A transiçãodos cuidadosna primeirainfânciaUma tabela classificativa dos serviçosde educação e cuidados na primeira infâncianos países economicamente desenvolvidos

UNICEFCentro de Pesquisa Innocenti

Report Card 8

juntos

pelas crianças

O presente Innocenti Report Card foi escrito por Peter Adamson com base emdocumentos de investigação, de dados e de referência disponibilizados porJohn Bennett. O projecto foi coordenado pelo Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEFe teve a colaboração de um painel internacional de consultores (ver pág. 33).

A pesquisa para o Report Card n.° 8 terminou em final de Abril de 2008.

O texto completo e documentos de apoio, incluindo dois documentos de referência paraeste relatório, podem ser obtidos no sítio do Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEF,em: <www.unicef-irc.org>.

Qualquer parte do Innocenti Report Card pode ser livremente reproduzida utilizandoa seguinte referência:UNICEF, A transição dos cuidados na infância, Innocenti Report Card n.° 8, 2008Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEF, Florença.

© Fundo das Nações Unidas para a Infância, 2008

Expressamos o nosso apreço ao Comité Alemão para a UNICEF pelo apoio concedidopara a elaboração do Report Card n.° 8, e agradecemos também o apoio dos ComitésNacionais para a UNICEF do Reino Unido e de Andorra.

A série Innocenti Report Card destina-se a acompanhar e comparar o desempenho dospaíses da OCDE no cumprimento dos direitos das suas crianças.

O Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEF, sedeado em Florença, Itália, foi criado em1988 a fim de reforçar a capacidade de pesquisa do Fundo das Nações Unidas paraa Infância (UNICEF) e de apoiar o seu trabalho em prol das crianças de todo o mundo.

O Centro (oficialmente conhecido como International Child Development Centre – CentroInternacional para o Desenvolvimento da Criança) ajuda a pesquisar áreas actuais efuturas do trabalho da UNICEF. Os seus objectivos primordiais consistem em melhorar acompreensão internacional das questões relativas aos direitos das crianças e promovera plena aplicação da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, tantonos países industrializados como nos países em desenvolvimento.

As publicações do Centro são contributos para um debate global sobre questõesrelativas aos direitos da criança e incluem uma ampla diversidade de opiniões.Por esta razão, o Centro pode produzir publicações que não reflectem necessariamenteas políticas ou o posicionamento da UNICEF sobre alguns temas.

As opiniões expressas são da responsabilidade dos respectivos autores e não reflectemnecessariamente a política ou as opiniões da UNICEF.

Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEF(UNICEF Innocenti Research Centre)Piazza SS. Annunziata,1250122 Florença, ItáliaTel.: (+39) 055 20 330Fax: (+39) 055 2033 220florence@unicef.org

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 1

UNICEFCentro de Pesquisa Innocenti

A infância está a viver uma grande mudança nos países maisricos do mundo.

A geração actualmente em formação é a primeira em queuma maioria passa grande parte da primeira infância emalguma estrutura de cuidados fora de casa.

Ao mesmo tempo, as investigações da neurociência estãoa demonstrar que as relações afectuosas, estáveis, segurase estimulantes com as pessoas que cuidam da criança nosprimeiros meses e anos de vida são cruciais para todosos aspectos do seu desenvolvimento.

Considerados em conjunto, estes dois desenvolvimentosconfrontam o público e os autores das políticas dos paísesda OCDE com questões urgentes.

Saber se a transição para os cuidados fora de casa irárepresentar um avanço ou um recuo – para as crianças dehoje em dia e para o mundo de amanhã – dependerá dasrespostas a essas questões.

2 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

México 3 ¸ ¸ ¸

Suíça 3 ¸ ¸ ¸

Estado Unidos 3 ¸ ¸ ¸

Hungria 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Nova Zelândia 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Eslovénia 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Espanha 3 ¸ ¸ ¸

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Islândia 9 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Dinamarca 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Finlândia 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

França 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Noruega 8 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Bélgica (Flandres) 6 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Áustria 5 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Países Baixos 5 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Reino Unido* 5 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸

Alemanha 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Itália 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Japão 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Portugal 4 ¸ ¸ ¸ ¸

República da Coreia 4 ¸ ¸ ¸ ¸

Austrália 2 ¸ ¸

Canadá 1 ¸

Irlanda 1 ¸

Total de ind. de ref. alcançados 126 6 19 13 15 17 20 12 6 10 8

* Os dados relativos ao Reino Unido dizem apenas respeito à Inglaterra.

Quadro 1 – Serviços para a primeira infância – uma tabela classificativa

O presente Report Card examina as oportunidades e os riscos envolvidos na transição para os cuidados infantis e propõeindicadores de referência internacionalmente aplicáveis para a educação e cuidados na primeira infância – um conjunto depadrões mínimos para a protecção dos direitos das crianças nos seus anos mais vulneráveis e formativos.

A tabela seguinte mostra quais os países que estão actualmente a cumprir os padrões sugeridos e resume esta primeiratentativa de avaliar e comparar os serviços para a primeira infância nos 25 países da OCDE em que foram recolhidos dados.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 3

Está a ocorrer uma grande mudança naforma como as crianças estão a sereducadas nos países economicamente maisavançados do mundo. Depois de, duranteséculos, ter sido um assuntopredominantemente privado e familiar,os cuidados prestados às crianças muitopequenas está agora a tornar-se, emgrande medida, numa actividade quedecorre fora de casa e em que osgovernos e as empresas privadas estão cadavez mais envolvidos. A geraçãoactualmente em formação nos países daOCDE∗ é a primeira em que umamaioria passa uma grande parte dos seusprimeiros anos de vida não nas suas casascom as respectivas famílias, mas em algumtipo de estrutura de cuidados à infância.

A mudança está longe de estar concluída eo seu padrão varia de país para país. Masnão há dúvidas sobre a escala global e orumo da transição. Nos países ricos, cercade 80% das crianças dos três aos seis anosrecebem alguma forma de educação ecuidados na primeira infância. Para osmenores de três anos, a percentagem dosque frequentam uma estrutura de cuidadosé actualmente de cerca de 25% noconjunto dos países da OCDE e de maisde 50% em alguns países (Quadro 2). Emtodos os países industrializados, a estruturade cuidados fora de casa faz parte da vidade cada vez mais crianças, cada vez maiscedo e durante cada vez mais horas.

Na última década, muitos países daOCDE também começaram a deparar-secom subidas acentuadas no número debebés – menores de um ano – confiados aestruturas de cuidados fora de casa. Há

poucas estatísticas para este grupo etário.Mas no Reino Unido∗∗, por exemplo, amaioria das mães está agora a regressar aotrabalho a tempo inteiro ou a tempoparcial 12 meses após o parto1. De modosemelhante, nos Estados Unidos, mais de50% dos menores de um ano frequentamalgum tipo de estrutura de cuidados – dosquais três quartos desde os quatro mesesou antes e durante uma média de 28horas por semana. Na região flamenga daBélgica, mais de um terço dos bebés sãoconfiados a algum tipo de estrutura decuidados durante o primeiro ano de vida.

O quadro 2 dá-nos o melhor retratopossível da situação actual por país. Para ascrianças de quatro anos, 16 dos 24 paísesrelativamente aos quais existem dadosultrapassaram a barreira dos 75% deinscrições na educação pré-escolar. NaBélgica, Espanha, França e Itália a inscriçãode crianças de quatro anos é agorapraticamente de 100%. Relativamente àscrianças menores de três anos, a Dinamarcae a Islândia têm as taxas mais altas deinscrição (cerca de 60%).

Estes dados devem ser interpretados comcautela. As percentagens apresentadas nãoreflectem nem a qualidade nem adisponibilidade dos serviços oferecidos.O número relativo ao Reino Unido, porexemplo, diz respeito a crianças quefrequentam centros gratuitos de educaçãopara a primeira infância durante duashoras e meia por dia (disponíveis novemeses por ano); em contrapartida, onúmero relativo à Suécia diz respeito aserviços que cobrem um dia inteiro detrabalho (disponíveis, se os pais o

pretenderem, durante 11 meses por ano).Deve também salientar-se que estes dadoscristalizam o que é, na realidade, umquadro em rápida mutação.

O motor da mudançaAs forças que impulsionam a transição doscuidados na infância são tão evidentescomo a própria mudança.

Em primeiro lugar, nos países da OCDEmais de dois terços de todas as mulheresem idade activa trabalham actualmentefora de casa. Muitas adiam a gravidez poruma década ou mais, em comparação comas mães de gerações anteriores, e muitastêm de ter em conta a estabilidade dassuas carreiras. Este facto, na medida emque reflecte progressos no sentido daigualdade de oportunidades para asmulheres, merece ser festejado. Porém,na medida em que representa pressõeseconómicas crescentes, suscitapreocupações. Mesmo, entre aqueles queganham bem, são muitas vezes necessáriosdois ordenados para pagar as despesas coma habitação e outros encargos. Entreaqueles que ganham mal, uma família dedois adultos e duas crianças temgeralmente necessidade de, pelo menos,um emprego a tempo inteiro e um atempo parcial (com o ordenado mínimo)para se manter acima do limiar de pobrezanacional. A maior parte dos pais solteirosprecisa de um emprego a tempo inteiroacrescido de benefícios. E quanto maispobre for a família, maior será a pressãopara regressar ao trabalho logo quepossível após o parto – muitas vezes paraempregos não qualificados e mal pagos.Por conseguinte, para muitos milhõesde mães, as pressões laborais crescentesnão reflectem novas oportunidades,mas novas necessidades.

A TRANSIÇÃO DOS CUIDADOS NA INFÂNCIA

* A Organização para a Cooperação e DesenvolvimentoEconómico, organização internacional dos paísesindustrializados de economia de mercado.

** A menos que o contrário seja indicado, os dados para oReino Unido dizem apenas respeito à Inglaterra.

4 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

menos dois ou três anos de pré-escolar.Os líderes da UE concordaram que, em2010, deverão estar a disponibilizarserviços de cuidados diários a tempointeiro, gratuitos ou subsidiados, para pelomenos 33% das crianças menores de trêsanos e para 90% das crianças dos trêsaos seis anos.∗ Nos Estados Unidos nãoexiste, de momento, nenhum direito legalà educação pré-escolar antes dos cincoanos de idade, mas, na prática, mais de60% dos 10 milhões de crianças daAmérica do Norte em idade pré-escolarfrequentam alguma forma de programapara a primeira infância. Segundo oConselho Nacional de Pesquisa dos EUA“As inscrições no pré-escolar são muitas,estão a crescer e vieram para ficar.”

Estas são, em suma, as forças quepressionam tanto os governos como asfamílias dos países da OCDE a irem aoencontro de padrões radicalmente novosde cuidados para as crianças. E apesar dasdiferenças significativas entre as políticas eas práticas, é claro que os paísesindustrializados em geral estão a avançarnão apenas no sentido dos cuidados fora

de casa para uma percentagemsignificativa de bebés e crianças pequenas,mas também no sentido de sistemas deeducação universal que comecem nãocom a escolaridade formal aos cinco ouseis anos, mas com a educação na primeirainfância, a partir dos três anos de idade.

Dadas estas pressões, há um perigo clarode que a transição dos cuidados eeducação na infância siga um rumodeterminado pelas necessidades e pressõesdo momento, sem a influência deuma visão ou escolha de longo prazo.Assim, este Report Card tenta apresentaruma visão alargada das mudançasrelativamente à transição dos cuidadosna infância no mundo industrializado edestaca algumas das oportunidades, riscose escolhas a um prazo mais longo que sãoinerentes à mudança, em tão larga escala,da forma como a maioria das nossascrianças está a receber cuidados nas suasidades mais formativas.

Em particular, o relatório encara estagrande mudança de um ponto de vistaque corre o perigo de ser negligenciado eque está claramente expresso no artigo 3.ºda Convenção sobre os Direitos daCriança – o de que todas as medidas que

Em segundo lugar, esta grande mudança nainfância está a ser fomentada por pressõeseconómicas sobre os governos; ter maismulheres na vida activa faz crescer o PIB,aumentar o rendimento fiscal e reduzir oscustos da segurança social.

Em terceiro lugar, uma economia globalcada vez mais competitiva, baseada noconhecimento, está a ajudar a convencertanto os governos como os pais de que aeducação pré-escolar é um investimentono sucesso académico futuro e nasperspectivas de emprego (Caixa 2).

Em quarto lugar, alguns países da OCDEpassaram a encarar os serviços de cuidadosinfantis como uma maneira de lutarcontra o decréscimo da natalidade.“Se a Europa quiser reverter o seu declíniodemográfico,” referiu a Comissão Europeiaem 2005, “as famílias têm de continuar a serincentivadas por políticas públicas quepermitam às mulheres e aos homens conciliara vida familiar com o trabalho.”

Por todos estes motivos interligados,a transição dos cuidados na infância está aser facilitada pelas políticas públicas.Todos os países da União Europeia,por exemplo, asseguram actualmente pelo

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Quadro 2 – A transiçãodos cuidados infantis,uma visão global

Os quadros 2a, 2b e 2c apresentama melhor perspectiva actual datransição para os cuidados infantisnos países da OCDE para os quaisexistem dados. Infelizmente, nãoestão disponíveis dadosinternacionalmente comparáveispara as inscrições de menores deum ano.

Fonte: base de datos de la OCDE sobre Familia y base de datos de la OCDE sobre Educación (2004).

* Objectivos estes já alcançados pela Bélgica (Flandres),Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e Suécia.

Quadro 2a – Inscrição de crianças de 0-3 anosnuma estrutura de acolhimento

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 5

dizem respeito a crianças “terãoprimacialmente em conta o interesse superiorda criança.”

Uma revolução paralelaAo mesmo tempo que esta grandemudança na infância se tem disseminadopelo mundo industrializado, umarevolução paralela relativa à compreensãoda importância da primeira infânciatem-se desenvolvido silenciosamente nodomínio mais reservado da pesquisaneurocientífica.

A Caixa 1 resume alguns dos conceitoschave que resultam desta pesquisa. Estesincluem: a sequência de ‘períodos sensíveis’no desenvolvimento do cérebro;a importância de relações de ‘dar e receber’com as pessoas que cuidam das crianças;o papel do afecto como alicerce dodesenvolvimento intelectual e emocional;o estímulo do sentido crescente de poderpor parte da criança; a forma como o stresspode afectar a arquitectura do cérebro emdesenvolvimento; e a importância crucialdas interacções precoces com membros dafamília e com pessoas que cuidam dascrianças no desenvolvimento de sistemasde gestão do stress. As novas tecnologias einstrumentos de pesquisa estão a começar aaclarar estes processos com mais detalhe econduziram a uma convicção generalizadade que o que é actualmente doconhecimento da comunidadeneurocientífica deve ser divulgado maisamplamente junto dos políticos,da imprensa e do público.

Para o efeito do presente Relatório,o principal contributo das referidasconclusões é o de que são as interacçõesprecoces das crianças com os outros e,particularmente, com a família e com aspessoas que cuidam delas, que estabelecemos padrões das conexões neurais e osequilíbrios químicos que influenciamprofundamente o que vamos ser, o quevamos ser capazes de fazer e como vamosreagir ao mundo que nos rodeia.Trabalhando no quadro do potencial daherança genética, é a experiência precoceque actua como arquitecto do cérebrohumano, assentando tanto os alicercescomo os andaimes parao desenvolvimento futuro.“Todos os aspectos do capital humano adulto,desde as aptidões no local de trabalho aocomportamento cooperante e legal, se constroem

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Quadro 2b – Inscrição de crianças de 4 anos numa estrutura de educaçãopara a primeira infância

Fonte: EUROSTAT (2005).* Dados fornecidos pela base de dados sobre a familia da OCDE (2004).

Quadro 2c – Inscrição de crianças de 3-6 anos numa estrutura de educaçãopara a primeira infância

Fonte: Base de dados da OCDE sobre a família e Base de dados da OCDE sobre educação (2004).

6 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

sobre capacidades desenvolvidas durantea infância, começando a partir do nascimento,”conclui um relatório recente do ConselhoNacional Científico dos EUA.3

Por outras palavras, a neurociência estáa começar a confirmar e explicara engrenagem daquilo que a ciência sociale a experiência comum há muito vêmsustentando – que as relações afectuosas,estáveis, seguras, estimulantes e gratificantes coma família e com as pessoas que cuidam dascrianças nos primeiros meses e anos de vida sãocruciais para quase todos os aspectos dodesenvolvimento da criança.

Quanto à mudança em cursorelativamente à infância no mundoeconomicamente desenvolvido, nunca serádemais realçar a importância de que serevestem estas conclusões. O presenteRelatório irá invocar que é a conjugaçãodestes dois aspectos diferentes - adeslocação massiva dos cuidados infantispara fora de casa e a maior compreensãoactual sobre o que sucede com o cérebrohumano nos primeiros meses e anos devida – que agora coloca questões amplas eurgentes ao público e aos autores daspolíticas. Saber se a transição dos cuidadosna infância representará um avanço ou um

recuo – tanto para as crianças de hojecomo para o mundo de amanhã – vaidepender da qualidade das respostas a essasquestões. Estas respostas têm de começarcom uma maior preocupação e supervisãode perto face a esta grande mudança,a qual vem ganhando balanço e começaa disseminar-se por outras partesdo mundo.∗

No centro das recentes investigações sobre o desenvolvimentodo cérebro humano está algo que parece tão afastado dasciências exactas quanto possível. A forma como a maioria dospais reage aos bebés – a conversa de bebé, a troca de sorrisose os gorgolejos, a repetição de sons, palavras, gestos,a alegria comovida a cada pequeno progresso do bebé – tudoisto não se deixa analisar facilmente pela ciência. Porém, éprecisamente este tipo de interacção íntima, de um amorrecíproco, que, acompanhada por uma alimentação adequada,constitui a componente essencial do desenvolvimentoemocional, físico e cognitivo da criança.

Numa tentativa de descrever este processo em termos maiscientíficos, os investigadores desenvolveram conceitos taiscomo ‘sensibilidade/receptividade materna/paterna’,‘mutualidade’ e ‘reciprocidade’. Também usam frequentementeanalogias tais como ‘a dança da receptividade mútua’ ou ‘oprocesso de dar e receber’. Este último, por exemplo, édescrito em The Science of Early Childhood Development,pelo Centro para o Desenvolvimento da Criança daUniversidade de Harvard.

”Dar e receber ocorre quando as crianças pequenas procurama interacção de forma natural, balbuciando, ou através deexpressões faciais, palavras, gestos e choros a que os adultosreagem entrando em sintonia e respondendo com o mesmotipo de vocalizações e de gestos, e o processo prossegue emambos os sentidos. Outro aspecto importante da noção de dare receber inerente à interacção é o de que esta funcionamelhor quando está inserida numa relação contínua entre umacriança e um adulto que reage à individualidade ímpar eprópria da criança. Décadas de investigação dizem-nos que asinteracções reciprocamente gratificantes são requisitos préviosessenciais do desenvolvimento de circuitos cerebrais saudáveise de competências cada vez mais complexas.” *

Um segundo conceito nuclear é a identificação de ‘períodossensíveis’ no desenvolvimento sequencial do cérebro humano.Cada um destes períodos está associado a áreas específicas

do circuito neurológico e a capacidades humanas específicas.E cada um deles é construído sobre os circuitos e ascompetências desenvolvidos no período anterior. Trata-se deum processo que prepara o terreno para todo odesenvolvimento cognitivo e emocional futuro – um terrenofirme ou instável consoante o tipo e a qualidade de interacçõescom as pessoas que mais de perto prestam cuidados nosprimeiros meses e anos de vida.

A conclusão de que os cuidados e a educação não sãoprocessos autónomos está relacionada com o acima exposto.A interacção emocional íntima entre os pais e a criança é tãoessencial para o desenvolvimento intelectual como para odesenvolvimento emocional. Os esforços meramentedidácticos – destinados a desenvolver as capacidadescognitivas da criança – podem prejudicar o que procurampromover, se as necessidades emocionais foremnegligenciadas. O estudo Eager to Learn**, por exemplo,conclui que “Os cuidados e a educação não podem serconsiderados como entidades autónomas no relacionamentocom as crianças pequenas ... Nem o amor nem osensinamentos são, por si só, suficientes para umdesenvolvimento óptimo.”

