registrado, ao término do prazo fixado no

cronograma, comunicando ao Promotor de Justiça a não-apresentação do termo

de verificação de obras expedido pela Administração Pública Municipal, para as

providências pertinentes.

2.1 – Controle do contrato padrão de compra e venda

Não obstante tratar-se de matéria de maior afinidade com Direito do

Consumidor, entende-se indispensável tecer algumas considerações sobre o

tema, tendo em vista a interdependência entre a segurança das obras básicas

de infra-estrutura, com a garantia de mínimo dano ao ambiente.

A questão que se pretende abordar sucintamente refere-se à viabilidade

de inserção em contratos-padrão de cláusulas de rateio dos valores utilizados na

urbanização de parcelamentos do solo urbano. Argumentam os

empreendedores que não havendo qualquer dispositivo na Lei 6.766/79 vedando

o repasse do custo de tais obras, não cabe ao registro imobiliário recusar o

contrato padrão que contiver cláusula específica nesse sentido. Em outra

palavras, seriam legais dispositivos estabelecendo o rateio, entre os adquirentes

dos lotes, dos custos de obras de infra-estrutura, que os parceladores são

obrigados a executar por força da legislação municipal e federal.

Alegam, ainda que o Cartório Imobiliário teria um papel meramente

instrumental, não tendo competência para o exame de legalidade de cláusulas

contratuais e muito menos seria agente credenciado para a proteção do

consumidor, que seria cometido exclusivamente ao Poder Judiciário.

A Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo, apreciando a questão,

reconheceu a atribuição do Oficial Registrador para analisar os contratos e

recusar o registro daqueles em que se impõe ao adquirente os custos das obras

de infra-estrutura:

”Não é de ser registrado o parcelamento quando o contrato-padrão

referido no artigo 18, VI, da Lei nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, contiver

cláusula que repasse para os futuros adquirentes dos lotes o custo com as

obras de, infra-estrutura que devem ser obrigatoriamente realizadas pelo

loteador, fìcando ainda claro que o preço dos lotes deve ser certo e

determinado, cumprindo que o adquirente possa conhecê-lo previamente, assim

como a importância devida em moeda corrente nacional, ou ainda o prazo,

forma e local de pagamento.” (TJSP, Proc. 1816/94, Des. Antônio Carlos Alves

Braga).

Acrescenta a decisão:

"De outra parte o Código de Defesa do Consumidor tratou dos contratos

de venda e compra de imóveis, mediante pagamento, em prestações,

reconhecendo configurada relação de consumo quando, v.g., o vendedor for o

loteador e o adquirente o destinatário fìnal do imóvel adquirido. Neste caso o

loteador é considerado. fornecedor e o adquirente consomidor, ambos como

definido em lei. Esse referido diploma legal, que como visto tem plena aplicação

à espécie. Decorre que atualmente, não bastasse a lei do parcelamento do solo

urbano, também o Código de Defèsa do Consumidor apresenta-se como um

óbice intransponível à pretensão de repassar os custos das obras de infra-

estrutura aos adquirentes de lotes.”

Concluindo, é atribuição do Registro Imobiliário a análise do contrato-

padrão recusando as cláulusas abusivas e ilegais, independentemente da não

enumeração no texto legal (Lei .6.776/79).

2.2 – A efetividade dos registros das medidas cautelares

Controvérsia antiga, mas com graves conseqüencias sobre a efetividade

das medidas cautelares concedidas, diz respeito à legalidade das transcrições

nas matrículas destas cautelares e liminares concedidas em processos de

conhecimento, atingindo direitos relativos a prédios. Alguns registradores

recusam-se a promover a inscrição sob o argumento da não previsão na Lei de

Registros Públicos, que, segundo eles, seria taxativa no rol dos atos suscetíveis

de ingresso no Registro de Imóveis (art. 167, da Lei 6.015/73). Nesta linha de

raciocínio, a indisponibilidade do imóvel, decretada judicialmente, não poderia

ser objeto de inscrição imobiliária.

Tal entendimento contudo, encontra-se manifestamente divorciado do

sistema jurídico nacional, pois, expedida ordem judicial para a prática de ato de

averbação ou registro da indisponibilidade do imóvel, não cabe análise

administrativa, por parte do registrador, sobre sua legalidade, sob pena de se

admitir reforma por órgão que não se insere como competente para apreciação

em grau de recurso. Nem mesmo nos Estados onde possa existir Instrução da

Corregedoria de Justiça determinando a não inscrição do mandado judicial, não

é dado ao registrador recusar o cumprimento da decisão judicial.

Neste sentido, reconheceu o Superior Tribunal de Justiça, no conflito

positivo de competência entre o Juiz Presidente da Junta de Conciliação e

Julgamento e o Juiz Corregedor Permanente que o Juiz do Trabalho, em sua

função jurisdicional, tem competência para determinar a prática de ato

registrário. Cuidava-se de registro de penhora de bem imóvel e decorrente de

execução de título judicial, havendo recusa no registro em função de estar o

prédio hipotecado a agente financeiro com garantia real para o mútuo e

representado por cédula rural, havendo na lei especial previsão de que o imóvel

estava indisponível para outras obrigações. Restou claro que o comando

jurisdicional deve ser obedecido, reiterando o decidido pela 4ª Câmara da

mesma Corte, no julgamento do recurso em Mandado de Segurança 193-0, de

São Paulo, Relator o Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira:

“Não é dado ao Juiz Correcional, no exercício de sua função

administrativa, opor-se ao que fora ordenado, bem ou mal, sob o império de

decisão proferida em feito jurisdicionalizado.”

Reiteradamente, o Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido a

obrigação de se cumprir as ordens jurisdicionais para indisponibilidade do bem,

por força de liminar em processo de conhecimento ou cautelar ou de

antecipação de tutela, determinando a inscrição do mandado judicial. Na mesma

decisão, ressalta-se o voto do Ministro Athos Carneiro:

“Parece-me que não cabe aqui perquirir se a decisão tomada em sede

jurisdicional contenciosa tem, ou não, amparo da lei. O fato é que, determinada

a indisponibilidade dos bens pelo magistrado que estão jurisdicionando a ação

cautelar inominada, esta indisponibilidade, até para que possa produzir os

efeitos que lhe são inerentes e resguardar boa fé de terceiros, haveria de ser

averbada ou anotada no ofício imobiliário, segundo o entendimento do juiz,

proferido em sede contenciosa. Estaremos abrindo um precedente de

conseqüências possivelmente graves, se adotarmos a tese de que cabe ao Juiz

Corregedor averiguar da legalidade ou legitimidade dos mandados expedidos

por outros juízes, no exercício da jurisdição contenciosa.”

