A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração Ronaldo Fiani Instituto de...

A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração

Ronaldo FianiInstituto de Economia da UFRJ

Prof. R. Fiani: [email protected] 2

Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração

Dada a impossibilidade da estocagem de energia em grandes volumes, a demanda que determina o tamanho do mercado é a demanda instantânea, ao contrário de outros produtos e serviços cuja demanda se estende ao longo do tempo.



No caso desses outros produtos, dada a extensão da demanda no tempo, ela possui maior chance de ser mais do que suficiente para ocupar a capacidade instalada de uma única empresa ofertante.



Na prática isso implica que, especialmente em mercados regionais, não é raro que uma empresa geradora assuma características de monopólio natural.



A combinação da característica de variabilidade da demanda com a necessidade de estabilidade do sistema exige dos produtores a manutenção de reserva de capacidade para atender a quaisquer aumentos imprevistos de demanda, o que encarece o custo de capital por unidade de demanda no setor.



A essa necessidade soma-se o fato de que o setor elétrico naturalmente emprega tecnologias capital-intensivas, o que faz da diluição do custo fixo médio uma necessidade para a operação eficiente das empresas produtoras.



A necessidade da diluição do custo fixo de capital é, assim, outro fator que requer a concentração de um grande número de consumidores em um único produtor, e que pode contribuir para transformar um produtor em monopólio natural.



Ainda que não seja suficiente para transformar um produtor em monopólio natural, pode reduzir significativamente o número de empresas competidoras. Especialmente no caso de geração hidrelétrica, cujos custos de capital são elevados, com longo prazo de maturação.



Além disso, diferenciais nas estruturas de custos das tecnologias de geração (hidro, térmica, nuclear, etc.) pode gerar vantagens absolutas de custos, dependendo da oferta de insumos para a geração.

Esse pode ser um obstáculo muito sério para a introdução de competição.



O papel das restrições na capacidade de transmissão também não deve ser minimizado, quando se trata de discutir a introdução de competição na geração.



Quando se trata de considerar problemas de poder de mercado na oferta de energia, restrições na capacidade de transmissão da rede podem limitar a oferta a um pequeno número de empresas, e assim provocarem um preço da energia significativamente acima do seu custo médio de fornecimento.



Veremos que aqui, exatamente, residiu o ponto crucial das reformas que visaram introduzir a competição na geração, nos EEUU nos anos 90.


Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados

Considere uma empresa monopolista M, que possui o monopólio sobre a rede que é necessária para a prestação de um dado serviço (por exemplo, transmissão).

Essa rede será suposta um monopólio natural estrito.



Contudo, para o setor ao qual o serviço é prestado (atividade verticalmente relacionada) vigoram condições competitivas (geração).

Qual deve ser o papel de M em relação a este serviço?



Uma possibilidade é conferir a M também o monopólio sobre a prestação do serviço.

Isso tornaria toda a indústria um monopólio verticalmente integrado.



A alternativa, que passou a ser adotada com freqüência crescente a partir dos anos 90 consiste em desregular as atividades potencialmente competitivas.



Isso leva a duas questões importantes. A primeira questão é a questão da

estrutura vertical.



A questão da estrutura vertical envolve decidir se M pode, ou não, entrar no setor competitivo.

Ou se o monopólio natural (representado por M) deve ser excluído da participação no setor competitivo.



Há uma segunda questão a ser considerada.

Essa é a questão da conduta vertical.



A questão da conduta vertical diz respeito a como regular os termos nos quais M dá acesso a sua rede às demais empresas, que prestam o serviço competitivo.



Note que essa questão está presente mesmo que haja separação vertical entre M e as demais empresas prestadoras do serviço.

Mas ela se torna muito mais complexa no caso da ausência de separação vertical.



Isso, em função da assimetria entre M e as demais firmas prestadoras do serviço competitivo.

Mais ainda, a ausência de separação vertical cria incentivos a condutas anti-competitivas de M contra os seus competidores no segmento prestador de serviço.



Ao discutir-se a questão da estrutura vertical a ser admitida pelo regulador, é importante não esquecer que a rede de transmissão de energia apresenta um caráter de bem público.



