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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ DANIELA LOPES DOS SANTOS A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS VOLUNTÁRIOS DA UNIÃO: Um estudo sob a óptica da Lei de Responsabilidade Fiscal Tijucas 2009
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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
DANIELA LOPES DOS SANTOS
A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS VOLUNTÁRIOS DA UNIÃO:
Um estudo sob a óptica da Lei de Responsabilidade Fiscal
Tijucas
2009
DANIELA LOPES DOS SANTOS
A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS VOLUNTÁRIOS DA UNIÃO:
Um estudo sob a óptica da Lei de Responsabilidade Fiscal
Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito, pela Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Ciências Sociais e Jurídicas, campus Tijucas. Orientador: Prof. Msc. Leonardo Matioda
Tijucas
2009
DANIELA LOPES DOS SANTOS
A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS VOLUNTÁRIOS DA UNIÃO:
Um Estudo sob a ótica da Lei de Responsabilidade Fiscal
Esta Monografia foi julgada adequada para obtenção do título de Bacharel em Direito e
aprovada pelo Curso de Direito do Centro de Ciências Sociais e Jurídicas, campus Tijucas.
Direito Administrativo e Direito Financeiro:
Tijucas, 10 de julho de 2009.
Prof. MSc. Leonardo Matioda Orientador
Prof. MSc. Marcos Alberto Carvalho de Freitas Responsável pelo Núcleo de Prática Jurídica
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à três pessoas que diretamente contribuíram para
que meu sonho se tornasse realidade: meu pai ( in memorian) que é e
sempre será fonte de perseverança e determinação; à minha mãe que é
sinônimo de amor e dedicação e ao meu marido que é singular
exemplo de respeito, companheirismo e carinho. A vocês, dedico este
trabalho.
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais pelos ensinamentos de honestidade e retidão de caráter e pela oportunidade de estudo. Especialmente ao meu pai, que apesar de não estar mais entre nós, tenho certeza que está torcendo por suas filhas. À minha mãe que não se cansa em orgulhar-se das filhas que tem. À minha irmã que é o elo com a essência da minha existência. À minha filha que com toda certeza sente a minha falta, já que tenho convivido muito mais com os livros do que com sua companhia. Ao meu marido pela paciência e compreensão ao longo desses anos de estudos. Registro ainda meus agradecimentos a todos os mestres da Universidade do Vale do Itajaí – Campus Tijucas, que contribuíram para engrandecer nossos conhecimentos, em especial ao Prof. Msc. Leonardo Matioda, meu orientador, para o qual deposito imensa admiração, que com dedicação me orientou neste trabalho. Aos que colaboraram com suas críticas e sugestões para a realização deste trabalho. Aos colegas de classe, pelos momentos que passamos juntos e pelas experiências trocadas. A todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para a realização desta pesquisa.
EPÍGRAFE
A Justiça é a razão da regra O Direito é a regra da razão.
Mohandas K. Ghandi
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do Itajaí –
UNIVALI, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca
do mesmo.
Tijucas, 10 de julho de 2009.
Daniela Lopes dos Santos Graduanda
RESUMO
O presente trabalho visa esclarecer os aspectos conceituais e procedimentais dos repasses de receitas públicas intergovernamentais, de acordo com a Lei nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal e demais legislação aplicável. Foram expostos conceitos fundamentais da Administração Pública e normas da Constituição Federal e LRF no que concerne à sua organização e gestão financeira. Abordou-se especificamente as transferências voluntárias de recursos da União aos Municípios, conceituando-as e estabelecendo seus requisitos e vedações procedimentais. As transferências voluntárias são a entrega de recursos à outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira. O art 25 da LRF estabelece que se excetuam ao conceito descrito aqueles recursos que têm determinação constitucional, legal ou aqueles destinados ao SUS. A LRF estabelece diversas exigências para o efetivo repasse de transferências voluntárias entre entes da Federação, assim como o faz a IN -01/97 da Secretaria de Tesouro Nacional para o caso de celebração de Convênios Os instrumentos utilizados para efetivar as transferências voluntárias são os Convênios e os contratos de repasse, ambos regulamentados pela In 01/97 – STN e Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos). A lei nº 8.666/93 em seu art. 116, diz que suas normas aplicam-se aos convênios “no que couber”. As transferências voluntárias são conceituadas e regulamentadas na LRF, mas sua má gestão não está prevista no referido diploma legal. A LRF utiliza-se da não efetivação das transferências voluntárias como penalidade aos entes da Federação que descumprirem algumas de suas normas, mas exclui da punição a remessa de recursos destinados à educação, saúde e assistência social, visto que estas são atividades que atendem as necessidades essenciais da coletividade, além de constituírem matérias de competência comum aos três níveis de governo.. A LRF estabelece que é vedado ao ente utilizar os recursos das transferências voluntárias em finalidade diversa daquela pactuada, mas não prevê sanção ao ente que não talhar a gestão correta dos recursos recebidos. Assim, cabe ao órgão repassador dos recursos e ao Tribunal de Contas a fiscalização dos recursos repassados aos Municípios, e à IN 01/97 – STN e à legislação específica a responsabilização dos agentes públicos por sua gestão. Administração Pública Transferências Voluntárias
ABSTRACT
This work aims to clarify the conceptual and procedural aspects of the intergovernmental transfers of public revenues, according to Law No. 101/2000 - Fiscal Responsibility Law and other applicable legislation. Fundamental concepts of the Public Administration and standards of the Federal Constitution and LRF were exposed concerning its organization and financial management. Voluntary transfers of resources from the Union to the City Town Halls were dealt with, defining them and setting their requirements and procedural prohibitions. The voluntary transfers are the delivery of resources to another entity of the Federation, for cooperation, aid or financial assistance. The Article 25 of the LRF establishes that those resources which have constitutional or legal determination or those intended for the SUS are excepted from the concept described. The LRF sets different requirements for the effective transfer of voluntary transfers between entities of the Federation, as does the IN -01/97 Department of National Treasury in the case of conclusion of agreements. The instruments used to carry out the voluntary transfers are the Agreements and contracts for the transfer, both regulated by the IN 01/97 - STN and Law No. 8.666/93 (Law of Tenders and Contracts). Law No. 8666/93, in its art. 116, says that its rules apply to the agreements "as appropriate". The voluntary transfers are conceptualized and regulated in the LRF, but its bad management is not provided by the law. The LRF uses the non-execution of voluntary transfers as a penalty for entities of the Federation that breaks some of its rules, but excludes from the punishment the delivery of resources allotted to education, health and welfare, since these are activities that meet the basic needs of the community, and constitute matters of common competence to the three levels of government. The LRF provides that the entity is forbidden to use the environment of voluntary transfers in purpose different than agreed, but provides no penalty for the entity which does not follow the correct management of the resources received. Thus, it is the revenue transfer organ’s and the National Audit Office’s concern to supervise the national resources transferred to the City Town Halls, and it is the IN 01/97 – STN and specific legislation’s concern the accountability of public officials on their management. Public Administration Voluntary transfers.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Insira aqui a lista de abreviaturas e siglas. ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias art. Artigo CADIN Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal CAUC Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias CF Constituição federal CND Certidão Negativa de Débito Ed. Edição FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FNAS Fundo Nacional de Assistência Social FNS Fundo Nacional de Saúde FPE Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal FPM Fundo de Participação dos Municípios IN Instrução Normativa INSS Instituto Nacional de Seguro Social ITR Imposto sobre Propriedade Territorial Rural LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA Lei Orçamentária Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal p. Página PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PGFN Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PIS Programa de Integração Social PPA Plano Plurianual RCL Receita Corrente Líquida SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SRF Secretaria da Receita Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional SUS Sistema Único de Saúde TCU Tribunal de Contas da União
LISTA DE CATEGORIAS E SEUS CONCEITOS OPERACIONAIS
Federação É o Estado Soberano constituído de Estados-membros autônomos, vinculados definitivamente à União, que realiza o governo nacional e descentraliza a Administração entre as unidades federadas.1.
Soberania É o poder exclusivo e absoluto do Estado (Nação) de se organizar e se dirigir de acordo com sua vontade incoercível e incontrastável, sancionada pela força.2
Ordenador Autoridade de cujos atos resultam autorização para efetuar despesas, emissão de empenho, assinar contratos e Convênios, homologar licitações, fazer pagamentos etc. Normalmente é o dirigente de unidade orçamentária, por delegação da autoridade geral (Chefe dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário).
Auxílios ou Subvenções Consubstanciam recursos concedidos pela União e pelo Estado para fins especiais ou em face de ocorrências excepcionais na vida do Município. Constituem provisão extraordinária que se integra na receita municipal para satisfação dos encargos a que são destinados.3
Convênios Instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da Administração Pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.4
Convenente Órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera do governo, ou organização particular com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio.5
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro . 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 89. 2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro . 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 90. 3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro . 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.265. 4 BRASIL, IN STN nº de 15 de janeiro de 1997. art 1º, §1º, I. 5 IN 01/97 – STN art 1º, § 1º, III
Concedente Órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, responsável pela transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio.6
Royalties São uma compensação financeira devida aos Estados e Municípios pelas empresas concessionárias produtoras de petróleo e gás natural no território brasileiro, e são distribuídos aos Estados, Municípios, ao Comando da Marinha, ao Ministério da Ciência e Tecnologia e ao Fundo Especial administrado pelo Ministério da Fazenda, que repassa aos estados e municípios de acordo com critérios definidos em legislação específica.7
Administração Pública É pois todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.8
Orçamento Geral da União O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. O OGU é definido por uma lei, a Lei Orçamentária Anual, que tem validade para o ano fiscal e disciplina todas as ações do governo federal naquele período. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento. O Orçamento da União reflete as prioridades do governo em termos de gastos que irá realizar e da receita que estima obter naquele ano.
Administração Direta
Conjunto de órgãos públicos vinculados diretamente ao chefe da esfera governamental que integram, que não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas diretamente através do orçamento da referida esfera, como, por exemplo, secretarias, departamentos, seções, setores e coordenadorias.
Administração Indireta Conjunto de órgãos públicos vinculados indiretamente ao chefe da esfera governamental que integram, que possuem personalidade jurídica própria (autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades de direito privado), patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas através de orçamento próprio.
Dotação Valores monetários autorizados na Lei do Orçamento Anual para atende despesas com projetos ou atividades.
Recebedor Ente da Federação, (Município ou Estado) partícipe da celebração do Convênio que irá receber os recursos da transferência voluntária. 6 IN 01/97 – STN art 1º, § 1º, II. 7 www.anp.gov.br 8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p.59
Transferidor Ente da Federação, (União ou Estado) partícipe da celebração do Convênio que irá transferir os recursos da transferência voluntária à outro ente.
Dívida Consolidada Montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do Ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses.9
Dívida Pública Mobiliária Dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios.10
Operações de Crédito Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.11
Relatório Resumido da Execução Orçamentária Relatório de competência do Poder Executivo, previsto na CF. art 165 § 3º que deverá conter o balanço orçamentário e os demonstrativos das receitas e despesas realizadas no exercício.12
Relatório da Gestão Fiscal Relatório de competência dos titulares dos Poderes, que deverá conter o comparativo com os limites de despesas com pessoal, com dívida consolidada e mobiliária, com concessão de garantias, com operações de créditos, e despesas de que trata o inciso II do art 4º da LRF. Além disso, deverá conter: a indicação das medidas corretivas à adotar em caso de ultrapassados qualquer dos limites e demonstrativos do último quadrimestre.13
Órgãos Públicos São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.14
Agente Público São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.15.
9 LRF, art 29 inciso I. 10 LRF, art 29, inciso II. 11 LRF, art 29, inciso III. 12 LRF, art 52. 13 LRF, art 55. 14 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p.62 15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p.69
SUMÁRIO
RESUMO................................................................................................................................... 5
ABSTRACT .............................................................................................................................. 6 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................................................. 7 LISTA DE CATEGORIAS E SEUS CONCEITOS OPERACIONAIS.. ............................ 8 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 13 2 O ESTADO E A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ..... ............................ 16 2.1 A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO BRASIL .................................................16 2.2 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO..................................................................17 2.2.1 O Poder de Polícia do Estado ..........................................................................................19 2.3 ORÇAMENTO PÚBLICO.................................................................................................21 2.3.1 Plano Plurianual...............................................................................................................25 2.3.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias ..................................................................................26 2.3.3 Lei Orçamentária Anual .................................................................................................28 2.4 DESPESAS PÚBLICAS ....................................................................................................30 2.4.1 Classificação das Despesas Públicas ...............................................................................31 2.4.1.1 Quanto à Regularidade .................................................................................................31 2.4.1.2 Quanto à Categoria Econômica ....................................................................................32 2.5.RECEITAS PÚBLICAS.....................................................................................................35
3 RECEITAS PÚBLICAS ..................................................................................................... 36 3.1. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS ..........................................................37 3.1.1 Quanto à Regularidade ....................................................................................................37 3.1.1.1 Receitas Ordinárias:......................................................................................................38 3.1.1.2 Receitas Extraordinárias:..........................................................................................38 3.1.2 Quanto à origem ..............................................................................................................39 3.1.2.1 Receitas Originárias: ....................................................................................................39 3.1.2.2 Receitas Derivadas: ......................................................................................................40 3.1.3 Quanto à categoria econômica.........................................................................................41 3.1.3.1 Receitas Correntes: .......................................................................................................41 3.1.3.2 Receitas de Capital: ......................................................................................................43 3.2 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS ............................................................................47 3.3 TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS DA UNIÃO AOS MUNICIPIOS .......................47 3.3.1. Modalidades de transferências de recursos da União.....................................................49 3.3.1.1 Transferências Constitucionais.....................................................................................49 3.3.1.2 Transferências Legais ...................................................................................................51 3.3.1.3 Transferências Voluntárias...........................................................................................52
4 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS............................................................................ 54 4.1 CONCEITO, EXIGÊNCIAS, REQUISITOS E VEDAÇÕES DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS......................................................................................................................54 4.1.1 Conceito...........................................................................................................................54 4.1.2 Exigências, Requisitos e Vedações .................................................................................55 4.1.2.1 Exigências previstas na LRF ........................................................................................56
4.1.2.2. Exigências da IN/97 – STN.........................................................................................60 4.1.2.3 Vedações da IN 97/2001 ..............................................................................................61 4.2 INSTRUMENTOS DE OPERACIONALIZAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS......................................................................................................................62 4.2.1 Convênios ........................................................................................................................64 4.2.2 Contratos de Repasse.......................................................................................................67 4.3 A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO DAS TRANSFERENCIAS VOLUNTÁRIAS68 4.3.1 – Determinações da IN 01/97 - STN ...............................................................................71 4.3.2 Determinações do Tribunal de Contas da União.............................................................74 4.3.3 Determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal..........................................................76
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................................. 79 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 83
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objeto o estudo dos recursos repassados pela União aos
Governos Municipais e a responsabilidade dos prefeitos na gestão destas receitas.
