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A Segurança Alimentar nas Organizações Regionais da América do Sul e a Cooperação internacional1

Claudete de Castro Silva Vitte2

Resumo

A segurança alimentar é um tópico da agenda de discussão em segurança nacional e que vem assumindo alcance supranacional na América do Sul, como demonstra algumas iniciativas. O principal objetivo desta pesquisa foi contribuir nos debates sobre as abordagens transescalares, considerando a escala do regionalismo supranacional e transnacional. Foram caracterizadas as principais organizações multilaterais e regionais sul-americanas que tratam de segurança alimentar e observou-se uma incipiente incorporação desta temática na integração regional. Os principais procedimentos metodológicos envolveram revisão teórica e conceitual, resgate histórico da segurança alimentar na América do Sul e coleta de informações secundárias, uma breve análise de legislação (acordos e tratados. Foram estudados acordos de cooperação para soberania alimentar e a inserção deste tema nas organizações de integração regional.

Palavras-chave: América do Sul, Segurança Alimentar, Integração Regional, Cooperação Internacional.

Abstract

Food safety is a topic from the agenda of national security and it has been growing into a supranational reach in South America, as some initiatives shows. The main objective of this research was to contribute to debates on trans-scale approaches, considering the supranational and transnational regionalism scale. The major multilateral and regional south american organizations that deal with food safety were characterised and it was observed an incipient incorporation of this thematic in regional integration. The main methodological procedures involved theoretical and conceptual revision, historical review of food safety in South America and secondary information gathering, a breef analysis of legislation (agreements and treaties). Cooperation agreements for food sovereignt and the inclusion of this theme in regional integration organizations were studied.

Keywords: South America, Food safety, Regional Integration, International Cooperation.

1 Este artigo é parte do relatório final de pesquisa geopolítica e geoeconomia dos recursos naturais (recursos hídricos e terras agrícolas) para a segurança alimentar na América do Sul: POLÍTICAS DE cooperação E integração regional (PROCESSO CNPq N. 40143/2011-8). 2 Professora do Departamento de Geografia e do Programa de Pós-Graduação em Geografia do Instituto de Geociências da UNICAMP. Pesquisadora CNPq. E-mail: clavitte@ige.unicamp.br. Recebido para Publicação em 11/11/2014. Aprovado para Publicação em 23/02/2015.

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Segurança alimentar: marco histórico, conceitual e a conjuntura da América do Sul

m breve marco histórico faz-se necessário. Segundo Nilton Marques Oliveira (2013), a preocupação mais estrita com a fome, problema do qual a segurança alimentar é derivada, se manifestou a partir da publicação da obra de Josué de Castro, Geografia da

Fome, em 1946. Josué de Castro alertava que a fome era principalmente uma questão de acesso e não de disponibilidade de alimentos e o que dificultava o acesso era a falta de renda e não razões produtivas. Foi naquele contexto que entidades nacionais, governos e organizações internacionais começaram a se organizar para discutir estratégias e medidas para a segurança alimentar e se comprometeram a eliminar a fome e a subnutrição no mundo.

Entre as décadas de 1930 e 1960 ocorreram mecanismos de forte intervenção, com a consolidação de políticas de abastecimento alimentar que visava aumento de oferta e controle de preços. Com o tempo o debate sobre segurança alimentar perdeu o enfoque quantitativo e passou a ser entendido por enfoque distributivo, cujo grande desafio é como garantir o acesso da população à alimentação. Para Nilton Marques Oliveira (2013), esta alteração de enfoque teve efeitos diretos sobre os estudos sobre o desenvolvimento rural, “pois a nova visão o referencia como consequência da elevação da qualidade de vida e incremento da renda no campo, possibilitado pela necessidade de elevação e melhor organização dos recursos” (Oliveira, 2013).

O desenvolvimento rural, por sua vez, pode ser entendido como forma de assegurar o acesso aos alimentos para todos, em quantidade e em qualidade suficientes, produzidos sustentavelmente. Sendo assim, mais adiante serão caracterizadas em âmbito regional tanto políticas de segurança alimentar como de desenvolvimento rural.

O título desta pesquisa envolve o termo segurança alimentar, mas boa parte da literatura mais engajada nas consequências sociais da agropecuária e da questão alimentar questiona este termo, propondo a ideia de soberania alimentar3. Segundo Fernando Eguren (2013), acerca del tema de la alimentación hay un debate entre dos concepciones distintas, debate tanto más intenso cuanto que de estas surgen políticas muy diferentes. Una es la de «seguridad alimentaria» y otra la de “soberanía alimentaria”. ¿De dónde surgen estas concepciones? En una asamblea de la FAO en Roma, en 1996, los Estados reunidos se pusieron de acuerdo en una definición de “seguridad alimentaria”, adoptándola como orientadora de sus respectivas políticas alimentarias. Pero en la misma Roma, y en los mismos días, en una reunión paralela, de La Vía Campesina —que reúne a organizaciones campesinas de todo el mundo—, aprobaron por consenso otra definición, discrepante con la primera. Lo que afirma la definición de la FAO es que un país debe contar con alimentos suficientes y nutritivos, accesibles a toda la población en todo momento, pero no señala cómo. La propuesta de La Vía Campesina va más allá, pues exige que los Estados reconozcan que la alimentación es un derecho y que para alcanzar la seguridad alimentaria: a) los Estados y los pueblos deben ser soberanos; b) los alimentos deben ser producidos de forma sostenible y ecológica; c) las economías y mercados locales 3 Ao longo deste artigo foi mantido o termo segurança alimentar por coerência ao título da pesquisa, mas o termo soberania alimentar se coloca como mais profícuo e adequado à dimensão da integração regional na América do Sul, fato que só foi considerado posteriormente à elaboração do projeto, momento que tal discussão não parecia muito relevante.

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deben priorizarse; d) los campesinos y los agricultores familiares deben tener el papel protagónico; e) las particularidades culturales deben respetarse; f) se requieren nuevas relaciones sociales, libres de opresión y desigualdades entre hombres y mujeres, pueblos, grupos raciales, clases sociales y generaciones (Eguren, 2013)4.