De igual modo, deverá ser cumprida ordem judical determinando a

averbação de existência de ação civil pública voltada para cancelar registro

relativo à regularização do loteamento, pois a propositura da ação civil pública,

para aquele referido fim, a todos interessa e, sem dúvida, trata-se de

circunstância que afeta diretamente o registro e não há sentido negar o poder

geral de cautela ou mesmo a possibilidade do Magistrado assim determinar.

Finalmente, existem situações que não permitem o cumprimento

incondicional e imediato de toda ordem judicial. Os princípios registrários

também devem ser observados com bastante rigor, competindo ao Oficial

Registrador remeter certidão de inteiro teor ao Magistrado que determinou a

inscrição, demonstrado os óbices intransponíveis e aguardar a confirmação da

ordem, para o cumprimento.

3 - Improbidade administrativa

Conforme salientado anteriormente, o crescimento desordenado das

cidades brasileiras, em decorrência da grande mobilidade de parcela

significativa da população, em busca de maiores oportunidades de trabalho e na

esperança de usufruir maiores comodidades, vem provocando, mudanças

sensíveis na organização das urbes, ocasionando violento impacto ambiental.

Sensível com a questão, o legislador constituinte acolheu a propriedade

privada e a sua função social como princípios da ordem econômica (art. 170,

incisos II e III, da Constituição Federal). Desta forma, a propriedade urbana

deverá cumprir sua função social específica, realizar as funções urbanísticas de

propiciar moradia, condições adequadas de trabalho, recreação, realizando as

funções sociais da cidade.

Para implementar tais objetivos constitucionais, a Administração Pública,

através de seus agentes legalmente constituídos, deverá implementar ações

concretas, ou seja, implementar políticas públicas. Assim, a Administração não

pode omitir-se diante da proliferação de loteamentos clandestinos e/ou

irregulares, cabendo a ela a aplicação concreta das leis, efetivando o seu poder

de polícia.

A Lei nº 8.429/92 classificou como improbidade administrativa a prática de

atos contrários aos princípios administrativos. O art. 11, inc. II, estabelece que,

independemente da intenção de obter vantagem pessoal ou proporcioná-la a

terceiros:

"Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os

princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os

deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e

notadamente:

..........................

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício".

Constatando qualquer violação às leis de parcelamento e ocupação

urbana, seja, por exemplo, a implementação de um loteamento clandestino no

município, a invasão de áreas públicas, a construção de casas em desacordo

com as normas urbanísticas ou em áreas de risco, ou mesmo, em áreas de

preservação ambiental, o agente público deverá tomar todas as medidas

administrativas ou judiciais adequadas para solucionar a ilegalidade.

A omissão injustificada do agente público diante destas situações,permitindo a formação ou consolidação de núcleos urbanos em desacordo com

a lei, em situações contrárias ao interesse público, configura ato de improbidade

administrativa.

A responsabilização pessoal do agente deverá ser objeto de empenho

especial do Ministério Público, pois não é justo que somente a Administração

Pública continue sendo a única a suportar eventual condenação, penalizando

duplamente a população (suportar o dano provocado pelo particular e arcar com

os custos da reparação).

VII - O PARCELAMENTO EM ÁREAS DE RELEVANTE INTERESSEAMBIENTAL

1 - O meio ambiente como condicionante ao parcelamento do solo

A Lei nº 6.766/79, no art. 3º, parágrafo único, inciso V, estabelece que:

"não será permitido o parcelamento do solo:

.....

V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição

impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção".

Portanto, o dispositivo legal impõe ao parcelador o dever de não intervir

nas áreas de preservação ecológicas (na sua acepção ampla), bem como de

não fazer uso de áreas já degradadas, pondo em risco a incolumidade daqueles

que viessem a habitar ou interagir com o núcleo que se formasse na área a ser

parcelada.

2 - A aplicação do Código Florestal em áreas urbanas

A redação primeira do Código Florestal estabelece que as florestas

existentes e as demais formas de vegetação do território nacional são bens de

interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de

propriedade com as limitações que a legislação estabelece. Não define o

referido Codex se mencionadas formações vegetais encontram-se na zona rural

ou urbana, razão pela qual não se pode limitar o texto legal apenas para as

áreas urbanas, como alguns pretendiam.

Posteriormente, tal discussão perdeu seu sentido, com a modificação

fixada pela Lei nº 7.803, ao parágrafo único, do art. 2º, do Código Florestal, que

consignou que:

"No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos

perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e

aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto

nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios

e limites a que se refere este artigo".

Restou plenamente confirmado que as restrições à ocupação da áreas,

abrangia não somente a zona rural, bem como a zona urbana. E mais, nesta

última, além das restrições do Código Florestal, o parcelador deveria observar

as diretrizes urbanísticas na cidade, que poderia aumentar (ou manter, reduzir

jamais) os limites fixados, em especial no que tange à faixa non aedificandi às

margens de cursos d'água.

Os nossos Tribunais reiteradamente vêm acolhendo tal entendimento:

"Mandado de Segurança - Legislação ambiental - Tratando-se de

legislação de proteção ao meio ambiente, não pode a lei municipal abrandar

exigências da lei. federal. Interpretação do artigo 2º; da lei n° 4771/65 - Recurso

improvido " (TJSP - Ap. nº 078.471.5/2-00 - Rel. Des. Lineu Peinado - j.

08.06.99).

Tendo o culto relator consignado que:

"A lei federal em questão é clara ao determinar a aplicação da lei local

desde que esta respeite os limites estabelecidos no artigo. Isto quer dizer que

não é possível edificar-se a menos de trinta metros ao longo de qualquer curso

d'água cuja largura seja de menos de dez metros, como é o caso concreto ... é

certo que em se tratando de legislação protetiva do meio ambiente, a

competência legislativa da União é concorrente com a dos Estados e

Municípios, nos termos do artigo 23, inciso VI, da Constituição da República. E,

tratando-se de competência concorrente, tem-se que prevalecem as disposições

da lei federal sobre a lei estadual, e desta sobre a municipal de forma que os

Estados e Municípios não podem abrandar exigências contidas em leis federais

através de lei local".