A escolha do tema é de relevância não só doutrinária, mas também prática.
Compreender a natureza das receitas públicas contribui, de forma cabal, para a formação
acadêmica dos estudantes de Direito no que se refere à disciplina de Direito Financeiro e
Tributário. Além disso, este assunto tem sua importância para aqueles que, como cidadãos,
têm o interesse de compreender melhor o funcionamento da máquina estatal, a fim de exercer,
as prerrogativas de sua cidadania, sobretudo a de fiscalizar seus representantes políticos.
A presente monografia visa aclarar questões conceituais e processuais utilizadas no
Direito Financeiro e Administrativo, especificamente sobre a aplicação da Lei de
Responsabilidade Fiscal na gestão das transferências de recursos intergovernamentais.
Embora não seja o foco da pesquisa, far-se-á uma abordagem da organização da
Administração Pública no Brasil, evidenciando os aspectos da atividade financeira do Estado
e sua função multifuncional.
Em seguida, serão abordadas as questões orçamentárias destacadas na Constituição
Federal de 1988, com relevância à perspectiva legal e de planejamento dos instrumentos
utilizados na programação das atividades do Estado, incluindo uma classificação das receitas
e despesas utilizadas na legislação e doutrina brasileira.
Posteriormente, far-se-á uma exposição específica das receitas provenientes da União,
com destaque às transferências voluntárias e a responsabilidade sobre sua gestão com base na
Lei de Responsabilidade Fiscal e demais diplomas legais concernentes ao assunto.
O motivo principal que enseja a pesquisa está evidenciado na necessidade da
conceituação e explanação dos procedimentos utilizados pela União no repasse de recursos,
bem como os requisitos que devem ser cumpridos pelas Administrações Municipais para sua
obtenção.
14
A importância deste tema reside no propósito de examinar a Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF – (Lei Complementar nº. 101/2000), com direcionamento às Transferências
Voluntárias e a responsabilidade dos gestores públicos sobre a gestão dos recursos recebidos
da União.
Em vista do parâmetro delineado, constitui-se como objetivo geral deste trabalho
conceituar os termos jurídicos, administrativos, financeiros e tributários, estabelecendo sua
ligação no exercício da atividade estatal.
O objetivo institucional da presente Monografia é a obtenção do Título de Bacharel
em Direito, pela Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Ciências Sociais e Jurídicas,
campus de Tijucas.
Não é o propósito deste trabalho, exaurir o tema, e sim de constituir um auxílio de
fácil manuseio para os acadêmicos e para os operadores de Direito. Pretende-se, tão-somente,
aclarar o pensamento existente sobre o tema, circunscrevendo-o aos objetivos da política
orçamentária e as funções do orçamento público municipal diante da necessidade do
planejamento na gestão pública.
Para o desenvolvimento da presente pesquisa, foi formulado o seguinte
questionamento:
a) A Lei de Responsabilidade Fiscal sanciona a má gestão das transferências
voluntárias oriundas da União?
Já as hipóteses consideradas foram as seguintes:
a) sim;
b) não.
A estrutura metodológica e as técnicas aplicadas nesta monografia estão em
conformidade com o padrão normativo da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT)
e com as regras apresentadas no Caderno de Ensino: formação continuada, Ano 2, número 4;
assim como nas obras de Cezar Luiz Pasold, Prática da pesquisa jurídica: idéias e ferramentas
úteis ao pesquisador do Direito.
15
A presente monografia se encerra com as Considerações Finais, nas quais são
apresentados pontos conclusivos destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos
estudos e das reflexões sobre o questionamento levantado.
Com este itinerário, espera-se alcançar o intuito que ensejou a preferência por este
estudo: o conhecimento da legislação e da doutrina no que tange à responsabilidade do agente
público na aplicação dos recursos federais, bem como da participação dos órgãos de controle
fiscal na aplicação das sanções penais.
2 O ESTADO E A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
O Estado é a representação política da sociedade, e através desta adquire
personalidade. Ele representa um poder superior que tem o dever de cumprir diversas
atividades de interesse coletivo. Dotado de Soberania em relação aos indivíduos, o Estado tem
como regra a prevalência do interesse público sobre o particular. Para tanto o Estado assume
as garantias sociais de segurança, educação, previdência e assistência social dentre outras.
2.1 A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO BRASIL
A organização administrativa refere-se ao ordenamento estrutural dos órgãos que
compõem a Administração Pública.
A Constituição de 1988 em seu art. 18 afirma: “A organização político-administrativa
da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Isto significa que o Brasil é uma Federação e, enquanto Estado federativo, é formado
por quatro componentes autônomos, a saber, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios e, consequentemente sua administração, dividida em administração federal,
estadual, distrital e municipal, e estas, como regra geral, seguem a administração federal.
Na esfera federal, a administração direta está caracterizada pela Presidência da
República, pelos ministérios e pelos órgãos competentes dos poderes Legislativo e Judiciário.
Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, pois exercem diretamente as
competências a cargo da União.
O Poder Executivo, representado pelo Presidente da República, deve praticar os atos
de chefia de Estado, de chefia de governo e de administração. O Poder Legislativo deve
legislar e realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo.
O Poder Judiciário tem como competência precípua a guarda da Constituição Federal, além de
julgar e estabelecer o direito no caso concreto.
17
O Brasil é dividido politicamente em unidades autônomas (Estados-membros), mas
reserva sua Soberania à União, exercida pelo governo central. A Soberania é poder de
autodeterminação que emana do povo e em seu nome é exercida.
No Brasil, as decisões políticas e administrativas sobre assuntos nacionais são
centralizadas no governo federal, e as decisões sobre assuntos regionais podem ser tomadas
pelos Estados membros e pelos Municípios. A Constituição de 1988 integra o Município
como peça essencial à organização político-administrativa brasileira, ampliando sua
autonomia política, administrativa e financeira e assim concedendo a Administração Pública
municipal o poder de gestão dos negócios locais pelos prefeitos e vereadores sem
interferência da União ou do Estado-membro a que pertence.
Dessa forma a organização político-administrativa do Estado determina quem são os
entes públicos e suas responsabilidades e as finanças públicas indicam a maneira como estes
entes deverão trabalhar para atingir seus fins.
2.2 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.
A atividade financeira vem a ser a definição dos métodos, princípios e processos
financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual, distrital ou municipal
desempenham suas funções.
O Estado têm três funções básicas: alocativa, distributiva e estabilizadora.
A função alocativa se define como sendo o processo pelo qual o governo divide os
recursos utilizados pelo setor público e privado, oferecendo bens públicos, (rodovias,
segurança) semi-públicos ou meritórios, (educação, saúde) dentre outros, aos cidadãos.
A função distributiva busca adequar a destinação dos recursos provenientes da
tributação àquilo que a sociedade considera justo e necessário, tal como sua utilização aos
serviços de saúde, por exemplo.
A função estabilizadora é a aplicação de diversas políticas econômicas a fim de
promover o emprego, a estabilidade e desenvolvimento econômico, diante da falha do
mercado interno em assegurar o atendimento de tais objetivos.
18
Desta forma o Estado determina suas responsabilidades e as finanças públicas indicam
de que maneira estas responsabilidades serão cumpridas e atingirão seus objetivos
O custo necessário à manutenção da máquina estatal é muitíssimo elevado. Para seu
devido funcionamento, a Administração Pública requer uma série de recursos, tanto humanos,
quanto materiais. Além do custo para seu próprio exercício, o Estado deve arcar com os
recursos necessários ao atendimento das necessidades da população sob sua guarda.
Para o atendimento populacional e para sua própria manutenção o Estado utiliza-se do
exercício da atividade financeira, que nada mais é que, a busca por receita, combinada ao
atendimento às despesas inerentes à sua própria organização.
Para Ricardo Lobo Torres: “Atividade financeira é o conjunto de ações do Estado para
a obtenção de receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades
públicas”(Curso de Direito Financeiro e Tributário.14ª ed.p.03).
Os ingressos de receita pública, através da arrecadação de tributos, preços públicos,
multas e demais receitas, compõem o todo necessário ao financiamento das atividades
políticas, econômicas e administrativas do Estado.
Luiz Emygdio F. da Rosa Junior diz que: “a atividade financeira do Estado visa
satisfazer as necessidades públicas e tem como objetivo estudar as formas pelas quais o
Estado obtém as suas receitas e efetiva corretamente as suas despesas”. (Manual de Direito
Financeiro e Direito Tributário . 5ª ed. p. 16 e 17)
A finalidade do Estado é o bem comum, e para atingir essa finalidade o Estado
necessita de recursos materiais, notadamente monetários, em quantidade suficiente. Para
obtenção destes recursos monetários o Estado utiliza-se de sua atividade financeira, que é a
procura de meios para satisfazer sua finalidade.
Kiyoshi Harada ensina: “a atividade do Estado como sendo a atuação voltada para
obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à consecução das finalidades do
Estado que, em última análise, se resumem na realização do bem comum”. (Direito
Financeiro e Tributário . 17ª ed. p. 4)
O Estado deve abranger todos os “fins” de sua competência e para tanto deve buscar
os meios necessários. A atividade financeira visa a arrecadação de tributos, que nada mais é
19
que a retirada dos recursos dos particulares, para a consecução de sua finalidades sejam estas
resumidas como o “bem comum”.
Porém necessário se faz o entendimento da forma pela qual o Estado arrecada, o meio
pelo qual se utiliza para transferir recursos dos particulares para os cofres públicos e sua
fundamentação.
2.2.1 O Poder de Polícia do Estado
O exercício de arrecadar os recursos para sua manutenção e gastá-lo no atendimento às
necessidades sociais resume a atividade financeira do Estado, e esta só se completa através do
exercício de poder de polícia do Estado, visto que é inerente à atividade da Administração
Pública.
O art. 78 do Código Tributário Nacional nos dá o conceito de poder de polícia:
“Art 78. Considera-se poder de polícia atividade de Administração Pública que limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”16
O poder de polícia, como atividade estatal, visa o equilíbrio entre os interesses
individuais e os interesses coletivos, organizando-os de forma a garantir a liberdade individual
sem ferir o direito à propriedade particular.
A Constituição Federal também faz referência ao poder de polícia:
Art 145 A União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I [...]
16 Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172/66
20
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.17
O Poder de Polícia, como manifestação mais antiga do Estado, é exercido em área
administrativa de forma preventiva, assegurando, a ordem, o interesse público, a segurança
das pessoas e de seu patrimônio, enfim, o cumprimento das leis de uma forma geral.
No dizer de Kiyoshi Harada, poder de polícia é “espécie do poder da Administração
Pública, fundado no princípio da previdência do interesse público sobre o interesse privado”.
(Direito Financeiro e Tributário . 17ª ed. p. 6)
Especificamente no âmbito municipal, é através de seu poder impositivo que o
Município cria sua autonomia financeira, assegurada pela Constituição Federal, que
estabelece que a Administração Pública deve instituir, arrecadar e aplicar os tributos de sua
competência.
É o que dispõe o texto legal (CF/88):
Art 30. Compete aos Municípios:
[...]
III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.18
O município necessita também, como qualquer ente federado, de um planejamento
orçamentário que defina a forma de arrecadação adotada no atendimento às suas despesas.
As despesas suportadas pelo Estado, em qualquer âmbito, não podem ultrapassar o
total de suas receitas arrecadadas, por isso a necessidade de um planejamento orçamentário.
A Administração Pública tem despesas com folha de pagamento, serviços de terceiros,
material de consumo, obras e etc, por conseguinte, para a efetivação de cada despesa, o
Estado antecipadamente necessita da respectiva receita, esta já devidamente arrecadada. Para
17 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 18 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
21
a efetivação da devida arrecadação e gasto para manutenção de sua atividade, o Estado deve
elaborar um plano, um roteiro que tem a denominação de planejamento orçamentário.
2.3 ORÇAMENTO PÚBLICO
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei)
contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo
em um determinado exercício, ou seja, é o planejamento orçamentário daquele órgão para um
ano de administração.
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orçamentos
tradicionais, que se importavam apenas com as despesas. Eram meros documentos de
previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de
planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar
e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na alocação dos
recursos públicos.
Atualmente o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da
arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações
vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no
respectivo exercício.
No Brasil, as finanças públicas são disciplinadas, dentre outros, pela Constituição
Federal, pela Lei nº 4.320/64 e pela Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal. Esses normativos definem as linhas de atuação dos governos federal,
estadual e municipal, principalmente quanto ao planejamento das receitas e despesas públicas.
Compreendendo a previsão de todas as receitas que serão arrecadadas dentro de
determinado exercício financeiro e a fixação de todos os gastos (despesas) que os governos
estão autorizados a executar, do orçamento é peça obrigatória no âmbito público.
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto
elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e
conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para
o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo.
22
Segundo a Lei nº 4.320/64, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e
do Distrito federal, o orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo:
Art 2º A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
[...]
Art 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
[...]
Art 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2º.19
Trata-se de um instrumento de planejamento que reflete as decisões políticas definindo
as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade. É lei que entre outros
aspectos define a destinação dos recursos públicos.
Diz Aliomar Baleeiro:
[...] o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei [...]20
A partir desta definição, pode-se dizer que o orçamento é a forma pela qual o Estado
traça sua atuação sobre a economia. O orçamento deve, através da representatividade popular
19 Redação dada pela Lei 4.320/64 20 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças, 14ª ed. p. 55
23
do Poder Legislativo, refletir a vontade de determinada comunidade para a definição do plano
de ação governamental.
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo
sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei que deverão
ser elaborados para estabelecer as normas de planejamento orçamentário concernentes a cada
instrumento.
Art 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
[...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;21
A partir da Constituição de 1988 o setor público, através da elaboração dos
instrumentos acima descritos, fica obrigado a estabelecer um plano de governo racional, que
espelhe um planejamento orçamentário a longo, médio e curto prazo.
O sistema orçamentário municipal deve acompanhar os preceitos constitucionais,
assim como, obedecer normas federais de caráter complementar que disponham sobre
finanças públicas, nos termos do art 24, I e II e § 1º da CF.
Art 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
21 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
24
[...]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.22
Assim, vê-se que à União compete a edição de normas gerais sobre o orçamento,
cabendo aos Municípios a edição de normas específicas sobre a matéria.
As normas de caráter orçamentário editadas em âmbito municipal deverão obedecer as
àquelas gerais lançadas pela União ao que dispõe sobre o exercício financeiro, a vigência, os
prazos e a elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual.
Também as normas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal deverão ser
complementas por normas municipais, obedecendo às especificidades de cada região e o
interesse da comunidade local.
Para tanto, estabelece a CF:
Art 30 Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;23
A Lei Complementar 101/00 alcança todos os entes estatais, União, Estados e
Municípios, seus Poderes e sua entidades da Administração Indireta. No âmbito da
Administração Direta municipal estão submetidos à Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder
Executivo: a Prefeitura do Município e o Poder Legislativo: a Câmara de Vereadores e o
Tribunal de Contas do Município, quando houver.