Uma vez que um agente esteja conectado à rede, não se pode negar o acesso à energia ofertada na rede, o que gera externalidades positivas, desestimulando o investimento na rede.



O agente conectado à rede não tem os incentivos adequados para investir na rede, uma vez que seus benefícios não podem ser apropriados privadamente, mas são compartilhados por todos os demais agentes conectados.



Além de externalidades positivas, há também externalidades negativas associadas ao funcionamento conjunto da rede de transmissão e da geração.



A subtração de capacidade de geração, ou um excesso de capacidade de geração para ser despachada, podem afetar negativamente a todos os agentes conectados à rede.



Como explica Steiner (2000), em função destas externalidades negativas, o investimento em capacidade de geração e transmissão envolve otimização dinâmica bastante complexa.



Em função disso, a coordenação eficiente dos agentes na transmissão e na geração, assim como a redução dos problemas de exercício de poder de mercado por parte de empresas dominantes (às vezes por restrições na capacidade de transmissão), exige um desenho institucional que não é trivial e não se estabelece espontaneamente.



Em outras palavras, a introdução da competição no setor elétrico (e seus efeitos) não é indiferente ao desenho institucional adotado.



Veremos agora um rápido panorama do setor de energia elétrica nos Estados Unidos, para compreendermos melhor os avanços e retrocessos da reforma do setor, do final dos anos noventa aos últimos anos.


A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90

O setor elétrico norte-americano é dominado pela presença de empresas privadas. Não obstante, há uma grande diversidade de agentes no setor. De uma forma geral, é possível classificar os agentes em 5 tipos mais ou menos amplos (OECD, 1999):



Investor-Owned Utility ou IOU: empresas privadas verticalmente integradas, muitas vezes atuando desde a geração até a distribuição de energia.



É o tipo predominante de agente no setor, estando sujeito a regulamentação tanto dos aspectos econômicos, quanto de segurança e meio-ambiente, por parte de reguladores federais e estaduais.



Usualmente atuam em regime de concessão com caráter de monopólio, com a obrigação de atender aos consumidores em uma dada área.



Empresas Federais. Usualmente geradoras integradas com transmissão própria, algumas delas podendo ser de grande tamanho.

Raramente se encontram integradas também no segmento de distribuição e se encontram sujeitas a uma regulação muito limitada.



Empresas Estaduais e Municipais. Nesta categoria se encontram agrupados agentes econômicos diversos: empresas de energia estaduais e municipais, outras organizações públicas e até cooperativas.



Dificilmente se apresentam como empresas e organizações verticalmente integradas: em geral apenas adquirem energia e a distribuem aos seus membros.

Freqüentemente são de pequeno tamanho e, assim como as empresas federais, estão sujeitas a uma regulação muito limitada.



Geradores Privados Independentes ou Non-Utility Generators (NUG). Empresas de geração que não possuem vínculos com as IOU, respondiam no final dos anos 90 por 9% do total da oferta da energia nos Estados Unidos (OECD 1999, p. 6).



Era sobre eles que recaía a maior expectativa de crescimento da capacidade de oferta do sistema norte-americano. Não estão sujeitos a regulação tarifária.


O Crescimento da Oferta Independente

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5,0

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25,0

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2001 2002 2003 2004 2005

Participação dos Geradores Independentes na Geração Líquida - Estados Unidos (%)



Assim, o quadro que surge a partir das reformas do início do século XXI nos Estados Unidos é o de uma entrada significativa de agentes independentes, desvinculados das grandes empresas verticalizadas, e de um setor de gás, insumo importante para o estímulo ao crescimento da oferta, desregulado.


O Crescimento da Oferta Independente Especialmente surpreendente, neste

contexto, é a afirmação de Joskow (2006, p. 15) de que:

Despite the enormous quantity of new generating capacity that entered service between 2000 and 2004, and the existence of excess capacity in most regions of the country, policymakers are now very concerned about the future shortages of generating capacity resulting from retirements and inadequate investment.