Portanto, a legislação municipal não poderá abrandar as limitações

previstas pelo artigo 2º, podendo apenas ser mais restritiva que as disposições

estaduais e federais.

Idêntico raciocínio deverá ser aplicado ao analisarmos o art. 3º da Lei

Florestal, que também relaciona como áreas de preservação ambiental, quando

assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de

vegetação natural destinadas:

14 a atenuar a erosão das terras;

15 a fixar as dunas;

16 a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

17 a auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades

militares;

18 a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou

histórico;

19 a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

20 a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;

21 a assegurar condições de bem-estar público.

O parágrafo primeiro do artigo 3o do Código Florestal estabelece que a

intervenção em área de preservação permanente, assim declarada pelo Poder

Público, depende de prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando

necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade

pública ou interesse social.

Caracteriza-se a utilidade pública ou o interesse social nos

empreendimentos destinados à implantação de loteamentos e conjuntos

habitacionais populares de forma a atender o déficit habitacional de pessoas

carentes.

Assim, empreendimentos destinados às classes mais favorecidas

economicamente, aos clubes de recreio, às chácaras de recreio, bem como aos

destinados ao comércio ou indústria, não poderão se beneficiar da exceção

prevista no § 1º, do art. 3º, do Código Florestal, pois, a toda clareza, não podem

ser reconhecidos como de utilidade pública muito menos como de interesse

social.

3 – A ocupação de áreas de mata ciliar

Infelizmente, nossos antepassados iniciavam as ocupações do solo,

normalmente, junto aos cursos d’água, utilizando-se destes para promover a

deposição dos resíduos sólidos (lixos) e os esgotos sanitários.

Assim, inúmeras cidades apresentam seus prédios junto aos cursos

d’água, cujas margens deveriam estar protegidas pelas matas ciliares, de

extrema importância para a manutenção da qualidade da água dos rios, controle

do regime hídrico, redução da erosão às margens dos rios, manutenção da

fauna ictiológica e melhoria dos aspectos paisagísticos.

No estágio de ocupação atual, tratando-se de área urbana, seria difícil

promover a desocupação destes espaços e recuperação das matas ciliares.

Entretanto, deve o Promotor de Justiça evitar novas ocupações, recomendando

à Administração Pública que não aprove novos parcelamentos sem a garantia

da preservação das áreas de preservação permanente e, nos parcelamentos já

aprovados, não seja autorizada a construção nem ampliação dentro destas

áreas. Deverá ser promovido na comunidade amplo trabalho de conscientização

da necessidade de preservar os recursos hídricos e a melhoria das condições

ambientais das áreas marginais.

Nas áreas rurais, observa-se uma crescente ocupação nas margens dos

rios por casas de lazer, clubes náuticos e ranchos de pescaria. Tal prática, como

nos centros urbanos, deverá ser coibida sistematicamente.

VIII - CHÁCARAS DE RECREIO E CONDOMÍNIOS FECHADOS

1 – Definições de áreas urbanas e rurais

O primeiro diploma legal que estabeleceu critérios para caracterizar o solo e

diferenciá-lo entre urbano e rural foi o Código Civil, que acolheu o critério da

localização para definir como áreas urbanas as situadas intra ou em torno das

cidades e, como rurais, as localizadas fora das cidades e destinadas às

atividades agrícolas e pastoris.

Posteriormente, o Decreto-Lei 58/37 tanto regulou os parcelamentos

urbanos quanto os rurais, entendendo-se como parcelamentos urbanos as

subdivisões de áreas, com o objetivo de construir edificações destinadas a

abrigar os habitantes das cidades e situadas em zonas urbanas. Como rurais, o

fracionamento do solo destinado à exploração vegetal, agrícola, agroindustrial e

mineral e situado em zonas rurais.

O Estatuto da Terra, em 1964, retirou do Decreto-lei 58/37 a regulamentacão

e a competência para normatizar o parcelamento rural. Em seqüência ao

Estatuto da Terra, surgiram outros dispositivos legais, deixando, naquela

ocasião, a cargo do Decreto-lei 58/37 somente a competência residual, para

regulamentar o parcelamento do solo para uso urbano.

2 – O Parcelamento de Solos Rurais e Conversão em Áreas Urbanas

Nos vários municípios do Estado de Minas Gerais, o INCRA estabeleceu

que os imóveis rurais devem apresentar a Fração Mínima de Parcelamento

(FMP) em 02 ou 03 hectares (20.000 ou 30.000 m2), segundo Instrução Especial

Incra nº 26, de 09/06/82.

A legislação específica inviabiliza a divisão de imóvel rural em dimensão

inferior ao módulo ou fração mínima de parcelamento, ainda que para as

hipóteses de desmembramento rural a parte desmembrada confine com via de

circulação preexistente, ou ainda em casos de partilha judicial ou amigável e

divisão operada causa mortis.

Da mesma forma, o parcelamento de áreas rurais destinado a chácaras

de recreio não está dispensado dos requisitos registrários da legislação de

parcelamento urbano, mesmo em se tratando de empreendimento anterior à

vigência da Lei 6766/79, ou ao Estatuto da Terra, vez que o registro especial já

era exigido pelo Decreto-Lei 58/37.

O particular que pretender transformar um imóvel rural seu em urbano,

necessita de provar que este perdeu suas características de agrícola, não se

prestando à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial.

A Lei nº 6.786/ 79 assim dispôs no seu artigo 53:

Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de

prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra,

do órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação

da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal, quando for o caso, segundo as

exigências da legislação pertinente.

Desta forma, as áreas rurais são passíveis de fracionamento, nas hipóteses

precisamente definidas em lei, observadas determinadas exigências

administrativas e legais.

Inicialmente, o poder público municipal, mediante lei, deverá reconhecer

determinada área rural a ser parcelada, como localizada em sua zona urbana,

de expansão urbana ou urbanizável. Para tanto, o Municipio não fica adstrito à

prévia anuência da União ou do Estado, nem do Incra, para tomar tal

providência.

Reconhecido por lei municipal que a área a ser parcelada não possui

natureza rural, deverá a Administração Pública municipal:

a) comunicar a transformação da área rural em área urbana ao Incra, para

que essa entidade promova a baixa, em seus cadastros, do imóvel que fora

transformado em urbano;

b) cadastrar esse imóvel entre os pertencentes à sua área urbana, para

efeito de cobrança do IPTU, a partir do exercício financeiro subseqüente à

transformação;

c) averbar retificação, a qualificação e a natureza do imóvel abrangido pela

transformação no Registro de Imóveis.