Pelas imposições da LRF, é evidente a obrigação do gestor público de responder pelos
seus atos relativos às ações ligadas à aplicação das receitas públicas.
22 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 23 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
25
2.3.1 Plano Plurianual
O plano plurianual foi introduzido na legislação brasileira pela Lei Complementar nº
3, de 7 de julho de 1967, surgindo na Constituição de 1967, por meio da Emenda
Constitucional nº 1/69, em seu art. 63.
Lei prevista pelo artigo 165 da CF, I, § 1º, que deve ser elaborada e enviada pelos
respectivos governos Executivos de cada esfera governamental até 31 de agosto do primeiro
ano do mandato (art. 35, § 2º, I, ADCT) ou conforme estabelecer cada Constituição Estadual
ou Lei Orgânica Municipal, prevendo obrigatoriamente investimentos que ultrapassem um
ano.
Duas normas constitucionais revelam o que vem a ser o plano plurianual. Uma delas
proíbe investimento que demande mais de um ano de execução, sem que o investimento esteja
previsto no PPA ou em lei que neste permita a inclusão:
Art 167. São vedados:
[...]
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.24
A outra regra revela o conteúdo mínimo do Plano Plurianual, qual seja a previsão para
quatro anos das despesas de capital, e outras delas decorrentes e a previsão de quatro anos
para instituição de novos programas de natureza continuada.
Os 4 (quatro) anos do Plano Plurianual compreendem, inclusive, o primeiro exercício
financeiro do mandato subseqüente. Ou seja, é elaborado no primeiro ano de governo para os
quatro anos seguintes.
Nessa explanação é possível identificar que o período para elaboração do PPA de cada
governo deverá coincidir com o primeiro ano do novo mandato e com o último ano do PPA
elaborado pelo governo do mandato anterior.
24 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
26
O PPA é lei que estabelece normas gerais de direito financeiro que servirão de
fundamento para a elaboração dos outros instrumentos normativos do sistema orçamentário. É
uma lei básica, pois as demais (LDO e LOA), de caráter temporário, nela devem fundamentar-
se.
Segundo Ricardo Lobo Torres:
O plano plurianual é lei formal, dependendo do orçamento anual para que possa ter eficácia quanto à realização das despesas. Constitui mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais, mas que não vincula o Legislativo na feitura das leis orçamentárias.25
A Lei Complementar nº 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, disciplina conteúdo de dois dos
instrumentos que integram o processo orçamentário nacional, a lei de diretrizes orçamentárias
e a lei orçamentária anual, ambas de iniciativa do Poder Executivo.
.
2.3.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Responsabilidade Fiscal não trata diretamente sobre o plano plurianual, mas
aborda-o em alguns momentos, quando vincula o PPA à lei de diretrizes orçamentárias e à lei
orçamentária anual.
Além desta vinculação, a LRF menciona o plano plurianual quando estipula que a
criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de
despesa deverá ser compatível com o plano plurianual, sob pena de esta despesa ser
considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público. (art. 16, § 1º, II; art 17, §
4º, c/c art 15 da Lei nº 101/2000).
A lei de responsabilidade fiscal, em seu art 48, estabelece também, que ao plano
plurianual deverá ser amplamente divulgado até o conhecimento de todo o público, garantindo
assim a transparência na gestão fiscal.
Lei prevista pelo artigo 165, II, § 2º, da CF, chamada abreviadamente de LDO, que
deve ser elaborada e enviada ao Legislativo pelos respectivos governos executivos de cada 25 Curso de Direito Financeiro e Tributário 14ª ed. P. 173
27
esfera governamental, até 15 de abril de cada ano (art. 35, § 2º, II, ADCT) ou conforme
determinar cada Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal, estabelecendo, para o
período de 1 (um) ano, as metas e prioridades da Administração Pública, as orientações para
elaboração da lei orçamentária anual, as alterações na legislação tributária, e a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O art 166, § 4º, da CF prevê a possibilidade de emendas ao projeto de LDO, desde que
compatíveis com o plano plurianual.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o instrumento intermediário entre o PPA e
a LOA, que antecipa as diretrizes, as prioridades de gastos, as normas e os parâmetros que
devem orientar a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício seguinte.
A LRF, no art 4º, cuida da LDO:
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;26
Conforme disposto no § 1º do artigo supra, apesar de mencionar os últimos três
exercícios financeiros como base para elaboração do anexo de metas fiscais, a lei de diretrizes
orçamentárias tem caráter anual. Esta característica reforça a necessidade da LDO anteceder a
26 Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000
28
elaboração do orçamento anual, tanto na esfera federal, quanto estadual, distrital ou
municipal.
Quanto à prerrogativa de alteração à legislação tributária diz Harada:
Outrossim, essa lei de diretrizes deve dispor sobre alterações na legislação tributária. Como essas alterações implicam o aumento, ou a diminuição da arrecadação tributária, que se refletirá na previsão de receitas a serem consignadas no orçamento anual, segue-se que as isenções e incentivos fiscais, em geral, só poderão ser concedidos antes do advento dessa lei de diretrizes.27
Harada manifesta seu ensinamento no sentido de evidenciar o caráter antecipatório da
LDO sobre a lei orçamentária anual. Tudo que estiver previsto na lei de diretrizes, irá
diretamente influenciar o orçamento do respectivo exercício, visto a natureza preventiva da
LDO.
2.3.3 Lei Orçamentária Anual
Lei prevista pelo artigo 165 da CF, III, chamada abreviadamente de LOA, que deve
ser elaborada e enviada ao Legislativo pelos respectivos governos executivos de cada esfera
governamental até 31 de agosto de cada ano (art. 35, § 2º, III, ADCT) ou conforme determinar
cada Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal, estabelecendo, para o período de 1
(um) ano, a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-
financeira e o programa de trabalho do governo.
A LOA é o plano de trabalho para o exercício a que se refere, expresso por um
conjunto de ações a realizar, com fim de atender às demandas da sociedade e indicar os
recursos necessários à sua execução. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar
consignada no Orçamento.
No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e
Planos a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo
modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto. Depois
de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da República,
transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
27 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 17ªed. p 75
29
A LOA estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão
de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de
despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso
Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional
introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da
União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF
instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário,
estendendo também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios.
A LRF, cuida da LOA em seu art 5º:
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art. 4º;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: [...] 28
No âmbito municipal, a LOA deve compreender o orçamento fiscal referente aos
Poderes municipais, aos seus Fundos, bem como os órgãos e entidades da Administração
direta e indireta; o orçamento de investimentos das empresas em que o Poder Público
Municipal, detenha a maioria do capital social; o orçamento da Seguridade Social, incluindo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados (CF, art. 165, § 5º).
28 Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000
30
Por derradeiro, cabe sinalizar que a Constituição Federal de 1988 institui um sistema
orçamentário totalmente interligado através da elaboração dos 3 (três) instrumentos já
relatados. Cabe a cada uma das leis aqui mencionadas, dotar a Administração Pública, federal,
estadual, distrital ou municipal de possibilidades de um planejamento orçamentário efetivo e
real, traduzindo a realidade social e econômica de cada região
2.4 DESPESAS PÚBLICAS
Despesa é o emprego ou aplicação dos recursos obtidos, é aplicação de certa quantia,
em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público, dentro de uma autorização
orçamentária, que vise a uma finalidade de interesse público.
Todo desembolso efetuado pela Administração Pública, nos termos da legislação
financeira, e orçamentária, com vistas a realizar suas competências constitucionais. Em sua
acepção financeira, é o gasto (aplicação de recursos pecuniários, ou seja, dinheiro) para a
implementação das ações governamentais.
Segundo Aliomar Baleeiro, a despesa pública pode significar duas coisas:”Em
primeiro lugar, designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito
público, para o funcionamento dos serviços públicos”. Ou, também, “a aplicação de certa
quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente dentro duma
autorização legislativa para execução de fim a cargo do governo.”29
Assim, constituem despesas do Estado aquelas que dentro de uma autorização
legislativa reduzem o patrimônio de forma definitiva e aquelas que se referem à restituições
de valores recebidos anteriormente. O que é importante ressaltar é que tanto num caso como
noutro a característica em comum é o interesse público na utilização daquele erário. Apesar
disso, ainda existem alguns serviços de relevante interesse público que são prestados
gratuitamente. Alguns exemplos são: os presidentes e membros das mesas apuradoras de
eleições.
29 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 14ªed. p 66
31
O que vincula o serviço à sua remuneração, é seu caráter temporário, ou seja, quando
certo serviço é prestado sem exigência de assiduidade, regularidade ou continuidade, esta
atribuição da Administração Pública, seja em qualquer esfera, pode ser gratuita.
Para Ricardo Lobo Torres:
A despesa pública é a soma dos gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos. Duas são as características principais da despesa pública: os gastos envolvem sempre dinheiro; as obras e os serviços devem ser realizadas para o funcionamento da Administração Pública e para a consecução dos objetivos do Estado30.
Mais uma vez a doutrina traz à luz a característica principal do gasto público: o bem
comum como finalidade. Além de ter como fim o bem comum, a despesa pública é sempre de
natureza pecuniária, ou seja, requer dinheiro para sua consecução.
Verificadas as características descritas, combinadas com a devida previsão
orçamentária, a efetivação da despesa será impossível de reprovação por parte dos órgãos
fiscalizados da Administração Pública.
2.4.1 Classificação das Despesas Públicas
A doutrina classifica as despesas públicas a partir de alguns critérios: quanto à sua
regularidade: ordinária ou extraordinária e quanto à sua categoria econômica: despesas
correntes ou de capital
2.4.1.1 Quanto à Regularidade
Segundo o critério de regularidade, as despesas podem ser classificadas como
ordinárias ou extraordinárias. O critério de regularidade tem como requisito a peridiocidade
da execução da despesa para sua classificação.
30 Curso de Direito Financeiro e Tributário 14ª ed. p. 193
32
As despesas que são rotineiras, periódicas, renovadas anualmente, são chamadas
ordinárias. Têm caráter de continuidade e reaparecem a cada novo exercício orçamentário.
Àquelas que não se renovam todos os anos, que são originadas a partir de fatos novos, são as
despesas extraordinárias.
Para Harada:
[...] as despesas ordinárias são as que constituem, normalmente, a rotina dos serviços públicos e que são renovadas anualmente, isto é, a cada orçamento. As extraordinárias seriam aquelas destinadas a atender a serviços de caráter esporádico, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso mesmo, não se renovam todos os anos.31.
Para melhor esclarecer o assunto ora cabem exemplos de despesas ordinárias e
extraordinárias. As despesas ordinárias podem ser caracterizadas por aqueles gastos com a
manutenção de uma escola municipal, e aqueles pagamentos de serviços de engenharia para
construção de uma escola, podem ser caracterizados como gastos de uma regularidade
esporádica, ou seja, uma despesa extraordinária.
Assim, as ordinárias são despesas constantes, aquelas que são gastas na manutenção
dos serviços públicos, e as extraordinárias ocorrem ocasionalmente, provocadas por
circunstâncias de caráter excepcional.
2.4.1.2 Quanto à Categoria Econômica
Segundo o critério da categoria econômica, as despesas podem ser classificadas como
correntes ou de capital. O critério da categoria econômica é estabelecido pela lei nº 4.320, de
7.3.64 que separa os gastos públicos em despesas de custeio (correntes) e despesas de
investimentos (capital).
Diz a lei 4.320/64:
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio 31 Direito Financeiro e Tributário, ed. 17ª, p. 22.
33
Transferências Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital 32
Por oportuno, cumpre adiante esclarecer cada uma das despesas ora descritas.
2.4.1.2.1. Despesas Correntes:
São as despesas que se referem a desembolsos ou aplicações das quais não resulta
compensação patrimonial.
As despesas correntes referem-se aos gastos realizados na manutenção dos serviços
públicos, como pagamento de salários, reforma de imóveis, manutenção de estradas e, ainda
as transferências concedidas destinadas a atender às despesas correntes de outras entidades de
direito público ou privado às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
serviços. Os gastos correntes afetam de maneira negativa o patrimônio público, pois não têm
caráter de investimento, é mero pagamento de despesas de manutenção.
a) despesas de custeio: Dotações para manutenção de serviços anteriormente criados,
inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis (art. 12,
§1º da Lei 4.320/64).
b) transferências correntes: Dotações para despesas as quais não corresponda
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e Subvenções
destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado (art 12,
§2º da Lei 4.320/64).
2.4.1.2.2. Despesas de Capital:
32 Redação dada pela Lei 4.320/64
34
São as despesas que constituem desembolso ou aplicação de que resulte mutação
compensatória nos elementos patrimoniais.
As despesas de capital são aquelas oriundas de fatos permutativos, ou seja, são
despesas não efetivas. Não afetam o resultado financeiro do ente público. São classificados
nesta categoria os dispêndios provenientes da aquisição de bens móveis e imóveis, os
empréstimos concedidos e as amortizações de empréstimos contraídos. São classificadas
também, como despesas de capital as transferências concedidas a pessoas de direito público
ou privado.
a) investimentos: as Dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as
destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem
como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de
caráter comercial ou financeiro (art. 12, § 4º da Lei 4.320/64).
b) inversões financeiras: as Dotações destinadas a aquisição de imóveis, ou de bens de
capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do
capital e constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros (art. 12, § 5º da Lei
4.320/64).
c) transferências de capital: as Dotações para investimentos ou inversões financeiras
que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de
contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências Auxílios ou
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública (art. 12, § 6º da Lei
4.320/64).
A classificação das despesas em corrente e de capital confere a transparência dos
dispêndios por categoria econômica, indicando se o ente público está se capitalizando ou não.
A classificação das despesas em corrente e de capital corresponde a outros dois fatores
de âmbito governamental: consumo e investimento. Juntar as despesas correntes e de capital,
35
estabelece um parâmetro que possibilita mostrar os níveis de consumo e de investimento da
Administração Pública, seja em âmbito federal, estadual ou municipal.
2.5.RECEITAS PÚBLICAS
As entidades estatais necessitam de recursos financeiros para executar obras e serviços
públicos. Através de seu poder impositivo, o Estado institui tributos e explora seus bens e
serviços que juntos aos demais recursos conseguidos pelo ente fora de suas próprias fontes,
constituem a receita pública.
Entre os recursos que o Estado aufere, temos as entradas que se incorporam de forma
definitiva ao patrimônio e aquelas que são restituíveis no futuro. No primeiro grupo, temos as
receitas públicas (stricti sensu); no segundo, temos os ingressos públicos, cuja característica é
a restituibilidade futura, pois são simples movimentos de fundos.
