A Reforma Política sob o Ponto de Vista da Análise ...· legislação eleitoral, ... reforma...

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  • University of Brasilia

    Economics and Politics Research Group

    A CNPq-Brazil Research Group

    http://www.EconPolRG.wordpress.com

    Research Center on Economics and FinanceCIEF

    Research Center on Market RegulationCERME

    Research Laboratory on Political Behavior, Institutions

    and Public PolicyLAPCIPP

    Masters Program in Public EconomicsMESP

    A Reforma Poltica sob o Ponto de Vista da Anlise

    Econmica do Direito

    Pedro Fernando Nery and Fernando B. Meneguin

    Senado Federal

    Economics and Politics Working Paper 69/2017 April 10th, 2017

    Economics and Politics Research Group Working Paper Series

    http://www.econpolrg.wordpress.com/

  • A REFORMA POLTICA SOB O PONTO DE VISTA DA

    ANLISE ECONMICA DO DIREITO1

    Pedro Fernando Nery2

    Fernando B. Meneguin3

    RESUMO

    O texto pretende analisar as consequncias e comportamentos que emergem a partir da

    legislao eleitoral, com foco nas alteraes que esto sendo suscitadas no mbito da

    reforma poltica para se tentar reduzir corrupo e prticas antiticas em geral. Trs

    medidas so examinadas mais a fundo: o financiamento pblico de campanha, a

    proibio da reeleio e o voto distrital. Para tanto, ser utilizado o instrumental da

    Anlise Econmica do Direito, em especial a teoria econmica do crime, a teoria da

    escolha racional, a teoria dos jogos e o conceito de seleo adversa. A concluso a que

    se chega que os efeitos da reforma sero minimizados ou atenuados por continuar no

    havendo mecanismos que desincentivem ms prticas ou promovam a renovao

    poltica. Se as mudanas no contemplarem instituies mais fortes, corre-se o risco de

    mudar as regras do jogo sem haver mudana no comportamento dos jogadores.

    PALAVRAS-CHAVE

    Reforma poltica. Anlise Econmica do Direito. Financiamento pblico de campanha.

    Reeleio. Voto distrital.

    ABSTRACT

    The text aims to analyze the consequences and behaviors that emerge from electoral

    legislation, focusing on the changes that are being raised in the context of political

    reform to try to reduce corruption and unethical practices in general. Three measures are

    further examined: public campaign funding, prohibition of re-election and district vote.

    To do so, we will use the instruments of Economic Analysis of Law, especially

    economic theory of crime, rational choice theory, game theory and the concept of

    adverse selection. The conclusion reached is that the effects of the reform will be

    minimized or mitigated because society keeps not having mechanisms to discourage bad

    practices. If the changes do not involve stronger institutions, there is a risk of changing

    the rules of the game without changing the players' behavior.

    KEY WORDS

    Political reform. Law and Economics. Public campaign funding. Re-election and district

    vote.

    1 Os autores agradecem aos valiosos comentrios de Paulo Springer de Freitas.

    2 Doutorando e Mestre em Economia (UnB). Consultor Legislativo do Senado do Ncleo de Economia.

    E-mail: pfnery@senado.leg.br 3 Mestre e Doutor em Economia. Professor titular do IDP. Consultor Legislativo do Senado do Ncleo

    de Economia. Pesquisador do Economics and Politics Research Group EPRG, CNPq/UnB. E-mail:

    fbmeneguin@hotmail.com

    mailto:pfnery@senado.leg.brmailto:fbmeneguin@hotmail.com

  • 2

    1 INTRODUO

    De maneira resumida, a Anlise Econmica do Direito um campo que usa

    teoria e mtodos da cincia econmica particularmente a teoria microeconmica e a

    teoria dos jogos para analisar as consequncias das leis e decises judiciais,

    enfatizando os comportamentos individuais que elas moldam.

    Um assunto que permanece constantemente na mdia nos ltimos anos a

    reforma poltica. Para ilustrar a atualidade do tema, em entrevista de 17/03/2017, o

    Presidente do Senado, Senador Euncio Oliveira, defendeu que o Congresso Nacional

    agilize a implementao de mudanas no atual modelo poltico eleitoral brasileiro,

    especialmente no financiamento de campanha4.

    Neste texto, pretende-se focar o tema da reforma poltica, aplicando-se o

    instrumental da Anlise Econmica do Direito para analisar as consequncias e

    comportamentos que emergem a partir da legislao eleitoral, com ateno para as

    alteraes que esto sendo suscitadas no mbito da reforma poltica.

    A possibilidade de os polticos buscarem objetivos prprios, que no

    necessariamente vo ao encontro dos da sociedade, um dos contedos da teoria da

    escolha pblica (public choice theory) definida por um dos seus expoentes, o prmio

    Nobel James Buchanan, como a poltica sem romance5. Por essa viso, os polticos

    comportam-se como os agentes racionais preconizados pela microeconomia, reagindo

    aos incentivos colocados a eles enquanto visam interesses prprios.