Segundo Diógenes Gasparini, em “O Município e o Parcelamento do

Solo”, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 1988, pág. 25:

"O parcelamento do solo para fins urbanos, segundo a sistemática da Lei

federal nº 6.766/79, só pode ser concretizado nas zonas urbanas ou de

expansão urbana. Na zona rural, dada a luminar clareza desse dispositivo,

nenhum terreno pode ser loteado ou desmembrado para fins urbanos, ou seja,

para a implantação de novo núcleo residencial, comercial, industrial ou de lazer."

Sob a ótica penal, considera-se crime contra a Administração Pública (art.

50, I, c.c. art. 3º, caput, Lei 6766/79) executar parcelamento do solo, para fins

urbanos, em zona rural, onde não se admite essa prática, ainda que seja para

chácaras ou sítios de recreio (RT 666/286 - TJSP - rel. Des. Péricles Piza - j.

29/10/90), pois essa atividade de lazer é tipicamente urbana.

3 – Chácaras de Recreio

Fenômeno recente, junto às grandes cidades, vêm se alastrando com

enorme rapidez as denominadas chácaras de recreio. Trata-se de divisões de

imóveis rurais em parcelas menores, destinadas a ocupações temporárias,

preferencialmente para atividades de lazer.

Normalmente, as parcelas prometidas à venda no parcelamento possuem

áreas inferiores ao módulo rural. A irregularidade também ocorre de forma

oblíqua, criando-se falsos condomínios, em que cada um possui uma fração

ideal do imóvel com a definição de fato da área ocupada por cada condômino

(inferiores ao mínimo legal). Evidencia-se pelo critério objetivo que a destinação

é urbana e, neste caso, necessário o procedimento administrativo para a

conversão de área rural em urbana, com a posterior submissão aos critérios de

parcelamento previstos na Lei nº 6.766/79.

Na maioria das vezes, é fácil para a Administração Pública perceber a

destinação que se pretende com o parcelamento proposto, tendo em vista que a

publicidade do empreendimento é voltada a realçar os prazeres do lazer rural.

Cabe ao Promotor de Justiça recomendar ao poder público municipal e aos

cartórios imobiliários que adotem as medidas necessárias a não permitir a

ocupação e o registro destes parcelamentos irregulares.

4 – Condomínios Fechados e Restrição à Utilização de Espaços Comuns

A existência dos condomínios horizontais só é possível legalmente na

forma prevista no art. 8º da Lei nº 4.591/64, adotando-se as formalidades e

exigências do referido diploma.

Todavia, vem se tornando comum a implantação de condomínios

fechados com as características de um loteamento e, por esta razão, devem,

antes de sua implantação submeter-se às formalidades previstas na Lei nº

6.766/79. Nestes casos, a vedação ou a limitação da circulação de pessoas nas

áreas comuns é completamente abusiva, pois as áreas verdes e logradouros,

bem como as áreas destinadas a edificações públicas, naturalmente passam

para o domínio público independentemente de qualquer outra formalidade,

conforme salientamos no início deste trabalho.

Conforme decisão do Tribunal Superior:

"Loteamento. Aprovado o arruamento, para urbanização de terrenos

particulares, as áreas destinadas às vias e logradouros públicos passam

automaticamente para o domínio público do município, independentemente de

título aquisitivo e transcrição, visto que o efeito jurídico do arruamento é

exatamente, de transformar o domínio particular em domínio público, para uso

comum do povo" (STF, 2ª Turma ac. un. de 28.09.76 – Recurso Especial 84.327

- SP – Rel. Min. Cordeiro Guerra).

Assim, entendemos que nada autoriza o particular a impedir o acesso de

qualquer cidadão a tais falsos condomínios ou fazer qualquer tipo de fiscalização

ou controle sobre o cidadão que deseja exercer livremente, sem qualquer

embaraço fisico ou psíquico, o seu direito de ir e vir. Nem a alegada omissão do

Estado o autoriza a se investir de poder de polícia que não tem e a fazer o que

lei alguma o permite fazer, pois o Estado Democrático de Direito não autoriza o

cidadão comum a fechar ruas e vedar acesso a bens de uso comum sob

pretexto de garantir sua segurança e de seus familiares. A prevalecer tais

condutas, amanhã todas as ruas de todas as cidades do país estarão dotadas

de cancelas, correntes e guaritas.

Pelas mesmas razões não se pode admitir o fechamento de ruas com

cancelas e guaritas, por seus respectivos moradores, para lhes garantir

segurança e conforto pessoais, com ou sem consentimento do Poder Público,

gerando situações de conflituosidade, diante da obstrução à normal fruição dos

bens de uso comum pelo povo. As vias urbanas públicas constituem bens

públicos de uso comum, com os mesmos atributos da inalienabilidade,

impenhorabilidade e imprescritibilidade que gravam os bens de similar natureza.

Comportam utilização coletiva, geralmente gratuita (à exceção dos pedágios,

que especializam o uso), sem discriminação, em igualdade de condições por

todos, sem qualificação ou consentimento pessoal, exercida de forma anônima.

Mesmo a desafetação desses bens pelo Poder Público, ainda que

precedida de autorização legislativa, deve conter um elemento fundamental:

haver perdido, de fato, sua utilização pública e seu sentido de via de circulação.

Por isso, não se pode admitir a privatização do uso dos espaços públicos

em detrimento da coletividade, ainda que com a anuência da Administração

Pública, de molde a beneficiar uns poucos habitantes de um bairro. A essa

prática contrapõe-se comando verticalmente superior que propõe, como objetivo

fundamental da República, a redução das desigualdades sociais e a erradicação

da marginalização (Constituição Federal , art. 3º, III). Além do mais, a conduta

daqueles que impedem e ou mesmo dificultam o acesso das pessoas a esses

espaços públicos contraria os princípios constitucionais contidos no art. 5º, caput

e inciso XV, vez que está impedindo e dificultando o exercício do direito de ir e

vir do cidadão, inclusive o de usufruir de um bem público de uso comum, além

de ferir o princípio da isonomia, pois confere privilégios aos proprietários de lotes

e casas nestes loteamentos, de terem uma área pública só para eles.

Desta forma, quando o administrador municipal outorga a particulares o

uso de bens públicos de uso comum do povo, dentre eles lagoas, rios, ruas e

outros logradouros públicos, pratica ato imoral, ilegal e sem qualquer respaldo

jurídico, configurando-se improbidade administrativa nos termos da Lei Federal

podendo para tanto o Ministério Público utilizar-se do instrumento da ação civil

pública em face dessas autorizações.