Com o passar dos anos a ideia de segurança alimentar foi ganhando mais visibilidade e legitimidade com a persistência da desigualdade de acesso em nível mundial. Segundo Carmen Reynaldo Treminio (2010), apesar de los avances logrados por la Revolución Verde en la década del [19]70, las conferencias mundiales de la FAO de 1981 y 1983 insistieron en el tema y debate de la seguridad alimentaria. Los puntos centrales de discusión partían de una realidad que seguía siendo crítica, al constatarse que la población crecía mucho más que la producción de alimentos. Las cifras revelaban, además, que había disponibilidad de alimentos, pero que no todas las personas tenían acceso físico y económico suficiente a ellos. De esta manera, el problema del hambre y la desnutrición tendía a persistir y agudizarse. Como resultado de dichos debates, se afianzó el concepto de la alimentación como derecho universal y la necesidad de no considerar ni utilizar los alimentos como arma política (Treminio, 2010).

Alguns dados conjunturais importantes sobre a segurança alimentar na América Latina e Caribe e, por extensão a América do Sul, são bastante ilustrativos e reveladores da realidade atual no subcontinente. Dados da FAO apontam que ao todo, 842 milhões de pessoas são vítimas da fome em todo o mundo no triênio 2011-2013, menos que as 878 milhões de pessoas estimadas para o triênio anterior (2008-2010), de acordo com o Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional 2013, principal publicação regional da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO).

Na América Latina, a fome caiu quase pela metade, sendo que o percentual de pessoas com fome caiu de 14,7% em 1990-1991 para 7,9% em 2011-2013. A FAO estima que atualmente a fome afeta 47 milhões de pessoas na região, três milhões a menos do que no triênio 2008-2010. Faltando dois anos para terminar o prazo fixado pela Organização das Nações Unidas (ONU) para o cumprimento dos Objetivos do Milênio (2015), 16 dos 38 países da região, entre eles o Brasil, alcançaram a meta de reduzir pela metade a proporção de pessoas que sofrem de fome, considerando o período entre 1990 e 2015, compromisso assinado por 189 países em 2000, resultado que indica efetiva possibilidade de erradicação da fome e desnutrição.

Além do Brasil, também conquistaram esse patamar a Argentina, o Chile, a Guiana, Honduras, o México, a Nicarágua, o Panamá, o Peru, Uruguai, a Venezuela entre outros países. Assim, bloco formado por América Latina e Caribe foi o que conseguiu os avanços mais expressivos na redução da fome no mundo nas últimas duas décadas. As razões aventadas são a combinação de crescimento econômico, compromisso político e ação pública para atender às urgências sociais, bem como a implementação de políticas públicas consideradas bem-sucedidas em diversos países, como programas de transferências de renda e ações voltadas à agricultura familiar. Assim, segundo a FAO, a América Latina e o Caribe são as regiões que mais avançaram na luta contra a fome nos últimos 20 anos.

4 Fernando Eguren (2013) defende que a adoção da perspectiva de soberania alimentar põe em questão muitos acordos internacionais, como tratados de livre comércio (TLCs) e algumas políticas agrárias que beneficiam o agronegócio e não valorizam a agricultura familiar.

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Mas, a América do Sul é uma região de grandes diferenças e paradoxos no que diz respeito à agricultura e alimentação. Assim, no setor produtivo, enquanto os países da encosta dos Andes no Pacífico são, essencialmente, de base na mineração do lado do Atlântico e do Cone Sul é forte a base agroindustrial. E embora o subcontinente seja classificado como de renda média, com um PIB por ano de cerca US$ 10 mil per capita, variando na faixa de US$ 4.592 a US$ 15.854, a região tem níveis mais elevados de pobreza, superior ao que corresponde a sua renda média, o que denota uma distribuição muito desigual da riqueza, que é ao mesmo tempo causa estrutural da prevalência da fome e da desnutrição (FAO. Desafios y perspectivas para a subregion de América del Sur: Marco Estratégico de Mediano Plazo para la Acción de la FAO en la subregión de América del Sur 2012-2015, s/d).

Outro dado ilustrativo e revelador sobre segurança alimentar é o da desnutrição crônica infantil (baixa estatura em crianças até cinco anos). Neste aspecto, houve avanços, uma vez que o indicador regional passou de 13,8 milhões, em 1990, para aproximadamente 6,9 milhões de crianças, em 2012, o que equivale a 12,8% do total de crianças da América Latina e Caribe.

Por sub-regiões, a América Central é a que tem os maiores índices de crianças com desnutrição crônica (18,6%), seguida da América do Sul (11,5%) e do Caribe (6,7%). Considerando por países, a Guatemala é aquele com mais registros de desnutrição crônica infantil na região (48%), seguido do Haiti e Honduras, ambos com 30%. Entre os países melhores posicionados estão o Chile e a Jamaica, com 2% e 5% dos casos respectivamente.

Assim, segundo Carmen Reynaldo Treminio (2010), “la región latinoamericana produce suficientes alimentos, pero éstos no llegan a toda la población por problemas de acceso, fundamentalmente debido a ingresos familiares muy limitados y al elevado costo de la canasta básica alimentaria. La pobreza, el hambre y la desnutrición crónica infantil persisten en el campo y la ciudad”.

Apesar dos casos de desnutrição na América Latina e no Caribe, A FAO defende que esta região contribui de modo significativo para a segurança alimentar no mundo, produzindo mais alimentos do que o necessário para o consumo da população, tanto em termos de produção quanto de disponibilidade de energia alimentar. Desta forma, a fome na região está mais relacionada a dificuldades de acesso aos alimentos das camadas mais vulneráveis da população.

