Acórdão TC 413/2014 (Cons. Carlos Fernandes Cadilha)

8/12/2019 Acrdo TC 413/2014 (Cons. Carlos Fernandes Cadilha)

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30/5/2014 TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 413/2014 .

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140413.html?impressao=1 2/152

limites a que uma ablao diferencial desta natureza estar sempre exposta.h) No quarto ano de aplicao, a medida discriminante j no pode justificar-se, como se

justificou inicialmente, pela eficcia que assegura em confronto com reformas que pudessemrequerer mais tempo.

i) Se as redues iniciais eram j significativas (no incidindo sobre salrios abaixo dos 1500euro, a que correspondia a taxa dos 3,5%, nem acima dos 10% no escalo mais elevado), estasincidem agora tambm sobre titulares de vencimentos muito mais baixos, j no longe do salrio

mnimo, com impacto mais gravoso nas suas vidas (e em concreto, aditando-se aos demais jsuportados).j) Realizando uma ponderao do peso do impacto que estas redues produzem no grupo

afetado, em comparao com os grupos no remunerados atravs de verbas pblicas, e dasrazes invocadas pelo legislador, semelhante s que o Tribunal Constitucional j realizou nosacrdos n. 353/2012 e 187/2013, no pode deixar de se concluir pela violao do princpio daigualdade, como neles se concluiu.

k) Por outro lado, esta uma imposio violadora do princpio da proporcionalidade.l) Na sua aplicao a todos os que, pela quarta vez, suportam continuadamente a reduo

remuneratria, s esta medida - que como se sabe se acrescenta vrias outras, e algumas

especficas - levar a que o sacrifcio exigido de cada um deles, s a este ttulo, se eleve para um valor compreendido entre 14% a 40% da sua remunerao anual. Este parece um critrioquantitativo no eliminvel para aferir o alcance duma medida que, admitida como transitria, sepretende que venha mais uma vez acrescentar os seus efeitos sacrificiais aos j por trs vezesacumulados.

m) O princpio da proporcionalidade violado em dois dos seus segmentos: o danecessidade e o da proporcionalidade em sentido estrito.

n) infringido o segmento da necessidade uma vez que o prprio legislador mostra que halternativas igualmente eficientes para promover os fins prosseguidos, mas mais lenientes. Na verdade, ao mesmo tempo que efetua redues salariais significativas promove a reduo doesforo fiscal doutros contribuintes. O legislador poderia atingir os efeitos a que se propeoptando por solues oramentais que no reduzissem salrios a partir de 675 euro mensais eno reduzissem (ou reduzissem menos) a carga fiscal sobre certos contribuintes.

o) Por outro lado, a ponderao do nvel de sacrifcio imposto (especialmente) a quemaufere salrios no limiar inferior da tabela, a partir de 675 euro, e o grau de satisfao dosinteresses que se pretende atingir com isso - a consolidao oramental em poucas dcimas - spode conduzir concluso da intolerabilidade daquele sacrifcio, tendo em conta os benefciosconseguidos, o que se traduz na violao do segmento da proporcionalidade em sentido estrito.

p) Para se aferir da intolerabilidade do sacrifcio relevante ter em conta que, para alm dassituaes especficas antes referidas, no que se refere generalidade dos trabalhadores agoraatingidos as atuais redues cumulam, para alm do enorme aumento de impostos sofrido pelageneralidade dos cidados, com o registo de diminuio de rendimento e de cortes salariais que jincidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre estes trabalhadores; cumulam com asupresso efetiva dos 13. e 14. meses no ano de 2012, no obstante a sua declaradainconstitucionalidade; e cumulam com a reduo indireta de retribuio em que se traduzemtanto o aumento do horrio de trabalho para as 40 horas semanais, como os sucessivosaumentos de contribuio para a ADSE.

q) Para alm disso, tambm a eventual violao do princpio da proteo da confiana porparte das redues remuneratrias deve ser apreciada segundo um crivo mais apertado do queocorreu em anteriores apreciaes do Tribunal Constitucional.

r) De facto, as redues remuneratrias incidindo exclusivamente sobre os trabalhadores emfunes pblicas e das empresas pblicas sempre haviam sido perspetivadas como transitrias ecom um horizonte temporalmente delimitado e pr-estabelecido. E, na medida em que foi comessa pretensa natureza que no foram ab limine invalidadas pelo Tribunal Constitucional, oEstado fez criar nos cidados a convico reiterada de que a normalidade remuneratria seria


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reposta no fim do PAEF. Artigo 75. da LOE 2014a) As normas do artigo 75. da LOE contendem com o princpio da proteo da confiana,

nsito no princpio do Estado de direito (artigo 2.), o princpio geral da igualdade (artigo 13., n.1), e o princpio da proporcionalidade, tambm decorrente do princpio do Estado de direito.