A investigação também chamou a atenção para a importânciados níveis de stress nos primeiros meses e anos de vida.Segundo o Professor Jack Shonkoff, Director do Centro para oDesenvolvimento da Criança da Universidade de Harvard, osníveis excessivos de hormonas do stress “perturbamliteralmente a arquitectura cerebral.”

Nesta etapa, o stress em excesso ou demasiadamenteprolongado – e a ausência de um adulto familiar e de confiança,que proporcione uma rápida e profunda tranquilidade queajude a baixar as hormonas de stress para níveis normais –pode causar uma programação errada dos níveis de stressdo cérebro. Em particular, sabe-se que uma taxa elevada epersistente dos níveis de cortisol, a hormona de stress,é prejudicial para a arquitectura delicada do cérebro em

Caixa 1 Neurociência: dar e receber

* É de referir que as economias da Europa de Leste e Centralque antigamente eram de planeamento centralizado investiramfortemente em estruturas de cuidados para crianças nasdécadas anteriores a 1990.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 7

Indicadores de referênciaComo contributo para este processo,o Relatório propõe um conjuntointernacionalmente aplicável de padrõesmínimos ao abrigo dos quais os direitosdas crianças pequenas podem serprotegidos à medida que a transição doscuidados na infância ganha balanço.

Os dez indicadores de referênciasugeridos, definidos em consulta comrepresentantes de governos, peritosacadémicos dos países da OCDE na Ásia,na Europa e na América do Norte, comum contributo adicional da UNICEF e

do Banco Mundial∗, constituem umaprimeira tentativa para avaliar e compararos serviços para a primeira infância nos25 países onde foram recolhidos dados.A tabela de indicadores de referência daíresultante (Quadro 1) mostra quais dessespaíses estão actualmente a cumprir ospadrões sugeridos e quais o não estão.

Em termos globais, a Suécia está no topoda tabela ao cumprir os dez indicadores

propostos, seguida de perto pela Islândia,que cumpre nove e pela Dinamarca,Finlândia, França e Noruega quecumprem oito. Apenas três países –a Austrália, o Canadá e a Irlanda –cumprem menos de três.

Nesta fase, uma tabela como esta énecessariamente rudimentar, devidoao facto de a selecção de indicadores ea avaliação do desempenho dos paísesestarem limitadas pela disponibilidadede dados. Convém, pois, fazer algumasadvertências:

desenvolvimento e está associada a doenças relacionadascom stress ao longo da vida. A saúde mental exige que ossistemas de gestão do stress elevem o nível das hormonas destress em reacção a ameaças percebidas e que voltema reduzi-lo depois de o desafio ter passado. Estes equilíbriosquímicos, que têm origem mesmo antes do nascimento,definem-se na primeira infância.

Por último, a investigação também chamou a atenção para osentido emergente de ‘poder’ que surge na criança – asensação de conseguir influenciar acontecimentos e situações.Se esta sensação for incentivada pelas reacções dos adultos,a motivação, a confiança e a competência terão tendênciapara florescer. Se, pelo contrário, não for reforçada ou se foractivamente desencorajada através de uma reacção negativaou de um castigo, estes aspectos essenciais dodesenvolvimento psicológico poderão ficar comprometidos.

Por todos estes motivos, o relacionamento entre os bebés eos pais ou as pessoas que lhes prestam cuidados primários écrucial para o desenvolvimento emocional, psicológico ecognitivo da criança. Os problemas de desenvolvimento e decomportamento – que muitas vezes se mantêm ao longo da

vida – na maior parte dos casos têm origem em distúrbiosnesse relacionamento.***

Tudo isto tem implicações claras nos cuidados e na educaçãode crianças muito pequenas. E na transição para a educação eos cuidados na primeira infância, é essencial que conclusõescomo as que foram aqui descritas se tornem parte daconsciência política e pública.

* National Scientific Council on the Developing Child, The Science of EarlyChildhood Development: Closing the gap between what we know and whatwe do, National Scientific Council on the Developing Child, Center on theDeveloping Child, Harvard University, Cambridge MA, 2007, p. 6.

** National Research Council, Eager to Learn: Educating our preschoolers,Committee on Early Childhood Pedagogy, Bowman, B. T., M. S. Donovan eM. S. Burns (eds.); Commission on Behavioral and Social Sciences andEducation, National Academy Press, Washington, D.C., 2001, p. 2.

*** National Research Council and Institute of Medicine, From Neurons toNeighborhoods: The science of early childhood development, Committee onIntegrating the Science of Early Childhood Development, Shonkoff, J. P. e D.A. Phillips (eds.), Board on Children, Youth and Families, Commission onBehavioral and Social Sciences and Education, National Academy Press,Washington, D.C., 2000, p. 28.

Conceitos centrais

“Há quatro conceitos centrais que são importantes paraprojectar uma política social sólida relativamente à primeirainfância, e que resultam de décadas de investigaçãoindependente nos domínios da economia, da neurociênciae da psicologia do desenvolvimento. Em primeiro lugar,a arquitectura do cérebro e o processo de formação decapacidades são influenciados pela interacção entre agenética e a experiência individual. Em segundo lugar,o domínio das capacidades essenciais para o sucessoeconómico e para o desenvolvimento das vias neurais quelhe estão subjacentes obedecem a regras hierárquicas.As conquistas posteriores são construídas sobre alicercesanteriormente estabelecidos. Em terceiro lugar, ascompetências cognitivas, linguísticas, sociais e emocionais

são interdependentes; todas elas são poderosamentemoldadas pelas experiências da criança emdesenvolvimento e todas contribuem para o sucesso emqualquer sociedade em geral. Em quarto lugar, embora aadaptação prossiga ao longo da vida, as capacidadeshumanas são formadas numa sequência previsível deperíodos sensíveis, durante os quais o desenvolvimento decircuitos neurais específicos e os comportamentos por elesmediados são extremamente plásticos e, por conseguinte,muito receptivos a influências ambientais.”

Heckman J. J, ’Skill Formation and the Economics of Investing in

Disadvantaged Children’, Science, vol. 312. n.º 5782,

pp. 1900-1902, 30 de Junho de 2006.

* A colaboração dos governos nesta iniciativa é muitoapreciada. Reconhece-se que os governos não têm qualquerresponsabilidade pela interpretação das informações fornecidasou pela selecção dos próprios indicadores de referência. Asinformações prestadas pelos governos são complementadasatravés de dados oficiais fornecidos à OCDE e de outrosdebates com peritos académicos a nível nacional.

8 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

� Os indicadores representam padrõesmínimos básicos e não a garantia deserviços de qualidade para a primeirainfância.

� Em grande parte, dizem respeito àprestação de cuidados na infânciaem centros fora de casa e não amodalidades informais sedeadasem casa ou no bairro.

� Não têm em conta outros serviçossignificativos, tais como programasde acção social, programas de visitasdomiciliárias destinados a apoiar criançasem risco, ou programas que visam apoiaruma boa educação parental.

� Não propõem nenhuma medida deenvolvimento dos pais nos serviçospara a primeira infância.

� São dirigidos ao que os governospodem fazer para garantir que atransição dos cuidados na infância sejagerida de acordo com o interessesuperior tanto das crianças como dofuturo das suas sociedades.

Este último aspecto é particularmenteimportante. São os pais que assumem aresponsabilidade principal pela educação ecuidados dos seus filhos e, actualmente, nospaíses da OCDE, os pais recorrem a umaampla variedade de expedientes informaise muitas vezes não registados de prestaçãode cuidados (Caixa 3). Estes expedientestranscendem em muito o âmbito dopresente relatório – no entanto, importareferir que os novos conhecimentosrelativos à importância do período daprimeira infância se aplicam a todas asformas de educação e de cuidados naprimeira infância; actualmente, cuidadossem educação não são cuidados.

Padrões comunsApesar destas limitações, os indicadores dereferência propostos representam umprimeiro passo no sentido de umacompanhamento à escala da OCDEsobre o que está a acontecer às criançasno decurso desta transição dos cuidadosna infância. Se este processo tivercontinuidade e for apurado, graças a umamelhor definição e recolha de dados,haverá muito a ganhar.

Em primeiro lugar, os indicadores dereferência representam um ponto de

partida para um processo deestabelecimento de um núcleo comum depadrões mínimos para os serviços naprimeira infância. Em domínios como oscuidados de saúde, as leis laborais e aeducação de crianças mais velhas, ospadrões comuns incentivaram e apoiaramprogressos sustentados. Assente em bonsdados, a monitorização transnacional pode:salientar as forças e as fraquezas de cadapaís; ilustrar o que pode e deve esperar-sede economias avançadas; mostrar o que ospaíses líderes conseguiram realizar naprática; e chamar a atenção para aimportância de gerir a transição doscuidados na infância, em vez de deixar queo seu rumo seja determinado apenas porpressões de curto prazo.

Em segundo lugar, o estabelecimento deindicadores de referência é um passo nosentido de acompanhar o modo como aConvenção sobre os Direitos da Criança éaplicada, no que diz respeito a criançasmuito pequenas (Caixa 6). Os direitos dacriança não começam aos cinco anos;contudo, os direitos das crianças muitopequenas têm muitas vezes sidonegligenciados e não é possível prestarcontas sem um conjunto claro de padrõesmínimos para os serviços destinados àprimeira infância.

Em terceiro lugar, os indicadores dereferência propostos podem vir a ser cadavez mais úteis para os países que nãopertencem à OCDE e nos quais atransição dos cuidados na infância já estejaem curso. Os indicadores propostospoderão ser relevantes para a maioria dospaíses, embora os valores particularesligados a esses indicadores possamnecessitar de ajustes de modo areflectirem os diferentes níveiseconómicos e as diferentes fases dedesenvolvimento dos serviços para aprimeira infância.

O potencial positivoApesar das preocupações que serãomanifestadas neste relatório, deve dizer-sedesde logo que o movimento a favor daeducação e dos cuidados na primeirainfância contém um enorme potencialpositivo. A Caixa 2 apresenta um pequenoresumo de vários estudos quedemonstram este potencial.

Para as próprias crianças, as estruturas decuidados podem significar usufruir e

beneficiar da interacção com outrascrianças e com pessoal especializado.O desenvolvimento cognitivo, linguístico,emocional e social pode ser potenciado eos efeitos parecem ser duradouros. Para osfilhos de imigrantes e para os quenormalmente utilizam uma segundalíngua, uma estrutura de cuidados dequalidade pode ajudar à integração e aodesenvolvimento de aptidões linguísticas,reduzindo a desvantagem com que sedeparam no momento da entrada nosistema de educação formal (Caixa 5).Para muitos milhões de mulheres, aestrutura de cuidados pode derrubar umdos últimos grandes obstáculos àigualdade de oportunidades. Para muitosmilhões de pais, a estrutura de cuidadosna infância pode ajudar a conciliar asexigências do trabalho e a necessidade deganhar dinheiro com os prazeres da vidafamiliar. Para as economias nacionais, aexistência de estruturas de cuidados quepermitam que os pais regressem aotrabalho pode aumentar o PIB e asreceitas públicas, reduzir as taxas depobreza e os orçamentos da segurançasocial, e aumentar os dividendos dosinvestimentos públicos em educação.

Acima de tudo, a educação e os cuidadosna primeira infância tambémproporcionam às sociedades umaoportunidade para reduzirsignificativamente a pobreza, adesigualdade e a desvantagem.

Como foi demonstrado em anterioresrelatórios desta série, a desigualdade naeducação está intimamente relacionadacom o ambiente familiar e manifesta-semesmo antes do início da escolaridadeformal. As crianças de três anos de paiscom níveis mais elevados de educação, porexemplo, têm muitas vezes o dobro dovocabulário dos filhos de famílias maispobres com níveis mais baixos deeducação, e têm significativamente maisprobabilidades de obter qualificaçõessuperiores aos 15 anos.4

Potencialmente, a transição para aeducação e para os cuidados na primeirainfância poderá ajudar a quebrar esteciclo; poderá contribuir para dar a todas ascrianças, não apenas às que ganharam alotaria do nascimento, um sólido começode vida. E ao fazê-lo, poderá ajudar areduzir os problemas educacionais, dedesenvolvimento e comportamentais com

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 9

que tantas vezes se confrontam as criançasdesfavorecidas e as suas sociedades.

O senso comum – e um corpo depesquisa significativo – sustentam a ideiade que a extensão dos benefícios da boaqualidade da educação e dos cuidados naprimeira infância para todas as criançastende a reduzir a desvantagem. Após umaavaliação detalhada de custos e benefíciosnos países da OCDE, por exemplo, osinvestigadores canadianos Cleveland eKrashinsky concluíram que: “Embora aeducação e os cuidados na primeira infânciabeneficiem todas as crianças, há muitos indíciosque apontam para que os maiores benefíciosvão para as crianças de famílias maisdesfavorecidas ... bons cuidados na infânciapodem compensar, pelo menos, parcialmente,uma vida famíliar desfavorecida.” 5

Do mesmo modo, um relatório doConselho Nacional de Investigação dosEUA concluiu que as estruturas decuidados infantis podem “proteger ascrianças dos riscos com origem na família”e dos “efeitos prejudiciais tanto da pobrezacomo da depressão materna”, bem como dosconflitos domésticos. Segundo o relatório,as intervenções de qualidade “têmdemonstrado influenciar as trajectórias dodesenvolvimento das crianças cujo rumo de vidaé ameaçado por desvantagens sócio-económicas,instabilidade familiar e por incapacidadesdiagnosticadas”.6

A análise efectuada pela OCDE aosserviços para a primeira infância, em2006, chegou à mesma conclusão:“As investigações realizadas por um grandenúmero de países revelam que a intervençãoprecoce contribui significativamente para colocaras crianças de famílias de baixo rendimento nobom caminho para o desenvolvimento e para osucesso escolar.” 7

As crianças desfavorecidas podem seridentificadas pela acumulação de sinais dealerta bem definidos. Os sinais individuais‘de risco’ incluem: uma família onde apobreza e o desemprego sejam persistentes;ou em que os pais tenham baixos níveis deeducação; ou em que haja antecedentes deabuso de substâncias, doença mental oudepressão; ou em que as famílias lutempara se integrarem na língua e na culturadominantes. A identificação da criança emrisco não é, por isso, o problema principal.E se se pretende que a transição para oscuidados infantis reduza e não aumente as

desigualdades de oportunidades, as criançasem risco devem ter prioridade noplaneamento dos serviços para a primeirainfância. Tal como um relatório recente(2007) do Centro para o Desenvolvimentoda Criança da Universidade de Havardcoloca a questão: “A necessidade de combaterdesigualdades de oportunidades significativas,começando nos primeiros anos de vida, ésimultaneamente uma responsabilidade moralfundamental e um investimento decisivo para ofuturo social e económico do nosso país.” 8

As dificuldades práticas da realização destepotencial são imensas. O ambiente famliaré e continuará a ser o factor com maiorinfluência no desenvolvimento de umacriança, e não se pode esperar que aeducação e os cuidados na primeirainfância, ainda que de alta qualidade,compensem totalmente a pobreza ou umfraco exercíco da parentalidade. Mas se osserviços para a primeira infância deremprioridade às crianças desfavorecidas, seesses serviços forem de qualidadesuficientemente elevada e sese estenderem às comunidades através doapoio aos pais, os países onde se está averificar a transição dos cuidados infantistêm uma oportunidade rara para mitigaros efeitos da pobreza e da desvantagem nofuturo de muitos milhões de crianças.

Na prática, este será um caminho longo edifícil. Mas nenhum desafio apela tanto aoengenho e aos recursos da sociedade doque a tarefa de aproveitar os actuaisconhecimentos acerca dodesenvolvimento na primeira infância paragarantir que todas as crianças tenham omelhor começo de vida possível bemcomo a melhor oportunidade de virem aser tudo aquilo de que forem capazes.

Também não é convincente argumentarque se trata de um processo com custosdemasiado elevados. As análises de custo--benefício das intervenções na primeirainfância revelaram, em contextosdiferentes, que os retornos da educação edos cuidados na primeira infância podemchegar aos 8 dólares por cada dólarinvestido. As conclusões deste estudoforam porventura melhor resumidas porJames Heckman, num artigo de referênciapublicado na Science (2006):

“O investimento em crianças pequenasdesfavorecidas é uma rara iniciativa da políticapública que promove a equidade e a justiça social

e que, ao mesmo tempo, incentiva aprodutividade da economia e da sociedade emgeral. As intervenções precoces dirigidas àscrianças desfavorecidas têm retornos muito maiselevados do que as intervenções que ocorremmais tarde, tais como rácios reduzidos de alunopor professor, formação profissional pública,programas de reinserção de reclusos, subsídiosdestinados à educação ou despesas consagradasà polícia. Com os níveis actuais de recursos,a sociedade investe demasiado em medidas derecuperação em idades mais avançadas e de modoinsuficiente nos primeiros anos.” 9

O potencial negativoParalelamente a um potencial positivo,também é evidente que a transição relativaaos cuidados infantis pode igualmentecomportar um potencial negativo.

A Caixa 1 mostra que, para os bebés e ascrianças pequenas, uma falta de interacçãoe de laços estreitos com os pais podeperturbar a estruturação dos sistemasde gestão do stress de tal modo quea criança terá maior dificuldade em ajustaras suas reacções ao mundo que a rodeia.Em algumas instâncias, e para algumascrianças, os efeitos de longo prazo podemincluir a depressão, o retraimento, a faltade capacidade de concentração e outrasformas de doença mental. Num númeromaior de casos menos óbvios, o resultadoé provavelmente um desenvolvimentocognitivo e linguístico insatisfatório e umfraco desempenho escolar.

Também tem sido expressa preocupaçãosobre se as estruturas de cuidados podemenfraquecer a ligação entre os pais ea criança e se não poderão pôr em causaa evolução do sentido de segurança ede confiança nos outros. Também foramsuscitadas dúvidas acerca dos eventuaisefeitos a longo prazo no desenvolvimentopsicológico e social, e sobre se o aumentodo número de crianças confiadas aestruturas de cuidados poderá acarretar umaumento de problemas comportamentaisem crianças em idade escolar.

Hoje em dia, uma série de estudos delongo prazo começa a dar resposta aalgumas destas questões. O primeiro –lançado em 1991 pelo Instituto Nacionaldos EUA da Saúde Infantil e doDesenvolvimento Humano (NICHD)acompanhou as experiências emestruturas de cuidados e os resultados

1 0 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

Os dados que demonstram as vantagens dos serviços deeducação e cuidados de qualidade na primeira infânciamultiplicam-se à medida que têm vindo a ser reveladasdiversas avaliações de longo prazo. Eis alguns exemplos*:

SuéciaUm dos primeiros estudos de longo prazo sobre os efeitosdos serviços para a primeira infância foi realizado na Suéciano início da década de 1990. Baseado numa avaliação decrianças de 128 famílias de baixo e médio rendimento emduas das maiores cidades da Suécia, o estudo concluiu que aeducação e os cuidados na primeira infância estavamassociados a uma melhoria de desempenho escolar aos13 anos. O director do estudo, Bengt-Erik Andersson, concluiuque: “Uma criança que entra cedo num serviço de cuidadosinfantis tem grandes hipóteses de vir a ser um adolescentecriativo, socialmente seguro, popular, aberto e independente.”

FrançaUm estudo que abrangeu mais de 20.000 crianças em idadepré-escolar concluiu que quanto mais tempo uma criançafrequentar uma estrutura pré-escolar, mais positivos serão osresultados em todos os níveis do ensino básico. Os efeitospositivos foram duradoiros – sendo maiores no quinto ano doque no primeiro – e os benefícios foram mais acentuados paraas crianças de famílias desfavorecidas.

Estados UnidosUm estudo de 2005 sobre a eficácia do programa Early HeadStart (EHS) nos Estados Unidos, baseado numa amostraaleatória de mais de 3.000 famílias em 17 programas EHS,revelou que as crianças que participaram no programa tinhamum melhor desenvolvimento cognitivo e linguístico, maiorcapacidade de concentração e um comportamento menosagressivo para com os outros.