Joskow (2006, p. 15) explica que muitas das empresas responsáveis pelo crescimento da oferta entre 2000 e 2004 foram à bancarrota. Vale a pena citar o seu diagnóstico na íntegra:



The liberal financing arrangements available to support these projects during the financial bubble years are no longer available and project financing for new generation plants is difficult to arrange unless there is a long term sales contract with a creditworthy buyer to support it. Rising natural gas prices have changed the economic attractiveness of the combined-cycle gas turbine technology that has dominated the fleet of new plants.


O Gargalo da Reforma: a Transmissão.

O primeiro passo para aumentar a competição no setor elétrico foi o Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), em 1978.



Naquele ato as empresas do setor elétrico foram obrigadas a adquirir energia elétrica de qualifying facilities, basicamente empresas de co-geração de energia.

Há evidências, contudo, que esta entrada no setor provocou aumento, e não diminuição de custos (Moot 2004, p. 274).



O passo mais importante, depois do PURPA, no sentido de aumentar a competição no setor elétrico nos Estados Unidos foi o Energy Policy Act (EPA) de 1992.



O EPA dava poder à FERC para obrigar as empresas de infra-estrutura a permitirem que suas linhas de transmissão fossem utilizadas para transportar energia (wheeling).

Esse ato teria conseqüências importantes quatro anos depois, como será visto mais adiante.



É importante não perder de vista que a partir dos anos 90 generalizou-se a tese de que a desregulação da geração seria essencial para promover reduções substantivas no custo final da energia.



Com efeito, dada a parcela da geração nos custos finais de energia, esperava-se que a desregulação da geração fosse capaz de reduzir, via competição, os custos associados à produção de eletricidade.



De acordo com Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (2000, p. 390), enquanto que os custos de geração respondem por algo em torno de 50% (uma parcela expressiva, capaz de ter impacto significativo nos preços finais), no início das reformas alguns estados apresentavam diferenciais substantivos de preços.



Por exemplo, enquanto que em Nova York o custo do quilowatt-hora excedia, em média, os 10 centavos de dólar, em outros estados como o Oregon o preço não passava de 4,7 centavos, para uma média no país de 6,9 centavos de dólar. As oportunidades de arbitragem no preço da energia eram evidentes.



Isso não significa que não tenha havido uma significativa controvérsia acerca dos problemas que a introdução de nova oferta no setor por parte de empresas independentes pudesse causar.



Com efeito, as empresas reguladas rapidamente chamaram a atenção para o problema dos investimentos em ativos específicos de custos irrecuperáveis, que possivelmente nunca teriam sido realizados em um ambiente competitivo, onde a rentabilidade projetada é significativamente menor.



Por outro lado, também havia os contratos de longo prazo, firmados nos anos 70 e 80 a partir de expectativas de custos mais elevadas, e que não incorporavam as mudanças no ambiente institucional e competitivo que se pretendia programar a partir dos anos 90.



Essa combinação de ativos específicos com custos irrecuperáveis e contratos de longo prazo com expectativas não-realizadas ficou conhecida na literatura sob o nome de stranded costs, que deu origem a um debate que parece, até o momento, longe de ser totalmente resolvido.



Em 1996, dando seqüência ao EPA de 1992, a FERC estabeleceu em 1996 a Ordem 888, a qual exigiu que todas as empresas verticalmente integradas do setor fornecessem acesso à sua rede de transmissão aos seus competidores.



Esta resolução, contudo, possuía um alcance limitado em termos de eficácia, dado o caráter fragmentário da administração das redes de transmissão nos Estados Unidos.



Assim, a FERC, na mesma Ordem 888 recomendou, mas não obrigou às empresas reguladas, que formassem Operadores Independentes de Sistema (ISO) regionais, para combinarem a operação dos sistemas de transmissão em uma mesma região.



O objetivo maior com os ISO era, além de evitar distorções em tarifas de transmissão em cascata, que poderiam embutir margens cumulativas de lucro, criar um agente desinteressado na geração, com capacidade para arbitrar de modo eficiente o racionamento de capacidade de transmissão escassa.



Em 1999, dando seqüência a sua política de introdução da competição na geração, a FERC adotou a Ordem 2000.