Vem a tempo iluminar Aliomar Baleeiro: “receita pública é a entrada que, integrando-
se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo,
vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.”33
Nota-se que o Estado tem dois tipos de ingressos: simples entradas de caixa e receitas
públicas. A primeira caracteriza-se por ser um ingresso que será restituído no futuro e a
segunda por não ter essa característica de devolução, por isso integra-se totalmente ao
patrimônio público.
Pois bem, o capítulo que ora se encerra tratou da atividade financeira do Estado, e sua
organização orçamentária em seus aspectos gerais. O próximo capítulo abrangerá um exame
mais específico das receitas públicas e sua classificação, para que se conduza ao entendimento
do que se tratam os recursos públicos de origem federal dentro do panorama municipal.
33 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 14ªed. p 116
3 RECEITAS PÚBLICAS
Para que os fins do Estado sejam cumpridos, e que o direito a uma vida justa alcance a
todos sem distinção, é necessário que o Estado estimule a atividade econômica e a partir dela
promova o funcionamento de seus órgãos para que realizem bem suas funções.
Assim diz Harada: “Como despesa pública pressupõe receita, pode-se dizer que a
receita pública é o todo ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para atendimento de suas
finalidades”.34
A despesa e a receita são como duas superfícies de um mesmo telhado, comprometem-
se reciprocamente e tem obrigação de se harmonizar para que um lado não se incline mais que
outro.
A obtenção dos recursos decorre, primordialmente, da execução das receitas públicas.
Durante o processo de elaboração orçamentária, no caso brasileiro, o Poder Executivo parte
do montante da receita estimada pelos órgãos competentes para, com base neste montante,
fixar as despesas públicas. Desse fato, depreende-se a importância da receita pública para a
consecução da atividade financeira do Estado.
Para Luiz Emygdio F. da Rosa Junior, receita pública é: ...”ingresso que se faça de
modo permanente no patrimônio estatal e que não esteja sujeito à condição devolutiva ou
correspondente baixa patrimonial”35.
Nos termos do art 11 da LRF, constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
constitucional do ente da Federação. Se assim, não agir o Ordenador, estará sujeito à sanção
prevista no parágrafo único do art. 11 da Lei Complementar 101/2000 que veda o repasse de
34 Direito Financeiro e Tributário 17 ed. P. 29 35 Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário 5 ed.p. 45
37
recursos àqueles entes que não prestarem efetiva arrecadação de todos os tributos de sua
competência constitucional.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, se o Gestor Público não cumprir sua
obrigação quanto à arrecadação tributária, também não receberá recursos advindos de outro
ente federado. Sabendo que a receita pública é formada por recursos de fonte própria e alheia,
concluímos que o objetivo da LRF neste sentido é equilibrar as receitas públicas quanto à sua
fonte, e responsabilizar o gestor por todo o ingresso financeiro aos cofres públicos.
Como observado no item 2.3, as receitas e as despesas devem estar devidamente
dimensionadas no orçamento público. Tanto a Lei de Diretrizes Orçamentárias, e em maior
evidência, a Lei Anual do Orçamento institui qualitativamente e quantitativamente as
despesas e as receitas do ente federado para o exercício em vigor.
O orçamento público deve evidenciar a origem dos recursos, e também a forma de
aplicação desses recursos. Mais especificamente sobre as receitas, o orçamento deve aclarar
se estas são provenientes da atividade normal do Estado ou se este está se endividando ou
vendendo bens para conseguir recursos.
Para dar prosseguimento ao estudo das receitas públicas é necessário analisar seus
principais conceitos doutrinários e os conceitos advindos de atos legais e normativos.
3.1. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS
A doutrina classifica as receitas públicas a partir de alguns critérios: quanto à sua
regularidade: ordinária ou extraordinária; quanto à origem: originária ou derivada e quanto à
categoria econômica, receitas correntes ou de capital.
3.1.1 Quanto à Regularidade
Quanto à regularidade ou periodicidade, as receitas podem ser classificadas em
ordinárias ou extraordinárias.
38
Fala Ricardo Lobo Torres que as ordinárias são “aquelas periódicas que compõem
permanentemente o orçamento do Estado” e as extraordinárias “são as que se produzem
excepcionalmente, como as doações e os impostos extraordinários.”36
3.1.1.1 Receitas Ordinárias:
As receitas ordinárias são aquelas com características de continuidade, ou seja, as que
representam ingressos permanentes e estáveis no Tesouro, servindo-lhe de fonte perene de
recursos, são ingressos com regularidade periódica. Ex: receitas de impostos e receitas de
taxas.
Manifesta-se Luiz Emygdio F. da Rosa Junior:
Assim, receita pública ordinária é a que se origina de fonte permanente, como os tributos...37
3.1.1.2 Receitas Extraordinárias:
São aquelas sem a característica de continuidade, ou seja, as que representam
ingressos de caráter acidental de natureza transitória ou, pelo menos, inconstante e, não raro,
excepcional.
Dando prosseguimento aos ensinamentos de Luiz Emygdio F. da Rosa Junior:
....e receita pública extraordinária é aquela que é esporádica, eventual, não permanente, como o imposto lançado por motivo de guerra, as doações e legados, indenizações, heranças vacantes, etc.38
36 Curso de Direito Financeiro e Tributário 14 ed. p. 186. 37 Manual de direito financeiro e direito tributário. 5 ed. p.53 38 Manual de direito financeiro e direito tributário. 5 ed. p.53
39
3.1.2 Quanto à origem
3.1.2.1 Receitas Originárias:
São ingressos provenientes de bens pertencentes ao patrimônio do Estado, é atividade
estatal equiparável à atividade dos particulares. Vale dizer, é a receita segundo a qual os
recursos são obtidos mediante a cobrança de preço39 pela venda de bens e serviços. Nesse
caso, o Estado funciona como particular mediante a exploração de atividades privadas. A
receita originária decorre de um acordo de vontades entre o Estado e o particular, a
arrecadação parte do patrimônio do próprio Estado ou de empreendimentos por ele realizados.
A receita originária tem perdido, cada vez mais, participação relativa no montante das
receitas arrecadadas pelo setor público em face do processo de privatização.
Ricardo Lobo Torres divide as receitas originárias em ingressos patrimoniais e
ingressos comerciais. Os primeiros subdivididos em preço público e compensação financeira;
e os segundos em monopólio e empresas estatais e loterias.
Iniciando pelo conceito de ingressos patrimoniais, fala Ricardo Lobo Torres que:
“Os ingressos patrimoniais são obtidos através da exploração dos bens dominiais do Estado, como sejam as florestas, as ilhas, as estradas, os imóveis residenciais ou comerciais etc.”40
Os ingressos patrimoniais é arrecadação em que o Estado vende bens de seu
patrimônio ou em razão de contrato, percebe seus frutos, tais como aluguéis e arrendamentos
de bens imóveis, ou ainda, recebe juros de aplicações financeiras de seus capitais.
Os ingressos comerciais são oriundos da exploração de monopólios e da manutenção
de empresas estatais, bem como do produto da arrecadação das loterias, que é partilhado entre
entidades assistenciais, previdenciárias e de seguridade (art. 195, III, CF).
39 Preço ou preço público: “É aquele que o Estado estabelece para remuneração de certos serviços seus, individualizáveis e divisíveis, que não devem constituir objeto de exploração particular, mediante critérios que tornem os seus preços sempre mais baixos que os da economia privada.” (Manual de direito financeiro e direito tributário. 5 ed. p.51) 40 Curso de Direito Financeiro e Tributário 14 ed. p. 188
40
Para Harada as receitas comerciais “são as geradas pelo Estado no exercício da
atividade empresarial. Por isso, são também conhecidas como receitas do patrimônio
empresarial.”41
A atividade tipicamente empresarial encampada pelo Estado que caracteriza a
arrecadação de receitas comerciais ocasionado, ou pela impotência ou pelo desinteresse do
setor privado.
3.1.2.2 Receitas Derivadas:
As receitas derivadas são ingressos provenientes do exercício da competência ou do
poder de tributar os rendimentos ou o patrimônio da coletividade. É caracterizada pelo
constrangimento legal para sua arrecadação. Ex: receitas de tributos e receitas decorrentes de
empréstimos e contribuições compulsórias. São entradas ou ingressos de direito público, a
forma de aquisição é compulsória: resultam do poder de império do Estado.
Sobre as receitas derivadas, ensina Aliomar Baleeiro:
... – receitas derivadas, caracterizadas pelo constrangimento ilegal para sua arrecadação, - contam-se os tributos e as penas pecuniárias, em resumo, rendas que o Estado colhe no setor privado, por ato de autoridade...42
A receita derivada é obtida pelo Estado por meio de sua Soberania, a qual o autoriza a
exigir parte do patrimônio dos particulares como forma de manter as suas finalidades sociais.
O Estado manifesta o seu jus imperii (Poder de Império).
É característica destas receitas, a imposição da vontade do Estado, autorizado pelo
mandamento legislativo, independentemente da vontade do particular. A receita derivada
parte daquilo que não pertence ao Estado (patrimônio de particulares). Para tanto observa-se
que o foco principal de arrecadação das receitas derivadas são os tributos.
A classificação quanto à origem leva inevitavelmente ao estudo de um dos princípios
mais importantes, quando estudamos a arrecadação das receitas, que é o princípio da
41 Direito Financeiro e Tributário 17 ed. p.34 42 Uma Introdução à Ciência das Finanças, 5 ed. p. 117
41
anterioridade. A arrecadação das receitas originárias não depende de prévia autorização legal
e pode ser cobrada em qualquer época. A arrecadação das receitas derivadas depende da
obediência àquele princípio, que estabelece a vedação de instituir ou aumentar tributo sem
que a lei, que o estabeleça, esteja em vigor antes do início do exercício financeiro.
3.1.3 Quanto à categoria econômica
A classificação econômica das receitas públicas é estabelecida pela Lei nº 4.320/64, e
classificou a receita pública em duas categorias econômicas: receitas correntes e receitas de
capital.
3.1.3.1 Receitas Correntes:
São aquelas que normalmente alteram de forma positiva o patrimônio público.
Decorrem do poder de tributar de cada ente da Federação, dos serviços prestados mediante
cobrança de determinada taxa, da exploração do seu patrimônio e ainda das transferências
recebidas de outras esferas de governo para custear despesas correntes.
Assim, observa-se:
As receitas correntes abrigam em sua generalidade aquelas oriundas do poder de império do Estado, bem como as atividades de natureza privada relacionadas com exploração do patrimônio estatal, por meio de serviços, atividades comerciais e industriais.43
De acordo com a Lei nº 4.320/64, as receitas correntes são classificadas nos seguintes
níveis de subcategorias econômicas:
a) receita tributária: são ingressos provenientes da arrecadação de impostos, taxas e
contribuições de melhoria. Dessa forma é uma receita privativa das entidades investidas do
poder de tributar. Algumas peculiaridades do tributo devem ser consideradas nesta
classificação.
43 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira, Manual de Direito Financeiro e Tributário. 6 ed. p. 62.
42
O Código Tributário Nacional define tributo no art 3º como “toda prestação pecuniária
compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato
ilícito, instituído em lei e cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada” e
define suas espécies da seguinte forma:
Impostos – conforme art 16 do CTN, “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato
gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte”.
Taxa – de acordo com o art 77 do CTN, “as taxas cobradas pela União, pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm
como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial
de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”.
Contribuição de Melhoria – segundo o art. 81 do CTN, “a contribuição de melhoria
cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de
suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo das obras públicas de que
decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite
individual o acréscimo de valor que a obra resultar para cada imóvel beneficiado”.
b) receita de contribuição: é o ingresso proveniente de contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas,
como instrumento de intervenção nas respectivas áreas. Apesar da controvérsia doutrinária
sobre o tema, suas espécies podem ser definidas da seguinte forma:
Contribuições sociais – destinadas ao custeio da seguridade social, compreendendo a
previdência social, a saúde e a assistência social.
Contribuições de intervenção no domínio econômico - deriva da contraprestação à
atuação estatal exercida em favor de determinado grupo ou coletividade.
Contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas – destinadas ao
fornecimento de recursos aos órgãos representantes de categorias profissionais legalmente
regulamentadas ou a órgãos de defesa de interesse dos empregados ou empregadores.
43
c) receita patrimonial: ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do
ativo permanente, de aplicações de disponibilidade em opções de mercado e outros
rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes.
d) receita agropecuária: ingresso proveniente da atividade ou da exploração
agropecuária de origem vegetal ou animal. Incluem-se nesta classificação as receitas advindas
da exploração da agricultura, da pecuária e das atividades de beneficiamento ou
transformação de produtos agropecuários em instalações existentes nos próprios
estabelecimentos.
e) receita industrial: ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral,
de transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais definidas
como tal pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
f) receita de serviços: ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte,
saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário,
processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes à atividade de entidade e
outros serviços.
g) transferência corrente: ingresso proveniente de outros entes ou entidades, referentes
a recursos pertencentes ao ente ou entidade Recebedora ou ao ente ou entidade transferidora,
efetivados mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigência, desde que
o objeto seja a aplicação em despesas correntes.
h) outras receitas correntes: ingressos provenientes de outras origens não classificáveis
nas subcategorias econômicas anteriores.
3.1.3.2 Receitas de Capital:
São aquelas provenientes de fatos permutativos, ou seja, são receitas não efetivas que
não afetam o resultado financeiro do ente público. São classificados nesta categoria os
ingressos provenientes da alienação de bens móveis e imóveis, os empréstimos recebidos e as
amortizações de empréstimos concedidos. São classificadas, também, como receitas de capital
as transferências recebidas de outro ente público para aplicação em despesas de capital.
44
Para Eduardo Marcial Ferreira Jardim:
....as receitas de capital são aquelas provenientes da alienação de bens, operações de crédito e amortização de empréstimos, abarcando, outrossim, os recursos recebidos de pessoas de direito público ou privado destinados ao atendimento de despesas de capital.44
De acordo com a Lei nº 4.320/64, as receitas de capital são classificadas nos seguintes
níveis de subcategorias econômicas:
a) operações de crédito: ingresso proveniente da colocação de títulos públicos ou da
contratação de empréstimos e financiamentos obtidos junta a entidades estatais ou privadas.
b) alienação de bens: ingresso proveniente da venda de componentes do patrimônio
público.
c) amortização de empréstimos: ingresso proveniente da amortização, ou seja, parcela
referente ao recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos
ou contratos.
d) transferências de capital: ingresso proveniente de outros entes ou entidades
referentes a recursos pertencentes ao ente ou entidade Recebedora ou ao ente ou entidade
transferidora, efetivado mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer
exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas de capital.
e) outras receitas de capital: ingressos provenientes de outras origens não
classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores.
A Secretaria do Tesouro Nacional, em 2007, lançou o Manual de Receitas Públicas,
que foi aprovado pela Portaria STN nº 002/2007 e que é de observância obrigatória por parte
da União, Estados e Municípios. O Manual oferece a conceituação das receitas públicas e suas
principais classificações.