Avaliando estes e outros estudos de longo prazo, osinvestigadores canadianos Cleveland e Krashinsky concluem:“Maioritariamente, estes estudos concluíram que um bomserviço de cuidados e educação na infância pode ter efeitosmuito positivos nas crianças que o frequentam, e que essasvantagens podem ser duradoiras. Em particular, uma boaestrutura de cuidados infantis pode compensar, pelo menosparcialmente, uma vida familiar num lar desfavorecido.”

Carolina do Norte, Estados UnidosHá uma geração atrás, o Projecto Abecedarian da Carolina doNorte inscreveu 112 crianças desfavorecidas num programade cuidados infantis com a duração de cinco anos, cinco diaspor semana e a tempo inteiro, em que participaram criançasque, nalguns casos, tinham apenas três meses de idade.As crianças seleccionadas para o programa eram

consideradas como estando em “alto risco de vir a sofrer deproblemas de desenvolvimento’.

Desde então, os investigadores acompanharam o seuprogresso na escola e na vida adulta. Em comparação comcrianças com características semelhantes que nãobeneficiaram do programa, os Abecedarians revelaram níveismais elevados de inteligência e de desempenho escolar,remunerações mais elevadas (mais 143.000 dólares segundouma estimativa para o conjunto da vida activa), uma melhorsaúde e menor dependência de serviços sociais.

Com rácios de funcionários por criança de 1:3 para bebés,2:7 para crianças entre um e três anos e de 1:6 para criançasde quatro e cinco anos, os custos do projecto foram elevados(14.000 dólares por criança (valor do dólar de 2002 –superiores aos custos equivalentes para o ensino secundário).No entanto, considera-se que a experiência teve um retornode 4 dólares por cada dólar dos dinheiros públicos investidos.

Ypsilanti, Michigan, Estados UnidosO Projecto Perry Pre-School decorreu entre 1962 e 1967 eproporcionou educação pré-escolar a crianças afro-americanasde três e quatro anos oriundas de ambientes pobres.A maioria das crianças consideradas como estando em altorisco de insucesso escolar, participou no projecto durante umano, com actividades diárias de duas horas e meia da parte damanhã, todos os dias da semana. Da parte da tarde, e noâmbito do programa, os professores faziam visitas regularesàs casas das crianças participantes.

Comparando 64 crianças que participaram no projecto com64 crianças com características semelhantes que nãoparticiparam, uma avaliação de longo prazo concluiu que ascrianças do Projecto Perry tinham QI’s mais elevados, quecompletavam em média quase mais um ano escolar, tinhamuma probabilidade 44% mais elevada de terminarem o ensinosecundário e passavam em média menos 1,3 anos emserviços de educação especial.

Uma avaliação efectuada quando atingiram os 27 anos deidade, concluiu que tiveram uma taxa de gravidez naadolescência inferior a 50% e que a probabilidade de terempassado algum tempo na prisão foi inferior a quase 50%(com uma taxa de detenção por crimes violentos inferior emum terço).

Uma nova avaliação aos 40 anos, concluiu que o seurendimento médio era 40% mais elevado do que o do grupode controlo. Também tinham mais probabilidades de seremproprietários das suas casas e 26% por cento menosprobabilidades de terem recebido apoio da assistência social.

Caixa 2 Benefícios: os dados obtidos

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 1 1

O Projecto Perry Pre-school foi gerido intensivamente e bemfinanciado. Os rácios de técnico por criança eram em médiade 1:6, e todos os elementos do pessoal possuíam umdiploma universitário e formação em ensino público.No âmbito do programa, os técnicos faziam também visitasdomiciliárias semanais para darem apoio às mães e paraincentivarem o seu envolvimento no reforço do curriculumpré-escolar em casa. Em termos globais, o custo foi de cercade 11.300 dólares anuais por criança (valor do dólar em 2007).Uma avaliação de 1995 referiu que o retorno – especialmentesob a forma de redução das ajudas sociais e dos custos parafazer face à delinquência – ascendia a cerca de 7 dólares porcada dólar investido no projecto. Uma outra avaliaçãopublicada em 2006 calculou a relação custo-benefício (arelação entre o conjunto de benefícios para a vida da criançaimputáveis ao projecto e o montante investido) em maisde 8 dólares por cada dólar investido.

Califórnia, Estados UnidosO relatório The Economics of Investing in Universal Pre-schoolEducation in California, de 2005, concluiu que as crianças quefrequentavam centros pré-escolares tinham maisprobabilidades de terminarem o ensino secundário, auferiamsalários mais elevados na idade adulta e tinham menosprobabilidades de se envolverem em delitos. Os autoresalegam que mesmo que só 25% das crianças da Califórniabeneficiassem da educação pré-escolar universal, o Estadopoderia esperar um retorno de 2 dólares por cada dólarinvestido.

Nova ZelândiaO último estudo (2004) do Projecto Competent Childrenrevelou que as crianças de 12 anos que tiveram umaeducação de qualidade na primeira infância tinham um melhordesempenho na leitura e na matemática. As diferençasmantinham-se mesmo tendo em conta o rendimento familiare o grau de instrução dos pais.

Reino UnidoO Effective Provision of Pre-school Education (EPPE) é umestudo de longo prazo sobre o desenvolvimento de criançaspequenas. Baseado numa amostra aleatória da populaçãoinfantil do Reino Unido, o relatório de 2003 do EPPE concluiuque a educação pré-escolar melhora o desenvolvimentocognitivo e social da criança e que os efeitos são maispronunciados para crianças desfavorecidas – especialmentese os centros de educação pré-escolar acolherem crianças dediversas origens. Os benefícios estão incontestavelmenterelacionados com a qualidade dos programas e asqualificações do pessoal.

* Estes e outros estudos sobre a eficácia da educação e dos cuidadosna primeira infância estão resumidos e referidos no capítulo III dodocumento de referência para o presente relatório – ‘Early ChildhoodServices in the OECD Countries’, Innocenti Working Paper 2008-01,(www.unicef-irc.org).

Em resumo

Numa apresentação ao Congresso dos Estados Unidos,em 2003, Jeanne Brooks-Gunn, Professora deDesenvolvimento da Criança na Universidade deColumbia, Nova Iorque, resumiu deste modo osbenefícios da educação na primeira infância:

� Os programas de qualidade em centros infantispotenciam o rendimento escolar e o comportamentodas crianças pequenas.

� Estes efeitos são mais pronunciados em criançaspobres e em crianças cujos pais têm menos instrução.

� Os benefícios positivos continuam a verificar-se aolongo do ensino primário e secundário, ainda que deforma menos nítida do que no início do ensinoprimário.

� Os programas que se prolongam ao longo do ensinoprimário, e que proporcionam uma intervençãoprecoce intensiva têm os efeitos mais sustentados alongo prazo.

� Se estiverem devidamente articulados com outrosserviços, pode esperar-se que os serviços para aprimeira infância produzam resultados adicionais, taiscomo o aumento das oportunidades de emprego paraas mães, uma diminuição da pobreza das famílias,uma melhoria das competências parentais e umamaior coesão ao nível da família e da comunidade.

1 2 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

posteriores em mais de 1.300 crianças nosEstados Unidos. Em termos genéricos,o estudo do NICHD concluiu que oscuidados infantis estavam associadosa diferenças relativamente pequenas,negativas ou positivas, tanto nascapacidades como nos comportamentos.Contudo, referiu, nas suas conclusões:“Quanto mais tempo as crianças passaramnuma estrutura de cuidados desde o nascimentoaté aos quatro anos e meio, mais os adultostiveram tendência a classificá-las ...como tendomenos probabilidades de se relacionarem comoutros, como sendo mais assertivos,desobedientes e agressivos.” 10

Esta associação negativa parece estarrelacionada com a quantidade de tempopassado nos cuidados infantis e mantém-seindependentemente da qualidade daestrutura frequentada; mas vale a penarealçar que não foram muitos os efeitosregistados e que a qualidade da atençãoparental foi considerada uma influênciabem mais importante do que o tempopassado na estrutura de cuidados (narealidade, não foram encontrados efeitosnegativos em crianças que beneficiaram deuma boa atenção parental).

Houve quem argumentasse que os efeitosverificados no estudo do NICHD sãodemasiado pequenos para seremsignificativos. Outros contrapuseram quemesmo um aumento pequeno masdisseminado dos comportamentosagressivos e disruptivos pode ter efeitossignificativos na convivência dentro dasala de aulas, nas dificuldades com que osprofessores se deparam e no ambiente deaprendizagem para todas as crianças.

O primeiro grande estudo de longo prazorealizado na Europa foi lançado em 1997no Reino Unido, com o objectivo deacompanhar os progressos de mais de3.000 crianças entre os 3 e os 7 anos.No seu relatório final – Effective Provisionof Pre-school Education – o estudo concluiuque a educação pré-escolar nas criançasde três e quatro anos melhorava as suasaptidões cognitivas e sociais, mas referiuque “elevados níveis de ‘cuidados em grupo’antes dos três anos (e, em particular, antes dosdois anos) estavam associados a elevados níveisde comportamento anti-social aos três anos.” 11

Trata-se de saber em que medida essasconclusões se aplicam a outros paísespara além do Reino Unido e dos

Estados Unidos. Mas, até agora, poucosforam os outros países que realizaramestudos de longo prazo sobre os efeitos doscuidados infantis fora de casa. PenelopeLeach, especialista em cuidados infantis hámais de quatro décadas e co-directora deoutro estudo do Reino Unido de grandeescala – Families, Children and Child Care –apresenta a seguinte perspectiva dosresultados até à data:

“Os dados de diferentes partes do mundodemostram que quanto menos tempo ascrianças passam em cuidados em grupo antesdos três anos, melhor. Os bebés que passamapenas 12 horas por semana em creches ...revelam níveis ligeiramente mais baixos dedesenvolvimento social e emocional(colaboração, concentração, empenhamento sociale iniciativa com menos entusiasmo) quandochegam à idade de andar. Após os dois anos,à medida que as crianças começam arelacionar-se mais umas com as outras doque com os adultos, uma estrutura deacolhimento de grupo com qualidade constituium benefício inequívoco.” 12

Assim, hoje em dia, a generalização maisimportante que se pode fazer é a de quequanto mais nova for a criança e quantomais horas passar numa estrutura decuidados, maior é o risco. Em particular,muitas horas de creche para os menoresde um ano é amplamente consideradocomo contra-indicado. Uma assistênciainadequada nesta fase, a mais crucial detodas, pode resultar em alicerces fracos enuma estrutura vacilante para aaprendizagem futura; e o que vale para asaptidões cognitivas e linguísticas, tambémé válido para o desenvolvimentopsicológico e emocional.

De um modo geral, existe um amploconsenso de que os cuidados e educaçãona primeira infância ‘demasiado cedo edurante demasiado tempo’ podem serprejudiciais.

Respostas dos governosEm suma, o duplo potencial domovimento em grande escala para asestrutuuras de cuidados fora de casacoloca um desafio a todos os pais e aospaíses que actualmente se encontram emtransição para os cuidados e educaçãoinfantis fora de casa.

A maioria dos governos da OCDE reagiuformulando políticas e investindo recursos

públicos no sistema de cuidados eeducação na primeira infância. Em quasetodos os países industrializados, o apoioaos pais na educação dos filhos é agoraconsiderado como uma obrigação dosgovernos, e é expressamente reconhecidocomo tal pela Convenção sobre osDireitos da Criança que foi ratificada porquase todos os países da OCDE(Caixa 6). O artigo 18.º da Convençãoestabelece, por exemplo, que os Estadosdevem “[assegurar] uma assistência adequadaaos pais e representantes legais da criança noexercício da responsabilidade que lhes cabe deeducar a criança e garantir o estabelecimento deinstituições, instalações e serviços de assistênciaà infância.” A Convenção também apelaaos Estados “[para que tomem] todas asmedidas adequadas para garantir às criançascujos pais trabalhem o direito de beneficiar deserviços e instalações de assistência às criançaspara os quais reúnam as condições requeridas.”

Contudo, a abordagem a esta tarefa variaconsideravelmente de país para país. Emalguns, os serviços para a primeira infânciaestão tão bem estabelecidos e financiadoscomo as escolas primárias. Noutros, têmmuitas vezes um objectivo confuso, umacesso desigual, uma qualidade irregular euma falta de acompanhamento sistemáticodo acesso, da qualidade, dos rácios deelementos do pessoal por criança, ou daformação e qualificação do pessoal. Deacordo com a avaliação da OCDE de 2006Starting Strong, por exemplo: “Grande partedas estruturas de cuidados infantis é privada enão regulamentada, apresentando fragilidadesacentuadas no plano da formação e daprogramação pedagógica ... Os serviços paraa primeira infância são particularmenteimportantes para as crianças com direitos deaprendizagem distintos... contudo os programasque lhes estão destinados são muitas vezesirregulares, sub-financiados e não-inclusivos.”

Do ponto de vista da criança, esta situaçãoé claramente insatisfatória. E do ponto devista do conjunto da sociedade, o que estáem jogo é demasiado importante para quea deslocação massiva para os cuidadosinfantis fora de casa seja entendida apenascomo mais uma simples mudança deestilos de vida em rápida evolução naseconomias dos países industrializados.

Assim, o acompanhamento sistemático datransição para as estruturas de cuidados éclaramente uma responsabilidade dosgovernos da OCDE. Os resultados desse

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 1 3

acompanhamento são um contributoessencial para o debate que deve ter lugarsobre esta questão entre líderes políticos,profissionais das estruturas de cuidados,comunicação social e público em todas associedades economicamentedesenvolvidas.

A acção ao nível nacional é a parte maisimportante deste processo. Os indicadoresde referência propostos, a seguir analisadoscom mais detalhe, procuram dar umcontributo a este processo numaperspectiva transnacional.

Indicadores de referênciaOs indicadores de referência estabelecidosno Quadro 1 foram seleccionados pararepresentar atributos chave dos serviçospara a primeira infância. Inevitavelmente,a escolha destes indicadores é influenciadapela probabilidade de existência de dadosnão ambíguos, internacionalmentecomparáveis. Para cada indicador foiescolhido um valor como padrão mínimoaceitável para países da OCDE.Ao mesmo tempo que procuram manteros direitos da criança na linha da frente,os valores seleccionados tentamreconhecer as realidades com quese deparam os pais e os governos.

Os dados existentes foram depoisutilizados para completar um questionáriodirigido a 24 países da OCDE eà Eslovénia.∗ O questionário foi enviadopara os departamentos competentesdos 25 governos para revisão, comentáriose posterior análise. O resultado desteprocesso é apresentado no Quadro 1.

Os 10 indicadores de referência sãoapresentados sob os seguintes títulosgenéricos: quadro político (1 e 2), acesso(3 e 4), qualidade (5, 6, 7 e 8) e contextode apoio (9 e 10).

Os indicadores de referência são:

1. Um direito mínimo a licençaparental remuneradaO critério mínimo proposto é o de

que, com o nascimento de uma

criança, um dos pais tenha direito

a uma licença de pelo menos um

ano (incluindo a licença pré-natal)

com 50% do salário (sujeito a

limites máximos e mínimos).

Para os pais que estejam

desempregados ou que trabalhem

por conta própria, o subsdio

atribuído não deverá ser inferior

ao ordenado mínimo ou ao nível

da assistência social. Pelo menos

duas semanas de licença parental

deverão ser reservadas

especificamente para o pai.

2. Um plano nacional quedê prioridade às criançasdesfavorecidasTodos os países que se

encontrem em transição para os

cuidados infantis fora de casa

deverão ter realizado

investigações extensas e

desenvolvido uma estratégia

nacional coerente para garantir

que os benefícios da educação e

dos cuidados na primeira infância

sejam integralmente

disponibilizados, em particular,

para as crianças desfavorecidas

(ver considerações, a seguir).

Esta dimensão dos serviços para

a primeira infância não pode

actualmente ser avaliada e

comparada de uma forma

satisfatória. Em vez de omitir um

facto tão crucial como este,

o indicador de referência 2,

enquanto medida indirecta,

regista se, pelo menos,

os governos elaboraram

um plano nacional de organização

e financiamento de serviços para

a primeira infância.

3. Um nível mínimo de ofertade cuidados infantispara crianças menoresde três anosO mínimo proposto é o de que os

serviços de cuidados e educação

subsidiados e regulamentados

devem estar disponíveis para pelo

menos 25% das crianças

menores de três anos.

4. Um nível mínimo de acessopara crianças de quatro anosO mínimo proposto é o de que

pelo menos 80% das crianças de

quatro anos frequentem serviços

de educação para a primeira

infância subsidiados com

dinheiros públicos e acreditados

durante um mínimo de 15 horas

por semana.

5. Um nível mínimo deformação para todoo pessoalO mínimo proposto é o de que

pelo menos 80% do pessoal

em contacto significativo com

crianças pequenas, incluindo

prestadores de cuidados de bairro

ou em casa, tenham formação

adequada. No mínimo, todo

o pessoal deveria fazer um curso

de iniciação. Também deve ser

considerada uma mudança

no sentido de alinhar as

condições de remuneração e

de trabalho com outras profissões

na área do ensino ou

da assistência social.

6. Uma percentagem mínimade pessoal com um nívelsuperior de educação eformaçãoO mínimo proposto é o de que

pelo menos 50% do pessoal em

centros de educação para a

primeira infância, apoiados e

acreditados pelos governos, tenha

frequentado um mínimo de três

anos de ensino superior com uma

especialização reconhecida em

estudos da primeira infância ou

numa área relacionada.

7. Um rácio mínimo deprofissionais por criançaO mínimo proposto é o de que o

rácio de crianças do pré-escolar

(entre quatro e cinco anos) por

profissional especializado

(educadores e auxiliares) não seja

* A Eslovénia ainda não é membro da OCDE. Juntamente como Chile, a Estónia, Israel e a Federação Russa, obteve luz verdepara o início das negociações de adesão. Outras referências a‘25 países da OCDE’ também deverão ser interpretadas como‘24 países da OCDE e a Eslovénia’.

1 4 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

superior a 15 para 1 e que a

dimensão do grupo não seja

superior a 24.

8. Um nível mínimo definanciamento públicoO mínimo sugerido é o de que

o nível de gastos públicos com

a educação e os cuidados na

primeira infância (para crianças

dos 0 aos 6 anos) não seja inferior

a 1% do PIB.

Estes oito indicadores de referênciapropostos são complementados por outrosdois indicadores destinados a reconhecer ea reflectir factores sociais e económicosmais amplos, que são cruciais para aeficácia dos serviços para a primeirainfância.

9. Um baixo nível depobreza infantilEspecificamente, uma taxa de

pobreza infantil inferior a 10%.

A definição de pobreza infantil é

a utilizada pela OCDE – a

percentagem de crianças que

crescem em famílias cujo

rendimento, ajustado à dimensão

da família, é inferior a 50% da

mediana do rendimento.

10. Alcance universalPara reforçar um dos princípios

centrais deste relatório – de que

os serviços para a primeira

infância também devem ser

disponibilizados para os filhos das

famílias desfavorecidas –, este

último indicador de referência

tenta medir e comparar o

empenho que o país demonstra

relativamente a este ideal. Uma

vez que, actualmente, não é

possível fazer uma medição

directa, a alternativa sugerida é

a de medir até que ponto os

serviços básicos de saúde infantil

foram disponibilizados para

a maioria das famílias

marginalizadas e dificilmente

alcançáveis.

Especificamente, considera-se

que o indicador de referência do

‘alcance universal’ foi cumprido

se um país tiver preenchido pelo

menos dois dos três requisitos

seguintes: a) a taxa de

mortalidade infantil é inferior a

4 por 1.000 nados vivos

b) a percentagem de bebés com

baixo peso à nascença (inferior a

2.500 gramas) é inferior a 6% e

c) a taxa de imunização de

crianças entre os 12 e os

23 meses de idade (calculada em

média sobre a vacinação contra o

sarampo, a poliomielite e a DPT3

(difteria, tosse convulsa e tétano)

é superior a 95%.

Questões cruciaisOs 10 indicadores de referência foramestabelecidos tendo em conta umconjunto de questões cruciais:

� Em que idade é que a educação e oscuidados fora de casa começam a serbenéficos para as crianças?

� Dado que os conhecimentos actuaissugerem que os pais são mais aptospara cuidar das crianças menores deum ano, quais as políticas que podemapoiar os pais nesta tarefa?