A Ordem 2000 buscava encorajar todas as regiões a criarem as suas Organizações de Transmissão Regional (RTO), para operarem e planejarem a rede nacional de transmissão.

Vale a pena aqui fazer uma pausa, para avaliar o sentido dessas duas ordens, a Ordem 888 e a Ordem 2000.



Como vimos anteriormente, a rede de transmissão possui um caráter de bem público, com fortes externalidades positivas e negativas.



A adesão de novos geradores a uma dada rede pode significar não só uma maior complexidade operacional para garantir a confiabilidade do sistema, mas também uma diluição do poder de mercado para as empresas já estabelecidas.



Isso resulta em uma distorção dos incentivos para a operação eficiente da rede, assim como para uma expansão adequada.



Problemas de comportamento oportunista no momento de investir na expansão da rede, típicos de bens públicos, ou manipulação de tarifas de transmissão são alguns exemplos dos problemas que justificam uma organização com papel de operador independente, para viabilizar a competição na geração.



A proposta de estender as RTO para todas as regiões dos Estados Unidos, contudo, começou a enfrentar dificuldades crescentes.



Antes do prazo final, em dezembro de 2001, para que as regiões que ainda não dispunham de suas RTO criassem as organizações, o presidente George W. Bush indicou o novo chairman da FERC, Pat Wood III, o que levou ao abandono dos principais pontos da Ordem 2000.



O diagnóstico da FERC, a partir do seu novo chairman, foi de que a Ordem 2000 estaria estimulando a formação de RTO pequenos e com padrões institucionais muito diversificados.



Influenciada pela crise da Califórnia, e temendo que um desenho institucional equivocado levasse a outras crises, a FERC propôs uma nova Ordem, que ficou conhecida como Standard Market Design ou SMD.



A Ordem SMD tinha três características muito importantes: 1) Ao contrário da Ordem 2000, suas

prescrições eram obrigatórias. 2) Impunha um “desenho padrão de

mercado” para todas as RTO: o modelo de preço local marginal (LMP), em uso em Nova York e PJM.



3) Pretendia eliminar a discriminação entre consumidores livres e consumidores cativos especificamente no que diz respeito a tarifas de transmissão.



Um dos principais elementos de oposição à Ordem SMD foi o modelo LMP.



Esse modelo foi implementado inicialmente pelo ISO PJM em abril de 1998.



O operador independente determina o preço da energia em cada localização da rede, para cada intervalo de despacho (5 minutos), dado o custo de oferecer um incremento de carga em cada localização, os preços oferecidos pelos geradores e as restrições na capacidade da rede.



As críticas ao modelo LMP se explicavam pelo fato de que:

(a) era complexo;



(b) eliminava importantes subsídios, que estavam implícitos nos preços quando estes eram calculados pela média, e:

(c) era criticado por remunerar excessivamente os geradores, pois estes eram pagos pelos preços que equilibravam oferta e demanda em suas localizações, e não pelo valor que inicialmente tinham feito as suas ofertas.



Outro importante motivo de rejeição foi a tentativa da FERC de regular as tarifas de transmissão dos consumidores cativos.



Mais especificamente, os estados do Sudeste viram a tentativa da SMD (de regular a tarifa de transmissão de consumidores cativos) como sendo uma intromissão injustificável em sua jurisdição, uma vez que ainda não tinham introduzido o livre acesso para os pequenos consumidores.



Esses estados reagiram não apenas mobilizando seus deputados para bloquear a SMD no Congresso norte-americano, mas de uma forma muito mais importante, se recusaram a transferir o controle sobre as redes de transmissão que estavam sob sua jurisdição, condição essencial para a formação das RTO.



Diante da reação crescente, a FERC acabou por retirar a SMD.


Resumo dos Problemas

Assim, a lição da reforma da geração nos Estados Unidos é a de que:

1. A abertura da geração à concorrência não pode prescindir de algum controle de entrada, que garanta que a qualidade dos novos produtores efetivamente aumente a confiabilidade do sistema.

2. O desenho institucional na transmissão é um fator crucial no sucesso das reformas.


Muito Obrigado

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