University of Brasilia

Economics and Politics Research Group

A CNPq-Brazil Research Group

http://www.EconPolRG.wordpress.com

Research Center on Economics and FinanceCIEF

Research Center on Market RegulationCERME

Research Laboratory on Political Behavior, Institutions

and Public PolicyLAPCIPP

Masters Program in Public EconomicsMESP

A Reforma Poltica sob o Ponto de Vista da Anlise

Econmica do Direito

Pedro Fernando Nery and Fernando B. Meneguin

Senado Federal

Economics and Politics Working Paper 69/2017 April 10th, 2017

Economics and Politics Research Group Working Paper Series

http://www.econpolrg.wordpress.com/

A REFORMA POLTICA SOB O PONTO DE VISTA DA

ANLISE ECONMICA DO DIREITO1

Pedro Fernando Nery2

Fernando B. Meneguin3

RESUMO

O texto pretende analisar as consequncias e comportamentos que emergem a partir da

legislao eleitoral, com foco nas alteraes que esto sendo suscitadas no mbito da

reforma poltica para se tentar reduzir corrupo e prticas antiticas em geral. Trs

medidas so examinadas mais a fundo: o financiamento pblico de campanha, a

proibio da reeleio e o voto distrital. Para tanto, ser utilizado o instrumental da

Anlise Econmica do Direito, em especial a teoria econmica do crime, a teoria da

escolha racional, a teoria dos jogos e o conceito de seleo adversa. A concluso a que

se chega que os efeitos da reforma sero minimizados ou atenuados por continuar no

havendo mecanismos que desincentivem ms prticas ou promovam a renovao

poltica. Se as mudanas no contemplarem instituies mais fortes, corre-se o risco de

mudar as regras do jogo sem haver mudana no comportamento dos jogadores.

PALAVRAS-CHAVE

Reforma poltica. Anlise Econmica do Direito. Financiamento pblico de campanha.

Reeleio. Voto distrital.

ABSTRACT

The text aims to analyze the consequences and behaviors that emerge from electoral

legislation, focusing on the changes that are being raised in the context of political

reform to try to reduce corruption and unethical practices in general. Three measures are

further examined: public campaign funding, prohibition of re-election and district vote.

To do so, we will use the instruments of Economic Analysis of Law, especially

economic theory of crime, rational choice theory, game theory and the concept of

adverse selection. The conclusion reached is that the effects of the reform will be

minimized or mitigated because society keeps not having mechanisms to discourage bad

practices. If the changes do not involve stronger institutions, there is a risk of changing

the rules of the game without changing the players' behavior.

KEY WORDS

Political reform. Law and Economics. Public campaign funding. Re-election and district

vote.

1 Os autores agradecem aos valiosos comentrios de Paulo Springer de Freitas.

2 Doutorando e Mestre em Economia (UnB). Consultor Legislativo do Senado do Ncleo de Economia.

E-mail: pfnery@senado.leg.br 3 Mestre e Doutor em Economia. Professor titular do IDP. Consultor Legislativo do Senado do Ncleo

de Economia. Pesquisador do Economics and Politics Research Group EPRG, CNPq/UnB. E-mail:

fbmeneguin@hotmail.com

mailto:pfnery@senado.leg.brmailto:fbmeneguin@hotmail.com

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1 INTRODUO

De maneira resumida, a Anlise Econmica do Direito um campo que usa

teoria e mtodos da cincia econmica particularmente a teoria microeconmica e a

teoria dos jogos para analisar as consequncias das leis e decises judiciais,

enfatizando os comportamentos individuais que elas moldam.

Um assunto que permanece constantemente na mdia nos ltimos anos a

reforma poltica. Para ilustrar a atualidade do tema, em entrevista de 17/03/2017, o

Presidente do Senado, Senador Euncio Oliveira, defendeu que o Congresso Nacional

agilize a implementao de mudanas no atual modelo poltico eleitoral brasileiro,

especialmente no financiamento de campanha4.

Neste texto, pretende-se focar o tema da reforma poltica, aplicando-se o

instrumental da Anlise Econmica do Direito para analisar as consequncias e

comportamentos que emergem a partir da legislao eleitoral, com ateno para as

alteraes que esto sendo suscitadas no mbito da reforma poltica.

A possibilidade de os polticos buscarem objetivos prprios, que no

necessariamente vo ao encontro dos da sociedade, um dos contedos da teoria da

escolha pblica (public choice theory) definida por um dos seus expoentes, o prmio

Nobel James Buchanan, como a poltica sem romance5. Por essa viso, os polticos

comportam-se como os agentes racionais preconizados pela microeconomia, reagindo

aos incentivos colocados a eles enquanto visam interesses prprios.