� Quais devem ser os objectivos e asprioridades inerentes aos serviços paraa primeira infância?

� Como deve ser definida esupervisionada a qualidade da educaçãoe dos cuidados na primeira infância?

� Que sistemas podem disponibilizarserviços de qualidade para todos egarantir que as crianças desfavorecidase em risco são incluídas?

� O contexto social e económico emgeral é favorável? Ou está-se a pediraos serviços para a primeira infânciaque remem contra fortes correntes depobreza infantil, de desigualdadespersistentes e de políticas desfavoráveispara a família ao nível da economia edo trabalho?

Licença parentalA questão da idade adequada em que aeducação e os cuidados fora de casa naprimeira infância podem ser benéficospara as crianças é um dos assuntos mais

controversos do debate sobre os cuidadosinfantis. Muitos não vêem nenhuminconveniente nos cuidados fora de casa apartir dos três meses – desde que estestenham uma qualidade aceitável. Outrosconsideram que as necessidades decisivaspara o desenvolvimento no primeiro anode vida exigem a interacção constante,afectiva e individual com uma figuraparental. E para milhões de paistrabalhadores dos países da OCDE,tratase de uma questão a que têm queresponder sob a pressão das exigências deuma carreira profissional e dos orçamentosfamiliares. Trata-se pois de uma questãoque é praticamente indissociável da dodireito à licença parental (Indicador dereferência 1 e Caixa 3).

Actualmente, todos os países da OCDE,excepto dois – a Austrália∗ e os EstadosUnidos – reconhecem o direito a algumaespécie de licença remunerada aos paisempregados, após o nascimento de umacriança. A duração média desta licença,nos países da OCDE, com diferentesníveis de remuneração, aproxima-se agorade um ano (incluindo a licença pré-natale de maternidade).

Mas, em cada um dos países as diferentesopiniões sobre a ‘questão da idade’ têmcontribuído para a adopção de políticas epráticas muito diversas.

No Reino Unido e nos Estados Unidos,por exemplo, a maioria das crianças commenos de um ano frequenta actualmentealguma espécie de estrutura que prestacuidados infantis durante uma partesubstancial dos dias de trabalho. AAustrália parece estar também a seguir omesmo rumo. Em contrapartida, naFinlândia, na Noruega e na Suécia, oscuidados tornaram-se muito poucohabituais durante o primeiro ano de vidade uma criança.

Quando os pais podem optar – e quandoexiste o apoio necessário para concretizaressa opção (Caixa 3) – têm tendência paraprivilegiar a guarda parental. Na Suécia dofinal dos anos 80, por exemplo, os cuidados

* Nos termos da lei australiana relativa às relações no local detrabalho (Workplace Relations Act - 1996), os trabalhadorespermanentes que tenham prestado 12 meses de trabalhocontínuo junto de um empregador, têm o direito a uma licençade um mínimo de 52 semanas de licença parental partilhadanão remunerada após o nascimento ou a adopção de umacriança. Na prática, muitos pais trabalhadores tanto naAustrália como nos Estados Unidos têm direito a uma licençaparental remunerada, nos termos do seu contrato de trabalho.Além disso, na Austrália, todos os pais recentes têm direito aum subsídio único de nascimento, que é actualmente o maisgeneroso da OCDE.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 1 5

fora de casa na primeira infância eramfortemente subsidiados e amplamenteutilizados. Mas, com a introdução dalicença parental de 12 meses com 80% dosalário∗, a frequência das creches diminuiufortemente, e hoje em dia poucas criançassuecas com menos de 18 meses frequentamestruturas de cuidados (o pai e a mãe têm,cada um deles, direito a 60 dias de licençaparental e um dos dois a uma licençaadicional de 360 dias).

A Caixa 1 resume as recentes constataçõesda neurociência a favor das licençasparentais alargadas e bem remuneradas.Em suma, estes direitos, além defomentarem a amamentação, ajudam a criaras condições para a interacção constante,íntima, confiante, tranquilizadora, e directacom os pais, de que todos os bebésprecisam. Pode argumentar-se que os paisnão são os únicos que conseguem satisfazeressas necessidades; mas ainda que,em princípio, se admitisse este ponto,é evidente que há que contar comenormes dificuldades de ordem prática efinanceira para recrutar, formar, remunerar,reter e supervisionar o grande número deprofissionais qualificados necessários paragarantir os cuidados e a estimulaçãoadequados para os menores de um ano.E nos países em que a assistência aos bebésfora de casa se está a tornar a regra,é impossível não questionar seo conhecimento actual das necessidadesdecisivas para o desenvolvimentodas crianças muito pequenas está a serdevidamente tido em conta.

À luz dos avanços da neurociência e daexperiência recente, parece, pois, que osinteresses dos mais pequeninos são melhorsatisfeitos por políticas que visam facilitarque pelo menos um dos pais possa cuidarda criança durante os primeiros 12 mesesde vida. Assim, o valor do primeiroindicador de referência – direito a licençaparental – foi estabelecido ao nível de umano de baixa com 50% do vencimento(sujeito a um mínimo para pais comvencimentos baixos e a um máximo paraos que têm maior rendimento).

Em conformidade com a Convençãosobre os Direitos da Criança, queestablece que os governos devem“assegurar o reconhecimento do princípio

segundo o qual ambos os pais têm umaresponsabilidade comum na educação e nodesenvolvimento da criança”, vários países daOCDE acrescentaram à licença parentalum direito adicional ‘só para o pai’.Geralmente curta e remunerada com100% do salário, esta licença perde-se nocaso de não ser gozada. Para sustentar esteponto, considera-se que o indicador dereferência 1 não foi preenchido, a menosque também estejam especificamenteprevistas pelo menos duas semanas delicença para o pai.

Conforme revela a figura 1, o indicadorde referência relativo à licença parental éactualmente cumprido por 6 dos 25 paísespara os quais existem dados. A Islândia é oúnico país nórdico que não cumpre opadrão exigido.

A Caixa 3 apresenta um quadro maisdetalhado, tentando comparar as licençasparentais efectivas nos países da OCDE(ponderando a duração da licença coma percentagem do salário pago).

Infelizmente, até uma licença parentalgenerosa pode não beneficiar muitas dascrianças mais vulneráveis da OCDE.Os pais recentes com salários baixos estãogeralmente sob forte pressão económicapara regressarem ao trabalho. E aquelescujo emprego é informal e não reguladonão têm, obviamente, direito a licençaparental. Em parte, esta deficiência écompensada pelo indicador de referência9 que reflecte os esforços para apoiar asfamílias com baixos rendimentos.

Por último, as prestações em matéria delicenças parentais generosas e as garantiasde regresso ao trabalho devem seracompanhadas de medidas de apoio aosempregadores, em especial no que respeitaàs pequenas empresas que, se assim nãofor, podem hesitar em empregar oupromover mulheres em idade repodutiva.

Definir os objectivosA maioria dos peritos e dos estudosde longo prazo concordam que, paraa maioria das crianças, os efeitos daeducação e dos cuidados na primeirainfância se tornam inequivocamentepositivos numa dada altura entre os doise os três anos de idade – desde que osperíodos não sejam demasiado longose que a qualidade dos cuidados possa ser

assegurada. Mas antes de nos debruçarmossobre as questões cruciais do acesso e daqualidade, importa explicitar as diferençasimportantes relativamente aos objectivossubjacentes da educação e cuidados naprimeira infância.

Na maioria dos países da OCDE é agoraamplamente aceite que os primeiros anosde vida são um período de oportunidadesextraordinárias, em que as aptidões se vãoconstruindo de modo encadeado e emque são lançados os fundamentos dofuturo desenvolvimento cognitivo e social(Caixa 1). O conceito mais antigo e maislimitado da guarda das crianças como ummeio de libertar os pais para o empregoestá, portanto, a dar lugar a umaabordagem centrada sobretudo na criança,que coloca a ênfase na qualidade dosserviços disponíveis.

Não obstante, a qualidade está a serinterpretada de maneiras diferentes.

Em França, no Reino Unido e nosEstados Unidos, por exemplo, a educaçãoe os cuidados na primeira infância tendema ser considerados sobretudo como umapreparação para o sucesso escolar. Empaíses como a Dinamarca, a Finlândia,a Noruega e a Suécia, estão a seradoptados objectivos mais ambiciosos.A opinião dominante nos países nórdicosé a de que os primeiros anos de vida sãouma oportunidade crucial não apenas parao desenvolvimento das aptidões cognitivase linguísticas, mas também para asaptidões sociais de auto-regulação e parao desenvolvimento de uma consciênciacrescente das emoções, das necessidadese dos direitos dos outros. O planeamentodos serviços para a primeira infância,incluindo a formação de pessoal eo desenvolvimento dos curricula,reflecte estas preocupações. Por essa razão,a educação e os cuidados na primeirainfância são encarados como uminvestimento não apenas no sucessoescolar, mas na sociedade e na cidadania.

Não pode ainda ser estabelecida umacorrelação clara entre os diferentes sistemasde educação para a primeira infância e osresultados posteriores. Mas vale a penareferir que uma abordagem mais amplada educação para a primeira infância nãoparece ser desvantajosa para os paísesnórdicos no que respeita ao desempenhoacadémico posterior. A Finlândia e

* O período da licença parental na Suécia é considerado comotempo de trabalho para o cálculo da reforma e dos direitos àpensão de reforma.

1 6 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

A tabela (à direita) apresenta um quadro comparativo maisdetalhado do direito à licença parental para quem estejaformalmente empregado. A sua medida é o nível de ’licençaparental efectiva’ – calculada através da ponderação daduração da licença e da percentagem do salário pago.

A tabela classificativa resultante revela diferenças notáveisentre países, passando o índice de um máximo de 116 naNoruega para um mínimo de 0 na Austrália e nos EstadosUnidos. No conjunto, o nível de prestações em matéria delicença parental efectiva na Noruega e em França, por exemplo,é mais de cinco vezes superior ao da Austrália, da Irlanda, doJapão, do México, da Nova Zelândia, de Portugal, da Repúblicada Coreia, da Espanha, da Suíça e dos Estados Unidos.

A ponderação da tabela tem em conta o facto de os paísesadoptarem abordagens diferentes. Por exemplo, no ReinoUnido, as novas mães têm direito a um ano de licença dematernidade com percentagens decrescentes deremuneração: as primeiras seis semanas são remuneradascom 90% do salário (após as quais são possíveis mais33 semanas a um montante fixo de €133 (202 dólares)*por semana, seguidas do direito a 13 semanas de licença semvencimento. Em contrapartida, na Islândia, o direito a licençaparental é mais curto (39 semanas*), mas dividido em partesiguais entre licença de maternidade, licença de paternidade elicença parental (disponível para qualquer um dos pais); cadaum destes períodos de 13 semanas de licença é remuneradocom 80% do vencimento até ao limite máximo de € 6.000(9.112 dólares) por mês, com um mínimo de € 630(957 dólares) por mês (que também é pago às mulheres emlicença de trabalho a tempo parcial).

Outros países oferecem o direito a licenças parentais aindamais longas com níveis mais baixos de remuneração.A Finlândia, a França, a Alemanha (remuneradas apenasdurante um ano), a Hungria, a Noruega e a Espanha (nãoremuneradas), por exemplo, oferecem licenças até a criançacompletar três anos, se os pais optarem por não utilizar osserviços para a primeira infância (estas licenças estãoincluídas na tabela acima).

Em suma, a remuneração e a duração da licença parentalinfluenciam de maneira decisiva as escolhas dos paisrelativamente a terem filhos e o modo de cuidar das criançasdurante os primeiros tempos. Ainda que de certa forma alicença parental seja um meio para facilitar e uma medida paraavaliar os progressos no sentido da concretização doobjectivo da igualdade de oportunidades para as mulheres,se essa licença for “demasiado longa e demasiado maternal’pode prejudicar o progresso no sentido da igualdade degénero, dado que uma licença alargada pode dificultaro regresso ao trabalho tanto para as mães como paraos empregadores.

* Baseado na taxa de câmbio €/$ de 4 de Março de 2008.

** A prorrogação da licença parental para um ano está actualmente emdiscussão na Islândia.

Caixa 3 Licença parental efectiva: uma tabela classificativa

31

18

18

16

8

7

58

0

29

29

19

32

23

38

0

12

27

20

95

65

116

103

48

57

53

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Direito a licença de maternidade (semanas)

Duração de outra licença (semanas)

Licença parental efectiva (duração da licençamultiplicada por percentagem de salário pago)†

Reino Unido

Dinamarca

Suécia

Finlândia

Eslovénia

Hungria

México

Noruega

Bélgica

Canadá

Áustria

Portugal

Islândia

Espanha

França

Alemanha

Países Baixos

Itália

Nova Zelândia

Japão

Estados Unidos

Austrália

Irlanda

Suíça

República da Coreia

Licença parental efectiva

Fonte: Bennett (2008), actualização de Moss & Wall (2007).

† Licença parental efectiva = duração da licença multiplicada por percentagem de salário pago. Por exemplo, 40 semanas com 100 por cento do vencimento têm um coeficiente de 40; com 50por cento do vencimento, tem um coeficiente de 20.

Deve referir-se que os cálculos são aproximados, uma vez que alguns países oferecem umapercentagem do salário, enquanto outros apenas oferecem uma percentagem do ordenadomédio ou mínimo.

Estes valores devem ser interpretados com cautela. No Canadá e na União Europeia, por exemplo,os valores reflectem direitos legais à licença parental; na Austrália e nos Estados Unidos, por outrolado, não existe nenhum direito legal a licença parental remunerada e as classificações atribuídassão um reflexo do que costuma suceder na prática. No caso da República da Coreia, o númeroreflecte direitos que, na prática, não são utilizados pela maioria das mães.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 1 7

a Suécia, por exemplo, apesar de rejeitarema imposição do ‘enfoque escolar’ nosprimeiros anos e de adiarem a entrada paraa escola primária até aos sete anos deidade,∗ estão regularmente no topo dastabelas classificativas do desempenhoacadémico aos 15 anos. As criançasfinlandesas de 15 anos têm um melhordesempenho do que os alunos de qualqueroutro país industrializado relativamente aníveis médios de aptidão em matemática eem ciências e só são ultrapassados emliteracia pelos alunos da República daCoreia. Também vale a pena referir que asdesigualdades na educação – quer sejammedidas pela percentagem de alunos quenão conseguem alcançar um determinadopadrão mínimo ou pelo fosso entre os quetêm um pior desempenho e a média – émais baixa na Finlândia do que emqualquer outro país da OCDE.13

Estas diferenças fundamentais deabordagem da educação e dos cuidadosna primeira infância não são facilmentemensuráveis. Em consequência,o indicador de referência 2 adopta umaabordagem menos ambiciosa. Este últimopretende saber se os países elaboraram epublicaram algum plano nacional para osserviços destinados à primeira infância ese esse plano inclui alguma estratégia quegaranta que os benefícios da educação edos cuidados na primeira infância estejamdisponíveis para as crianças desfavorecidas.Porventura previsivelmente, 19 dos 25países da OCDE conseguem responder‘sim’ a esta questão, embora tal nãoaconteça com a Austrália, o Canadá,a Irlanda, a Espanha, a Suíça ou osEstados Unidos.

Serviços específicosPara além destas consideraçõesfundamentais, os governos da OCDEtambém se deparam com um amplo lequede estratégias e de sistemas à escolha parao financiamento e a prestação de serviçospara a primeira infância que estejamdisponíveis para todos, a custos acessíveis.Estes serviços devem ser específicos paraum dado público ou de acesso universal?Gratuitos para todos ou subsidiados emfunção do rendimento da família?Prestados por organismos públicos ou

privados? Financiados directamente pelosfinanciadores ou através de vales oubenefícios em dinheiro que permitamaos pais fazer a sua escolha em funçãodo mercado?

Para promover a equidade e ao mesmotempo conter as despesas, muitos países daOCDE decidiram que os gastos do Estadocom a educação e com os cuidados naprimeira infância deveriam concentrar-se,pelo menos no início, nas famílias maispobres. Caso contrário, argumenta-se, osrecursos serão demasiado disseminados eos benefícios, em vez de promoverem aequidade, irão em grande maioria para osque estão em melhor situação. Por estasrazões, os programas de grande escala taiscomo o Head Start nos Estados Unidos eo Sure Start no Reino Unido sãoorientados para grupos desfavorecidos(e incluem tanto os programas decuidados baseados em centros como osde apoio parental).

No entanto, existem argumentos contra oestabelecimento de serviços para aprimeira infância tendo apenas em vistadeterminados grupos de crianças.

Em primeiro lugar, os serviços universaispara a primeira infância têm muitas dasmesmas vantagens da educaçãouniversalmente disponibilizada para alunosmais velhos; em particular, os serviçosuniversais têm tendência para juntarcrianças de meios diferentes em vez dereforçarem concentrações dedesfavorecimento. Existe um amploconsenso de que se trata de um benefíciosignificativo para todas as crianças e que éconsiderado por muitos governos comoum meio de prevenção da exclusão social.

Em segundo lugar, os serviçosuniversalmente disponíveis supõemgeralmente um apoio público mais amploe mais sustentado, e geram maiorpreocupação do Estado pela qualidade.Demasiadas vezes, os serviços para ospobres têm significado serviços pobres.

Em terceiro lugar, os sistemas universaispodem ainda dar prioridade às criançasdesfavorecidas através da canalização defundos para centros de cuidados infantisque servem crianças de baixosrendimentos ou crianças com necessidadeseducativas especiais. Também podem serdados incentivos para ajudar a encaminhar

os professores mais competentes para ascrianças mais desfavorecidas.

Em quarto lugar, as crianças susceptíveis dedesenvolver problemas de comportamentoou de aprendizagem não estão confinadas acertas zonas geográficas, mas encontram-seem todos os grupos sócio-económicos.Os programas orientados apenas com baseno rendimento ou em áreas geográficascorrem o risco de não atingir apercentagem mais reduzida – mas muitasvezes maior em número absoluto –de crianças vulneráveis que se encontramfora da área visada. Estimou-se,por exemplo, que os programas Head Starte Sure Start, nos EUA e no Reino Unido,actualmente, só chegam a cerca de umterço a metade dos grupos que pretendiamatingir (embora isto se deva em partea financiamento inadequado e nãoa estratégias de orientação em si mesmas).

Estes argumentos sugerem que, quandopossível, a via a seguir é a adoptada porpaíses como os Países Baixos – serviçosuniversais, mas com sistemas definanciamento flexíveis que podem darprioridade aos desfavorecidos aumentandoos gastos per capita onde for mais necessário.

Prestação de serviçospelo sector privadoDiferenças básicas na abordagem sãotambém evidentes nas estratégiasadoptadas pelos vários governos daOCDE para financiar e prestar serviçosà primeira infância, quer sejam dirigidosa um determinado grupo ou universais.

Na maioria dos países, existe um misto deserviços privados e públicos de cuidadosinfantis. Mas alguns governos privilegiamos serviços gratuitos ou subsidiados,directamente dirigidos pelas autoridadespúblicas ou por intermediários financiadospelo governo, enquanto outros preferemum regime privado de serviços decuidados para crianças subsidiadosdirectamente pelo governo ouindirectamente por vales ou benefíciosfiscais que permitam aos pais escolherentre as diferentes ofertas privadas.Em muitos países da OCDE, o sector nãolucrativo é também um importanteprestador de serviços para a primeirainfância e, em muitos casos, foi percursordo envolvimento e do investimento dacomunidade. É claramente importanteque estes serviços preencham os requisitos

* Aos seis anos, as crianças finlandesas e suecas iniciam uma‘transição’ ou ano de preparação para a escola. Até lá, aeducação para a primeira infância concentra-se sobretudo nodesenvolvimento social e emocional e na aprendizagem atravésda brincadeira.

1 8 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

de qualidade estabelecidos pelos governos;mas, cumprida esta condição, o sectornão lucrativo continuará a desempenharum papel decisivo relativamente aoaumento da disponibilidade,acessibilidade, diversidade de opções equalidade da prestação de serviços paraa primeira infância.