As organizações regionais sul-americanas e a temática da segurança alimentar e suas derivações

Segundo o documento Cooperación agrícola y para la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe. Balance crítico y propuestas de acción de alcance regional (2011), resultado da XXXVII Reunião Ordinária do Conselho Latino-Americano do SELA (Sistema Econômico Latino-Americano e do Caribe), no início do século XXI, os países latino-americanos e do Caribe vêm incrementando e aprofundando diversas ações de diferentes âmbitos para cooperação e integração regional. Na primeira década do século XXI, por meio da motivação

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gerada com a instituição dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio5 e com a crise alimentar de 2008, os países de América Latina e do Caribe vêm realizando “distintos esfuerzos para garantizar la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) de su población” estimulados pelas condições produtivas favoráveis à produção de alimentos e pelo contexto macroeconômico positivo que tornam o momento bastante favorável para aprofundar ações conjuntas de cooperação em segurança alimentar.

O documento do SELA (2011) acima citado, destaca três experiências importantes a serem consideradas e replicadas para aumentar a cooperação em segurança alimentar: A Iniciativa da América Latina e do Caribe Sem Fome 2025; a Política Agrícola Centro-Americana (PACA) do Conselho Agropecuário Centro-Americano e o Programa de Segurança Alimentar da Comunidade Andina de Nações (2010). Apenas a primeira e a terceira iniciativa serão brevemente comentadas.

A primeira experiência exitosa é a Iniciativa de América Latina Sem Fome 2025 que é recente, sendo proposta pela FAO em 2005, com a promoção inicial dos governos da Espanha, do Brasil e da Guatemala. Não é uma iniciativa circunscrita a uma organização de cooperação regional, mas, por meio da Declaração da Bahia (de 2008), ela tem sido apoiada pelos países da região e, segundo o SELA (2011), tem reconhecimento regional e internacional.

Os principais objetivos da Iniciativa são: o monitoramento e a construção e capacidades para alcançar os Objetivos do Milênio, no sentido de eliminar a fome na América Latina e Caribe; conformar a Frente Parlamentar contra a Fome, cujo primeiro fórum ocorreu em 2010. Esta frente tem como proposta trabalhar sobre os marcos legais para a implementação do direito à alimentação, a consolidação de programas de segurança alimentar, tomando como base as distintas experiências nacionais, em especial a do Brasil, estimular o papel da participação popular na luta contra a fome e as possibilidades de ação entre os países em desenvolvimento (SELA, 2011).

Outra importante iniciativa é o Programa de Segurança Alimentar da Comunidade Andina, que foi aprovado na Comunidade Andina em 2010, com o objetivo de “contribuir a mejorar la seguridad y soberanía alimentaria y nutricional de los Países Miembros de la Comunidad Andina, bajo los principios de equidad y derecho a una alimentación adecuada”. Para a sua gestão, foi criado o Comitê Andino de Segurança e Soberania Alimentar e Nutricional, responsável pela aplicação, acompanhamento e avaliação do Programa. Segundo o SELA (2011), este Programa objetiva melhorar os fatores institucionais que incidem na segurança alimentar; a cooperação em tecnologia e capacitação, o atendimento de emergências alimentares e aprofundar o conhecimento acerca da fome e a situação dos países participantes. O SELA (2011) enfatiza que é um Programa com perspectiva sustentável e com um enfoque no qual cada país desenvolve políticas independentes sob o fio condutor do Programa regional, permitindo, assim, maior independência dos países participantes. O SELA (2011) lembra que este programa se desenvolve em conjunto com o Fundo para o Desenvolvimento Rural e Produtividade Agropecuária implementado pela Comunidade Andina de Nações, que, por sua

5 Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) surgiram da Declaração do Milênio das Nações Unidas, adotada pelos 191 estados membros no dia 08 de setembro de 2000. As metas a serem alcançadas são: acabar pobreza e a fome, promover a igualdade entre os sexos, erradicar doenças que matam milhões e fomentar novas bases para o desenvolvimento sustentável dos povos são alguns dos oito objetivos da ONU apresentados na Declaração do Milênio, e que se pretendem alcançar até 2015.

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vez, objetiva “promover de forma integral y equitativa las zonas rurales en los países de la CAN, garantizando la seguridad alimentaria y el desarrollo del sector agropecuario, a través del financiamiento de proyectos productivos” (SELA, 2011).

Antecipando algumas constatações com relação a essas iniciativas, na avaliação desses programas e outras medidas relativas à segurança alimentar, o SELA (2011) enumera cinco conclusões principais, abaixo reproduzidas: en primer lugar, a pesar de los avances en los marcos institucionales aprobados recientemente en la región, dichas instituciones no son aun suficientes para contrarrestar la inseguridad alimentaria y promover el desarrollo agrícola a través de la cooperación entre los países de América Latina y Caribe. Esto indica que aun son necesarios nuevos compromisos políticos a nivel regional para actuar sobre las causas estructurales de la persistencia del hambre y evitar la recurrencia de las crisis alimentarias. En segundo lugar, dichos arreglos son de muy reciente aparición en la región, lo cual implica que aun no existe el nivel de experiencia y capacidades específicas necesarias para llevarlos adelante con éxito ni evaluar sus resultados. En tercer lugar, se comprueba que existe una importante asimetría en la evolución de los procesos de coordinación, cooperación y la elaboración de estrategias conjuntas para el desarrollo agropecuario y el fomento de la SAN en ALC. Mientras que algunos marcos de cooperación han priorizado la coordinación y cooperación en este sentido, en otros solo se han propiciado declaraciones sin efectos concretos. En cuarto lugar, se comprueba la ausencia de un sistema de información regional adecuado sobre SAN que pueda sustentar la toma de decisiones a nivel político, en particular en situaciones de crisis de rápida evolución. Por último, las nuevas tendencias del análisis de las políticas orientadas a la mitigación del alza y la volatilidad del precio de los alimentos, indican que estas no pueden estar orientadas únicamente de acuerdo al comportamiento de los precios internacionales (SELA, 2011).