IX – MEDIDAS ACAUTELATÓRIAS

22 Antecipação da tutela

Por força das recentes inovações feitas no Código de Processo Civil e

sendo sua utilização subsidiária na ação civil pública, é possível a tutela

antecipatória, prevista no art. 273, do referido diploma legal, obedecidos os

requisitos ali previstos. Por esse instituto antecipa-se o provimento final, sem

interrupção do trâmite processual. Deverá o magistrado, pela prova já trazida

aos autos, no momento da concessão da tutela, estar convencido da

verossimilhança das alegações do autor e considerar que a procrastinação do

feito ou sua delonga normal ponha em risco o bem de vida pretendido, causando

dano irreparável ou de difícil reparação, ou entender caracterizado o abuso de

direito de defesa ou o propósito protelatório do réu.

É de se observar que na área dos interesses ambientais o juiz deve cercar-

se de prudência qualificada, porque as conseqüências de sua decisão far-se-ão

sentir muito mais seriamente quando implementadas no terreno do coletivo e do

difuso, face à quase impossibilidade de reparação integral do dano ambiental

produzido.

2 – Liminares

O dinamismo da sociedade moderna não mais aceita a morosidade na

solução de conflitos ambientais, havendo descompasso entre o direito e o

processo, consoante anota Kazuo Watanabe:

“Devem ser aderentes à realidade, de sorte que as normas jurídico-

materiais que regem essas relações devem propiciar uma disciplina que

responda adequadamente a esse ritmo de vida, criando os mecanismos de

segurança e de proteção que reajam com agilidade e eficiência às agressões ou

ameaças de ofensa. E, no plano processual, os direitos e pretensões materiais

que resultam da incidência dessas normas materiais devem encontrar uma

tutela rápida, adequada e justa ao mesmo compasso”. (WATANABE, Kazuo.

Tutela antecipatória e tutela específica das obrigações de fazer e não fazer arts.

276 e 461 do CPC, Reforma do Código de Processo Civil, Coordenador Sálvio

de Figueiredo Teixeira, São Paulo: Saraiva, 1996, p. 20).

O art. 12 da lei de Ação Civil Pública faculta ao juiz conceder mandado

liminar com ou sem justificação prévia. Trata-se de medida de natureza

acautelatória que consubstancia a função preventiva do processo. Tal medida

pode ser emitida dentro da ação cautelar ou na própria ação civil pública prin-

cipal. Essa última decorre do poder geral de cautela conferido ao magistrado

pelo art. 798 do Código de Processo Civil.

Os requisitos para a concessão da medida, em qualquer situação, são o

risco da lesão irreparável em vista da eventual demora e a plausibilidade do

direito. Desse modo, o autor da ação civil pública, vislumbrando situação de

risco aos interesses difusos e coletivos a serem protegidos, pode requerer ao

juiz a concessão de medida liminar.

Ressalte-se que, tratando-se de proteção do meio ambiente, a medida

liminar é a regra e não a exceção. Isso porque, no Direito Ambiental, diferente

das outras matérias, vigoram o princípio da prevalência do meio ambiente e o

princípio da precaução.

Em outras palavras, não precisa ser comprovado prévia e indubitavelmente

o dano ambiental, bastando apenas a ameaça de danos sérios ou irreversíveis

ao meio. Do mesmo modo, a prevalência do direito ambiental, como direito hu-

mano fundamental, justifica o sacrifício de direitos individuais ou mesmo

coletivos, em favor de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Por fim, lembre-se de que a decisão denegatória de liminar também pode

ser atacada por via de agravo, já que a ação civil pública está sujeita ao sistema

recursal comum.

Dentre outras, normalmente, na questão de ocupação irregular, deverão

ser requeridos liminarmente:

a) Averbação publicitária da ação civil pública.

b) Abstenção da comercialização de lotes, publicidade, obras civis.

c) Exibição dos contratos e do rol de adquirentes em juízo.

d) Colocação de placas comunicando sua clandestinidade ou sua localização

em área de proteção.

e) Bloqueio dos lotes dados em caução.

f) Proibição de ocupação dos lotes.

g) Execução de obras emergenciais.

h) Indisponibilidade ou bloqueio dos bens dos loteadores.

X – PROPOSTA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL

Objetivando atuação uniforme nas questões atinentes ao parcelamento eocupação do solo, seguem algumas sugestões práticas referentes àsirregularidades mais comuns.

PARCELAMENTO CLANDESTINO

Tomando conhecimento do possível parcelamento clandestino, oPromotor de Justiça deverá instaurar inquérito civil, através de portaria, na qualrelatará sucintamente os fatos, determinando a expedição de ofícios e outrasprovidências, tais como:ofício ao Cartório de Registro de ImóveisRequisitar cópia da matrícula do imóvel parcelando, devendo a certidão dooficial atestar a existência ou não de loteamento ou desmembramento transcritoou registrado no ofício predial.b) ofício ao MunicípioRequisitar informações sobre aprovação do projeto de parcelamento, encami-nhando cópias dos documentos que atestem tal situação. Reconhecida airregularidade, o Promotor de Justiça recomendará o embargo efetivo (auto deembargo, apreensão de equipamentos, confecção de B.O.) da obra. Cópia do