Também existem argumentos sólidos afavor de parcerias com empresas privadaspara a prestação de serviços para a primeirainfância: estas podem fomentar aconcorrência, incentivar a inovação, reduzira burocracia, alargar as possibilidades deescolha dos pais, atrair o investimento ereduzir os custos para o contribuinte.Os prestadores privados são tambémgeralemente mais rápidos a criar serviços ea responder aos desejos dos pais. Emprincípio, os serviços privados podem seracessíveis para todos através de vales ou deoutras formas de subsídio. Os prestadores decuidados e educação privados que tenhamlicença para exercer essa actividade podem,então, ser supervisionados a fim de garantiro cumprimento dos critérios de acesso,qualidade, formação e rácios de profissionaispor criança (exigindo, por exemplo, que oscentros privados de cuidados infantisaceitem todas as crianças de umadeterminada área geográfica, incluindo asque têm necessidades especiais). Por último,pode argumentar-se que é mais provávelque os pais saibam o que é melhor para osseus filhos do que os governos.

Por todas estas razões, estabeleceu-se emmuitos países da OCDE uma cultura deparceria público-privada e muitosprestadores privados de cuidados eeducação para as crianças oferecemserviços de elevada qualidade.

Também existem argumentos contráriosà prestação de serviços privados paraa primeira infância. A supervisão eaplicação coerente de normas podem serdispendiosas e falíveis. Alguns prestadoresprivados tentam reduzir as despesas menosvisíveis como são as de formação,vencimentos e condições de trabalho.E a rotatividade do pessoal nos serviçoscom fins lucrativos é tendencialmentemais frequente (factor que, do pontode vista da criança, se traduz numainstabilidade dos cuidados infantis).

Por outro lado, o que é oferecido porprestadores de cuidados infantis privadosnão é um produto de consumo, mas umaoportunidade única na vida de umacriança de atravessar com sucesso fasesdecisivas do seu desenvolvimentocognitivo, emocional e social. Como aUNICEF defende há décadas e em muitoscontextos, o nome da criança é ‘hoje’.

Isto suscita dois problemas específicos,ambos relacionados com a informaçãodisponível para o consumidor. Emprimeiro lugar, a qualidade dos serviçosde educação e cuidados para a primeirainfância pode nem sempre ser evidentepara os pais – seja porque estes têm umconhecimento insuficiente sobre o queconstitui a ‘qualidade’ ou por falta declareza por parte dos prestadores que nãoconseguem comunicar adequadamentea qualidade dos serviços que oferecem.Poderá argumentar-se que este problemada ‘informação imperfeita’ se aplica atodas as transacções do mercado, e queé da responsabilidade do consumidormanter-se informado e tomar as decisõescorrectas. E aqui surge um segundoperigo: um serviço medíocre de educaçãoe cuidados na primeira infância não é umproduto que possa ser devolvido, reparado,trocado ou reembolsado. A falta dequalidade pode demorar anos a revelar osseus efeitos; a causa pode nunca tornar-seaparente; e as consequências podem vir areflectir-se não apenas na criança, mas nasociedade como um todo.

Nenhuma estratégia de prestação decuidados infantis pode ser consideradacomo o caminho ideal a seguir. O únicorequisito claro e comum – quer osserviços sejam dirigidos a umdeterminado grupo ou universais, geridospelo Estado ou prestados por entidadesprivadas – é o que diz respeito aofinanciamento, supervisão e apoiopúblicos para que os serviços de qualidadeadequada sejam disponibilizados paratodos e prioritariamente paras criançasdesfavorecidas e em risco.

De um modo geral, parecem existirargumentos sólidos para centrar aspolíticas e o financiamento públicos nosserviços para a primeira infância prestadosde modos diversos, mas de carácteruniversal, financiados e supervisionadospor organismos governamentais. Esta é aestratégia que de um modo geral tem sido

adoptada por quase todos os governos daOCDE para responder às necessidadeseducacionais de crianças mais crescidas e,em princípio, não há motivo paraprosseguir uma estratégia diferenterelativamente aos serviços para a primeirainfância. Segundo o relatório da OCDE,de 2006, sobre os serviços para a primeirainfância, Starting Strong, “O financiamentopúblico directo de serviços implica umaorientação governamental mais eficaz dosserviços para a primeira infância, vantagens deescala, uma maior qualidade ao nível nacional,uma formação mais eficaz de educadores e umgrau mais elevado de equidade no acesso.” 14

Não obstante, os serviços para a primeirainfância financiados pelo Estado euniversais não são uma panaceia, e nãogarantem por si só nem o acessoequitativo nem serviços de alta qualidade.Os progressos no sentido da concretizaçãodestes objectivos fundamentais devem serregularmente avaliados e monitorizados –independentemente da estratégiaadoptada. Por essa razão, o grupo seguintede indicadores de referência foiseleccionado, dentro dos limites dos dadosdisponíveis, para registar e comparar osprogressos no acesso e na qualidade dosserviços para a primeira infância nospaíses da OCDE.

AcessoComo referido anteriormente,os governos dos países da OCDE estãoa abordar a questão do acesso à educaçãoe cuidados na primeira infância de formasdiferentes. Na Europa, muitos governosproporcionam educação pré-escolargratuita e universal a partir dos três anos(embora com diferenças consideráveisquanto ao número de horas por semana).A Nova Zelândia e a República da Coreiatambém estão a alargar rapidamenteo acesso aos serviços para a primeirainfância tal como a Austrália e o Japãoo estão a fazer, em menor escala.O México está a fazer esforçossignificativos e passou a ser o primeiro paísda OCDE a tornar a inscrição obrigatóriaa partir dos três anos.

Na América do Norte, o Canadá adiainvestimentos públicos importantes naeducação até as crianças atingirem oscinco anos. Nos Estados Unidos, onde osserviços para a primeira infância são daresponsabilidade de cada estado, o quadroestá a mudar rapidamente. Face a provas

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 1 9

Em muitos países, psicólogos infantis e activistas dosdireitos das crianças têm expressado preocupaçãorelativamente à transição dos cuidados e da educação naprimeira infância.

Um dos críticos mais influentes é o psicólogo australianoSteve Biddulph, cujos livros sobre a educação parentalvenderam mais de 4 milhões de exemplares em todo omundo. Argumentando que os cuidados fora de casa sãocontra-indicados para crianças com menos de três anos,Biddulph centra as suas críticas nas disparidades queexistem entre a teoria e a prática dos cuidados infantis emmuitos dos infantários e creches que visitou:

“As melhores creches tinham dificuldade em satisfazer asnecessidades das crianças muito pequenas num contextode grupo. As piores, eram negligentes, sem condições einóspitas: um pesadelo de solidão desconcertante, de partir ocoração. As crianças desta idade – com menos de três anos –só querem uma coisa: cuidados individuais de uma pessoaespecial inteiramente dedicada a elas.”

“É uma questão de equilíbrio, de escolha do momentooportuno. Os três primeiros anos de vida são aqueles em queas crianças são extremamente vulneráveis, em que têm umaenorme necessidade de cuidados individuais e de tudo o queestes comportam, para serem confiadas a estranhos numaestrutura colectiva.” *

Susan Gerhardt, psicoterapeuta em Oxford, co-fundadora doOxford Parent Infant Project (Projecto de Oxford para Pais eBebés) também se pronunciou contra a guarda externa dascrianças muito pequenas.

“O que parece ser mais crucial para o bebé é o grau dedisponibilidade emocional dos pais ou da pessoa que lhepresta cuidados para perceber os seus sinais e regular osseus estados ...”

“... A mãe do bebé é induzida pelas suas próprias hormonas afazer estas coisas pelo seu bebé, e tem maior probabilidadede sentir uma forte identificação com os sentimentos dobebé, desde que possua os recursos interiores para o fazer.”

“Os bebés vêm ao mundo com uma necessidade deinteracção social que os ajude a desenvolver e a organizar oseu cérebro. Se não receberem suficiente atenção empáticae sintonizada – por outras palavras, se não tiverem um pai ouuma mãe que se interesse por eles e que reaja positivamente– haverá partes importantes do seu cérebro que não sedesenvolverão tão bem.”

Gerhardt também comenta:

“Hoje em dia, falar claramente acerca da enorme importânciadas responsabilidades parentais não é popular, uma vez queas mulheres lutaram desesperadamente para se afirmaremcomo iguais aos homens no local de trabalho e não queremsentir-se culpadas por manterem as suas carreiras ou assuas remunerações enquanto outra pessoa toma conta dosseus bebés.” **

O mesmo ponto de vista foi defendido por outroscomentadores, incluindo a advogada australiana especializadaem direitos humanos, Cathleen Sherry:

“Ninguém tem um direito absoluto a uma carreira – sejahomem ou mulher. Se optar por ter filhos, a suaresponsabilidade principal é cuidar deles devidamente e seisso afectar a sua carreira, pois que afecte a sua carreira. Masninguém quer reconhecer esta realidade.”

“Os cuidados infantis permitem aos homens eximir-se daresponsabilidade relativamente aos seus filhos. As mulherestêm de pagar a outros para tomar conta dos filhos, porque oshomens não estão dispostos a reduzir as horas de trabalhopara cumprirem a sua parte de cuidados parentais. Se asmulheres regressam ao trabalho, deviam ser os homens e nãoos filhos a mudar as suas vidas em função desta realidade.”

“Nas maternidades, já não se vêem os recém-nascidosalinhados em berçários com várias enfermeiras a cuidar deles.É uma prática muito mal vista. As mães são fortementeencorajadas a terem os seus bebés junto delas 24 horas pordia. Porém, seis semanas depois, parece que já não faz malcolocar estes bebés numa creche com apenas duas pessoasa cuidar de dez deles. Isto não faz sentido.” ***

* Biddulph, S., Raising Babies: Should under 3s go to nursery?HarperThorsons, Londres, 2006.

** Gerhardt S., Why Love Matters: How affection shapes a baby’s brain,Brunner-Routledge, Scarborough (Canadá) e Nova Iorque, 2004.

*** Biddulph, S., Raising Babies: Should under 3s go to nursery?, op. cit.,pp. 32-34.

Caixa 4 Os críticos: preocupações acercados cuidados na infância

2 0 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

cada vez mais evidentes de que aeducação e os cuidados de qualidade naprimeira infância podem produzirbenefícios significativos a longo prazo –desde a melhoria do desempenho escolara rendimentos mais elevados e até umamenor probabilidade de envolvimento emdelitos – muitos estados decidiram alargaros programas pré-escolares. O resultadotem sido uma maior pressão em termosde financiamento sobre o governo federale o compromisso de reforçar o apoio aopré-escolar em 2008.

Para as crianças com menos de três anos,as diferenças entre países são ainda maismarcantes. Na Finlândia, Noruega eSuécia, os serviços são organizados ao nívelcomunitário e são altamente subsidiados,pagando os pais geralmente não mais de 10a 15% dos custos (as famílias pobres sãototalmente dispensadas do pagamentode propinas). Em contrapartida, os paísesanglófonos adoptaram em geral abordagenscom uma maior componente de mercado;na Irlanda, no Reino Unido e EstadosUnidos, os pais têm frequentemente desuportar a totalidade dos custos paracrianças com menos de três anos.

Importa sublinhar de novo que, emboraeste relatório se debruce sobre aresponsabilidade dos governos no que dizrespeito aos serviços para a primeirainfância, as lacunas nesta matéria estão a sertambém preenchidas por um sem númerode soluções informais e não registadas queenvolvem avós, amigos, vizinhos, amas eoutras formas de cuidados em casa ou emgrupo no bairro . O Quadro 3 tenta, atravésde um método indirecto, dar uma ideia daescala destes soluções. O mesmo revela, porexemplo, que na Alemanha, Áustria,Canadá, e Irlanda, cerca de 60% ou mais dasmulheres com crianças pequenas estãoempregadas, mas que o nível de inscriçãode crianças com menos de três anos emestruturas de cuidados oficialmentereconhecidas é inferior a 20%.

Assim, é difícil medir e comparar emtermos globais o acesso à educação e aoscuidados. Deve definir-se como ‘acesso’apenas o acesso a centros acreditados decuidados infantis? Ou devem ser incluídasoutras formas de cuidados como os quesão prestados por familiares durante o dia,os grupos de actividades lúdico-educativas?O “acesso” significa ‘meio dia’, ‘diainteiro’, ‘todo o ano’ ou ‘ano lectivo’?Que é gratuito e aberto a todos ou

sujeito ao pagamento de propinassegundo critérios de eligibilidade?

Crianças menores detrês anosPara efeitos do presente relatório, estasperguntas, no lugar de serem respondidas,ficam por responder devido àdisponibilidade muito limitada de dadosinternacionalmente comparáveis.

Sob o título ‘acesso’, o indicador dereferência 3 sugere que serviços para ainfância publicamente subsidiados e reguladosdevem estar disponíveis para umapercentagem significativa de crianças commenos de três anos. O valor associado aeste indicador foi fixado em 25% – umindicador de referência atingidopresentemente por pouco mais de metadedos países da OCDE relativamente aosquais existem dados disponíveis.A Alemanha, a Áustria, o Canadá,a Espanha, a Hungria, a Itália, a Irlanda,o Japão, o México, Portugal, a Repúblicada Coreia e a Suíça, não conseguiramatingir este nível (Quadro 1).

Muitos entenderão que o nível de 25%é demasiado baixo. Em primeiro lugar,porque é inferior à percentagem decrianças menores de três anos queactualmente frequenta estruturas deeducação e cuidados licenciadas em toda aOCDE (se forem considerados os serviçosde cuidados privados e não subsidiados).Em segundo lugar, é mais baixo do que oobjectivo de 33% já acordado pelos líderesda União Europeia. Mas é importantereferir que os 25% sugeridos comoindicador de referência para o acesso decrianças menores de três anos nãopretende ser uma medida dos níveisbrutos de inscrições (nem um reflexo dasnecessidades do mercado de trabalho)e não inclui o acesso a serviços nãolicenciados, à assistência prestada porfamiliares, ou serviços privados nãosubsidiados de educação e cuidados.

É antes proposto como indicador doempenho do governo no que diz respeitoa serviços de educação e cuidados na primeirainfância, de qualidade, subsidiados pelo Estado,bem regulados, acessíveis e disponíveis paratodos. E reconhece que os serviços deeducação e cuidados para os menores detrês anos são uma necessidade nos paísesonde uma elevada percentagem demulheres trabalha; mas reflecte também o

respeito pela escolha dos pais e oreconhecimento de que, em muitos países,o direito a licenças parentais permite cadavez mais aos pais exercer essa escolha.

Numa situação ideal, o direito a licençasparentais permitiria que todas as criançasrecebessem cuidados em casa pelo menosdurante os primeiros 12 meses de vida,altura em que haveria a possibilidade deintroduzir gradualmente as crianças emestruturas de educação e cuidados dequalidade, até terem idade para iniciar aescolaridade formal.∗ O valor de 25%sugerido como indicador de referênciapretende reflectir o empenhogovernamental relativamente a este ideal.

Embora seja uma base de comparaçãoútil, o indicador de referência 3 tambémtem limitações óbvias. O facto de osserviços serem subsidiados pelo Estadonão garante por si só a qualidade, emboraa experiência sugira que a qualidade doscuidados é frequentemente mais elevadase os governos financiarem,supervisionarem e aplicarem padrõesbásicos de formação do pessoal,qualificações, dimensão do grupo e dosrácios de profissionais por criança.As soluções informais de cuidados paraa infância, ainda que bem intencionados,podem não cumprir estes requisitos;e é mais provável que os serviços privadosnão subsidiados tenham de cobrarpropinas que excluem as famílias maispobres ou de tentar economizar nonúmero e na formação do pessoal.

Em segundo lugar, o indicadorde referência de 25% de acesso paracrianças com menos de três anos nãoreflecte se a oferta está ou não a ser feitapara as crianças desfavorecidase vulneráveis – crianças provenientesdas famílias mais pobres, filhos deimigrantes ou de ‘segunda língua’(Quadro 5), crianças cujos pais se deparemcom problemas e pressões excepcionais,e crianças com incapacidades enecessidades especiais diagnosticadas.Actualmente, pouquíssimos paísespossuem dados nacionais para classificarou comparar este factor crucial. Porconseguinte, esta falta de dados estatísticose de qualquer critério acordado quepermita controlar o acesso das crianças

* Esta opção existe actualmente em vários países nórdicos,onde as crianças também têm o direito legal a um lugar numserviço para a primeira infância de uma autoridade local notermo da licença parental.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 2 1

desfavorecidas constitui uma lacunaimportante nesta primeira tentativa deelaborar um conjunto de padrõesminímos internacionalmente comparáveisem matéria de serviços destinados àprimeira infância.

Crianças mais velhasPara as crianças mais velhas, as de quatroa cinco anos, o indicador escolhido(indicador de referência 4) é o nível deinscrição em estabelecimentos pré--escolares subsidiados e acreditados peloEstado por um período mínimo de15 horas semanais.

Nesta idade, o quinto ano de vida, não hádúvida sobre os benefícios da educaçãopré-escolar. É também uma idade em quequase todos os pais consideram que os seusfilhos devem participem em alguma

espécie de actividade de aprendizagemregular em grupo que ajude a prepará-lospara o início da escolaridade formal.

Por estes motivos, o valor proposto comopadrão mínimo é uma taxa de inscriçãode 80% para as crianças de quatro a cincoanos de idade. Como mostra o Quadro 1,este indicador de referência, é cumpridopor 15 dos 25 países da OCDErelativamente aos quais existem dados(embora, surpreendentemente, não pelaFinlândia).

A maioria dos governos europeus jágarante um lugar no pré-escolar a todas ascrianças de quatro anos, embora onúmero de horas semanais seja variável.Outros países da OCDE seguem namesma direcção a diferentes velocidades.O ideal seria que a taxa de inscrição de

crianças de quatro anos fosse depraticamente 100%, e, uma vez mais, restasaber se um indicador de referência de80% não irá mascarar ou sancionar o factode os 20% que podem não estar servidosserem provavelmente crianças decontextos desfavorecidos. Outrainsuficiência manifesta do indicador é ofacto de não reflectir o número de horasdiárias disponibilizadas pelos serviços –um factor primordial para muitos milhõesde pais com empregos a tempo inteiro.

Por essa razão, o indicador de referência 4deverá ser lido mais como um sinalorientador do que como um objectivo.

Qualidade e pessoalO acesso sem qualidade não é vantajoso.Por isso, todos os governos da OCDEenfrentam o difícil desafio de definir e

Quadro 3 - Disparidades na prestação de cuidados às crianças

A tabela permite comparar a percentagem de mulheres que têm crianças pequenas e estão a trabalhar, e a percentagemde crianças menores de três anos que estão inscritas em estruturas de cuidados licenciadas. As disparidades reveladassão uma indicação aproximada da utilização de serviços informais de cuidados para crianças.

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

**México

Suíça

Itália

Áustria

Hungria

Alemanha

**Irlanda

Japão

Canadá

**República da Coreia

Espanha

Portugal

Reino Unido

França

**Austrália

Países Baixos

Nova Zelândia

Bélgica

Finlândia

Estado Unidos

Suécia

**Noruega

**Islândia

Dinamarca

México

Suíça

Itália

Áustria

Hungria

Alemanha

Irlanda

Japão

Canadá

República da Coreia

Espanha

Portugal

Reino Unido

França

Austrália

Países Baixos

Nova Zelândia

Bélgica

Finlândia

Estado Unidos

Suécia

Noruega

Islândia

Dinamarca

Inscrição de crianças de 0-3 anos em estruturasde cuidados licenciadas, 2004

Taxas de emprego de mulheres cujo filhomais novo tem menos de 3 anos, 2005

** Não existem dados disponíveis.

Fonte da inscrição de crianças dos 0 – 3 anos em estruturas de cuidados licenciadas: Base de Dados da Família da OCDE e Base de Dados da Educação da OCDE.Nota: Os dados relativos ao Canadá e à Alemanha dizem respeito a 2001; os dados relativos à França reflectem o ano de 2002; os dados relativos à Islândia, ao México e à Noruega dizem respeito a 2003;e os dados relativos à Austrália, à Dinamarca, à República da Coreia e aos Estados Unidos dizem respeito a 2005.