44 Manual de Direito Financeiro e Tributário. 6 ed. p. 62
45
Segundo o Manual, as receitas públicas podem ser conceituadas da seguinte forma:
Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo Poder
Público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas.
A seguir, mais alguns tipos de receitas apresentados no Manual de Receitas Públicas
da Secretaria do Tesouro Nacional:
RECEITA FINANCEIRA: São as receitas decorrentes de aplicações financeiras,
operações de crédito e alienação de ativos e outras. Estas receitas não deverão compor a
apuração do resultado primário “acima da linha”.
RECEITA NÃO-FINANCEIRA: São as receitas oriundas de tributos, contribuições,
patrimoniais, agropecuárias, industriais, serviços e outras.
RECEITA LÍQUIDA REAL: Definição dada pela Resolução do Senado Federal nº 96,
de 15 de dezembro de 1989, que entende ser a receita realizada nos doze meses anteriores ao
mês em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito e
de alienação de bens. A referida Resolução dispõe sobre as operações de crédito internas e
externas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias,
inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização.
RECEITA COMPARTILHADA: Receita orçamentária pertencente a mais de um
beneficiário independente da forma de arrecadação e distribuição.
RECEITA PREVISTA, ESTIMADA OU ORÇADA: Volume de recursos,
previamente estabelecido no orçamento do Ente, a ser arrecadado em um determinado
exercício financeiro, de forma a melhor fixar a execução da despesa. É essencial o
acompanhamento da legislação específica de cada receita, em que são determinados os
elementos indispensáveis à formulação de modelos de projeção, como a base de cálculo, as
alíquotas e os prazos de arrecadação.
RECEITA VINCULADA: É a receita arrecadada com destinação específica
estabelecida em dispositivos legais. A vinculação da receita torna a programação financeira
menos flexível, deixando parte dos recursos disponíveis destinados a um fim específico.
46
RECEITAS COMPULSÓRIAS: São receitas cujas origens encontram-se nas
legislações que impõem aos particulares uma obrigação (coercitivas). São casos de receita
compulsória: os tributos, as contribuições e etc.
RECEITAS FACULTATIVAS: As receitas facultativas possuem sua origem nos atos
jurídicos bilaterais, ou seja, aquelas decorrentes da vontade das pessoas, como exemplos
surgem os aluguéis (Receita Patrimonial), preços públicos, etc.
RECEITAS PRÓPRIAS: São as receitas enquadradas como Tributárias, Patrimoniais,
de Serviços, Industriais e outros que não sejam decorrentes de transações que guardem
características de transferências, mesmo que de outras esferas governamentais, como
Convênios, e operações de créditos.
RECEITAS DE FONTES DIVERSAS: São aquelas que guardam características de
transferências, mesmo que de outras esferas governamentais, como Convênios, e operações de
créditos, ou seja, são originárias de terceiros que em determinados casos terão de ser
devolvidos.
ANTECIPAÇÃO DE RECEITAS: São os valores recebidos em virtude de um fato que
caracteriza uma “antecipação da receita prevista”. Ex: adiantamento de fornecimentos.
RECEITA LÍQUIDA: É a receita resultante da diferença entra a Receita Bruta e as
deduções.
RENÚNCIA DE RECEITA: É a não arrecadação de receita em função da concessão
de isenções, anistias ou subsídios. Deve-se atentar, na renúncia de receita, ao disposto pela
Lei nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 14, que determina critérios a serem
observados quanto a esse fato.
RECEITA DE RESSARCIMENTO: Recebimento que representa reembolso de
valores anteriormente gastos em nome de terceiros e que agora estão sendo devolvidos,
geralmente, resultante de procedimentos pactuados entre as partes. Reposição de custos por
uma das partes envolvidas quando foram utilizados de meios da outra para atingir
determinado fim.
RECEITA DE RESTITUIÇÃO: Recebimento resultante da devolução de recurso que
estava em posse de outrem, indevidamente ou por disposição legal. A restituição pode ser
47
motivada por fato superveniente que alterou a situação anteriormente estabelecida, criando
direito a uma reintegração de valor.
RECEITA DE INDENIZAÇÃO: Recebimento que resulta da compensação de
prejuízo causado por terceiros, visando a reparar dano sofrido ou perda de um direito.
3.2 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
O Município, assim como todos os entes da Federação, necessitam de recursos para
executar os serviços públicos de sua competência. Estes recursos advêm da instituição de
tributos e da cobrança de preços públicos, que juntamente com outros recursos conseguidos
fora a fonte municipal de arrecadação formam a receita pública municipal.
Para Meirelles, a receita pública é: “o conjunto de recursos financeiros que entram
para os cofres estatais, provindos de quaisquer fontes, a fim de acorrer às despesas
orçamentárias e adicionais do orçamento”.45
A classificação das receitas municipais atende aos mesmos dispositivos utilizados na
classificação das receitas públicas federais e estaduais. Assim, na receita municipal entram
todos os recursos provenientes de fontes próprias ou não, destacando-se aqueles originários
dos cofres da União chamados, Auxílios ou Subvenções.
3.3 TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS DA UNIÃO AOS MUNICIPIOS
Para atender as demandas de suas populações por serviços públicos, os municípios
contam, além das receitas resultantes da arrecadação de tributos de sua competência (receitas
derivadas) e das originárias de seu patrimônio (receitas originárias), com as transferências de
recursos estaduais e federais.
As transferência intergovernamentais, no caso específico, de recursos oriundos da
União com destino ao Município, compreendem a entrega de recursos correntes ou de capital
45 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed. p. 150.
48
de um ente chamado transferidor à outro chamado Recebedor para que este executa os
projetos de interesse federal em âmbito municipal.
A transferência de recursos de aplicação específica a determinado município,
descentraliza as atividades do governo federal, facilitando sua execução e controle por parte
dos órgãos fiscalizadores e dos cidadãos.
A Instrução Normativa nº 01/97 da Secretaria de Tesouro Nacional define os
Convênios como um acordo que discipline a transferência de recursos financeiros de um ente
da Federação a outro, para a execução descentralizada de programa de trabalho de interesse
recíproco em regime de mútua cooperação.
Um dos fundamentos da realização de repasse de recursos federais a outros entes da
Federação é o Decreto-Lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967, que além de dispor sobre a
organização administrativa federal e estabelecer diretrizes da reforma administrativa, trata em
seu art. 10 da descentralização das atividades da administração federal.
Para tanto, diz a DL 200/67:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões
Sobre as transferências intergovernamentais, é importante destacar que, como seu
próprio nome indica, essas transferências ocorrem em esferas distintas de governo, não
guardando relação nenhuma como operações orçamentárias entre órgãos da mesma esfera
governamental.
49
3.3.1. Modalidades de transferências de recursos da União
As transferências de recursos federais aos municípios podem se dar de três formas:
transferências constitucionais, legais ou voluntárias. Basicamente, as transferências
constitucionais são aquelas previstas da Constituição Federal; as transferências voluntárias
são repassadas aos municípios em decorrência da celebração de Convênios e as transferências
legais são aquelas disciplinadas em lei específica e podem ainda ser desdobradas em:
vinculadas e não-vinculadas.
3.3.1.1 Transferências Constitucionais
Com a Constituição de 1988, houve uma grande descentralização das competências do
Estado entre seus entes constitutivos, assim determinando cotas de participação desses entes
nos tributos de competência da União.
As transferências constitucionais correspondem a uma parcela das receitas federais
que é repassada a outros entes da Federação e que estão previstas da Constituição Federal.
Destacam-se o Fundo de Participação dos Municípios – FPM, o Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal – FPE, e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR.
Assim, no Capítulo do Sistema Tributário Nacional, Da Repartição das Receitas
Tributárias, arts 158 e 159, prevê a Constituição de 1988:
Art. 158 - Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
50
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único - As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Art. 159 - A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os
51
Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.
§ 1º - Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º - A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º - Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no Art. 158, parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso.46
Cabe ao Tesouro Nacional, efetuar as transferências destes recursos aos respectivos
entes federados.
3.3.1.2 Transferências Legais
As transferências legais são aquelas previstas em leis específicas. Essas leis
determinam as formas de habilitação, transferência, a aplicação dos recursos e a respectiva
prestação de contas. Há duas modalidades de transferências legais:
Recursos não vinculados: Neste caso as transferências legais com aplicação dos recursos repassados não
vinculados a um fim específico, o município Recebedor possui a discricionariedade para
definir a despesa correspondente ao recurso repassado. É o caso, por exemplo, dos Royalties
do petróleo.
46 BRASIL, Constituição Federal 1988. arts 158 e 159.
52
Recursos vinculados: Neste caso as transferências legais com aplicação dos recursos vinculados a um fim
específico têm um aspecto finalístico. Os recursos são repassados para acorrer a uma despesa
específica. Existem duas formas – automática e fundo a fundo:
- Transferência automática: são realizadas sem convênio, ajuste, acordo ou contrato.
Os repasses são feitos mediante depósito em conta corrente específica e tem como objetivo a
descentralização da execução de programas na área da educação. As Medidas Provisórias nº
2.178-36/2001 e 172/2004, bem como a lei nº 10.219 disciplinam o emprego da transferência
automática.
- Transferência Fundo a Fundo: são repasses efetuados diretamente de fundos da esfera
federal para fundos das esferas municipais, estadual e do Distrito Federal, dispensando a
celebração de Convênios. As transferências fundo a fundo são utilizadas nas áreas da saúde
(Fundo Nacional de Saúde – FNS) e nas áreas de assistência social (Fundo Nacional de
Assistência Social FNAS).
3.3.1.3 Transferências Voluntárias
A LRF diz em seu art 25 que as transferências voluntárias fundam-se no repasse de
recursos de um ente da federação, com o objetivo de auxiliar financeiramente outro ente da
federação. A determinação legal ressalta que as transferências voluntárias não podem derivar
de regra constitucional ou legal, nem de recursos com destinação ao SUS (Sistema Único de
Saúde).
Este tipo de repasse de recursos, intergovernamental, exige a celebração de acordo ou
contrato ou Convênio que estabeleça os direitos e deveres das partes, bem como comporte
todos os documentos necessários à determinação das diretrizes à serem cumpridas durante a
vigência do documento.
53
A norma geral que regulamenta a assinatura de convênios entre os Municípios e o
Governo Federal é a Instrução Normativa nº 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria de
Tesouro Nacional (IN 01/97 STN) que “disciplina a celebração de convênios da natureza
financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e dá outras
providências”.
Este capítulo abordou as receitas públicas de um modo geral, especialmente as receitas
municipais. Destacou também a característica descentralizadora do governo federal como
meio de transferência de recursos aos municípios e, por fim tratou das transferências
constitucionais, legais e voluntárias, deixando para o próximo capítulo a explanação
aprofundada sobre o tema específico das transferências voluntárias.
4 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
As transferências voluntárias são recursos financeiros repassados pela União aos
Estados, Distrito Federal e Municípios em decorrência de celebração de Convênios, acordos,
ajustes ou contratos, cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum
e coincidente entre as esferas dos governos Convenentes. São aplicadas como medidas
descentralizadoras, visto que objetivam a execução por parte do ente Recebedor de um
serviço público de competência do ente Transferidor.
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
estabelece os critérios e requisitos para a efetivação das transferências voluntárias, além de
definir as sanções sofridas pelo ente Recebedor em caso de desvio de finalidade na aplicação
dos recursos.
4.1 CONCEITO, EXIGÊNCIAS, REQUISITOS E VEDAÇÕES DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
4.1.1 Conceito
As transferências voluntárias são aquelas recebidas pelos Municípios e que não advêm
nem de lei nem da Constituição Federal. Assumem a característica de ser discricionárias, ou
seja ao livre-arbítrio do ente Transferidor.
A Constituição Federal trata das transferências voluntárias em seu art. 167, mas não a
define como faz a LRF. O conceito de transferência voluntária está vinculado aos critérios
empregados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
O art. 25 da LRF define as transferências voluntárias como sendo uma exceção às
transferências constitucionais e legais:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
55
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde47.
A LRF menciona os recursos correntes ou de capital, mas não os conceitua, portanto
seu conceito continua sendo aquele estabelecido na Lei 4.320, em seu art 11, já tratado no
Capítulo das Receitas Públicas. O art. 25 discorre também sobre o repasse de recursos à outro
ente da Federação, aqui tratados como Transferidor e Recebedor a União e o Município
respectivamente. Por fim, quando anuncia que os recursos serão repassados a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, o art 25 define-os como um amparo pecuniário.
4.1.2 Exigências, Requisitos e Vedações
Sob pena de ficarem impedidos de receber recursos federais por meio de transferências
voluntárias, os Municípios devem satisfazer uma série de requisitos e exigências. Além da
observação às disposições da LRF, a contratação e a liberação de transferências voluntárias
deverá observar o disposto na IN 01/97, na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, relativas
aos exercício em que ocorrem a formalização dos Convênios e a efetiva utilização dos
recursos, bem como no disposto em outros diplomas legais. Nesse sentido, deve-se observar,
principalmente a Constituição Federal de 1988 (também as constituições estaduais), o Código
Tributário Nacional, a Lei nº 8.666/93, e a Lei 10.028/2000, a chamada Lei de Crimes.
Afora estabelecer o conceito de transferências voluntárias, o art 25 da LRF destaca
também as exigências legais para sua realização:
Art 25 [...]
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de Dotação específica;
II - (VETADO) 47 BRASIL, Lei nº 101/2000, art 25.
56
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.48
Quanto aos demais diplomas aplicáveis, por exemplo, segundo a legislação eleitoral, é
vedado ao agente público, nos três meses que antecedem o pleito, realizar transferência
voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob
pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação
formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma pré-
fixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública (alínea “a”,
inciso VI, art. 73, Lei nº 9.504/1997).
4.1.2.1 Exigências previstas na LRF
A Instrução Normativa 01, de 04 de maio de 2001 – STN, disciplina o cumprimento
das exigências para transferências voluntárias constantes na Lei de Responsabilidade Fiscal
estabelecendo as exigências tanto do ente Transferidor como do ente Recebedor.
Quanto ao ente Transferidor exige-se:
a) existência de dotação específica que deverá ser evidenciada no documento
instrumento celebrado, indicando a respectiva nota de emprenho (LRF art 25, § 1ª, I)
b) vedação constante no art 167, X da CF (LRF art 25, § 1º II).