auto de embargo deverá ser encaminhada a Promotoria de Justiça.c) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesado Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –CAOMAComunicar a instauração do inquérito civil e solicitar vistoria cujo conteúdoversará, no mínimo, sobre terraplenagem, demarcação de quadras e lotes, aber-tura de ruas (quantificar, especificar largura, inclinação e existência depavimentação), edificações de prédios, percentual de ocupação dos lotes,desmatamento, assoreamento de cursos d'água ou nascentes,comprometimento de áreas de proteção ambiental (vegetação natural, ma-nanciais, etc.), indicando as obras necessárias.d) notificação do loteadorNotificar o empreendedor para prestar esclarecimentos sobre o parcelamento eapresentar os documentos necessários (certidão de matrícula do imóvel,aprovações dos órgãos públicos, relação dos adquirentes dos lotes - com seusnomes e endereços). Na oportunidade, verificar a possibilidade de firmarcompromisso de ajustamento para a regularização do parcelamento ou seudesfazimento, com a obrigação de ressarcir os danos aos compradores doslotes e ao meio ambiente urbano e natural.e) Se necessário oficiar à Fundação Estadual de Meio Ambiente - FEAMRequisitar informação sobre eventual licença do parcelamento do solo, oudispensa de tal procedimento. Caso tenha sido licenciada pela entidade,requisitar informações sobre eventuais acompanhamentos dos trabalhostécnicos realizados.f) ofício à Junta Comercial do Estado de Minas Gerais ou Cartório de RegistroCivil das Pessoas JurídicasSendo o loteador pessoa jurídica, requisitar à JUCEMG, ou respectivo cartório(se sociedade civil), cópia dos atos constitutivos e alterações societáriashavidas, visando à identificação dos sócios envolvidos para responsabilizá-lossolidariamente em eventual ação civil pública ou compromisso de ajustamentode conduta (art. 47, Lei 6766/79).g) notificação do art. 38 da Lei 6766/79Notificar os promissários compradores para que efetuem o depósito dasprestações vincendas em cartório.h) notificação do proprietário da glebaCaso o proprietário da gleba não seja o loteador, notificá-lo para informar arelação jurídica estabelecida entre ele e o parcelador, estabelecendo-se aresponsabilidade do proprietário pelo parcelamento clandestino.

PARCELAMENTO IRREGULAR

Tomando conhecimento de que as obras de infra-estrutura do parcelamentoaprovado e registrado não vêm sendo executadas, ou são executadas de formadiversa da estabelecida no projeto, o Promotor de Justiça deverá instaurarinquérito civil, através de portaria, na qual relatará sucintamente os fatos,determinando a expedição de ofícios e outras providências, tais como:

a) ofício ao Cartório de Registro de ImóveisRequisitar cópias dos documentos arquivados no cartório quando do registro doloteamento (do projeto, memorial descritivo, dos atos de aprovação e de licença,planta do loteamento, do contrato-padrão e instrumento de garantia para aexecução das obras, etc.) e certidão sobre apresentação do termo de verificaçãode obras. b) ofício ao MunicípioRequisitar informações sobre emissão do termo de verificação de obras (art. 18,V, Lei 6766/79) e encaminhamento do laudo de vistoria.c) notificação do LoteadorNotificar o loteador para esclarecimentos sobre a não realização das obras noprazo legal (artigo 18, inciso V, da Lei 6766/79). Na oportunidade, verificar apossibilidade de firmar compromisso de ajustamento para a regularização doparcelamento com medida compensatória (inclusão do Município comoCompromissário)d) ofício à Junta Comercial do Estado de Minas Gerais ou Cartório de RegistroCivil das Pessoas JurídicasSendo o loteador pessoa jurídica, requisitar à JUCEMG, ou respectivo cartório(se sociedade civil), cópia dos atos constitutivos e alterações societáriashavidas, visando à identificação dos sócios envolvidos para responsabilizá-lossolidariamente em eventual ação civil pública ou compromisso de ajustamentode conduta (art. 47, Lei 6766/79).e) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesado Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –CAOMAComunicar a instauração do inquérito civil e solicitar vistoria cujo conteúdoversará, no mínimo, sobre as condições gerais verificadas na implantação doloteamento (obras de infra-estrutura).

PROTEÇÃO DE ÁREAS PÚBLICAS

Tomando conhecimento de que a Administração Pública fez, ou pretendefazer, desafetação com cessão de uso, concessão de direito real de uso oualienação de área pública de uso comum originada do loteamento, o Promotorde Justiça deverá instaurar inquérito civil, determinando a expedição de ofícios eoutras providências, tais como:a) ofício ao Município, requisitando informações sobre:- natureza jurídica da área (se oriunda de loteamento aprovado e registrado),encaminhando planta de detalhe;- o motivo da desafetação e qual o fundamento legal do ato administrativo,encaminhando cópias dos documentos e textos de leis municipais (observar quemesmo existindo lei municipal que desafetou o bem, é cabível a propositura deação civil pública com pedido desconstitutivo e condenatório);b) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesado Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –

CAOMASolicitar vistoria cujo conteúdo versará, no mínimo, sobre os atos concretospraticados até então pela administração pública ou particular beneficiário. c) ofício ao Cartório de Registro de ImóveisRequisitar Cartório de Registro de Imóveis informações sobre a destinação daárea no registro do loteamento, encaminhando certidão da transcrição ou damatrícula.

FECHAMENTO DE VIAS PÚBLICAS

Tomando conhecimento do fechamento de vias públicas, o Promotor de Justiçadeverá instaurar inquérito civil, determinando a expedição de ofícios e outrasprovidências, tais como:a) ofício ao MunicípioRequisitar informações sobre autorização do Poder Público municipal para ofechamento da via pública; tendo sido autorizado pelo Município, deverão serindicados os fundamentos legais do ato, encaminhando-se cópia da disposiçãonormativa pertinente. Se o fechamento não foi autorizado pela municipalidade,deverão ser prestadas informações sobre as providências eventualmenteadotadas para a reabertura das vias e quais os atos concretos de que aAdministração se valeu para conter a irregularidade (multas, notificações,embargos, etc.).O Município poderá ser responsabilizado por omissão no exercício do poder depolícia, solidariamente com os particulares, pelos danos causados à coletivi-dade.b) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesado Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –CAOMAComunicar a instauração do inquérito civil público e solicitar vistoria cujoconteúdo versará, no mínimo, sobre a localização da via pública fechada enatureza dos métodos de controle da circulação de pedestres e de veículos eimplantação de obras civis em áreas públicas.

EDIFICAÇÃO CONTRÁRIA AO ZONEAMENTO

Tomando conhecimento de obras ou atividades em desconformidade coma legislação de zoneamento local, o Promotor de Justiça deverá instaurarinquérito civil, comunicando ao CAO-MA e determinando a expedição de ofíciose outras providências, tais como:a) ofício ao MunicípioRequisitar cópia da legislação que define o zoneamento na cidade einformações sobre a aprovação da obra ou licenciamento da atividade, bemcomo das providências adotadas (multas, notificações, embargos, demolição,etc.) caso a obra ou a atividade seja clandestina.

b) notificação do responsável pela obra ou atividadeNotificar o responsável para prestar informações sobre os fatos investigados, emespecial sobre o licenciamento da obra ou atividade. c) notificar o proprietário do imóvel Notificar o proprietário do imóvel, caso não seja o responsável pela obra ouatividade, para informar a relação jurídica estabelecida entre ele e oempreendedor, até como forma de esclarecer a sua responsabilidade emrelação ao fato investigado.d) art. 60 da Lei n.º 9.605/98 (TCO)