Fonte das taxas de emprego das mães cujo filho mais novo tem 0 – 3 anos: OCDE (2007) Babies and Bosses - Reconciling Work and Family Life (Vol. 5); Babies and Bosses (Austália, Australian Bureau ofStatistics (2005); 6224.0.55.001 FA2 Labour Force Status and Other Characteristics of Families; Estatísticas do Canadá (dados de 2001), Estatísticas da Dinamarca (dados de 1999), Estatísticas da Finlândia(dados de 2002), Estatísticas da Islândia (dados de 2002 relativos às mulheres de 25 – 54 anos), autoridades japonesas (dados de 2001), LFS Suíço (inquérito às forças de trabalho) (2006 dados do segundotrimestre), UK Office of National Statistics (Serviço Nacional de Estatística do Reino Unido) (dados de 2005), e o inquérito actual dos EUA sobre a população (dados de 2005); todos os outros países da UE,Inquérito Europeu sobre as Forças de Trabalho (dados de 2005), excepto relativamente à Itália, que dizem respeito a 2003.

2 2 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

Em princípio, a transição para os cuidados infantis fora decasa é uma oportunidade para reduzir as desvantagens comque se deparam os filhos das famílias imigrantes.Ao promover a integração e o desenvolvimento de aptidõeslinguísticas, a educação e os cuidados na primeira infânciadeveriam permitir diminuir as barreiras com que se deparammuitos filhos de imigrantes na entrada para o sistema formalde educação.

Ainda não é possível fazer uma comparação transnacional dosserviços para os filhos dos imigrantes. Mesmo no interior decada país verificam-se grandes diferenças entre as diversascategorias de imigrantes e o tipo de desigualdade com quese deparam. Contudo, alguns países da OCDE estão a tentaracompanhar os progressos dos filhos das famílias deimigrantes e avaliar o contributo dos serviços de educaçãoe cuidados na primeira infância.

Na Alemanha, por exemplo, vários estudos recentes tentaramdefinir a questão de um modo mais claro.

Destacamos a seguir algumas das principais conclusões.

Em média, os filhos das famílias de imigrantes:

� Estão em maior risco de crescer na pobreza (um estudoconcluiu que o risco de pobreza para os filhos dosimigrantes era de cerca do dobro do das crianças denacionalidade alemã).

� Têm um menor conhecimento da língua alemã – um factorindispensável para a integração social e para o sucessoescolar.

� Começam a escola significativamente mais tarde do que ascrianças alemãs.

� Tiram (em média) piores notas na escola primária.

� Ficam ainda mais para trás no ensino secundário.

� Têm duas vezes mais probabilidades de ter problemas comoutras crianças, por exemplo, de ser importunadas ouintimidadas.

� Têm menos espaço e vivem com mais pessoas em casa,e têm menos probabilidades de dispor de um sítio paraestudar sem serem perturbadas.*

� Têm quatro vezes mais probabilidades de ter de repetiro ano entre o 1º e o 3º grau do ensino primário.

� Têm mais probabilidades do que as crianças comnacionalidade alemã de, aos 10 anos, serem aconselhadasa ir para a Hauptschule e menos probabilidades de entrarpara o Gymnasium ou para a Realschule.**

� Depois de deixarem a escola, têm menos probabilidadesde entrar num curso de formação.

� Têm mais probabilidades de sofrer de excesso de peso.

� Recorrem menos a serviços médicos.

� Têm menos probabilidades do que as crianças alemãsde ser inscritas num serviço pré-escolar.

Estudos feitos a filhos de famílias de imigrantes inscritos nopré-escolar revelaram que:

� Quanto mais tempo os filhos de imigrantes frequentaremum ensino pré-escolar, menores são as disparidades entreas suas competências no que diz respeito à língua alemã eas das crianças que não são filhas de imigrantes.

� A frequência do pré-escolar melhorou os resultados escolaresdos filhos de imigrantes ao ponto de se poder considerar quetinham as mesmas oportunidades educacionais que os filhosde famílias alemãs de baixos rendimentos (que, no estudo emcausa, não pareciam ter beneficiado de maneira significativada educação pré-escolar).

� Os filhos de imigrantes têm menos probabilidades dedominar a língua alemã se frequentarem umestabelecimento pré-escolar com uma elevadapercentagem de crianças do mesmo grupo étnico.

Uma série de advertências importantes:

� Alguns dos estudos realizados são de pequena envergadurae podem não ser representativos à escala nacional.

� Os resultados escolares podem ser um reflexo de famíliasmais pobres, bairros mais pobres e pais com um menorgrau de instrução. Os serviços para a primeira infância e osesforços das escolas primárias, por si só, não podemcompensar plenamente estes problemas estruturais.

� O tipo de escolas frequentadas por filhos de imigrantestambém pode reflectir o seu estatuto sócio-económico eresidencial.

Nota: Informações de: Clauss S. e B. Nauck, 2008, The Situation ofImmigrant Children in Germany, a Literature Review, um relatóriopreparado para o Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEF sobre Childrenin Immigrant Families in Rich Countries, com edição de D. Hernandez(brevemente disponível).

* Quando se pediu a crianças na Alemanha para avaliarem a sua própriasituação em casa, numa escala de sete pontos de ‘muito má’ até ‘muitoboa’, a pontuação média para os filhos de imigrantes foi de 6.1, poucomenos da pontuação média de 6.5 registada para crianças não imigrantes.

** Aos 10 anos de idade, as crianças do sistema educativo alemão sãoseleccionadas para um dos três tipos diferentes de ensino secundário –Gymnasium, Realschule ou Hauptschule. O Gymnasium disponibiliza aeducação académica mais clássica e tem quase o monopólio da entradapara a universidade. Tradicionalmente, a Realschule conduz a formaçãoe empregos mais qualificados. A Hauptschule tem o estatuto mais baixo,é a que abrange menos opções para uma formação adicional e é a viausual para o trabalho menos qualificado. Poucas crianças mudam de rumodepois de ter sido feita a selecção inicial.

Caixa 5 Alemanha: os filhos dos imigrantes

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 2 3

supervisionar a qualidade dos serviços paraa primeira infância. O ideal seria que estatarefa envolvesse os pais e a comunidade,assim como os profissionais de cuidadosinfantis e as instituições académicas.

A investigação disponível é consistente aoconcluir que a qualidade da educação ecuidados para a primeira infânciadepende, acima de tudo, da capacidadedo pessoal para estabelecerrelacionamentos com as crianças e ajudara criar um ambiente seguro, coerente,sensível, estimulante e gratificante.Por outras palavras, os bons cuidadosinfantis são uma extensão de um bomexercício da parentalidade. Ou, conformeo já citado relatório do US NationalResearch Council refere, “Se hácomponente particularmente decisiva emmatéria de qualidade, esta assenta norelacionamento entre a criança e o educadore na capacidade do adulto para reagir àsmanifestações da criança.” 15

Esta é, pois, a essência da ‘qualidade’, aqual é evidentemente difícil de medir.

Contudo, é possível medir alguns requisitosprévios da qualidade – sobretudo adisponibilidade de um número suficientede profissionais de cuidados infantisdevidamente formados, supervisionados ebem remunerados. Por essa razão, osindicadores de referência 5, 6 e 7estabelecem critérios mínimos para três dosaspectos-chave mensuráveis da qualidadeda educação e dos cuidados para a primeirainfância, e compara a actuação dos paísesrelativamente a esses aspectos.

Em geral, o quadro não é encorajador. Orelatório da OCDE de 2006, Starting Strongconclui, por exemplo, que “existe [muitasvezes] uma grande disparidade de salário entreo pessoal que presta cuidados infantis e osprofessores, e, na maioria dos países, o pessoalencarregado dos cuidados tem pouca formação eaufere salários próximos dos níveis do ordenadomínimo. Não surpreende que a rotatividade dosfuncionários neste sector seja elevada.”

Em muitos países, os profissionais doscuidados infantis encontram-se no fundoda tabela salarial e têm poucas perspectivasem matéria de segurança no emprego ede carreira. Em alguns países,nomeadamente a Austrália, o ReinoUnido e os Estados Unidos, o empregoem infantários e centros de dia éconsiderado como um trabalho adequado

para pessoas muito jovens, não qualificadasou que estão em trânsito, ou que reúnemestas três condições. Quando o salário ébaixo, as taxas de rotatividade do pessoaltêm tendência a ser elevadas (30% porano entre os funcionários das estruturasde cuidados infantis nos Estados Unidos,por exemplo, em comparação com menosde 7% para os professores das escolas).“Essas taxas elevadas de rotatividade”,comenta o Conselho Científico Nacionaldos EUA, “estão a prejudicar as relações queas crianças pequenas estabelecem com osadultos que se ocupam delas durante umagrande parte do dia.”

Trata-se da prestação de cuidado infantis acustos muito baixos. E não serve.

Habitualmente os salários representamcerca de três quartos dos custos daprestação de serviços destinados àprimeira infância. Como está tambémclaramente provado que um pessoal comníveis mais elevados de educação equalificações mais especializadas estabeleceuma interacção mais estimulante egratificante com as crianças, a margempara a redução de custos é limitada se sequiser manter a qualidade. Além disso, osserviços que não têm a qualidade exigidanão trazem benefícios para as crianças epodem até ser prejudiciais; por isso, sãoum desperdício de dinheiro por muitobaratos que sejam. E o que é ainda pior éque do ponto de vista do interessesuperior da criança, eles desperdiçam umaoportunidade irrepetível.

O indicador de referência 5 exige quetodo o pessoal tenha pelo menos umaformação inicial antes de começar atrabalhar num serviço de educação ecuidados para a primeira infância. O valorsugerido de 80%, actualmente ligado aeste indicador aplica-se a todo o pessoalque trabalha regularmente com criançaspequenas, incluindo as pessoas queprestam assistência no bairro ou em casa.Em caso de haver necessidade deempregar pessoas não qualificadas paracobrir as necessidades de curto prazo,a frequência de um curso de iniciaçãocredenciado em matéria de cuidados naprimeira infância deveria ser obrigatóriopor lei. O indicador 5 também tentatambém responder à questão da qualidadee da continuidade do pessoal, estipulandoque o alinhamento do seu salário e dassuas condições de trabalho com os dos

profissionais de educação ou de assistênciasocial deve ser pelo menos encarado.

Este indicador de referência tem tambémóbvios pontos fracos, pois não capta aextensão ou a duração da formaçãonecessária, ou o alcance da formação emexercício e o apoio que o pessoal dosserviços de educação e cuidados naprimeira infância necessita, ou adeterminação dos governos para por emprática em vez de ‘encarar’ umarevalorização das profissões dedicadas aoscuidados na primeira infância.

Não obstante, é significativo eperturbador que apenas 17 dos 25 paísesda OCDE analisados respondam a esteindicador de referência relativamentemodesto. Também é surpreendente que aDinamarca e a Noruega, cujos serviçospara a primeira infância têm boareputação, não atinjam o nível mínimo de80% em matéria de formação inicial dopessoal encarregado dos cuidados naprimeira infância.

O indicador de referência 6 reforçaa dimensão relativa à formação em‘cuidados de qualidade’, estipulando queum mínimo de 50% do pessoal doscentros de educação e cuidados infantis,incluindo os auxiliares e todos osconsultores e educadores, devem tercompletado um mínimo de três anos deensino do terceiro grau, com umaespecialização no domínio da primeirainfância ou numa área relacionada. Comoo quadro 1 revela, 20 dos 25 países daOCDE conseguiram alcançar este padrão,com as únicas excepções da Áustria,Finlândia, Japão, Noruega e Suíça.

Este indicador de referência tem tambémlimitações óbvias e teve de serinterpretado de modo bastante amplo paraadmitir: a) países em que a qualificaçãoexigida é um diploma universitário dedois anos e b) países como a França, aIrlanda e o Reino Unido em que bastauma qualificação como professor doensino primário, sem formação especialrelativa às necessidades dedesenvolvimento das crianças em idadepré-escolar.∗

* Esta é uma das razões pelas quais os serviços para aprimeira infância nestes países se inclinam para a‘escolarização’ da educação e dos cuidados para a primeirainfância, o que muitas vezes significa ensinar em gruposgrandes, dando pouca atenção a cada uma das crianças eà sua preparação para tipos específicos de aprendizagem.

2 4 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

O indicador de referência 7 analisa adimensão do grupo e os rácios deprofissional por criança. Especificamente,estabelece um mínimo de um profissionalpor cada 15 crianças de quatro a cincoanos e uma dimensão máxima do grupode 24. Como demonstra o quadro 1,apenas 12 dos 25 países da OCDEcumprem actualmente este critério.

Em muitos dos países que não cumpremo critério estabelecido serão necessáriosaumentos significativos de financiamentopara que os os rácios de educadores porcriança baixem para 1:15 e para que osgrupos tenham um máximo de 24crianças. O México, por exemplo, tem

muito a fazer se quiser alcançar esteindicador de referência uma vez que estáa expandir rapidamente a educação pré--escolar a toda a população infantil.Mas serão também necessários aumentossignificativos de gastos em alguns paísesmais ricos da OCDE, tais como a Irlandaonde as crianças mais pequenasfrequentam muitas vezes turmas com ospiores rácios de profissional por criança.

Na prática, os rácios aceitáveis por criançavariam consoante as circunstâncias,incluindo o número de horas diárias depermanência num centro de cuidadosinfantis. Porém, as investigações revelamclaramente que as crianças pequenas

necessitam de muita atenção e apoio decarácter individualizado – de relações maisdo que de uma aprendizagem colectiva.É amplamente reconhecido que os bebése as crianças muito pequenas não estãopreparados para actividades de grupo; masmesmo no caso de crianças de quatro ecinco anos, os grupos mais pequenospermitem realizar actividades maisestimulantes e mais sintonizadas com osinteresses e o estádio de desenvolvimentode cada criança.

Em geral, estes três indicadores dereferência relativos à ‘qualidade’ (5, 6 e 7)representam apenas um ‘limite’ mínimo decontributos que são considerados

“A educação da criança deve destinar-se a promovero desenvolvimento da personalidade da criança, dos seusdons e aptidões mentais e físicas na medida das suaspotencialidades.”

Artigo 29.º da Convenção sobre os Direitos da Criança

O Comité dos Direitos da Criança foi incumbido pelas NaçõesUnidas de promover e acompanhar os progressos dos paísesdo mundo em matéria da aplicação da Convenção de 1989sobre os Direitos da Criança.

Desde a entrada em vigor da Convenção, em 1990, o Comitéadoptou oito Comentários Gerais para orientar os governos nocumprimento das suas obrigações decorrentes da Convenção.Um deles – Comentário Geral n.º 7 sobre A aplicação dosdireitos da criança na primeira infância – tem particularrelevância para a educação e os cuidados destinados àscrianças mais pequenas.

Comentário Geral n.º 7O Comentário Geral n.º 7 sublinha que as crianças pequenastêm direitos desde o início das suas vidas. E reconhecemtambém a especial vulnerabilidade dos mais pequenos àpobreza, à discriminação e a outras adversidades que podemcomprometer os seus direitos e prejudicar as suascapacidades e o seu bem-estar.

A primeira infância é, pois, um período crucial no que dizrespeito aos direitos das crianças. Por conseguinte, todos osgovernos são incentivados a trabalhar no sentido documprimento dos direitos das crianças mais pequenas atravésda adopção de políticas, leis, programas, práticasabrangentes, e da formação profissional e investigação.Em particular, considera-se que o direito à educação durantea primeira infância começa à nascença.

O Comentário Geral n° 7 estabelece os seguintes pontosespecíficos:

� As crianças pequenas em geral não devem emcircunstância alguma sofrer de discriminação, por exemplo,nos casos em que as leis não oferecem uma protecçãocontra a violência igual para todas as crianças, incluindo ascrianças pequenas. As crianças pequenas estãoparticularmente expostas à discriminação devido à suarelativa impotência e à sua dependência de outros para arealização dos seus direitos.

� A discriminação pode consistir em níveis de nutriçãoreduzidos, na falta de cuidados e de atenção, na restriçãodas oportunidades para brincar, para aprender e beneficiarda educação; ou na inibição da livre expressão dos seussentimentos e opiniões. A discriminação também podeassumir a forma de tratamento severo e de expectativasnão razoáveis, que podem chegar à exploração e abuso.

� A discriminação potencial em matéria de acesso a serviçosde qualidade para crianças pequenas é particularmentepreocupante, designadamente quando os serviços desaúde, educação, assistência social e outros não estãouniversalmente disponíveis e são prestados por umacombinação de organizações estatais, privadas e desolidariedade.

� Como primeiro passo, o Comité encoraja os Estados Partesa controlar a disponibilidade e acessibilidade de serviçosde qualidade, que contribuam para a sobrevivência e odesenvolvimento das crianças pequenas, nomeadamenteatravés da recolha sistemática de dados, desagregados emtermos de grandes variáveis relacionadas com ascaracterísticas e as circunstâncias das crianças e das suas

Caixa 6 Direitos da criança: na primeira infância

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 2 5

indissociáveis do tipo de relacionamentoentre profissionais e crianças queconstituem a essência da qualidade e dasboas práticas em matéria de educação ecuidados na primeira infância.Actualmente, apenas cinco países daOCDE – a Hungria, a Islândia,a Nova Zelândia, os Países Baixos ea Suécia – cumprem estes três pontos.Seis países – a Austrália, a Bélgica(Flandres), o Canadá, a Irlanda, o Japão ea Noruega – cumprem apenas um.

Nos países que não cumprem os padrõesmínimos de qualidade em matéria deserviços para a primeira infância, épossível que a existência de um requisito

prévio para o progresso rápido possaprovocar mudanças na atitude dos poderespúblicos. Em alguns países é aindafrequente considerar que para tomar contade bebés e de crianças pequenas pouca ounenhuma formação é necessária, quepoderá ser necessária alguma formaçãoadicional para as pessoas a quem sãoconfiadas crianças dos três aos cinco anose que um nível mais elevado de formaçãoé apenas necessário para os professores decrianças mais velhas. Estas opiniões estãoultrapassadas e são perigosas.

Em termos práticos, a melhoria dascondições de salário e de trabalho seriamum passo evidente no sentido da mudança

de mentalidades e de uma valorização daprofissão. De igual modo, a integração doscuidados na primeira infância naformação de professores e técnicos sociais(como já sucede na Dinamarca, Finlândiae Suécia, onde os auxiliares de centrosinfantis têm a possibilidade de adquirirformação complementar que lhespermite obter qualificações mais elevadas).A existência de oportunidades e dequalificações académicas em educaçãoe cuidados para a primeira infânciatambém ajudaria a elevar o estatuto daprofissão e a ancorar a prática nainvestigação e na elaboração de políticascom base em provas.

famílias. Como segundo passo, podem ser necessáriasmedidas para garantir a todas as crianças as mesmasoportunidades que lhes permitam beneficiar dos serviçosdisponíveis.

� Os Estados Partes devem tentar sempre disponibilizarprogramas que complementem o papel dos pais,elaborados na medida do possível em colaboração com ospais, nomeadamente através de iniciativas colectivas quereúnam pais, professores e outros profissionais a fim depromover o desenvolvimento “da personalidade da criança,dos seus dons e aptidões mentais e físicas na medida dassuas potencialidades” (artigo 29.º da Convenção sobre osDireitos da Criança).

� Os profissionais da primeira infância – tanto no sectorpúblico como no privado – devem dispor de umapreparação sólida, de formação contínua e de umaremuneração adequada. Neste contexto, os Estados Partessão responsáveis pela criação de serviços que visem odesenvolvimento na primeira infância. O papel dasociedade civil deverá complementar o papel do Estado – enão substitui-lo. Nos casos em que os serviços nãoestatais desempenham um papel preponderante, o Comitérecorda aos Estados Partes que estes têm a obrigação demonitorizar e regulamentar a qualidade da prestação paragarantir a protecção dos direitos das crianças e a realizaçãodo seu interesse superior.

� O respeito pelas capacidades evolutivas das criançaspequenas é crucial para a realização dos seus direitos, e éespecialmente significativo durante a primeira infânciadevido às rápidas transformações dos mecanismos físico,cognitivo, social e emocional das crianças, desde a maistenra idade até ao início da escolarização.