48 LRF, art 25, § 1º.
57
Quanto ao ente Recebedor as exigências são:
a) comprovar que o município instituiu, regulamentou e arrecada todos os tributos
previstos no art 156 da CF (IPTU, ITBI e ISS) ressalvado o imposto previsto no art 156,
inciso III (ISS), quando comprovada a ausência do fato gerador (LRF art. 11, parágrafo único
e IN 01/2001, art 2º);
b) comprovar que existe dotação específica para a despesa objeto da transferência no
orçamento municipal (LRF, art 25, § 1º, I);
c) comprovar que os recursos oriundos da transferência não serão destinados ao
pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas (LRF, art 25, § 1º, I e CF art
167, X);49
d) comprovar que o município se acha em dia quanto ao pagamento de tributos,
empréstimos e financiamentos devidos à União, bem como quanto à prestação de contas de
recursos anteriormente dele recebidos (LRF, art 25, § 1º, IV “a”);
e) comprovar o cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde
(LRF, art 25, §1º, IV “b”);50
f) comprovar o cumprimento dos limites das Dívidas Consolidada e Mobiliária, de
Operações de Crédito, inclusive por Antecipação de Receita, de inscrição em restos a pagar e
de despesa total com pessoal (LRF, art 25 § 1º, IV “c”); 51
g) comprovar a previsão orçamentária de contrapartida no orçamento municipal (LRF,
art 25, §1º, IV “d”);
h) não exceder, com despesas de pessoal ativo e inativo, a 60% da receita corrente
líquida por três quadrimestres consecutivos. No caso de excesso de gastos, pelo menos um
49 O inciso X do art 167 da CF veda as transferências voluntárias oriundas dos Governos Federal e Estadual para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios. 50 Os limites constitucionais relativos à educação e saúde são: aplicar, no mínimo 25% da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino e 15% do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art 156 da CF e dos recursos de que tratam os arts 158 e 159 da CF, nos serviços públicos de saúde. (CF, art 198 §§ 2º, III, 3º e art 212 e ADCT, art 77, III e § 4º). 51 Se o Município ultrapassar os limites da dívida consolidada por quatro quadrimestres seguidos, e enquanto perdurar o excesso, ficará impedido de receber transferências Voluntárias da União e dos Estados (LRF, art 31, caput, e § 2º)
58
terço do excedente deve ser reduzido no quadrimestre seguinte e o resto no terceiro
quadrimestre (LRF, arts 19, III e 23 caput, e § 3º, I);
i) publicar regularmente relatório resumido da execução orçamentária até trinta dias
após o encerramento de cada bimestre (Constituição Federal, art. 165, § 3º, e LRF, art 52, §
2º, Portaria nº 441/2003 – STN, Portaria nº 90/2003 – STN e Portaria nº 109/2002 – STN)52;
j) publicar o Relatório de Gestão Fiscal, até trinta dias após o encerramento de cada
quadrimestre (LRF, arts. 54, 55 §§2º e 3º, Portaria nº 440/2003 – STN, Portaria nº 90/2003-
STN e Portaria 109/2002 – STN);53
k) encaminhar as contas municipais, até trinta de abril de cada ano, ao Poder
Executivo da União, com cópia ao Poder Executivo do respectivo Estado, para fins de
consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação, relativas
ao exercício anterior (LRF, art 51, Portaria nº 90/2003 – STN e Portaria nº 109/2002 – STN);
Quanto à exigência da LRF sobre a responsabilidade do Município na arrecadação de
tributos, cumpre-se destacar que em seu art 11 a Lei de Responsabilidade Fiscal determina, in
verbis:
“Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos”.
Visto que as transferências voluntárias não devem ser utilizadas como instrumento de
compensação à renúncia fiscal, a LRF tratou de explicitar que somente aquele ente que
demonstrar que está cobrando os tributos que a Constituição lhe atribui, estará apto a celebrar
Convênios. Nota-se que não há uma preocupação com a eficiência da máquina arrecadadora,
o que se busca é a certeza de que o ente está, de fato, arrecadando aqueles tributos que a Lei
Maior lhe atribui. 52 A Portaria nº 441/2003 – STN aprovou a 3ª edição do “Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Manual de Elaboração. É facultado aos municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por apresentar o relatório resumido da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada semestre (LRF art 63, II, “c” e § 1º). 53 É facultado aos municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por apresentar o relatório de gestão fiscal até trinta dias após o encerramento de cada semestre (LRF art 63, II, “b” e § 1º).
59
Especificamente sobre o disposto na letra “g”, ressalta-se que a contrapartida do
Município poderá ser atendida por meio de bens ou serviços, este deverá mensurar e
comprovar em seu plano de trabalho que tais bens ou serviços correspondem ao valor
equivalente à sua participação.
A Lei nº 11.768 de 14 de agosto de 2008 (que dispõe sobre as diretrizes para
elaboração da lei orçamentária de 2009), determina, em seu art. 40 os percentuais de aplicação
de contrapartida para cada ente da Federação à ser beneficiado com o repasse das
transferências voluntárias:
Art. 40. As transferências voluntárias, conforme definidas no caput do art. 25 da Lei Complementar n 101, de 2000, dependerão da comprovação, por parte do Convenente, até o ato da assinatura do instrumento de transferência, de que existe previsão de contrapartida na lei orçamentária do Estado, Distrito Federal ou Município.
§ 1 A contrapartida será estabelecida em termos percentuais do valor previsto no instrumento de transferência voluntária, considerando-se a capacidade financeira da respectiva unidade beneficiada e seu Índice de Desenvolvimento Humano, tendo como limite mínimo e máximo:
I - no caso dos Municípios:
a) 2% (dois por cento) e 4% (quatro por cento), para Municípios com até 50.000 (cinqüenta mil) habitantes;
b) 4% (quatro por cento) e 8% (oito por cento), para Municípios acima de 50.000 (cinqüenta mil) habitantes localizados nas áreas prioritárias definidas no âmbito da Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR, nas áreas da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE e da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM e na Região Centro-Oeste;
c) 8% (oito por cento) e 40% (quarenta por cento), para os demais;
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal:
a) 10% (dez por cento) e 20% (vinte por cento), se localizados nas áreas prioritárias definidas no âmbito da Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR, nas áreas da SUDENE e da SUDAM e na Região Centro-Oeste;
b) 20% (vinte por cento) e 40% (quarenta por cento), para os demais.
60
No que se refere ao cumprimento de exigências da LDO quanto às transferências
voluntárias deve-se observar sua consonância com o texto da LDO para a realização de
Convênios, deve-se verificar a previsão orçamentária de contrapartida, à explicitação da
utilização da transferência e a interação com o PPA.
4.1.2.2. Exigências da IN/97 – STN
a) apresentar certidões de regularidade com o fisco federal, fornecidas pela Secretaria
da Receita Federal – SRF; e com a Dívida Ativa fornecidas pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional – PGFN, do Ministério da Fazenda, e pelos correspondentes órgãos
estaduais e municipais;
b) comprovar a inexistência de débito junto ao Instituto Nacional de Seguro Social –
INSS, referente aos três meses anteriores, ou Certidão Negativa de Débitos – CND –
atualizada, e, se for o caso, também a regularidade quanto ao pagamento das parcelas mensais
relativas aos débitos renegociados;
c) apresentar o Certificado de Regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço – FGTS, fornecido pela Caixa Econômica Federal;
d) comprovar a regularidade perante o PIS/PASEP;
e) comprovar que o município não encontra-se inscrito como inadimplente no Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI – e de não estar inscrito
há mais de 30 (trinta) dias no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados – CADIN;
f) declarar, sob as penas do art 299 do Código Penal, de que não se encontra em mora
e nem em débito junto a qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal Direta
e Indireta.
Ainda com relação às exigências para a realização de transferências voluntárias, vale
informar que os entes públicos (Estados e municípios) que estiverem atendendo as exigências
da LRF e da IN 01/97 – STN, ficarão registrados no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI), através do Cadastro Único de Exigências para
61
Transferências Voluntárias para Estados e Municípios (CAUC), sistema criado para controle
da administração pública.
4.1.2.3 Vedações da IN 97/2001
É vedada a inclusão, tolerância ou admissão, nos convênios, sob pena de nulidade do
ato e responsabilidade do agente, de cláusulas ou condições que prevejam ou permitam:
a) realização de despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar;
b) pagamento, a qualquer título, a servidor ou empregado público, integrante de
quadro de pessoal de órgão ou entidade pública da Administração Direta ou Indireta, por
serviços de consultoria ou assistência técnica;
c) aditamento com alteração do objeto;
d) utilização dos recursos em finalidade diversa da estabelecida no respectivo
instrumento, ainda que em caráter de emergência;
e) realização de despesas em data anterior ou posterior à sua vigência;
f) atribuição de vigência ou de efeitos financeiros retroativos;
g) realização de despesas com taxas bancárias, com multas, juros ou correção
monetária, inclusive, referentes a pagamentos ou recolhimentos fora dos prazos;
h) transferência de recursos para clubes, associações de servidores ou quaisquer
entidades congêneres, excetuadas creches e escolas para o atendimento pré-escolar; e
i) realização de despesas com publicidade, salvo as de caráter educativo, informativo
ou de orientação social, das quais não constem nomes símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Como regra geral, os recursos recebidos não poderão ser utilizados em finalidade
diversa daquela que for pactuada no instrumento utilizado para formalizar a transferência.
Para fins de aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias previstas
na LRF, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. Porém,
62
o não-cumprimento do limite da despesa total com pessoal que viole o art 169, § 2º, da CF,
ensejará a suspensão de todos os repasses de verbas ao município. Cabe ressaltar que o
referido artigo da CF remete à seguinte determinação da LRF:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I – União: 50% (cinqüenta por cento);
II – Estados: 60% (sessenta por cento);
III – Municípios: 60% (sessenta por cento).
O art 19 da LRF torna efetivas as prescrições do art. 169 da Constituição definindo o
limite de despesa com pessoal que cada ente da Federação deverá cumprir.
A função das transferências voluntárias é facilitar que o Governo Federal possa
executar de forma descentralizada os programas nacionais e também têm por objetivo auxiliar
as pequenas comunidades que têm dificuldades em arrecadar os tributos de sua competência.
4.2 INSTRUMENTOS DE OPERACIONALIZAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Para receber transferências voluntárias, os Municípios devem cumprir as exigências já
descritas e realizar os procedimentos de sua solicitação ao Governo Federal.
Existem duas situações onde os Municípios podem receber recursos da União, a
primeira é quando o Município é contemplado no Orçamento Geral da União (OGU), e a
segunda situação é quando o Município não é explicitamente contemplado no OGU.
Na primeira situação o Município contemplado no OGU deverá elaborar um plano de
trabalho ou de atendimento e apresentá-lo na sede do órgão federal no qual está previsto o
repasse dos recursos. O órgão Transferidor fará uma analise da documentação e se for de
acordo com seus preceitos técnicos e normativos, aprovará o plano, providenciando assim a
celebração do respectivo Convênio.
63
Quando o Município não for contemplado no OGU, mas necessita do repasse de
recursos federais para atendimento de determinada situação, o procedimento de solicitação é
um pouco mais complicado e demorado. Cada órgão Transferidor tem um manual de
procedimento a ser cumprido pelo ente Recebedor, mas todos os procedimentos obedecem às
disposições da LRF e IN 01/97 e suas alterações.
Para a solicitação do recurso à União, o Município não contemplado deverá avaliar
suas necessidades e verificar qual projeto ou evento poderão ser objeto de repasse de recursos
federais identificando qual órgão do Governo Federal se ajusta melhor à solicitação desejada.
O Governo Federal e seus órgãos gestores têm projetos e programas que são destinados ao
atendimento das diversas áreas do serviço público. Ex: educação, saúde, turismo, cultura,
infra-estrutura e etc. Cada órgão atua no repasse de recursos conforme sua competência de
gestão.
Em seguida, a Secretaria Municipal da Fazenda deve verificar se o Município tem
dotação orçamentária suficiente para comportar a contrapartida. Verificada e comprovada a
contrapartida o Município passará então à elaboração do Plano de Trabalho e envio ao órgão
Transferidor competente. Como na primeira situação, se aprovado o Plano de Trabalho, o ente
Transferidor providenciará então a celebração do Convênio.
A IN 01/97 – STN, em seu art 2º determina algumas providências que deverão ser
tomadas pelo Município e a juntada de alguns documentos que deverão acompanhar o Plano
de Trabalho para que este seja aprovado.
Ressalta-se que antes da total aprovação do projeto e da celebração do Convênio, o
órgão Transferidor deverá fazer uma consulta no SIAFI e no CADIN para verificar se o
Município não tem quaisquer pendências junto à União, à entidade da Administração Pública
Federal Indireta ou entidade à elas vinculadas.
A forma mais comum de transferências voluntárias é através dos convênios, embora
não seja a única forma possível.
64
4.2.1 Convênios
A Constituição de 1988 não faz referência aos Convênios denominando-os, mas induz
sua utilização como instrumento de cooperação em seu art 23 parágrafo único. O Decreto Lei
nº 200/67 já cuidava dos convênios como forma de descentralização das atividades do
Governo Federal e a Lei 8.666/93 que institui normas para licitações e contratos da
administração pública menciona-os em seu art 116 igualando-os aos contratos quanto à
aplicação de seus dispositivos.
A norma geral que regulamenta a assinatura de Convênios entre os Municípios e o
Governo Federal é a Instrução Normativa nº 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do
Tesouro Nacional, que “disciplina a celebração de Convênios de natureza financeira que
tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e da outras providências”.
Para tanto, o art. 1º § 1º, I da IN 01/97 diz:
Art 1º A celebração (assinatura de termo de convênio) e a execução de convênio de natureza financeira, para fins de execução descentralizada de Programa de Trabalho de responsabilidade de órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, serão efetivadas nos termos desta Instrução Normativa.
§ 1º Para fins desta Instrução Normativa, considera-se:
I - Convênio é qualquer instrumento que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recíproco com duração certa, em regime de mútua cooperação.
Além de seguir a instrução normativa 01/97 – STN e suas alterações, a assinatura de
convênios caracterizados pelas transferências voluntárias, deverá seguir as disposições
contidas na LRF e nas leis de diretrizes orçamentárias promulgadas a cada ano.
Visto que o Convênio é um instrumento que disciplina as obrigações e as regras que
devem reger as relações dos partícipes (Governo Federal e Prefeitura Municipal) e que não há
caráter remuneratório nessas relações, identifica-se uma relação de parceria, de interesse
comum entre as partes.
65
Para Hely Lopes Meirelles:
Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato as partes têm interesses diversos e opostos; no convênio os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatários), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o serviço etc.), outra que pretende a contraprestação correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões.54
A característica do Convênio deve ser a soma de esforços para se atingir um objetivo
comum, tradicionalmente se convenciona que um dos partícipes se incumbe de fazer a
transferência de recursos financeiros, enquanto ao outro atribuem-se a execução do objeto ou
outra tarefa que venha a ser convencionada, além da parcela de recursos da contrapartida.