Com relação às organizações multilaterais e regionais que se envolvem com segurança alimentar e com desenvolvimento rural, Germán Hanca Luna (2009) lembra que na América do Sul existem muitos atores multilaterais e regionais relacionados ao tema do desenvolvimento rural e, por extensão, da segurança alimentar, pois são muito variadas as responsabilidades, as agendas e as competências. Nessa diversidade, o autor destaca a atuação de organizações multilaterais e regionais sul-americanas, foco desta pesquisa. Algumas destas organizações são mais conhecidas e atuantes, outras menos atuantes no cotidiano e no debate das políticas públicas, algumas com alto grau de especialização, não necessariamente em desenvolvimento rural ou segurança alimentar.

É importante assinalar uma diferenciação feita pelo autor acima, para quem “en su agenda, los organismos multilaterales de carácter regional y subregional ponen el énfasis en la integración regional, mientras que los organismos de índole continental y universal están orientados hacia uma mayor apertura comercial, al igual que hacia la inserción de Sudamérica en la economía mundial [...y] de igual manera, ambos bloques privilegian la integración comercial”.

No geral, as organizações multilaterais que operam na América do Sul privilegiam o desenvolvimento econômico. O autor lista entre esse grupo organizações como BID, GTZ, CEPAL e USAID, enquanto que as organizações mais atuantes na integração regional são a CAF, o MERCOSUL, a UNASUL, a CAN e a ALBA. Ambas as finalidades podem ser encontrada na CEPAL, enquanto o Banco Mundial, o BID são agências de apoio financeiro. No que diz respeito ao tema específico de desenvolvimento rural, o autor salienta:

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los organismos multilaterales dedicados al desarrollo rural, presentes en Sudamérica, pueden ser congregados en cuatro grupos: los que fueron creados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU); aquéllos en los que Estados Unidos de América tiene uma participación accionaria significativa; los que tienen su origen en la región y su acionar gira en torno a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), de reciente creación; y los que desarrollan sus actividades bajo la orientación de la Unión Europea (UE) y de otros organismos no analizados en este estúdio. [...] Si bien el desarrollo rural no está explícito en las finalidades de los organismos multilaterales universales, sí lo está en las líneas de acción de organismos como el Banco Mundial (BM), el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (Luna, 2009).

O autor acima lembra que em 2000 foi criada uma rede para o desenvolvimento rural pelo BID, FIDA, BM, FAO, IICA, CEPAL, USAID e GTZ para complementar as atividades das agências multilaterais, com geração e intercâmbio de informações na temática, identificando ferramentas, novos enfoques, experiências exitosas (best practices), para implementar projetos conjuntos de capacitação, assistência técnica e investimentos. Há o Grupo Interagências de Desenvolvimento Rural apoiado pelo BM, CAN, FAO, FIDA, GTZ e IICA, que são organizações que tem o desenvolvimento rural como linha de ação, o que facilita a criação desta rede sul-americana.

O outro mecanismo seria a UNASUL que é constituída por todos os Estados-nação sul-americanos. O autor argumenta que na UNASUL o tema de desenvolvimento rural poderia ganhar relevância “en la medida en que los actores institucionales multilaterales realicen el lobby necesario para su priorización” e o fato dos países do subcontinente terem uma realidade rural similar poderia ser um fator determinante para colocar o desenvolvimento rural na agenda dos países da América do Sul.

No entanto, “se deben considerar posibles conflictos a partir de la interacción de los actores multilaterales, como producto de las discrepancias entre las agencias y del carácter constitutivo de los organismos” O fato, bem lembra Germán Huanca Luna (2009), é que no interior das organizações multilaterais, os órgãos técnicos priorizaram o comércio mundial e a integração global, com foco em exportações, que são aspectos, segundo o autor, que se contrapõem à integração regional e às políticas protecionistas dos países sul-americanos (Luna, 2009).

Entre as principais organizações regionais envolvidas com desenvolvimento rural (que se considera neste relatório como uma derivação de segurança alimentar) podem ser consideradas:

A ALBA (Aliança Bolivariana paras as Américas) que se autodefine como uma organização regional que tem como proposta de integração a criação de mecanismos entre os países membros (Venezuela, Bolívia, Equador, Cuba, Nicarágua, Dominica, Antígua, São Vicente e

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Granadinas e Honduras) para lograrem vantagens cooperativas com foco na eliminação de assimetrias entre os países.

Apesar de segurança alimentar ser uma de suas linhas de ação, a ALBA não conta com um órgão específico dedicado ao desenvolvimento rural. Há uma agenda de ações e propostas sobre este assunto que considera a criação de um banco de alimentos; a criação da Empresa Gran Nacional de Producción de Alimentos; acordos para a implementação de programas de cooperação em soberania e segurança alimentar; criação de uma rede de comercialização alimentar e criação de um fundo de segurança alimentar (SELA, 2011).

A CAN (Comunidade Andina de Nações) é uma organização sub-regional, composta pelo Equador, Peru, Bolívia e Colômbia (Chile e Venezuela já participaram, mas se desligaram). Esta organização visa, primordialmente, acelerar o desenvolvimento dos países membros por meio da integração econômica e social, com a criação de um mercado comum e a efetivação de um bloco para defender os interesses dos países signatários.

A segurança alimentar é uma das prioridades da integração da Comunidade Andina já mencionada no Acordo de Cartagena (Pacto Adino, de 1969) que estabelece o propósito de “alcanzar un mayor grado de seguridad alimentaria subregional”, dispondo de ações para atingir esse objetivo. A segurança alimentar é tema que foi incorporado também na Agenda Estratégica Andina de 2010, na qual são enunciadas como atividades em andamento: intercâmbio de experiências sobre os marcos normativos nacionais, o marco andino e internacional de segurança alimentar e sobre o direito à alimentação; a constituição de um observatório de segurança alimentar da CAN e dos países membros, elaboração de estratégias para assegurar alimentos saudáveis e inócuos para comercialização na sub-região.

Suas principais ações e programas são: Programa Andino para Garantia de Segurança Alimentar e Soberania Alimentar e Nutricional (2010); Acordo de “Linhas de ação para uma política de segurança alimentar regional na Comunidade Andina” (2004); Programas nacionais apoiados por meio do Projeto da FAO “Estratégias e Instrumentos para melhorar a Segurança Alimentar nos países da Comunidade Andina”; “Fundo para o desenvolvimento rural e produtividade agropecuário implementado pela Comunidade Andina” (SELA, 2011).