    A anlise feita aqui remete ainda Economia Constitucional, tambm

    popularizada por Buchanan, que examina como as regras constitucionais restringem as

    escolhas e atuao de certos agentes incluindo os agentes polticos , e como esse

    arcabouo pode ser aprimorado considerando as estratgias desses agentes.

    Outra aplicao da teoria econmica que ser levada em conta neste texto a

    teoria econmica do crime, que ganhou destaque com o prmio Nobel, Gary Becker, a

    partir da publicao do trabalho Crime e Castigo6. Um dos principais pontos da teoria

    econmica do crime que o criminoso, quando decide infringir a lei, age de maneira

    racional, pesando os ganhos oriundos do crime e as possveis perdas, considerando a

    4 http://www12.senado.leg.br/institucional/presidencia/consultarnoticia?noticia_id=eunicio-defende-

    reforma-politica-e-alerta-que-brasil-precisa-de-um-novo-modelo-politico-eleitoral 5 Ver Buchanan (2003).

    6 Becker (1968).

  • 3

    probabilidade de ser pego e a sua punio, caso seja. Como a corrupo talvez seja a

    principal prtica que se deseja combater com a reforma poltica, a teoria econmica do

    crime nos ajuda em nossa anlise econmica do direito eleitoral, sugerindo a

    importncia de instituies que de fato consigam descobrir e punir condutas desonestas,

    independentemente das regras eleitorais existentes.

    Nesse sentido, o presente estudo no vai na mesma direo da mxima da

    cincia poltica que defende que sistemas eleitorais fazem a diferena (Electoral rules

    matter). Na presena de agentes polticos com interesses particulares e agindo de

    maneira racional, o sistema eleitoral perde importncia e o foco passa a ser explicar a

    corrupo e outras ms prticas. Com base no exposto nos pargrafos anteriores, se a

    culpa pelos erros da classe poltica fosse do sistema, ento haveria algum sistema

    eleitoral que no abriria brechas para condutas desonestas. Ocorre que isso no existe,

    todo sistema abre alguma brecha para comportamentos oportunistas ilegais e, por isso,

    so necessrias instituies capazes de punir essas condutas.

    Dessa forma, o foco desse trabalho se relaciona mais com as propostas de

    reforma poltica que buscam reduzir a corrupo e prticas antiticas em geral, entrando

    menos no mrito de outros objetivos das propostas (por exemplo, melhorar a

    representatividade). A inteno apresentar aspectos no antecipados que no

    costumam aparecer no debate sobre a reforma , e indesejados que no parecem ser o

    resultado almejado quando a sociedade se mobiliza pela reforma. No inteno do

    estudo expor uma viso conformista sobre a atual conjuntura ou oposicionista em relao

    reforma, mas sim expor a preocupao que desse processo saiam medidas que meramente

    mudem as regras do jogo, sem conseguir substituir os incentivos dados aos jogadores.

    Para essa anlise, trs medidas normalmente citadas na discusso sobre reforma

    poltica so examinadas mais a fundo: o financiamento pblico de campanha, a

    proibio da reeleio e o voto distrital.

    Nos trs casos, apresentam-se resultados encontrados na literatura econmica

    correspondente, seguida de uma anlise dos incentivos criados pela atual legislao,

    bem como por uma possvel norma reformada.

    Relativamente ao financiamento pblico, por meio de um jogo simultneo entre

    empresrio e candidato, argumenta-se que a implementao do financiamento pblico

    pode no retirar os incentivos para a ocorrncia de doaes privadas ilegais. No caso da

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    proibio da reeleio, argumenta-se que permanecem incentivos para que a mquina

    pblica seja usada para eleger aliados ou o prprio detentor do posto para outro cargo.

    Por fim, no caso do voto distrital, em vista da falha de informao assimtrica, defende-

    se que provvel que muitos polticos eleitos pelo sistema proporcional continuem se

    elegendo no novo sistema, alm de possveis efeitos adversos na alocao do oramento

    do pas.

    Conclui-se que regras mais simples do que as normalmente propostas podem ter

    efeitos mais concretos e tambm que o xito da reforma poltica s ocorrer se ela vier

    acompanhada de medidas que fortaleam as instituies de fiscalizao e controle e

    trabalhem a conscientizao do eleitor.

    2 FINANCIAMENTO PBLICO DE CAMPANHA

    A instituio do financiamento pblico de campanha concomitante proibio

    do financiamento privado uma das mudanas mais defendidas na discusso sobre a

    reforma poltica. Foi advogada pelos principais presidenciveis nas eleies de 2014

    Acio Neves, Dilma