� As capacidades evolutivas devem ser consideradas comoum processo positivo e habilitante, não um pretexto parapráticas autoritárias que restrinjam a autonomia e aliberdade de expressão da criança, tradicionalmentejustificadas pela relativa imaturidade das crianças e pelasua necessidade de socialização. Os pais (e outros) devemser encorajados a oferecer “directivas e orientações”centradas na criança, através do diálogo e do exemplo, demodo a reforçar as capacidades das crianças pequenaspara exercerem os seus direitos, nomeadamente o direitoà participação (artigo 12.º) e o direito à liberdade depensamento, consciência e religião (artigo 14.º).

� Para garantir que os direitos das crianças pequenas sejamplenamente realizados durante esta fase crucial das suasvidas (e tendo em conta o impacte das experiências daprimeira infância sobre as suas perspectivas a longo prazo),os Estados Partes são instados a adoptar para a primeirainfância planos abrangentes, estratégicos e limitados notempo num quadro que assente nos direitos das crianças.Para tal é necessário um aumento das alocações emtermos de recursos humanos e financeiros para os serviçose programas destinados à primeira infância.

� Os Estados Partes são encorajados a desenvolver parceriassólidas e equitativas entre o governo, os serviços públicos,as organizações não governamentais, o sector privado e asfamílias para financiar serviços globais de modo a apoiaremos direitos das crianças pequenas.

2 6 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

Por último, deve referir-se que níveis maiselevados de formação de pessoal, umamelhor proporção entre o número decrianças por profissional e grupos maispequenos são elementos particularmenteimportantes em centros destinados acrianças em risco e às que têmnecessidades educativas especiais. Semrecursos adicionais para tal, é muito menosprovável que a educação e os cuidados naprimeira infância façam diferença na vidadas crianças desfavorecidas.

OrçamentosEm termos gerais, o nível de empenhonacional relativamente à qualidade edisponibilidade de educação e cuidadospara a primeira infância reflecte-setambém no nível do investimento públicoem serviços para a primeira infância.

O Quadro 4 mostra o nível actual dessesgastos nos 23 países da OCDE para osquais existem dados disponíveis (semincluir as prestações familiares ou oscustos das licenças parentais).

Uma vez mais, estes valores devem sertratados com prudência; as estatísticasoficiais nem sempre são claras ouuniformes no registo do que está e doque não está incluído nos serviços paraa primeira infância.∗ O valor de 1,3% doPIB atribuído à Suécia, por exemplo, estámuito provavelmente subestimado (umavez que os centros pré-escolares na Suéciasão de alta qualidade e estão disponíveisdurante muitas horas por dia, ao longo detodo o ano de trabalho). Outro dado a terem conta é que, em alguns casos, os gastosdas autoridades estaduais e locais podemser excluídos dos valores nacionais.O Quadro 4 também não consegue captaro ritmo a que se processa a mudança naconfiguração dos serviços para a primeirainfância; na República da Coreia e noReino Unido, por exemplo, os gastos dogoverno com educação pré-escolarquadruplicaram na última década.

Em geral, o Quadro 4 mostra que osgovernos dos países da OCDE estão agastar actualmente uma média de 0,7% doPIB em serviços para a primeira infância.E mostra ainda que os países do topo da

tabela de classificação geral gastamaproximadamente o dobro da média daOCDE. Apenas seis países da OCDEcumprem oito ou mais indicadores dereferência (Quadro 1) e são os mesmosseis países que estão no cimo da tabelados gastos governamentais em serviçospara a primeira infância (Dinamarca,Finlândia, França, Islândia, Noruega eSuécia).

A partir dos dados disponíveis, pode-seconcluir que em geral muitos países daOCDE precisam de quase duplicar osníveis actuais de gastos em serviços para aprimeira infância a fim de cumprirem ospadrões mínimos aceitáveis.

É possível chegar à mesma conclusãogenérica, colocando a questão no sentidoinverso – qual poderá ser o custo de umaeducação e cuidados de qualidade porcriança? Embora haja poucos dados, aexperiência dos Estados Unidos sugereque esse custo na região será de cerca de5.000 dólares anuais por criança pelafrequência escolar a meio tempo e decerca de 9.000 dólares anuais paraprogramas escolares a tempo inteiro. Paraas crianças com menos de três anos, querequeiram um número mais elevado demembros do pessoal por criança, os custosserão necessariamente superiores.

Estes números sugerem que os custos porcriança serão provavelmente superiores aosque são habitualmente gastos nos primeirosanos de escolaridade obrigatória. Porém,a mensagem central desses estudos é a deque os programas que proporcionambenefícios mensuráveis requerem níveis depessoal e de formação elevados, e que osbenefícios dos serviços para a primeirainfância que se encontram abaixo de umdeterminado patamar de custos e qualidadeserão poucos ou nenhuns.

Por conseguinte, tudo leva a crer que,tanto ao nível macro como ao nívelmicro, muitos países da OCDE precisamde duplicar os níveis actuais de gastos paracumprirem os padrões mínimos deserviços para a primeira infância.

Na maioria dos países, é necessárioum investimento suplementar pararesponder a questões decisivas tais comoa oferta de serviços para criançasdesfavorecidas, uma formação mais alargadado pessoal e o aumento do horário de

funcionamento dos centros para a primeirainfância a fim de satisfazer as necessidadestanto das crianças como dos pais.Nos países em que o sector privado é oprincipal prestador de serviços de cuidadosinfantis, também será necessário uminvestimento adicional para estabelecer eaplicar os padrões, e para permitir aos pais– através de subsídios, benefícios fiscais ouesquemas de vales - escolher e pagar porserviços credenciados para os seus filhos.

Procurando ter em conta as realidadesactuais, o indicador de referência 8 fixao nível exigido de gastos do governo comserviços para a primeira infância nummínimo de 1% do PIB. Apenas 6 dos25 países da OCDE relativamente aosquais existem dados disponíveis atingemou ultrapassam este nível. Os gastos aindanão atingiram metade deste nível naAustrália, Espanha, Irlanda, Japão,Nova Zelândia, Países Baixos,República da Coreia, e Suíça.

O contexto mais alargadoPor último, a eficácia dos serviços para aprimeira infância também deve seravaliada no contexto em que estesserviços operam. Por muito bons queestes serviços possam ser, não se podeesperar que os mesmos, por si só,quebrem as amarras da pobreza e daexclusão social. Apenas políticas de longoprazo em matéria de emprego, habitação,qualificação profissional, combate àdiscriminação, transferências sociais eníveis adequados de salário mínimoconseguem diminuir desigualdadesenraizadas. Esta é a razão pela qual umrelatório do Conselho Nacional deInvestigação dos Estados Unidos sobredesenvolvimento na primeira infância faza seguinte recomendação:

“...O Congresso deve avaliar as políticasfiscais, salariais e de apoio ao rendimento...em função da sua eficácia para garantir quenenhuma criança cujas necessidades sejamasseguradas pelo equivalente de um adulto quetrabalhe a tempo inteiro viva na pobreza,e que nenhuma família seja vítima de pobrezaextrema e persistente, independentementeda sua situação de emprego.” 17

Não são ainda totalmente compreendidosos mecanismos exactos através dos quaisum baixo rendimento familiar tende acomprometer o futuro das crianças. Alémda estreita ligação entre as desvantagens

* Relativamente às recomendações específicas sobre o quedeve estar incluído nas despesas governamentais comserviços para a primeira infância, de acordo com modelos definanciamento diferentes, ver o Capítulo III de Benchmarks forEarly Childhood Services in OECD Countries’, InnocentiWorking Paper 2008-02, divulgado em<www.unicef-irc.org>.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 2 7

para as crianças e o grau de instruçãoe rendimento dos pais, são tambémconhecidas as conexões entre as pressõeseconómicas e a incidência de depressão,de doenças mentais, de falta de auto--estima e do abuso de substâncias (todaselas associadas a comportamentosparentais deficientes, indiferentes e porvezes violentos). De um modo geral,trabalhos de investigação realizados emdiversos países concluem que a pobreza nainfância está associada a comportamentosnegativos na adolescência e na vida adulta.Mais do que qualquer outra variável, obaixo rendimento familiar é o indicadorque com maior fiabilidade permite preverproblemas educativos, psicológicos ecomportamentais.

Todos estes factores nos remeteminevitavelmente para a questão da pobrezainfantil que não pode ser ignorada emqualquer tentativa para sugerir padrõesmínimos para os serviços destinados àprimeira infância.

Assim, o indicador de referência 9 sugerea necessidade de fazer baixar as taxas de

pobreza infantil para um nível mínimo demodo a que os serviços para a primeirainfância possam explorar todo o seupotencial. A taxa de pobreza infantil éaqui definida como a percentagem decrianças que cresce em famílias cujorendimento, ajustado à dimensão dafamília, é inferior a 50% da mediana dorendimento do país em causa.18

Especificando, sugere-se que a taxa depobreza infantil deve ser inferior a 10% .Tal percentagem está em conformidadecom o 6º relatório desta série Report Card,que defende, para os países da OCDE,uma diminuição progressiva da pobrezainfantil para níveis inferiores a 10%mediante o estabelecimento de objectivose prazos limitados no tempo, apoiados porum amplo consenso público e político(de modo a que o compromisso possamanter-se a longo prazo e não dependadeste ou daquele partido político).∗

O Quadro 1 utiliza os dados mais recentes(2008) para mostrar quais os países daOCDE que actualmente cumprem oindicador de referência proposto de

‘menos de 10% das crianças a crescer napobreza’. Dos 25 países da OCDErelativamente aos quais existem dados,apenas 10 cumprem o padrão exigido.O Quadro 1 mostra também que oindicador de referência da ‘pobrezainfantil reduzida’ é alcançado por 8 dos 10países do topo da tabela classificativa geraldos indicadores de referência.∗∗

InclusãoA transição para os cuidados infântis forade casa representa uma grandeoportunidade para esbater a relação queexiste entre a pobreza e as perspectivasmedíocres para as crianças. Permitir quetodas as crianças beneficiem de educaçãoe cuidados de qualidade na primeirainfância pode e deve ser um idealatingível à medida que se vai processandoa transição.

Fonte: OCDE (2007), Base de dados das Prestações Sociais1980-2003.

* Não incluindo os benefícios familiares nem os custos daslicenças parentais.

** A baixa classificação da Alemanha reflecte o facto de os gastoscom crianças dos 0 ao 3 anos estarem listados com 0% na Basede dados da família da OCDE de onde os dados são retirados.Os fundos federais para os Bundesländer não estão assinaladospara os serviços para a primeira infância; em consequência,o investimento fica ao critério de cada Land. Os novosBundesländer (ex-Alemanha de Leste) apresentam as taxas maiselevadas da Europa (37%) de frequência das crianças pequenasdos serviços de assistência para crianças. Nos antigosBundesländer (ex-Alemanha Ocidental) há um investimentopúblico significativo em serviços de assistência à infância,que chega a ultrapassar os € 10.000 anuais por criançaem algumas das cidades maiores.

Islândia

Suíça

Japão

Nova Zelândia

República da Coreia

Irlanda

Alemanha**

Austrália

Países Baixos

Espanha

Itália

Reino Unido

Áustria

Estados Unidos

Média OCDE

México

Bélgica

Portugal

Hungria

Noruega

França

Suécia

Finlândia

Dinamarca

0.0 0.4 0.8 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0

Serviços decuidados infantis

Educação pré-escolar

0.2 0.6 1.0

Percentagem do PIB

Quadro 4 – Gastos públicos em serviços de cuidados infantis e educaçãopré-escolar, percentagem do PIB*, 2003

* O Report Card n.º 6 do Centro Innocenti também sugere queos países que já atingiram o objectivo de ‘menos de 10%’ depobreza infantil devem ambicionar um valor de 5% ou menos.

** Infelizmente, não existem dados para crianças de diferentesgrupos etários; os números divulgados aplicam-se a todas ascrianças e jovens até aos 17 anos. A existência de dadosespecíficos sobre crianças menores de seis anos ajudariaa uma maior afinação dos indicadores de referência.

2 8 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

O mais provável – e o padrão queprevalece actualmente em muitos paísesda OCDE – é que a transição para oscuidados infantis acentue as desigualdadesexistentes. Com efeito, um tal resultadopode-se considerar inevitável se atransição se processar de modo a queas crianças das famílias desfavorecidasrecebam uma educação e cuidados dequalidade inferior na primeira infância.Considerando que todos os outrosfactores são iguais, as famílias de baixosrendimentos estão sob maior pressãopara encontrar soluções para a guarda dascrianças o mais cedo possível e como menor custo possível. Na ausência depolíticas específicas e bem financiadasdestinadas a proporcionar serviços dequalidade às crianças vulneráveis, éprovável que a transição para os cuidadosfora de casa contribua para alimentar aespiral das desigualdades. E se quisermosevitar que esta possibilidade se tornerealidade, os governos deverão planear,providenciar e supervisionar os serviçospara a primeira infância, de modo agarantir a inclusão das criançasdesfavorecidas. Na maioria dos casos,isto irá implicar serviços de qualidadedisponíveis para todos, subsidiados pororganismos governamentais comorçamentos flexíveis e uma maiorconcentração de recursos, pessoal ecompetências nas áreas de maiornecessidade.

Não existem dados internacionalmentecomparáveis para medir o progresso nosentido de um tal objectivo. Mas, paraque este factor crucial não seja omitido,o indicador de referência 10 propõe umamedição alternativa de ‘alcance’. Comoum guia para o compromisso de cada paísda OCDE no sentido de proporcionarserviços essenciais para todas as crianças,incluindo as mais pobres e as maisvulneráveis, analisa o actual nívelde alcance dos serviços básicos desaúde infantil.

A fim de identificar os países que têmdemonstrado uma determinação sustentadapara garantir que mesmo as crianças dasfamílias mais marginalizadas sejamabrangidas, o indicador de referência 10coloca a fasquia alta. Mais precisamente,propõe uma taxa de mortalidade infantilinferior a 4 por 1.000 nados-vivos, umataxa de baixo peso à nascença inferior a6% e uma taxa de imunização superior a

95% para crianças entre os 12 e os23 meses (para a imunização contra asprincipais doenças infantis evitáveis atravésda vacinação). Considera-se que os paísesque satisfaçam dois destes três níveismínimos cumprem o indicador dereferência 10. Actualmente, apenas 8 de 25países o fazem (Quadro 5) – a Finlândia ea Suécia (que preenchem os três critériosde alcance), juntamente com a Bélgica(Flandres), a Islândia, o Japão, a Noruega,a República da Coreia e a Eslovénia.

Muitos países ricos têm serviços de saúdeinfantil excelentes e fizeram progressosextraordinários na redução da mortalidadedos bebés, do baixo peso à nascença e dasdoenças evitáveis através da vacinação.Mas para efeitos do indicador dereferência 10, o que conta não é oprogresso dos serviços de saúde enquantotal, mas os esforços para chegar a todas ascrianças, em particular às que estão emmaior risco devido à pobreza, aoisolamento cultural ou à exclusão social.

Reduzir as disparidadesOs 10 indicadores de referência propostosdevem ser considerados como umaprimeira tentativa para o estabelecimentode um núcleo comum de padrões mínimospara os serviços destinados à primeirainfância, cujo aperfeiçoamento futurodependerá de definições estabelecidas decomum acordo, indicadores mais sensíveis emelhores dados.

Presentemente, não são propostosnenhuns indicadores de resultado.Os métodos actualmente disponíveis paraavaliar os progressos e aquisições dos maispequenos suscitam preocupação econtrovérsia, e a maioria das autoridadesquestiona o valor dos testes intensivos acrianças de apenas três anos.∗ Porém,numa fase posterior, seria útil dispor demeios amplamente acordados quepermitam medir a extensão dasdisparidades entre as capacidades dascrianças no momento da entrada para osistema formal de educação. Seria entãopossível, em princípio, medir a eficáciaglobal dos serviços para a primeirainfância avaliando a medida em queconseguem reduzir as disparidades. É umatarefa difícil, mas não impossível. Têm sido

medidas disparidades desta natureza emprojectos de investigação e em estudos--piloto;19 e o que pode ser medido parapoucos, pode também sê-lo para muitos.Recentemente, têm sido dedicadosbastantes esforços ao controlo dasdesigualdades educacionais, tanto no seiodos países da OCDE como entre eles;mas as considerações apresentadas nesterelatório sugerem que esses esforçosatribuiram demasiado peso à linha dechegada e muito pouco à linha de partida.

O que está agora em causa não é saber sea educação e os cuidados na primeirainfância podem reduzir as desvantagens e asdesigualdades de oportunidades, mas se ospaíses se apoiarão nos conhecimentosactuais para atingirem este objectivo.Tal como conclui o relatório FromNeurons to Neighbourhoods:

“A pergunta fundamental sobre se podemosintervir com sucesso na vida das criançaspequenas tem sido respondida de modoafirmativo, pelo que se deve passar à frente.Porém, as intervenções que funcionam raramentesão simples, baratas ou fáceis de concretizar.A prioridade decisiva em matéria de intervençãono domínio da primeira infância consiste empromover a compreensão acerca das medidas quesão necessárias para melhorar as probabilidadesde obter resultados positivos para as criançaspequenas mais vulneráveis do país e para definiras estratégias com um melhor custo/benefíciopara alcançar objectivos bem definidos.” 20

Não será um propósito fácil. Tentar ajudaras famílias desfavorecidas e contrariar osefeitos da pobreza e a situação de riscoem casa é uma tarefa enorme edispendiosa. Qualquer progresso seráconquistado a custo. Porém, a melhoria daqualidade dos serviços de educação ecuidados para a primeira infância continuaa ser o mais poderoso dos meiosdisponíveis para combater as desigualdadesenraizadas. E sem novas formas de mediro progresso no sentido deste objectivo,corre-se o risco de perder estaoportunidade. A recolha de dados básicossobre questões como as tendências emmatéria de saúde, educação e economiahá muito que foi harmonizada nos paísesda OCDE. É chegado o momento deincluir os dados essenciais sobre osserviços para a primeira infância emconjuntos padronizados de dados.Sem definições não pode haver medições;sem medições não pode haver dados;

* A Suécia, com uma longa experiência em serviços paraa primeira infância, rejeita os testes a crianças pequenas,preferindo, ao invés, a avaliação regular dos centros deassistência infantil.

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 2 9

sem dados não pode haver controlo, e

sem controlo não pode haver políticas

baseadas em factos, uma promoção eficaz

ou uma responsabilidade pública.

Gerar compromissoDesta visão de conjunto, depreende-se

claramente que, em matéria de serviços

para a primeira infância, muitos países da

OCDE não estão à altura das necessidades.

E também é claro que, se quisermos queo potencial positivo da deslocação doscuidados infantis para fora de casa sejasuperior ao potencial negativo, é necessárioalargar o debate e os investimentos emmatéria de acessibilidade, qualidade eequidade não de um modo marginal massubstancial. Em muitos países da OCDE,como sugerem os desempenhos relativosao indicador de referência 8, uma gestãobem sucedida da transição para os cuidados

infantis fora de casa necessitará de,pelo menos, o dobro dos níveis actuaisde investimento.

Em muitos destes países poderáargumentar-se que um tal aumento dosgastos públicos não é politicamente viável,o que será talvez demasiado pessimista.

Em primeiro lugar, já existe por parte dopúblico uma grande procura de serviços

Quadro 5 – Alcance dos serviços essenciais (indicador de referência 10)

Não existe actualmente nenhuma forma directa de medir e comparar o empenho dos governos da OCDE em prestar serviçosde qualidade na primeira infância para as famílias mais desfavorecidas. O indicador de referência 10 oferece um indicadoralternativo, ao medir o alcance dos serviços essenciais de saúde para a mãe e a criança. Ao colocar a fasquia deliberadamenteelevada – uma taxa de mortalidade infantil inferior a 4 por 1.000 nados-vivos, uma taxa de baixo peso à nascença inferior a 6%e uma taxa média de imunização superior a 95% – revela quais os países da OCDE que estão a conseguir chegar mesmo àsfamílias de alcance mais difícil devido à pobreza, ao isolamento cultural e à exclusão social.

Os países a azul cumprem pelo menos 2 dos 3 critérios de inclusão.