OCUPAÇÃO DE ÁREAS DE MATAS CILIARES

Tomando conhecimento da intervenção em matas ciliares, localizadas emáreas urbanas ou rurais, o Promotor de Justiça deverá instaurar inquérito civil,determinando a expedição de ofícios e outras providências, tais como:a) ofício ao MunicípioTratando-se de área urbana, requisitar informações sobre aprovação do projetode ocupação de áreas de preservação permanente, encaminhando cópias dosdocumentos que atestem tal situação.b) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesado Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –CAOMAComunicar a instauração do inquérito civil e solicitar vistoria cujo conteúdoversará, no mínimo, sobre: localização, supressão de vegetação, largura docurso d’água, data da intervenção, medidas necessárias à recuperação,mitigação e compensação.c) notificação do responsável pela intervençãoNotificar para prestar esclarecimentos sobre a intervenção e apresentar osdocumentos que autorizaram tal conduta. d) notificação do proprietário da áreaCaso o proprietário da área não seja o responsável pela intervenção, notificá-lopara informar a relação jurídica estabelecida entre eles, estabelecendo-se aresponsabilidade do proprietário pela intervenção ilegal.e) Inquérito Policial (Art. 38 da Lei n.º 9.605/98)

PROPOSTA DE ATUAÇÃO CONJUNTA

Em áreas urbanas, deverá o Promotor de Justiça recomendar aosresponsáveis pelas aprovações de novos parcelamentos, de novas edificações eampliações dos prédios urbanos, que:- não sejam aprovados parcelamentos com ocupação de áreas marginais aoscursos d’água, ainda que a mata ciliar já tenha sido suprimida;- não sejam autorizadas a edificação ou ampliação nas áreas de preservaçãopermanente, mesmo que em conformidade com projeto de parcelamento já

aprovado e/ou que a mata ciliar já tenha sido suprimida;- não seja autorizada a edificação nas áreas destinadas às matas ciliares,mesmo em substituição a prédio já demolido.Em áreas rurais, o Promotor de Justiça deverá requisitar à Polícia Ambiental, depreferência obedecendo-se a um planejamento previamente elaborado (pormicrobacia, preferencialmente daquelas de maior interesse ambiental ou ondefor constatada maior degradação), um levantamento das ocupações ilegais nasáreas de mata ciliar, coibindo sistematicamente tal conduta. Em relação àquelas já concretizadas buscar via judicial ou compromisso deajustamento de conduta a demolição da área, ou, subsidiariamente: - a vedação a qualquer tipo de ampliação ou intervenção negativa na área;- a apresentação de medidas mitigadoras e sua implementação;- a fixação de medidas compensatórias, tais como a recuperação de áreasdentro da propriedade, mesmo que não seja de preservação permanente. Deverá o Promotor de Justiça fazer divulgar à população a implementação detais medidas e a razão de assim proceder.

CHÁCARAS DE RECREIO

Além das medidas sugeridas quando se tratou dos parcelamentos

clandestinos, quanto às denominadas chácaras de recreio, deverá ainda oPromotor de Justiça, como medida preventiva, recomendar aos cartóriosimobiliários, estrito cumprimento da Instrução nº 213/GACOR/93, daCorregedoria Geral de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado de MinasGerais, em que se determina a não proceder:“O registro de frações ideais de terrenos com localização, numeração emetragem certas, ou de qualquer outra forma de instituição de condomínio quecaracterize loteamento ou desmembramento do solo urbano de modo oblíquo ouirregular, desatendendo aos princípios da Lei 6.766/79”.E mais, mesmo que se trate de parcelamento em área superior ao módulo rural,existindo alguma dúvida sobre a destinação destas novas áreas, ou seja, se elasperderiam a vocação rural, deverá ser recusado o registro e comunicado o fatoao Ministério Público.

COOPERATIVAS HABITACIONAIS

Tem nos chamado a atenção a crescente utilização de associações ecooperativas habitacionais para a implantação de loteamentos. Não raras vezestais “cooperativas” são constituídas fraudulentamente, escondendo uma práticaempresarial de alta rentabilidade. Geralmente, agrupam-se interessados na compra de lotes, arrecadando valoresmensais desses "associados" ou "cooperados", a título de cotas, cujo montanteserá empregado na compra de uma gleba. Também pagam prestações para acontratação dos serviços de topografia, elaboração de planta do futuro

loteamento, terraplenagem, abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes,enfim, para a execução do parcelamento do solo.Em grande parte dos casos o loteamento é implantado sem as devidasformalidades legais de aprovação, registro do projeto (por vezes inexistente),titularidade do domínio da gleba parcelanda etc.. Os compradores sãoorientados a construir no local antes de cumpridas as formalidades legais,gerando uma ocupação desordenada. Como complicador da situação há casosem que a “cooperativa” estimula ou nada faz contra invasões na gleba paracontemplar o maior número de cooperados possível, em manifesta afronta aospadrões urbanísticos.2.1) Recomendações para identificar “Cooperativas” de fachada2.1.1 - Requisitar os Estatutos da Cooperativa, a Ata da Assembléia deConstituição, as Atas de todas as Assembléias realizadas nos últimos cincoanos, ordinárias e extraordinárias, cópia do Livro de Matrícula dos Cooperados,editais, publicações, circulares enviadas aos cooperados para avisá-los darealização das Assembléias;2.1.2 – Requisitar da Cooperativa informações sobre a quantidade e identidadede todos os cooperados que ela possui e visa a possuir, checando se há registrode todos no Livro de Matrícula, se todos subscreveram quotas-partes do capitasocial e se o ingresso de novos cooperados ainda está aberto;2.1.3 – Requisitar informações sobre a forma de funcionamento da Cooperativa,incluindo o funcionamento das Assembléias Gerais, do Conselho Fiscal e daDiretoria ou Conselho de Administração, e ainda informações sobre a formacomo é gerenciada, se pelos próprios cooperados, por empregados contratadoscom vínculo empregatício ou por órgão assessor externo.2.1.4 – Requisitar da Cooperativa esclarecimentos e comprovação de que osintegrantes de seus Órgãos de Administração e Fiscalização são cooperadosinteressados em adquirir lote pelo sistema daquela cooperativa;2.1.5 – Requisitar da Cooperativa informações e comprovação sobre a situaçãodominial do imóvel onde se pretende construir, sobre os eventuais estudosrealizados a respeito da viabilidade prática e jurídica do empreendimento, sobreeventual aprovação do projeto pela Prefeitura;2.1.6 – Requisitar da Cooperativa e/ou da instituições bancárias pertinentesinformações e comprovação sobre onde, em nome de quem e sobre o valordepositado em seu nome (ou indevidamente em nome de seus dirigentes ou deterceiros), representado pela contribuição dos cooperados;2.1.7 – Requisitar e analisar cópias de todos os contratos firmados pelaCooperativa com terceiros;2.1.8 – Requisitar os valores que os cooperados se comprometeram a pagar ecomparar com o valor de mercado para imóveis na região. (O valor pago pelocooperado deve ser de custo, devendo estar abaixo do valor do mercadoimobiliário);2.1.9 – Pesquisar se a Cooperativa está registrada na JUCEMG;2.1.10 – Se for o caso, ouvir os diretores e membros dos Conselhos deAdministração da Cooperativa, conselheiros fiscais, além dos próprioscooperados.