A CELAC (Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos) foi criada no México em 2010. Na sua criação houve consenso em constituir um novo mecanismo de concertação política e integração que abriga 33 países da América do Sul, América Central e do Caribe (com a notável ausência norte-americana e canadense), assumindo o patrimônio histórico do chamado Grupo do Rio (1986), de concertação política, e, assim facilitar a conformação de uma identidade própria regional e de posições latino-americanas e caribenhas comuns sobre integração e desenvolvimento. Os países fundadores do chamado Grupo do Rio delimitaram “seu escopo de atuação a reuniões de caráter informal, destinadas a servir como espaço exclusivamente político, apropriado para consultas, troca de informações e eventuais iniciativas conjuntas, decididas sempre por consenso” (http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/celac.).

Entre os objetivos da CELAC no que se refere à segurança alimentar e agropecuária, destacam-se planejar o Programa Latino-Americano e Caribenho de Reservas e Provisão de Alimentos ante Desastre Socionaturais, considerando as experiências e as capacidades existentes na

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América Latina e incluindo proteção a pequenos produtores e aos pequenos Estados insulares. No âmbito da agricultura familiar, a CELAC pretende continuar apoiando a Iniciativa América Latina e Caribe Sem Fome 2025, sob a coordenação da Oficina Regional da FAO para América Latina e Caribe.

O Plano de Ação da CELAC 2014 reporta a necessidade de se obter resultados concretos, melhorias significativas de qualidade de vida, erradicando a pobreza e garantindo a segurança alimentar “con enfoque de género y respetando la diversidad de hábitos alimentarios, para afrontar los desafíos de la seguridad alimentaria y la nutrición con vistas a la erradicación del hambre y al disfrute del Derecho a la Alimentación, en especial de todos los sectores en situación de vulnerabilidad” (Plan de Acción de la CELAC 2014. II Cumbre de la CELAC, 2014)6.

O MERCOSUL (Mercado Comum do Sul) é uma organização sub-regional composta pela Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela, sendo membros associados o Chile e a Bolívia que compõem com os membros permanentes o MERCOSUL Ampliado. Seu principal objetivo é constituir um mercado comum, mas apesar de ser esta a sua denominação e o seu objetivo central, o MERCOSUL é uma união aduaneira incompleta. Esta organização não dispõe de uma estrutura supranacional que coordene e acompanhe a evolução da integração, como ocorre na CAN.

No MERCOSUL há relativa liberdade dos países membros em definir políticas individualmente, tanto as macroeconômicas como as setorais e também inexiste uma estrutura supranancional coordenando as ações individuais, aspectos que “indican que no es adecuada la definición de una completa estrategia para este proceso de integración sub-regional”.

O documento da FAO (2002) denominado Mercosur Ampliado: La seguridad alimentária y el acesso a los mercados internacionales de produtos agrícolas y agroindustriales confirma que as políticas setoriais são implementadas pelos governos nacionais e mostra que ainda não existe uma política agrícola comum. Assim, cada país considera as suas prioridades frente à integração regional. A FAO observa que

la velocidad y las características del avance del proceso de integración son definidas por el conjunto de los países de conformidad a las circunstancias momentáneas, y las resoluciones en cada una de las instancias del MERCOSUR que definen y siguen el proceso de integración, se adoptan por consenso entre los representantes de los países (FAO, 2002).

A despeito das ações individualistas dos países membros, a sub-região apresenta uma agricultura rentável e competitiva para exportação, com disponibilidade de alimentos. No entanto, nos países envolvidos há marcantes problemas sociais, pobreza, insegurança alimentar e desnutrição (FAO, 2002)

Os principais acordos e ações recentes do MERCOSUL são: compromisso entre os Ministros de cada país-membro de trabalhar de forma coordenada para a aplicação de medidas para aumentar a produção dos pequenos agricultores para incrementar a oferta de alimentos e

6 Ocorrido em La Habana, 28 y 29 de enero de 2014. Disponível em: http://alainet.org/active/70919, 30/01/2014).

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atender as carências dos mais pobres; incrementar os investimentos em tecnologia para produção agropecuária e melhorar os sistemas de informações, para melhorar as conexões dos produtores com o mercado; apoiar ostensivamente a Iniciativa América Latina Sem Fome 2025 (SELA, 2011).

Assim, no âmbito do MERCOSUL, soberania e segurança alimentar é uma temática relativamente nova, principalmente no Parlamento do MERCOSUL (Parlasul), onde as comissões permanentes iniciaram seus trabalhos em 2008, mas com demanda crescente no que envolve questões relativas à água, produção, estoques estratégicos, comercialização, crédito e agricultura familiar.

Em 2003 foi criado no MERCOSUL o Conselho Agropecuário do Sul do Mercosul (CAS). O CAS é o fórum regional de coordenação e consulta dos ministros da Agricultura da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai, tendo como objetivo promover a articulação do sistema agropecuário desses países, debater e desenvolver ações e políticas públicas para o setor, sendo um mecanismo setorial independente das estruturas do MERCOSUL.

Além de o CAS ser uma instância de diálogo e de cooperação de nível ministerial e o principal fórum de coordenação e de consulta do setor agropecuários dos países do Cone Sul para temas de políticas públicas e comércio internacional, ele também discute e atua em questões sanitárias, de mudanças climáticas, biotecnologia, agroenergia, geração e transferência de tecnologia e educação superior agropecuária (FAO, 2012).

O MERCOSUL também conta com a Reunião Especializada em Agricultura Familiar (REAF), que integra representantes da agricultura familiar e dos governos dos países membros. Os governos dos países membros se comprometem implementar políticas públicas e facilitar a comercialização da agricultura familiar. Essa modalidade de produção tem o apoio do Fundo de Agricultura Familiar do MERCOSUL (FAF MERCOSUL), visando facilitar programas e projetos de estímulo à agricultura familiar e permitir ampla participação dos setores sociais vinculados ao tema (FAO, 2012).