Quadro 5a Taxas de mortalidadeinfantil (2005)

Quadro 5bBaixo peso à nascença(2005)

Quadro 5c Cobertura da imunização das crianças de 12 a 23 meses(percentagem 2005)

Alemanha 6.8

Mortes por 1.000 nados-vivos

Islândia 2.3

Suécia 2.4

Japão 2.8

Finlândia 3.0

Eslovénia ii 3.0

Noruega 3.1

Portugal 3.5

França 3.6

Bélgica (Flandres) iii 3.9

Alemanha 3.9

Irlanda 4.0

Espanha 4.1

Áustria 4.2

Suíça 4.2

Dinamarca 4.4

Itália 4.7

Países Baixos 4.9

Austrália 5.0

Nova Zelândia 5.1

Reino Unido 5.1

Canadá i 5.3

República da Coreia ii 6.0

Hungria 6.2

Estado Unidos i 6.8

México 18.8

Sarampo Polio 3 DPT3 Média

Hungria 99 99 99 99.0

Japão 99 97 99 98.3

México 96 98 98 97.3

Países Baixos 96 98 98 97.3

Suécia 94 99 99 97.3

Finlândia 97 97 97 97.0

República da Coreia 99 96 96 97.0

Bélgica (Flandres) i 94 98 98 96.7

Espanha 97 96 96 96.3

Eslovénia 94 96 96 95.3

França 87 98 98 94.3

Dinamarca 95 93 93 93.7

Estado Unidos 93 92 96 93.7

Islândia 90 95 95 93.3

Itália 87 97 96 93.3

Portugal 93 93 93 93.0

Austrália 94 92 92 92.7

Canadá 94 89 94 92.3

Alemanha 93 94 90 92.3

Noruega 90 91 91 90.7

Suíça 82 95 93 90.0

Irlanda 84 90 90 88.0

Reino Unido 82 91 91 88.0

Nova Zelândia 82 89 89 86.7

Áustria 75 86 86 82.3

% de nascidos com menos de 2.500 gr

Islândia 3.9

Finlândia 4.1

Suécia ii 4.2

República da Coreia 4.3

Noruega ii 4.8

Dinamarca 4.9

Irlanda ii 4.9

Canadá ii 5.9

Eslovénia i 6.0

Nova Zelândia ii 6.1

Países Baixos 6.2

Austrália ii 6.4

Itália ii 6.7

Áustria 6.8

França ii 6.8

Bélgica (Flandres) iii 6.8

Suíça 7.0

Espanha ii 7.1

Portugal 7.5

Reino Unido 7.5

Estado Unidos 8.1

Hungria 8.2

México 8.8

Japão 9.5

Fonte: 2005, Dados da OCDE relativos à Saúde2007 – Versão: Outubro de 2007.

Nota:i 2004, Dados da OCDE relativos à Saúde 2007.ii 2005, Estatística Mundial da Saúde 2007.iii 2005 Kind en Gezin Child in Flanders.

Fonte: Estimativas UNICEF/WHO 2005.

Nota:i 2005, Kind en Gezin, Child in Flanders.

Fonte: 2005, Dados da OCDE relativos à Saúde2007 – Versão: Outubro de 2007.

Nota:i Transmonee 2007 Features.ii 2004, Dados da OCDE relativos à Saúde2007.iii 2005, Kind en Gezin, Child in Flanders.

3 0 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

de educação e cuidados na primeirainfância subsidiados e de qualidade.

Em segundo lugar, os serviços de qualidade– e apenas os de qualidade – proporcionambenefícios de longo prazo à sociedade soba forma do aumento da produtividade erendimentos, e de maior retorno dosinvestimentos em educação (Caixa 2).

Em terceiro lugar, é amplamentereconhecido que muitos dos problemassociais, educacionais e comportamentaisque afectam a qualidade de vida nospaíses economicamente desenvolvidos têmorigem numa fraca educação parental enum ambiente desfavorecido. Como temsido demonstrado por vários estudos delongo prazo, a educação e os cuidados dequalidade na primeira infância podemajudar a prevenir e a mitigar essesproblemas. As poupanças que serãorealizadas pela sociedade em geral –no ensino de recuperação, no combateà exclusão social, na resposta acomportamentos anti-sociais e criminais, eno tratamento de doenças mentais a longoprazo – serão provavelmente mais elevadasdo que os montantes necessários paraaumentar o investimento em serviços dequalidade para a primeira infância.Os estudos custo/benefício realizados atéà data constataram que, de um modogeral, os benefícios ultrapassam os custosnuma proporção de oito para um.

Em quarto lugar, não há nenhuma razãoconvincente para gastar menos naeducação e nos cuidados para a primeirainfância do que nas necessidadeseducacionais das crianças mais velhas.Quando as crianças atingem os cinco ouseis anos de idade, todos os países aceitamelevados níveis de gastos públicos emeducação porque os benefícios públicosjustificam claramente os gastos.No entanto, à luz dos conhecimentosactuais, é claramente possível utilizar estesmesmos argumentos e de modo aindamais convincente a favor dosinvestimentos nas crianças mais novas.Com efeito, à medida que secompreendem melhor os mecanismosde desenvolvimento das crianças maispequenas, os modelos actuais deinvestimento na educação parecem cadavez mais desajustados e ultrapassados: nafase em que o impacte pode ser maior,o investimento é menor.

O Report Card n.° 8 pretende colmatar uma lacuna importante do Report Cardn.° 7 - Pobreza infantil em perspectiva: Visão de conjunto do bem-estar dacriança nos países ricos – que comparava níveis gerais de bem-estar infantil em21 países industrializados. Apesar de apresentar um total de 40 indicadoresdistintos de bem-estar, o relatório não continha quase nenhuns dados sobrecrianças em idade pré-escolar e admitia que “uma lacuna particularmenteimportante diz respeito ao nível de participação das crianças de três e quatroanos no ensino pré-escolar.”

Assim, para o presente relatório foi feito um esforço considerável a fim de secomeçar a preencher esta ‘lacuna em matéria de dados’.

Porém, as dificuldades persistem e a selecção dos indicadores de referência dorelatório foi fortemente determinada pela disponibilidade de dadosinternacionalmente comparáveis.

A fraqueza dos dados pode ser parcialmente imputada, mesmo a nível nacional,ao carácter muitas vezes privado e informal dos cuidados infantis fora de casa eà natureza descentralizada e em constante mudança dos serviços para aprimeira infância. Mas reflecte também em parte uma falta de reconhecimentoda importância de que se reveste o período da primeira infância, bem como danecessidade de supervisionar os serviços dos quais dependem cada vez maismilhões de crianças pequenas.

Actualmente, os Ministérios da Saúde e dos Assuntos Sociais recolhemhabitualmente dados apenas sobre o conjunto das crianças menores de15 anos, enquanto os Ministérios da Educação recolhem dados sobre criançasapenas a partir do início da escolaridade formal. Os dados relativosespecificamente a crianças do pré-escolar são muito mais raros.

De maneira mais geral, os dados disponíveis reflectem o pressuposto de que ascrianças com menos de quatro ou cinco anos precisam mais de cuidados doque de educação – uma distinção que não ajuda e que, quandoinstitucionalizada, tende a desvalorizar os serviços para a primeira infância. As qualificações e a formação do pessoal, os métodos de ensino eo curriculum, a supervisão e a avaliação – são todos eles tão importantesna educação e nos cuidados para a primeira infância como nos sistemasde educação destinados a crianças mais velhas.

Caixa 7 Os dados: um ponto fracopara as crianças

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 3 1

ConclusãoAssistimos actualmente no mundoindustrializado ao que poderazoavelmente ser descrito como umarevolução no modo como está a sereducada a maioria das crianças maispequenas. E, na medida em que esta nãoé uma mudança planeada e monitorizada,também pode ser descrita como um jogomuito arriscado para as crianças de hojee para o mundo de amanhã.

A tendência para serviços de educação ecuidados na primeira infância comportaum enorme potencial positivo,nomeadamente: a possibilidade deproporcionar às crianças o melhorcomeço de vida possível, de limitar acriação precoce de desigualdades, deacelerar os progressos no sentido daigualdade para as mulheres, de estimular osucesso escolar e de investir na cidadania.Por outro lado, os serviços medíocrescomportam um potencial negativo tantono imediato como a longo prazo.

Alguns países da OCDE dedicaram umaatenção especial a esta questão e puseramem prática políticas e investimentosdestinados a materializar os benefíciospotenciais. Noutros, a deslocação massivano sentido dos cuidados infantis fora decasa está a processar-se de uma forma

ad hoc, com garantias mínimas dequalidade. Nestes casos, o mais provávelé que o potencial negativo venha aconcretizar-se.

Em última instância, a questão de saber seas crianças de hoje vão ganhar ou perdercom essas mudanças dependerá da criaçãoou não da licença parental efectiva e dadisponibilidade, acessibilidade e qualidadedos serviços para a primeira infância. Noque diz respeito à qualidade, é fundamentaldispor de um pessoal bem formado,devidamente motivado, bem remunerado erespeitado pela comunidade. As provasprovenientes dos países da OCDE até àdata sugerem que não há atalhos ou opçõesa preço de saldo que não comprometamo futuro das crianças.

Na prática, existe o perigo evidente de queos benefícios potenciais da educação para ascrianças mais pequenas estejam reservadospara os filhos das famílias com maisrendimentos e mais instruídas, e que osdanos potenciais recaiam sobretudo nascrianças de famílias desfavorecidas. É nasfamílias mais pobres que a urgência deregressar ao trabalho se sente de uma formamais acentuada e que é menos provável queexistam recursos para garantir à criançacuidados de qualidade. Na ausência demedidas específicas e em grande escala quedêm especial atenção aos serviços de

qualidade na primeira infância, para criançasem risco, a “dupla desvantagem” converter--se-á, por certo, numa nova e importantecausa de desigualdade.

Se se permitir que tal aconteça, perder-se-áuma oportunidade histórica. Com iníciohá mais de um século, a educação primáriae secundária financiada pelo Estadoacelerou os progressos no sentido daigualdade de oportunidades. Mas nasúltimas décadas, os progressos no sentidodeste ideal parecem ter estancado. E é claroque não haverá novos avanços significativosse o campo de acção não se deslocar paraos serviços de educação e cuidados para aprimeira infância. Por outras palavras,a melhoria dos serviço de educação ecuidados para a primeira infância ofereceuma oportunidade para acelerar de novoos progressos do passado a favor de ummundo em que as oportunidades de vidanão estejam limitadas pelas circunstânciasdo nascimento. Assim como ficou claroque as desigualdades se instalam nosprimeiros anos de vida, torna-se necessáriocentrar as nossas preocupações no quesucede nesses primeiros meses e anos.É neste ponto que podem ser tomadasmedidas para permitir que todas as criançasrealizem todo o seu potencial. E é nesteponto que, porventura, o ciclo dasdesigualdades que se auto-alimentaserá quebrado. �

3 2 I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8

O presente Relatório baseia-se em doisdocumentos de apoio encomendados peloCentro de Pesquisa Innocenti da UNICEF eredigidos por John Bennett. O primeirodestes documentos – ‘Early ChildhoodServices in the OECD Countries’, InnocentiWorking Paper 2008-01 fornece as bases eas referências para os argumentosapresentados e compreende uma síntesebibliográfica. O segundo – ‘Benchmarks forEarly Childhood Services in OECDCountries’, Innocenti Working Paper 2008-02– apresenta um comentário mais detalhadosobre os indicadores de referência(benchmarks) propostos em matéria decuidados e educação da criança. Os doisdocumentos de apoio estão disponíveis nosítio do Centro Innocenti em <www.unicef-irc.org>.

As fontes e referências são indicadas nosdocumentos de apoio.

Referências adicionais

1 Belsky, J. ‘Developmental Risks (Still)Associated with Early Child Care’,conferência de Emanuel Miller, Journal ofChild Psychology and Psychiatry and AlliedDisciplines, vol. 42, n.º 1, 2001, pp. 845-859.

2 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods: The science of earlychildhood development, Committee onIntegrating the Science of Early ChildhoodDevelopment, Shonkoff, J. P. eD. A. Phillips (eds.), Board on Children,Youth and Families, Commission onBehavioral and Social Sciences andEducation, National Academy Press,Washington, D.C., 2000.

3 National Scientific Council on theDeveloping Child, The Science of EarlyChildhood Development: Closing the gapbetween what we know and what we do,Center on the Developing Child,Universidade de Harvard, Cambridge, MA,2007, pp. 1 e 4.

4 Committee on the Prevention of ReadingDifficulties in Young Children, Snow, C., M.S. Burns e P. Griffin (eds.), PreventingReading Difficulties in Young Children,National Academy Press, Washington, D.C.,1998. Ver também Hart, B., e T. Risley,Meaningful Differences in the EverydayExperiences of Young American Children,Paul H. Brookes Publishing Co., BaltimoreMD, 1995.

5 Cleveland, G. e M. Krashinsky, FinancingECEC Services in OECD Countries,Universidade de Toronto, Toronto, 2003.

6 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods, op. cit., pp. 309 e 11.

7 Organização para a Cooperação eDesenvolvimento Económico, StartingStrong II, Early Childhood Education andCare, OCDE, Paris, 2006, pp. 35-36.

8 National Scientific Council on theDeveloping Child, The Science of EarlyChildhood Development, op. cit. p. 2.

9 Heckman J. J, ’Skill Formation and theEconomics of Investing in DisadvantagedChildren’, Science, vol. 312. n.º 5782,30 de Junho de 2006, pp. 1900-1902.

10 National Institute of Child Health andHuman Development, National Institutes ofHealth News Release , ‘Child Care Linkedto Assertive, Noncompliant and AggressiveBehaviors Vast Majority of Children WithinNormal Range’, 16 de Julho de 2003.

11 Sylva K., e o., The Effective Provisionof Pre-school Education Project (EPPE),Findings from the Pre-School Period,Institute of Education, Londres,Março de 2003.

12 Nursery Tales’, The Guardian,8 de Julho de 2004.

13 Centro de Pesquisa Innocenti daUNICEF, Report Card n.º 4: A league tableof educational disadvantage in richnations, Centro de Pesquisa Innocenti daUNICEF, Florença, 2002.

14 Organização para a Cooperação eDesenvolvimento Económico, StartingStrong II, op. cit., p. 14

15 National Research Council, Eager toLearn: Educating our preschoolers,Committee on Early Childhood Pedagogy,Bowman, B. T., M. S. Donovan eM. S. Burns (eds.), Commission onBehavioral and Social Sciences andEducation, National Academy Press,Washington, D.C., 2001, p. 322.

16 Bennett, J., ‘Benchmarks for EarlyChildhood Services in OECD Countries’,Innocenti Working Paper2008-02, Centro de Pesquisa Innocentida UNICEF, Florença, p. 41.

17 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods, op. cit., p. 396.

18 Centro de Pesquisa Innocenti daUNICEF, Report Card n.º 6: Pobreza Infantilnos Países Ricos 2005, Centro de PesquisaInnocenti da UNICEF, Florença, 2006, p. 11.

19 Feinstein L., ‘Inequality in the EarlyCognitive Development of British Childrenin the 1970 Cohort’, Economica, vol. 70,n.º 277, 2003, pp. 73-97.

20 National Research Council and Instituteof Medicine, From Neurons toNeighborhoods, op. cit, p. 10.

N O T A S

I N N O C E N T I R E P O R T C A R D n ° 8 3 3

O Innocenti Report Card n.º 8 foi redigidopor Peter Adamson com base na pesquisade John Bennet. O projecto foicoordenado pelo Centro de PesquisaInnocenti com a colaboração de um painelinternacional de consultores. Os doisdocumentos de apoio a este Relatórioestão disponíveis no sítio da UNICEF:<www.unicef-irc.org>.

Consultores do Centro de PesquisaInnocenti da UNICEF

Marta Santos PaisDirectora

David ParkerVice-Director

Eva JespersenResponsável do Departamento de PolíticasSociais e Económicas

Marco KoolsTécnico de Programa

Consultores externos

Sra. Bea BuysseConsultora PrincipalKind & GezinBruxelas, Bélgica

Sra. Päivi LindbergAdministradora Principal de ProgramasSTAKESHelsínquia, Finlândia

Sr. Hans EirichDirectorMinistério do Trabalho e Assuntos Sociais, da Família e da Mulher do Estado daBavieraMunique, Alemanha

Sra. Marta KorintusDirectora de Pesquisa National Institute forFamily and Social PolicyBudapeste, Hungria

Sra. Sachiko KitanoProfessora AssociadaFukuoka University of EducationFukuoka, Japão

Sra. Mugyeong MoonInvestigadora, Directora do Conselho dePesquisaKorea Institute of Child Care and EducationSeoul, República da Coreia

Dra. Myunglim ChangMembro do Conselho de Pesquisa,DirectoraKorea Institute of Child Care and EducationSeoul, República da Coreia

Sr. Lars Olof MikaelssonDirector AdjuntoDepartamento de Educação e CulturaDivisão das EscolasEstocolmo, Suécia

Sra. Sandra GriffinDirectora ExecutivaNational Collaborating Centre forAboriginal HealthUniversity of Northern British ColumbiaPrince George, BC, Canadá

Sra. Luísa UchaDirecção-Geral de Inovação eDesenvolvimento CurricularMinistério da EducaçãoLisboa, Portugal

Prof. Hirokazu YoshikawaHarvard Graduate School of Education Cambridge, MA, EUA

Sra. Erika BernacchiCoordenação TécnicaSecretariado ChildONEurope Florença, Itália

Dra. Mary Eming-YoungEspecialista Principal emDesenvolvimento da CriançaBanco MundialWashington D.C., USA

Dra. Nurper UlkuerConsultora Principal, Desenvolvimentona Primeira InfânciaUNICEFNova Iorque, NY, EUA

Revisores externos

Dr. Simon ChappleEconomista, Projecto sobre o Bem-Estarda CriançaOrganização para a Cooperação eDesenvolvimento EconómicoParis, França

Prof. Patrice EngleDepartment of Psychologyand Child DevelopmentCalifornia Polytechnic State UniversitySan Luis Obispo, CA, EUA

Prof. Hirokazu Yoshikawa,Harvard Graduate School of EducationCambridge, MA, EUA

Dra. Joan LombardiPresidente, Birth to Five Policy AllianceWashington D.C., EUA

Sr. Mark PearsonChefe da Divisão de Política SocialOrganização para a Cooperação eDesenvolvimento EconómicoParis, França

Dra. Nurper UlkuerConsultora Principal, Desenvolvimentona Primeira InfânciaUNICEFNova Iorque, NY, EUA

Dra. Gerlinde ZinielDirectora de PesquisaEuropean Foundation for the Improvementof Living and Working ConditionsDublin, Irlanda

A G R A D E C I M E N T O S

Números anteriores desta série:

Innocenti Report Card, n.° 1

A league table of child poverty in rich nations

Innocenti Report Card, n.° 2

A league table of child deaths by injury in rich nations

Innocenti Report Card, n.°3

A league table of teenage births in rich nations

Innocenti Report Card, n.° 4

A league table of educational disadvantage in rich nations

Innocenti Report Card, n.° 5

A league table of child maltreatment deaths in rich nations

Innocenti Report Card, n.° 6

Child Poverty in Rich Countries 2005

(Pobreza infantil nos países ricos 2005)

Innocenti Report Card, n.° 7

Child poverty in perspective: An overview of child well-being

in rich countries

(Pobreza infantil em perspectiva: Visão de conjunto

do bem-estar da criança nos países ricos)

Grafismo: Garry Peasley and Angela bartlett of mccdesign

Paginação: Bernard & Co., Siena, Itália

Impresso por: ABC Tipografia, Florença, Itália

Innocenti Report Card n.° 8, 2008

A transição dos cuidados na primeira infânciaUma tabela classificativa dos serviços de educação e cuidadosna primeira infância nos países economícamente desenvolvidos

Centro de Pesquisa Innocenti da UNICEFPiazza SS. Annunziata, 1250122 Florença, ItáliaTel: (+39) 055 20 330Fax: (+39) 055 2033 220florence@unicef.orgwww.unicef-irc.org

ISSN: 1605-7317ISBN: 978-88-89129-82-1

© Fundo das Nações Unidas para a Infância, 2008Dezembro 2008