OBSERVAÇÕES SOBRE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA

De um modo geral, em qualquer ação civil pública que verse sobreinteresses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, deverão serobservadas as seguintes medidas:a) na hipótese de responsabilidade solidária ou conjunta de mais de umagressor do meio ambiente urbano, deve-se descrever a conduta de cada um,bem como demonstrar a existência dos danos causados (descrevê-los, pois suaquantificação é matéria para a liqüidação da sentença);b) nos casos de parcelamentos executados por pessoas jurídicas, recomenda-sea responsabilização dos agentes loteadores que auferiram benefícios dequalquer natureza, quer dos integrantes do grupo, quer dos sócios, valendo-seda hipótese de solidariedade do art. 47 da Lei 6766/79 e, sendo habitual o pa-trimônio da sociedade esvaziar-se, impedindo a satisfação dos prejuízoscausados aos adquirentes e ao Poder Público, pode-se recorrer àdesconsideração da personalidade jurídica. c) os pedidos de obrigação de fazer ou não fazer devem ser aqueles previstosem lei:c.1) ao loteador, que regularize o loteamento clandestino com a elaboração deprojeto e memorial descritivo, obtenção de diretrizes na Administração Municipal,aprovação dos órgãos públicos, registro no C.R.I., execução das obras de infra-estrutura, ressarcimento aos adquirentes lesados com a remodelação total ouparcial do loteamento já implantado; ou que promova o desfazimento doloteamento, se impossível de ser aprovado, como no caso de estar situado emárea de proteção permanente, pedindo-se a recomposição da gleba ao estadoanterior, com a indenização pelos danos causados ao meio ambiente e aosadquirentes dos lotes;c.2) ao loteador, no caso de loteamento irregular, que execute as obras de infra-estrutura efetivamente exigidas quando da aprovação pelos órgãos públicos;c.3) no caso de desafetação, alteração, ocupação, cessão de uso, concessão dedireito real de uso, alienação de bens de uso comum do povo de loteamentoregistrado (praças, parques, áreas verdes ou institucionais, espaços livres, etc.),que o Poder Público e/ou o particular beneficiado restabeleça a situação do beme/ou urbanize-o segundo a destinação consignada no projeto do loteamento re-gistrado;c.4) no caso de fechamento de ruas, que o Poder Público e/ou o particularbeneficiário promova a reabertura das ruas, removendo-lhes os obstáculos demolde a restabelecer a livre circulação;c.5) no caso de obras ou atividades contrárias ao zoneamento, que o PoderPúblico e/ou o particular beneficiário cesse as atividades ou a edificação, oupromova sua demolição; ou que seja obrigado a não dar destinação diversadaquela estabelecida na legislação local;d) deve-se estabelecer um prazo para o cumprimento da obrigação; se foremobras de um loteamento, pode-se utilizar o prazo máximo de quatro anos já

constante em lei (art. 18, V, Lei 6766/79) ;e) sempre seja cumulado pedido de cominação de pena pecuniária no caso dedescumprimento das obrigações de fazer ou não fazer pedidas na inicial;f) deverá constar, do pedido liminar, dentre outras:f.1) averbação publicitária no registro da decisão liminar eventualmente proferidana ação civil pública. O juízo por onde tramita ação civil pública sobreloteamento ilegal, ao deferir medida liminar, deverá comunicar ao registropredial, determinando que seja promovida a averbação publicitária, com vistas aimpedir a transferência de novas áreas e evitar prejuízo a novos interessadosadquirentes.f.2) abstenção da comercialização de lotes, publicidade, obras civis. É lícita aproibição de vendas, promessas de venda, reserva de lotes, de fazerpublicidade, receber prestações e de qualquer atuação antrópica no loteamento(fracionamento da gleba e a alteração física do solo como terraplanagem,abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, etc).f.3) exibição dos contratos e do rol de adquirentes em juízo. Deve-se determinarao loteador a exibição dos contratos firmados e a apresentação do rol de lotes,viabilizando sua identificação e localização, bem como as condições depagamento avençadas, de modo a promover o depósito das prestaçõesvincendas. f.4) colocação de placas. Exigir do loteador ou do poder público a colocação deplacas no loteamento, comunicando aos interessados sua clandestinidade ousua localização em área especialmente protegida.f.5) bloqueio dos lotes dados em caução. Deve-se requerer o bloqueio dos lotescaucionados, medida que visa assegurar a realização de obras de loteamentoaprovado e registrado, garantindo a execução da condenação. f.6) proibição de ocupação dos lotes. Diante da impossibildade de regularizar oparcelamento (área imprópria, por exemplo), deve-se inibir os adquirentes deocupá-las, evitando-se despesas inúteis do poder público e do particular.f.7) execução de obras emergenciais. Imposição ao loteador faltoso e/ou àAdministração Pública para a execução das obras de infra-estruturanecessárias, sob pena de multa diária. f.8) indisponibilidade ou bloqueio dos bens dos loteadores. Existindo justo receioque os responsáveis pelo parcelamento venham a adotar medidas aimpossibilitar o ressarcimento dos prejuízos causados, deve-se requerer aindisponibilidade de seus bens, inclusive.g) ao ajuizar a ação civil pública, deve o Promotor de Justiça,independentemente de existir ou não decisão liminar, encaminhar cópia dainicial ao oficial do registro imobiliário, com recomendação para que dêpublicidade à existência de litígio quanto ao parcelamento tratado na ação.