A UNASUL, criada em 2008, é, entre as organizações regionais sul-americanas, a com menor número de estudos e pesquisas no que se refere à questão sobre a segurança alimentar. De fato, há um grupo temático no seio da UNASUL desde 2011, buscando um tratamento regional de forma cooperativa e integrada. Esse tema segurança alimentar está sob a responsabilidade do Conselho Sul-Americano de Desenvolvimento Social (CSDS)7.

De maneira geral, a UNASUL objetiva construir, de maneira participativa e consensual, um espaço de articulação no âmbito cultural, social, econômico e político entre seus povos. Prioriza o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a criar a paz e a segurança, eliminar a desigualdade socioeconômica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independência dos Estados e segundo o Ministério das Relações Exteriores do Brasil, a UNASUL tem-se revelado um instrumento particularmente útil para a solução pacífica de controvérsias regionais e para o fortalecimento da proteção da democracia na América do Sul8.

7 A caracterização que segue está totalmente baseada no conteúdo do sítio eletrônico da UNASUL. 8 Conforme disponível em: (http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/unasul).

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O Plano de Ação 2012-2014 foi elaborado pelo CSDS em 2012, em concordância com a proposta da Agenda de Ações Sociais Prioritárias, sendo seus principais objetivos: propiciar a aplicação de políticas de desenvolvimento social integral que permitam erradicar a pobreza e as desigualdades mediante eixos orientadores do CSDS e contribuir no intercâmbio de experiências exitosas e de “boas práticas” políticas e de programas sociais para o enfrentamento de problemas estruturais.

Assim, o eixo Segurança Alimentar e luta contra a desnutrição tem os seguintes compromissos assumidos: ações orientadas à erradicação da pobreza e da desnutrição crônica infantil, a promoção da segurança alimentar e a participação popular não pode avançar de forma exitosa sem um acompanhamento de políticas e programas que logrem cobrir as necessidades básicas da população, especialmente aquelas vinculadas ao acesso à saúde, serviços básicos de qualidade e uma alimentação sadia.

Sendo assim, as ações deste eixo visam criar uma proposta de cooperação e de segurança alimentar como mecanismos propulsores do desenvolvimento social regional. Este eixo se propõe a: sistematizar as experiências de segurança alimentar e nutricional dos países da UNASUL, incluindo as diferentes plataformas de integração regional (MERCOSUL, CELAC, ALADI, CAN e ALBA); sistematizar experiências de inovação tecnológica em sistemas produtivos locais; sistematizar as experiências em torno da difusão e promoção de práticas saudáveis em torno de segurança alimentar e nutricional, implementar um plano de cooperação técnica em três experiências: combate integral à desnutrição, sistema nacional de segurança alimentar e o programa Prohuertas (Prohortas); organizar um seminário de avaliação e de perspectivas do plano de cooperação; promover o intercâmbio de experiências exitosas e o fortalecimento de programas de alimentação escolar preferencialmente com produtos provenientes da agricultura familiar9.

Chama a atenção como o modelo unasulino de segurança alimentar é próximo do modelo brasileiro, já que no Brasil a questão da segurança alimentar está subordinada ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Considerando que a UNAUL foi criada em 2008, período que coincide com a segunda gestão do governo Lula da Silva no Brasil, cabe recordar a prioridade conferida pelo então presidente Lula ao desenvolvimento socioeconômico, o que despertou a atenção de outros países do Sul pelas políticas públicas brasileiras vigentes.

Assim, temas como segurança alimentar, direito à alimentação, agricultura familiar e o diálogo com a sociedade civil na construção de políticas públicas passaram a fazer parte do discurso da cooperação demandada por outros países. O Programa Fome Zero, a ampliação do PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), o Programa de Aquisição de Alimentos, entre outros, despertaram grande interesse por parte dos países latino-americanos e de organizações internacionais e regionais, porque apresentavam potencial para serem replicados. (ABC, 2007).

É oportuna uma reflexão sobre os rumos da integração regional na América do Sul para contribuir na avaliação da eficácia da UNASUL. Maria Regina Soares de Lima (2013), de forma feliz, propõe que se distinga processo de integração de regionalismo, o que pode ser útil para se refletir sobre a UNASUL. Ela afirma que

9 Extraído do sítio eletrônico: http://docs.unasursg.org/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/ae236f01-b97e-4c90-9d22-184d6463d92b/UNASUR-CS-SDS-PLA-12-0001.pdf.

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do ponto de vista conceitual, integração implica redução ou eliminação de restrições à livre troca de bens, serviços, capitais e pessoas e, em alguns casos, delegação de soberania a uma autoridade supranacional. Em suma, integração pressupõe a formação de um espaço econômico integrado e coordenação regional de políticas públicas. O regionalismo, por outro lado, implica processos de cooperação em áreas diversas, militar, política, econômica, energia, técnica, e reflete prioridades de política externa, sendo relevante a dimensão geoestratégica. O regionalismo, ao contrário dos processos de integração, tem objetivos bem menos ambiciosos e, por ser uma dinâmica majoritariamente intergovernamental, envolve graus muito variados de coordenação de políticas governamentais e quase nenhuma delegação de soberania, a não ser no que diz respeito à coordenação específica das questões em negociação (Lima, 2013).