Além da IN 01/97 – STN, a Lei Federal nº 8666/93 prescreveu que a celebração do
Convênio depende da aprovação do Plano de Trabalho determinando o que este deverá conter:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
54 Direito Administrativo Brasileiro, ed.24 p. 361
66
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador
O art 16 da Lei Federal 8.666/93 afirma que as normas instituídas para os contratos
administrativos valem também para os convênios. Maria Sylvia Zanella Di Pietro define o
fundamento da norma federal:
O Convênio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades. Mas é um acordo de vontades com características próprias. Isto resulta da própria Lei nº 8.666/93, quando no art. 116, caput determina que suas normas se aplicam aos convênios “no que couber”.Se os convênios tivessem natureza contratual, não haveria necessidade dessa norma, porque a aplicação da Lei já decorreria dos artigos 1º e 2º.55
O tema da diferenciação dos contratos e Convênios, merece guarida, visto que a Lei
Federal 8.666/93 pressupõe a utilização de suas normas aos Convênios, o que não caberia se
fossem instrumentos com características iguais, pois assim a lei não necessitaria mencioná-
los.
Para Gasparini a diferença entre contratos e Convênios é:
No contrato têm-se partes, ligadas perenemente (contratualmente), que buscam interesses diversos e contrapostos (uma quer, no contrato de obra pública, a obra; a outra deseja a contraprestação, o preço). No convênio tem-se partícipes (Convenentes não vinculados contratualmente) que propugnam por objetivos de interresses comuns.56
Outra diferença se dá na sua celebração visto que os contratos exigem processo
licitatório para sua efetivação e os Convênios não. A forma de contratação administrativa não
alcança os Convênios visto que não há em seu termo a estipulação de obrigações recíprocas
entre os entes Convenentes.
55 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo , ed. 19, São Paulo, Atlas, 2006 p. 337. 56 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo , ed. 11.São Paulo. Saraiva, p. 728
67
No entanto, diz Di Pietro que: “para as entidades que recebam verbas públicas da
União, é obrigatória a licitação para a celebração de contratos”.
O Decreto nº 5.504, de 05 de agosto de 2005 determina que os instrumentos de
formalização dos repasses de recursos advindos da União à outros entes da Federação, devem
conter cláusula que determine a realização de licitação para obras, compras ou serviços.
A formalização do termo de convênio poderá ainda ser substituída pelo termo
simplificado, na forma regulamentada pela STN, nas seguintes condições, conforme disposto
no art 9º da IN 01/97 – STN:
a) quando o valor da transferência for igual ou inferior ao limite para modalidade
licitação por convite para compras e serviços que não sejam de engenharia.
b) quando o Convenente, ou destinatário da transferência ou da descentralização, for
órgão ou entidade da administração pública federal, estadual, municipal ou do Distrito
Federal; e
c) quando se tratar do custeio ou financiamento de programas de atendimento ao
educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-
escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde, executados por órgão público, ou por
entidade da administração estadual ou municipal.
Ressalta-se, portanto, que, sendo admitido pelo Concedente, as Prefeituras podem se
beneficiar do termo simplificado de convênio, cuja tramitação é significativamente mais
rápida.
Após a assinatura do Convênio os recursos serão liberados, depositados em conta
corrente específica e conforme o cronograma de desembolso do Plano de Trabalho aprovado.
Após o recebimento dos recursos, num prazo de 2 (dois) dias, a Prefeitura deverá comunicar
os partidos políticos, sindicatos de trabalhadores e entidades empresarias, com sede no
Município, em conformidade com a Lei nº 9.452/1997.
4.2.2 Contratos de Repasse
O contrato de repasse consiste num instrumento de transferência voluntária realizado
por intermédio de instituições financeiras oficiais federais (Caixa Econômica Federal e Banco
68
do Brasil), que atuam como mandatárias da União. O contrato de repasse está previsto no
Decreto nº 1.819, de 16 de fevereiro de 1996 e equipara-se à figura dos Convênios e segue, no
que couber, as disposições da IN 01/97 – STN, conforme art. 39, Parágrafo Único.
Para que ocorra a intermediação entre as instituições financeiras e a União, é
necessário que o órgão responsável pelos recursos a serem transferidos firme com a
instituição financeira um acordo de cooperação, em que serão fixados os termos de acordo da
intermediação, inclusive os limites de poderes outorgados.
A diferença é que, depois de aprovado o Plano de Trabalho, o órgão repassador dos
recursos pleiteados oficializará a aprovação à instituição financeira objetivando a
formalização do contrato de repasse.
Assim como no Convênio, no contrato de repasse deverão constar os direitos e
obrigações das partes inclusive quanto à obrigatoriedade da prestação de contas junto ao ente
Transferidor.
No Contrato de repasse as partes contratantes são o Município e a instituição
financeira indicada pelo Governo Federal. Os recursos são oriundos do orçamento da União, a
instituição financeira tem o papel de gerir estes recursos e a devida execução do objeto
contratado.
4.3 A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO DAS TRANSFERENCIAS VOLUNTÁRIAS
Depois de receber os recursos das transferências voluntárias os prefeitos municipais
devem obedecer às normas impostas pelo Termo de Convênio, bem como todas as normas da
LRF e IN 01/97 do STN, concernentes à matéria, até a total execução do objeto conveniado e
a prestação de contas ao órgão Transferidor.
A fiscalização da execução dos Convênios, exercida pelo órgão Transferidor, dentro
do prazo de vigência do instrumento, assegura aos seus agentes qualificados o poder
discricionário de reorientar as ações e de acatar ou não as justificativas das eventuais
disfunções.
69
Sendo caracterizada como ato administrativo, a celebração de Convênio originado das
transferências voluntárias, não pode ter seu objeto aplicado em finalidade diversa daquela
pactuada no Convênio.
Como ensina Hely Lopes Meirelles: “a finalidade e, assim elemento vinculado de todo
ato administrativo – discricionário ou regrado -, porque o Direito Positivo não admite ato
administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica. (...) A
alteração da finalidade expressa na norma legal ou implícita no ordenamento da
Administração caracteriza o desvio de poder (détournement de pouvor – sviamento di potere),
que rende ensejo à invalidação do ato, por lhe faltar um elemento primacial em sua formação:
o fim público desejado pelo legislador.
A mudança de direção na aplicação dos recursos provenientes das transferências
voluntárias, diferente daquela estipulada no termo de convênio e no Plano de Trabalho, pode
ocasionar sérias penalidades ao gestor Beneficiário no repasse.
Do mesmo modo, Ângela Cristina Pelicioli preceitua que:
Todos os administradores públicos que assim procederem poderão ser enquadrados na lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), em seu art 11, que determina que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições e, notadamente, a prática de ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência.57
A Lei 8.429/92 em seu art 11 determina ato que constitui improbidade administrativa.
Especialmente o inciso VI determina que, deixar de prestar contas quando obrigado à fazê-lo
constitui ato de improbidade administrativo estando sujeito às penas do art 12, inciso III da
mesma lei, o agente que o praticar.
Também o Decreto nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre as
responsabilidades dos Prefeitos e Vereadores pode penalizar os agentes públicos quando em
seu art 1ª, define como sendo crime de responsabilidade quanto ao recebimento de recursos,
os seguintes atos:
57 PELICIOLI, Ângela Cristina. Guia Prático da aplicação da Lei de Responsabilidade fiscal. – São Paulo: LTr, 2002, p. 204
70
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:
I - apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio;
Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos;
Ill - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;
IV - empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;
V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes;
VI - deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos;
VII - Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer titulo;
[...]
XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.
Alerta-se para o fato de que o inciso XXIII define como crime de responsabilidade a
realização de transferência voluntária em detrimento das determinações da Lei de Diretrizes
Orçamentárias em vigor, tudo conforme art 25, § 1º da LRF.
Além das normas já mencionadas, a IN 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional
define algumas infrações ocorridas na celebração de Convênios oriundos das transferências
voluntárias.
71
4.3.1 – Determinações da IN 01/97 - STN
A Instrução Normativa 01/97 – STN determina em seu art. 7 as cláusulas contidas nos
Convênios. O Inciso V, especialmente determina que é prerrogativa da União o exercício do
controle e fiscalização sobre a execução do objeto conveniado, inclusive de assumir a
execução do Convênio ou transferir para outro no caso de paralisação.
Cabe salientar também a determinação do inciso VII do mesmo artigo que vincula a
liberação dos recursos (no caso de repasse parcelado) ao cronograma de desembolso constante
do Plano de Trabalho. (Anexo I)
No que tange à restituição dos valores recebidos, a IN 01/97 – STN determina que o
saldo dos recursos não utilizados na aplicação do objeto conveniado, inclusive de rendimentos
de aplicação financeira e de contrapartida não aplicada, deverão ser restituídos aos cofres do
órgão Transferidor ou entidade Concedente (no caso dos contatos de repasse) ou ao Tesouro
Nacional, em até 30 (trinta) dias da data da conclusão ou extinção do Convênio, sob pena de
instauração de tomada de contas especial do responsável. (art 7, XI e XIII e art 21 § 6º).
Ainda sobre a restituição, o inciso XII do mesmo artigo determina:
XII – o compromisso do Convenente de restituir ao Concedente o valor transferido atualizado monetariamente, desde a data do recebimento, acrescido de juros legais, na forma da legislação aplicável aos débitos para com a Fazenda Nacional, nos seguintes casos:
a) quando não for executado o objeto da avença;
b) quando não for apresentada, no prazo exigido, a prestação de contas parcial ou final; e
c) quando os recursos forem utilizados em finalidade diversa da estabelecida no convênio.
O art. 28 que fala da prestação de contas final dos recursos recebidos da União,
também normatiza a matéria da devolução dos saldos dos recursos recebidos quando
determina que a prestação de contas deverá ser acompanhada do comprovante de
recolhimento dos mesmos ou DARF quando recolhido ao Tesouro Nacional.
72
Sobre o desvio de finalidade na execução do objeto conveniado, o art. 8º, inciso IV da
mesma IN veda a inclusão de cláusulas conveniais que permitam a utilização dos recursos em
finalidade diversa da estabelecida no Termo de Convênio, ressalvadas àquelas relativas ao
custeio de medidas de preservação ambiental inerentes às obras constantes do Plano de
Trabalho.
Além do desvio de finalidade, a alteração unilateral do Plano de Trabalho também é
grave infração aos dispositivos previstos na IN 01/97 – STN visto que os arts. 15 e 16
determinam que tais alterações devem ser encaminhadas pelo Convenente Beneficiário ao
Concedente, antes do término da vigência do Convênio, devidamente justificadas, sob pena de
serem incluídas no SIAFI pelo órgão Transferidor.
Em seu art 5º a IN veda algumas situações:
Art. 5º É vedado:
I – celebrar convênio, efetuar transferência, ou conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação de regularidade para com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta;
II – destinar recursos públicos como contribuições, auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.
§ 1º para os efeitos do item I, deste artigo, considera-se em situação de inadimplência, devendo o órgão Concedente proceder à inscrição no cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI e no Cadastro Informativo – CADIN, o Convenente que:
I – não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa;
II – não tiver a sua prestação de contas aprovada pelo Concedente por qualquer fato que resulte em prejuízo ao erário;
III – estiver em débito junto a órgão ou entidade, da Administração Pública, pertinente a obrigações fiscais ou a contribuições legais.
73
As faltas identificadas no referido artigo remetem à inscrição dos Municípios no
SIAFI e no CADIN, o que terá como conseqüência o não recebimento de novos recursos
oriundos de transferências voluntárias já que a consulta à estes sistemas é atividade inerente à
competência dos entes Transferidores antes da celebração do Convênio.
A respeito da prestação de contas o art 28 da IN 01/97 – STN estabelece que o prazo
para sua apresentação é de até 60 (sessenta) dias após o término da vigência do Convênio; que
deverá ser encaminhada à entidade Concedente e esta deverá decidir sobre sua aprovação.
Estabelece também que o descumprimento do prazo estipulado para apresentação da prestação
de contas será motivo de imediata instauração de tomada de contas especial por parte do
ordenador de despesas da unidade Concedente e este fato será registrado no SIAFI.
A IN 01/97 – STN demarca em seu art 38 as normas sobre a Tomada de Contas
Especial fixando em que situações esta deverá ser instaurada, quais as providências que
podem ser tomadas pelo Convenente até sua instauração e após a sua instauração.
Passado o prazo para apresentação de prestação de contas sem que o Beneficiário o
fizesse, o órgão Transferidor terá de notificá-lo à apresentar a prestação de contas num prazo
de 30 (trinta) dias. A Tomada de Contas Especial será instaurada se ao término destes 30
(trinta) dias o Município não apresentar a prestação de contas, quando a prestação de contas
for tempestiva, mas não aprovada pelo Concedente ou quando ocorrer outro fato que figure
prejuízo ao erário público.
Os motivos para não aprovação e posterior instauração da Tomada de Contas Especial
são:
• não execução total do objeto pactuado;
• atingimento parcial dos objetivos avençados;
• desvio de finalidade;
• impugnação de despesas;
• não cumprimento dos recursos da contrapartida;
• não aplicação de rendimentos de aplicações no objeto pactuado. (redação do art
38 da IN 01/97 – STN)
74
Conforme art 38 do referido diploma legal, se, depois de instaurada a Tomada de
Contas Especial ainda assim a prestação de contas não for apresentada e/ou os débitos
imputados não forem recolhidos, a mesma será encaminhada ao Tribunal de Contas da União
para providências.
4.3.2 Determinações do Tribunal de Contas da União
O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos pela
Lei de Licitações é feito pelo Tribunal de Contas da União e pelos Tribunais de Contas dos
Estados e dos Municípios, de acordo com o art. 113 da Lei nº 8.666, de 1993.
De acordo com Súmula nº 222 do TCU, “as Decisões do Tribunal de Contas da União,
relativas à aplicação de normas gerais de licitação, sobre as quais cabe privativamente à União
legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios”.
A vinculação dos convênios á lei de licitações e contratos se dá por seu art. 116 que
dispõe que as normas dos contratos administrativos e licitações se aplicam aos convênios “no
que couber”.
O acordão 595/2004 Plenário do TCU diz: “Atente para a forma de prestação de
contas dos recursos repassados por meio de convênio, nos moldes da IN/STN 1/97, de modo a
que se observado o disposto no art 116, § 3º, da Lei 8.666/93”.
De acordo com as determinações da IN 01/97 – STN, os órgãos interessados da
Administração ficam responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa
e sua execução, ou seja, no caso de repasse de recursos da União aos Municípios, o ônus da
prova e da boa e regular aplicação dos recursos públicos recebidos cabe ao Convenente
(gestor).
A Súmula 230 do Tribunal de Contas da União diz que “compete ao prefeito sucessor
apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor. (Acórdão
1.070/2003 e 1.572/2003).