A anlise feita aqui remete ainda Economia Constitucional, tambm

popularizada por Buchanan, que examina como as regras constitucionais restringem as

escolhas e atuao de certos agentes incluindo os agentes polticos , e como esse

arcabouo pode ser aprimorado considerando as estratgias desses agentes.

Outra aplicao da teoria econmica que ser levada em conta neste texto a

teoria econmica do crime, que ganhou destaque com o prmio Nobel, Gary Becker, a

partir da publicao do trabalho Crime e Castigo6. Um dos principais pontos da teoria

econmica do crime que o criminoso, quando decide infringir a lei, age de maneira

racional, pesando os ganhos oriundos do crime e as possveis perdas, considerando a

4 http://www12.senado.leg.br/institucional/presidencia/consultarnoticia?noticia_id=eunicio-defende-

reforma-politica-e-alerta-que-brasil-precisa-de-um-novo-modelo-politico-eleitoral 5 Ver Buchanan (2003).

6 Becker (1968).

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probabilidade de ser pego e a sua punio, caso seja. Como a corrupo talvez seja a

principal prtica que se deseja combater com a reforma poltica, a teoria econmica do

crime nos ajuda em nossa anlise econmica do direito eleitoral, sugerindo a

importncia de instituies que de fato consigam descobrir e punir condutas desonestas,

independentemente das regras eleitorais existentes.

Nesse sentido, o presente estudo no vai na mesma direo da mxima da

cincia poltica que defende que sistemas eleitorais fazem a diferena (Electoral rules

matter). Na presena de agentes polticos com interesses particulares e agindo de

maneira racional, o sistema eleitoral perde importncia e o foco passa a ser explicar a

corrupo e outras ms prticas. Com base no exposto nos pargrafos anteriores, se a

culpa pelos erros da classe poltica fosse do sistema, ento haveria algum sistema

eleitoral que no abriria brechas para condutas desonestas. Ocorre que isso no existe,

todo sistema abre alguma brecha para comportamentos oportunistas ilegais e, por isso,

so necessrias instituies capazes de punir essas condutas.

Dessa forma, o foco desse trabalho se relaciona mais com as propostas de

reforma poltica que buscam reduzir a corrupo e prticas antiticas em geral, entrando

menos no mrito de outros objetivos das propostas (por exemplo, melhorar a

representatividade). A inteno apresentar aspectos no antecipados que no

costumam aparecer no debate sobre a reforma , e indesejados que no parecem ser o

resultado almejado quando a sociedade se mobiliza pela reforma. No inteno do

estudo expor uma viso conformista sobre a atual conjuntura ou oposicionista em relao

reforma, mas sim expor a preocupao que desse processo saiam medidas que meramente

mudem as regras do jogo, sem conseguir substituir os incentivos dados aos jogadores.

Para essa anlise, trs medidas normalmente citadas na discusso sobre reforma

poltica so examinadas mais a fundo: o financiamento pblico de campanha, a

proibio da reeleio e o voto distrital.

Nos trs casos, apresentam-se resultados encontrados na literatura econmica

correspondente, seguida de uma anlise dos incentivos criados pela atual legislao,

bem como por uma possvel norma reformada.

Relativamente ao financiamento pblico, por meio de um jogo simultneo entre

empresrio e candidato, argumenta-se que a implementao do financiamento pblico

pode no retirar os incentivos para a ocorrncia de doaes privadas ilegais. No caso da

4

proibio da reeleio, argumenta-se que permanecem incentivos para que a mquina

pblica seja usada para eleger aliados ou o prprio detentor do posto para outro cargo.

Por fim, no caso do voto distrital, em vista da falha de informao assimtrica, defende-

se que provvel que muitos polticos eleitos pelo sistema proporcional continuem se

elegendo no novo sistema, alm de possveis efeitos adversos na alocao do oramento

do pas.

Conclui-se que regras mais simples do que as normalmente propostas podem ter

efeitos mais concretos e tambm que o xito da reforma poltica s ocorrer se ela vier

acompanhada de medidas que fortaleam as instituies de fiscalizao e controle e

trabalhem a conscientizao do eleitor.

2 FINANCIAMENTO PBLICO DE CAMPANHA

A instituio do financiamento pblico de campanha concomitante proibio

do financiamento privado uma das mudanas mais defendidas na discusso sobre a

reforma poltica. Foi advogada pelos principais presidenciveis nas eleies de 2014

Acio Neves, Dilma