Assim, houve a partir dos anos 1990 uma nova configuração política no subcontinente, com a constituição de iniciativas de âmbito sub-regionais envolvendo diversas áreas de cooperação. É um momento, segundo a autora, em que “a dinâmica dos modelos de integração se descola dos processos de regionalização, que enfatizam a dimensão sub-regional”. Desta forma, nessa nova configuração, a principal iniciativa de regionalização foi a criação da UNASUL, em 2008, incorporando todos os doze países da América do Sul, que surge não como alternativa aos regimes comerciais existentes, mas como uma forma de ir além da mera integração comercial, permitindo outras modalidades de cooperação regional e, mais importante, superando as restrições geradas pela existência dos respectivos regimes comerciais existentes na região. Ao contrário do que afirmam algumas análises correntes, a Unasul não pretende substituir nenhum dos regimes existentes, até porque não se constituiu como regime comercial, mas exatamente para propiciar que possam existir iniciativas de cooperação regional em diversos outros campos, como o militar, energético, logístico e de infraestrutura, produtivo, na área da saúde pública e mesmo na coordenação de temas de segurança como a questão das drogas e do narcotráfico. Seus objetivos declarados são o desenvolvimento econômico, a redução das assimetrias e a erradicação da pobreza, além de reforçar a região como zona de paz e livre de armas nucleares. [... E] o desenho institucional da Unasul permite que se criem conselhos que têm por finalidade auxiliar e propor políticas públicas para o bloco a partir de suas respectivas áreas (Lima, 2013).

E assim, neste contexto, entrou em vigência na América do Sul um regionalismo pós-liberal que se caracteriza pela primazia da agenda política, pelo papel do Estado na coordenação econômica, pelas preocupações sociais, almejando a diminuição das assimetrias estruturais entre os países e a inclusão social de segmentos vulneráveis política e economicamente, bem como a erradicação da pobreza e da fome na região (Lima, 2013).

É importante uma breve menção a FAO (Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura) que divulga estatísticas sobre a fome e a agricultura, oferece assessoria aos governos para elaboração de políticas agrícolas, se propõe ser um fórum onde os países se reúnem em condições de igualdade para discutir temáticas afins, oferecendo também assessoria técnica e executando projetos de campo em todo o mundo, bem como compilando estudos e documentos para melhor divulgação sobre a situação da agropecuária no mundo.

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Na última conferência regional da FAO, a 32ª Conferência Regional da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) para a América Latina e o Caribe, que ocorreu em 2012 em Buenos Aires, os participantes concordaram em manter ativa a Iniciativa América Latina e Caribe Sem Fome 2025, sendo a região a primeira do mundo a adotar este compromisso com data especificada (Valente, 2012).

Outra organização multilateral que se envolve com a segurança alimentar é a OEA (Organização dos Estados Americanos), o que pode ser observado na Declaração de Cochabamba sobre Segurança Alimentar com Soberania nas Américas, acordada por ocasião do Quadragésimo Segundo Período Ordinário de Sessões da Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA), quando os países signatários assumiram como compromisso encarregar a Secretaria-Geral da OEA de fortalecer a coordenação com o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, no âmbito dos acordos em vigor e em conformidade com os recursos disponíveis, a fim de promover e articular o apoio à elaboração e à implementação das ações multilaterais da região em matéria de soberania alimentar e nutricional e solicitar ao Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral da Organização dos Estados Americanos que considere incorporar, na elaboração do novo Plano Estratégico de Cooperação Solidária para o Desenvolvimento, a segurança alimentar e nutricional como um fator transversal das políticas públicas intersetoriais”. (Declaração de Cochabamba Sobre “Segurança Alimentar com soberania nas Américas”, 2012)10.

Baseado nas considerações do documento Cooperación agrícola y para la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe. Balance crítico y propuestas de acción de alcance regional assinado pelo SELA em 2011, é possível avaliar a incorporação da temática sobre segurança alimentar nos esquemas de integração regional e nas políticas de cooperação. Assim, apesar de ter ocorrido avanços, “la institucionalidad en materia de SAN en ALC no ha logrado responder a las necesidades de la población y no ha podido impedir el aumento de la cantidad de personas con hambre a partir de la crisis alimentaria de 2008”.

Assim, a integração regional (ou o regionalismo) em segurança alimentar é muito recente e faltam experiência e experimentação, tornando difícil uma avaliação de resultado, já que a institucionalização está em processo. Há assimetrias na evolução dos processos de coordenação, de cooperação por meio de estratégias conjuntas para o desenvolvimento rural e fomento da segurança alimentar. O documento do SELA (2011) considera que, se por um lado, há processos avançados, como o Programa da CAN, “por otro lado, otros acuerdos tales como MERCOSUR y UNASUR no priorizan la coordinación de políticas para la Seguridad Alimentaria y Nutricional. Estas asimetrías dificultan las posibilidades de éxito de un proceso de convergencia de las políticas agrícolas y de SAN nacionales y subregionales en América Latina y Caribe”.

E, o principal ponto crítico para a persistência da fome e da vulnerabilidade no subcontinente deve-se a razões internas aos países. Assim,

las políticas orientadas a la mitigación del alza y la volatilidad del precio de los alimentos no pueden estar orientadas únicamente a partir del comportamiento de los precios internacionales. Las condiciones estructurales para la existencia del

10 Esta Declaração foi aprovada na quarta sessão plenária, realizada em 5 de junho de 2012. Disponível em: http;//www.scm.oas.org/42ag/Documentos/DEC_POR.doc. Acesso em 01 de agosto de 2012.

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hambre en América Latina y Caribe han existido en épocas de alza y bajas de precios. El alza y la volatilidad de precios de los alimentos simplemente han puesto de manifiesto dichas condiciones estructurales pero no son su causa. Las causas profundas del hambre que pueden encontrase a nivel nacional (o dentro de los “territorios” de cada país) resultan de mucho mayor importancia que las pertenecientes al ciclo económico o la oferta y demandas internacionales, sobre todo teniendo en cuenta que es una región que es, en conjunto, ampliamente excedentaria en la producción de alimentos y con un amplio potencial de incremento de la producción (SELA, 2011).

Considerações Finais

A disponibilidade de recursos naturais na América do Sul, no que se refere à terra e à água é extremamente positiva. Como o contexto mundial é de crescente escassez, as pressões sobre esses recursos são crescentes.