Segundo o TCU as falhas mais freqüentes na execução dos convênios são:
75
a) saque total dos recursos;
b) despesas fora da vigência;
c) pagamentos em espécie;
d) desvio de objeto (acórdão 44/2000)
e) pagamento antecipado; (acórdão 78/2003 e 1308/2003)
f) inexistência de conta específica (78/2003)
g) quando os documentos fiscais não identificam o convênio; (44/2000 e 78/2003)
h) aceitação de documentação inidônea (44/2000 e 78/2003)
i) falta de conciliação bancária (79/1999)
j) não aplicação/comprovação da contrapartida; (671/2002)
k) não aplicação no mercado financeiro (não tem)
l) falta de ciência dos recursos recebidos às assembléias legislativas;
m) publicidade irregular (promoção pessoal do gestor) (247/2001)
O acórdão 463/2004 Plenário do TCU diz: “Procure agir com maior rigor na
verificação do cumprimento das exigências previstas no § 1º do art 25 da Lei Complementar
nº 101/2000, haja vista que a não comprovação de quaisquer das exigências ali impostas
impede a celebração dos convênios”.
Sobre o Controle do Tribunal de Contas, Celso Antônio Bandeira de Melo salienta:
“Dispõe o art. 70 da Constituição Federal que ao Congresso Nacional compete realizar
controle externo da Administração direta e indireta, exercendo fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, patrimonial e operacional, quanto à legalidade legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de receitas, para o quê contará com o
auxílio do Tribunal de Contas da União (art 71)”58.
58 DE MELO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 10 º ed. p. 141 e 142.
76
A Constituição Federal determina em seu art 71, inciso VI que é atribuição do
Tribunal de Contas da União a fiscalização da aplicação de recursos repassados à outros entes
da Federação mediante convênio ou outros instrumentos congêneres. Também salienta a CF
que as normas estabelecidas sobre a competência do Tribunal de Contas da União aplicam-se,
no que couber aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Finalizando este título e passando então as determinações da LRF, tem-se um acórdão
do Tribunal de Contas da União que menciona as exigências da LRF sobre as transferências
voluntárias e seu caráter impeditivo à formalização do repasse de recursos.
4.3.3 Determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal criou restrições no recebimento de transferências
voluntárias caso não sejam cumpridas algumas determinações. Há exemplo no art 11 que veda
o recebimento de transferências voluntárias para os entes que não procedam a efetiva
instituição, previsão e arrecadação de todos os tributos previstos na Constituição Federal.
Também o art 23 restringe o recebimento de transferências voluntárias aos entes da
Federação que, ultrapassados os limites definidos para despesa com pessoal, não reduzirem o
percentual excedente dentro dos dois quadrimestres seguintes. O § 4º prevê que as restrições
serão imediatas para aqueles que excederem os limites de despesas com pessoal no primeiro
quadrimestre do último ano de mandato do titular do Poder Executivo.
Cabe salientar que o art 23 da LRF tem fundamento no art 169, § 2º da CF que
disciplina:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
77
[...]
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.
O art 25 caput e § 1º da LRF define as transferências voluntárias e estabelece as
exigências para sua concessão respectivamente. O § 2º veda a utilização dos recursos em
finalidade diversa da pactuada e o § 3º excetua os repasses para educação, saúde e assistência
social do rol das transferências utilizadas como sanção no caso de descumprimento de
determinação legal.
O art 31 caput dedica-se á recondução da dívida consolidada do ente da Federação aos
limites estabelecidos no orçamento. O § 1º do mesmo artigo estabelece punições a que os
administradores estão sujeitos por não terem controlado suas dívidas; e o § 2º impõe a
proibição de transferências voluntárias se a recondução das dívidas não ocorrer, ou até que
estas se equilibrem dentro dos prazos estabelecidos.
Ives Gandra da Silva Martins comenta: “O § 2º impõe penalidade maior se a
recondução da dívida a seus limites não ocorrer, pois estabelece a impossibilidade de receber
as transferências voluntárias da União e do Estado até que se sinalize o nível do
endividamento”.59
A Lei de Responsabilidade Fiscal criou também restrições para inclusão de novos
projetos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e de créditos adicionais, sem que aqueles projetos
que se encontram em andamento estejam sendo adequadamente atendidos, conforme dispuser
a LDO. Essa regra se encontra no art. 45 da LRF.
Perceba-se que não se trata de só poder incluir novos projetos depois de concluídos os
em andamento, na realidade a restrição, ou requisito, é que aqueles projetos que se encontram
em andamento estejam sendo atendidos, ou seja, o seu cronograma de execução venha sendo
cumprido.
59 Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001, p.213
78
A LRF, em seu art 51, outorgou à União o papel de consolidar e divulgar as sua contas
e dos demais entes da Federação e no § 1º, estabeleceu os prazos para que os Estados e os
Municípios apresentem suas contas. Mas determinou no § 2º, que, se os prazos não forem
cumpridos, o ente da Federação ficará impedido de receber transferências voluntárias. O
mesmo acontece no descumprimento dos prazos estipulados no art 52 que determina que o
relatório resumido da execução orçamentária será publicado em até 30 (trinta) dias após o
encerramento de cada bimestre.
Também o relatório de gestão fiscal deve ser apresentado pelos titulares dos Poderes e
publicado em até 30 (trinta) dias após o encerramento do período a que corresponder, sob
pena dos entes serem penalizados com o não recebimento de transferências voluntárias.
Por final em seu art 73 a LRF resolve que as infrações à seus dispositivos serão
punidas segundo o Código Penal, o Decreto que define os crimes de responsabilidade dos
Prefeitos, a Lei da Improbidade Administrativa e a Lei 1.079, de 10 de abril de 1950 que
“define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento”.
Sem dúvida nenhuma, as restrições ao recebimento das transferências voluntárias
tratam-se de medidas moralizadoras e salutares, que impedirão que os agentes públicos
burlem a lei com o intuito de macular o principio fundamental da Lei de Responsabilidade
Fiscal que é o princípio da Transparência.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nessa pesquisa procurou-se tratar dos repasses de recursos intergovernamentais, que
são repasses de recursos entre entes da Federação, mais especificamente das transferências
voluntárias, devidamente tipificadas no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal com auxílio
da Instrução Normativa 01 de 15 de janeiro de 1997 que disciplina a celebração de convênios
de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos.
O trabalho iniciou-se com um breve relato sobre a organização administrativa do
Brasil, a conceituação e classificação da atividade financeira do Estado e uma explanação
sobre a importância dos conceitos orçamentários previstos da CF e complementados pela
LRF.
No decorrer do trabalho foram pesquisados os conceitos e a classificação mais
utilizada pelos doutrinadores das receitas e despesas determinadas pela legislação
orçamentária brasileira.
O segundo capítulo trata individualmente das receitas públicas, conceituando-as e
classificando-as conforme a doutrina e legislação aplicável, e trata especialmente das receitas
públicas advindas de repasse de recursos intergovernamentais. Para tanto utilizou-se a
doutrina e legislação específica, bem como as normas de repasse de recursos celebrados entre
a União e outros entes da Federação, abrangendo também os repasses de verbas previstas na
Constituição Federal e aquelas previstas em lei específica.
O último capítulo cuida das transferências voluntárias descrevendo as exigências,
procedimentos e sanções previstas na LRF e na IN-STN 01/97 sobre sua aplicação.
Ao elaborar este trabalho foi possível entender os limites da Lei de Responsabilidade
Fiscal em face do sistema construído a partir do próprio Texto Magno, ressaltando que aquele
Diploma rende inegável homenagem aos princípios da moralidade administrativa e da
transparência, verdadeiros dogmas postos à Administração Pública, extensivos a toda
atividade estatal, nos termos do que dispõe o artigo 37, caput da Constituição Federal de
1988.
80
Verificou-se que a Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal,
veio disciplinar as finanças públicas, buscando com que princípios constitucionais tenham
validade e eficácia plenas, organizando as responsabilidades dos agentes na gestão dos
recursos públicos em todas as esferas de governo.
Analisando o art 25 da LRF, observou-se que o legislador ao excetuar do conceito de
transferência voluntária àqueles recursos que decorram de determinação constitucional, legal
e os destinados ao SUS, o legislador concedeu ao Poder Executivo da União a prerrogativa da
vinculação dos recursos repassados.
A LRF não vincula a aplicação das transferências voluntárias, isso é feito pelo órgão
gestor dos recursos. No caso das transferências constitucionais, legais e do SUS, a vinculação
de suas despesas é determinada no próprio texto da lei. As transferências voluntárias não têm
vinculação de despesa determinada em lei; é o órgão Transferidor que define, em norma
específica, para quê e como serão gastos os recursos repassados ao ente Recebedor.
A pergunta a ser respondida é: a LRF previne a correta gestão das transferências
voluntárias, estabelecendo alguma sanção ao ente que não o fazê-lo?
Ao elaborar esta questão, vieram à baila diversas normas que penalizam o agente
público que mal aplicar ou que não tiver a devida responsabilidade com as receitas
provenientes de sua arrecadação. Exemplos disso são: a Lei nº 8.429/92 que “dispõe sobre as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e
dá outras providências”, e o Decreto Lei nº 201/67 que “dispõe sobre a responsabilidade dos
Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências”. Estes dois diplomas legais definem
improbidades e crimes cometidos por agentes públicos passíveis de perda de cargo, suspensão
de direitos políticos, instauração de processo crime e possível condenação.
Desta forma, remete-se novamente às determinações da Lei de Responsabilidade
Fiscal sobre as transferências voluntárias. Analisando ponto à ponto a LRF, verificou-se que o
diploma legal refere-se várias vezes às transferências voluntárias como objeto de sanção ao
81
ente da Federação que descumprir suas determinações. Exemplo é o art. 11 que diz:
“constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e
efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
Federação.”. A sanção se aplica no Parágrafo único do mesmo artigo: “é vedada a realização
de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere
aos impostos.”
Segundo o exposto, levanta-se que a LRF, neste caso, utiliza-se do não consentimento
das transferências voluntárias como meio de sanção ao ente que não responsabilizar-se
devidamente pela arrecadação dos impostos de sua competência.
Com a realização da pesquisa, verificou-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal
utiliza-se desta prerrogativa em alguns outros artigos como: arts. 23, 31, 51 e 52 do mesmo
diploma legal.
A única proibição específica quanto à aplicação das transferências voluntárias
encontra-se no próprio art. 25, § 2º que veda o uso dos recursos em finalidade diversa da
pactuada, assim mesmo não aplicando qualquer pena ou sanção para aquele que o fizer.
No mesmo artigo, em seu parágrafo terceiro, a lei ainda determina que as sanções
aplicadas ao descumprimento dos artigos supra citados, excetuam-se aqueles recursos com
destino à educação, saúde e assistência social.
Deparou-se então com uma com uma questão controversa. A LRF utiliza a
transferência voluntária como sanção ou têm alguma sanção para a sua má gestão?
No decorrer da pesquisa, chegou-se então, à IN 01/97-STN, que é a norma que regula
a celebração de convênios originados das transferências voluntárias. Como se viu no capítulo
anterior, a referida norma aplica uma série de sanções aos agentes que não cumprirem as
normas pactuadas nos termos de Convênios, e estas são aplicadas à qualquer tempo, desde a
celebração do Convênio até a prestação de contas final do recurso recebido.
As determinações da IN 01/97-STN leva à investigação do TCU e aplicação das
sanções previstas nas leis que dispõe sobre improbidade administrativa, desvio de recursos,
crime de responsabilidade fiscal e etc.
Ao término da pesquisa, fazem-se necessárias algumas considerações acerca das
hipóteses do problema levantado no início.
82
1) A segunda hipótese restou confirmada visto que a Lei de Responsabilidade Fiscal
não prevê em nenhum de seus dispositivos uma sanção ao agente público que faltar na gestão
das transferências voluntárias desde o recebimento do recurso até a devida prestação de contas
final.
Ressalta-se de grande relevância a questão da responsabilidade na prestação de contas,
visto que conforme determinação da IN 01/97 – STN, o ente que não entregar a prestação de
contas parcial ou final dos recursos recebidos através de transferências voluntárias, ou que
esta for intempestiva, terá sua inscrição ao SIAFI e CADIN, o que o impedirá de receber
novos recursos.
Salienta-se também que toda e qualquer sanção que tenha como penalidade o não
recebimento de novas transferências voluntárias, não se referem àquelas destinadas à
educação, saúde e assistência social.
Assim sendo, ao ordenar que o gestor da administração pública cumpra as
determinações da LRF, esta utilizou-se das transferências voluntárias como penalidade ao
descumprimento de suas normas, mas não prevê pena à má gestão destas receitas.
Pode-se entender essa sistemática adotada pela Lei nº 101/2000 – LRF, visto que as
transferências voluntárias não dependem de determinação constitucional ou legal para terem
seu repasse efetivado e são repassadas tendo em vista o caráter o poder discricionário do
Poder Executivo do ente Transferidor.
Finaliza-se o trabalho aduzindo que o mesmo não esgota o assunto, porém poderá vir a
ser objeto de pesquisa a fim de que o tema aqui dissertado seja mais profundamente
investigado.
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84 BRASIL, Constituição Federal de 1988.
BRASIL, Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis á União, Estados e Municípios.
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BRASIL, Lei nº. 10.219 de 11 de abril de 2001. Cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação - "Bolsa Escola", e dá outras providências.
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BRASIL, Lei nº. 9.452 de 20 de março de 1997. Determina que as Câmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberação de recursos federais para os respectivos Municípios e dá outras providências.
BRASIL, Lei nº. 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
BRASIL, Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.
BRASIL, IN STN nº 1 de 15 de janeiro de 1997, Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e da outras providências.
BRASIL, IN STN nº. 1 de 04 de maio de 2001. Disciplina o cumprimento das exigências para transferências voluntárias, constantes da Lei Complementar nº. 101/2000, institui o Cadastro Único dessas exigências (CAUC) e dá outras providências.
85 BRASIL, IN STN nº. 1 de 14 de janeiro de 2004. Altera a redação do art. 20 e, no art. 31, modifica o § 2º e acresce um § 2-A, da Instrução Normativa nº. 1, de 15 de janeiro de 1997, que disciplina a celebração de convênios de natureza financeira.
BRASIL Decreto Lei nº 200 de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
BRASIL, Decreto Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências.
BRASIL, Decreto nº. 6.170, de 25 de julho de 2007. Dispõe sobre as normas relativas as transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.
BRASIL, Decreto nº. 5.504, de 05 de agosto de 2005. Estabelece a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes públicos ou privados, nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União, decorrentes de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos.
BRASIL, Medida Provisória nº 2.178-36 de 24 de agosto de 2001. Dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar, institui o Programa Dinheiro Direto na Escola, altera a Lei no 9.533, de 10 de dezembro de 1997, que dispõe sobre programa de garantia de renda mínima, institui programas de apoio da União às ações dos Estados e Municípios, voltadas para o atendimento educacional, e dá outras providências.
BRASIL, Medida Provisória nº 173 de 16 de março de 2004. Institui o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos, dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Programa Brasil Alfabetizado, altera o art. 4 o da Lei n o 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e dá outras providências.
BRASIL, Portaria STN nº. 441, de 27 de agosto de 2003. Aprova a 3ª edição do Manual de Elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária.
BRASIL, Portaria STN nº. 90, de 12 de março de 2003.
BRASIL, Portaria STN nº. 109, de 08 de março de 2002.