Sob a perspectiva política, há o dilema de como utilizar esses recursos: aproveitar a oportunidade de aumento de preços internacionais e explorá-los para melhorar as contas nacionais ou fazer uso estratégico, tratando esses recursos de maneira securitizada? Esse dilema é explicito na América do Sul, percebendo-se distintas ações Este é um ponto crucial em uma discussão sobre geopolítica dos recursos naturais porque, como bem lembra Bernardo M. Fernandes, a questão agrária, aspecto estrutural da temática de soberania alimentar, é uma questão territorial e envolve o papel de agentes extranacionais e extra-regionais.

Esta pesquisa evidenciou um uso político que é feito do tema segurança alimentar. O simples fato de poucos países sul-americanos adotarem a ideia de soberania alimentar já é um indicativo desse uso político, o que será mais bem considerado abaixo.

Eduardo Gudynas argumenta que na América Latina os países vêm adotando um modelo de desenvolvimento econômico calcado na apropriação de enormes volumes de recursos naturais, utilizados de maneira intensiva e com foco em exportações, o que inclui a agricultura monocultora, em uma releitura do extrativismo, agora neoextrativista. Mas esse modelo não é resultante apenas da injeção de grandes capitais internacionais, mas também, ao menos no caso brasileiro, da atuação ativa do Estado, por meio de fundos estatais internos ou financiamentos públicos (no Brasil, por exemplo, por meio do BNDES e pelo Plano Agrícola e Pecuário, com 67 bilhões de dólares em investimentos públicos). O Estado também faz mudanças de regras, de contratos, renegociações de tributos, em um papel mais ativo para tornas a atividade mais regulada.

É possível uma efetiva ajuda financeira governamental, com um papel mais ativo do Estado que conta com recursos advindos da melhoria das exportações porque aposta da captação de excedentes gerados pelo agronegócio e demais atividades extrativas.

O agroextrativismo exportador avança em praticamente todos os países do subcontinente, sendo um modelo funcional à globalização capitalista vigente, com inserção internacional das economias sul-americanas, mas de forma subalterna.

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É um modelo político de visão pragmática e imediatista e, ponto importante, muitas vezes de cunho eleitoral, já que muitas das políticas públicas focalizadas são utilizadas em marketing eleitoral, para tornar cativa uma parte do eleitorado dependente dessas políticas, que certamente são importantes, mas não devem se perpetuar.

Há um uso eleitoral que legitima “o mais do mesmo” e deslegitima a busca de ampliação da cidadania, entendida com a luta constante pela aquisição e ampliação de direitos, conforme ensina Francisco de Oliveira. Assim, no âmbito da política interna, e saliente-se que esta reflexão é feita tendo como referência o Estado brasileiro, as consequências sociais e políticas desse modelo são principalmente negativas.

No central da temática desta pesquisa, que é a inserção da segurança alimentar nas organizações regionais da América do Sul, uma questão a ser assinalada é a dimensão mais abrangente do termo soberania alimentar. Assim, a questão não é apenas “matar” a fome das pessoas, mas pensar na produção agropecuária de forma ambientalmente sustentável, considerando as famílias camponesas como atores fundamentais na elaboração e implementação de políticas de financiamento e demais políticas agrícolas, cabendo, priorizar os mercados locais e considerar as particularidades culturais que envolvem produção e consumo de alimentos.

Sendo assim, não é o caso de simplesmente “dar o que comer”, mas de comer o que a cultura local demanda da tradição, o que, certamente, não impede os indivíduos de saborear eventualmente um produto exótico.

O modelo agroextrativista fundamentado na “sojização” da agricultura é o oposto do ideário da soberania alimentar. Pode-se contra argumentar que muitos programas e políticas públicas vêm sendo discutidos e implementados no subcontinente e que também houve queda significativa dos indicares de fome, mas com as pessoas comendo, o quê? Comer mal pode ser melhor do que não comer nada, mas, não há alternativas?

Assim, a temática da segurança alimentar ganha visibilidade na América do Sul, mas ainda de forma insuficiente para eliminar a fome e principalmente para ser o mote para promover o desenvolvimento agrícola, com efetivas práticas de cooperação entre países e atacando os problemas estruturais das sociedades sul-americanas que tem um legado secular de desigualdade.

No âmbito geopolítico, a securitização dos recursos naturais e da produção agropecuária seria o grande salto político em nível regional, o referencial para a busca de resolução de problemas ou de dissuasão de ameaças visíveis ou potenciais em torno da produção e consumo. Ela ajudaria a evitar disputas pelo acesso e pelo controle desses importantes recursos e com ela seria oportuno os países do subcontinente assumirem que muitos dos recursos podem se esgotar e que por isso eles devem ter tratamento estratégico, mesmo porque no caso da agropecuária, os cada vez mais intensos fenômenos climáticos exigem o controle da produção, a manutenção de estoques, de investimentos em pesquisas para garantia de abastecimento.

E para finalizar, a agenda de integração se pauta, no atual momento, como um esforço conjunto dos países do subcontinente de identificação e de busca de convergências de temáticas, mas o que constrange é a falta de efetiva articulação de ações no âmbito regional.

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O fato é que se há alguma plataforma de alcance regional em consolidação na América do Sul, ela é a dos principais agentes geoeconômicos do agronegócio que efetivam a integração do território segundo os seus interesses e determinam o futuro do desenvolvimento agrícola do subcontinente. E, para encerrar, fica o argumento de Vandana Shiva:

Comida é nossa nutrição. Recurso de vida. Desenvolvimento, processamento, transformação e distribuição alimentar envolvem 70% da humanidade. Comê-la envolve todos nós. Ainda não é a cultura ou os direitos humanos que estão moldando a atual economia alimentar dominante. A especulação e lucros é que têm este papel no desenho da produção alimentar e sua distribuição. Colocar a comida num cassino financeiro global é um projeto para a fome. [...] A comida colocada no cassino global serve bem aos especuladores e ao agronegócio, mas não serve às pessoas. Nós precisamos tirar a comida do cassino global e colocar no prato das pessoas. Democracia e soberania alimentar só podem ser alcançadas se terminarmos com a especulação financeira. [...] É tempo de todos os governos e todas as instituições financeiras colocarem o direito a comida acima da fome por lucros. (Vandana Shiva, 2012)

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