b) As normas do artigo 75. redefinem o regime de complementos de penso detrabalhadores de empresas do setor pblico empresarial, restringindo o seu pagamento aos casos

em que os mesmos sejam integralmente financiados pelas contribuies ou quotizaes dostrabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros regimes complementares.c) Deve comear por se assinalar que se trata de uma conditio impossibilis, dada a fctica

inexistncia de tais fundos em diversos casos, notria e documentvel, acoplada, no tocante delimitao do mbito de aplicao temporal, por outra condio (n. 6 do artigo 75.) cuja verificao impossvel face esperana de vida dos trabalhadores afetados.

d) O alcance das normas , pura e simplesmente, a ablao unilateral pelo Estado demontantes negociados e devidos.

e) Aquelas normas surgem na sequncia de negociao de reformas antecipadas emempresas, com a respetiva penalizao, sendo imediatamente goradas as expetativas de quem seconformou com o que j era uma alterao das suas expetativas: agora, j reformadosantecipadamente, os trabalhadores so surpreendidos por uma norma inscrita da LOE 2014 queimpede as empresas em causa de cumprirem os compromissos assumidos para com eles.

f) Por exemplo, nos ltimos anos o Metropolitano de Lisboa incentivou (certamenteseguindo orientaes da tutela) os seus trabalhadores com mais de 55 anos a solicitarem areforma antecipada, assegurando o pagamento do complemento de reforma previsto no Acordode Empresa, o que levou, s nos anos de 2011 e 2012, sada, por reforma antecipada, de 96trabalhadores, que, sem essa garantia, certamente no se teriam reformado, aguardando chegarat ao final da sua carreira contributiva;

g) As normas do artigo 75. da LOE 2014 contm solues legislativas manifestamenteassistemticas e desenquadradas de qualquer esforo global de sustentabilidade do sistemapblico de proteo social e de repartio inter e intrageracional do nus dessa sustentabilidade,merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciao no acrdon. 862/2013 desse Tribunal, isto , a declarao de inconstitucionalidade por violao doprincpio da proteo da confiana.

h) Mas, para alm disso, aquelas normas dos artigos 75. da LOE 2014 violam tambm oprincpio da igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias ou classes especficas depensionistas, com apenas algumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e introduziudiferenciaes que nem sequer parecem ter um fundamento racional, desse modo violando a verso mais elementar do princpio geral da igualdade como proibio do arbtrio.

i) Embora haja vrias empresas do setor pblico empresarial com complementos de pensoatribudos aos seus reformados e pensionistas, a condio estipulada naquele preceito daapresentao de resultados lquidos negativos restringe a aplicao desta lei ao Metropolitano deLisboa e Carris.

j) Designadamente, a norma prevista no n. 3 do artigo 75. da LOE 2014 temconsequncias demolidoras para os trabalhadores j reformados e pensionistas do Metropolitanode Lisboa e Carris, conduzindo, pelo menos ao nvel do Metropolitano de Lisboa, a cortes no valor total bruto da penso recebida que pode ultrapassar os 60%.

k) Ora, inequvoco que o Estado que define os objetivos das empresas do setor pblicoempresarial e que condiciona/aprova a poltica tarifria, no entendimento, partilhado por todosos governos, de que as tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades tm sempre umacomponente social que no permite cobrir os custos de produo do transporte.

1) Por conseguinte, a existncia de resultados lquidos negativos no imputvel aostrabalhadores ou aos ex-trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles fossem ou


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consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afetao gravosa eindita do direito penso protegido constitucionalmente.

e) Na medida em que no haja um interesse pblico suficientemente forte que justifiqueuma afetao to gravosa, tanto do direito segurana social, quanto da confiana legtima queos cidados depositam na continuidade e estabilidade do regime jurdico em vigor e, sobretudo,na estabilidade de direitos j formados, aquela afetao ter de ser configurada comoinconstitucional.

f) As normas do artigo 117. da LOE 2014 contm solues legislativas manifestamenteassistemticas e desenquadradas de qualquer esforo global de sustentabilidade do sistemapblico de proteo social e de repartio inter e intrageracional do nus dessa sustentabilidade,merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciao no acrdon. 862/2013 desse Tribunal, isto , a declarao de inconstitucionalidade por violao doprincpio da proteo da confiana.

g) Para alm disso, as normas do artigo 117. da LOE 2014 violam o princpio da igualdade.Com efeito, o legislador isolou categorias ou classes especficas de pensionistas e submeteu-os atratamento diferenciado cujo impacto, comparando com a situao dos grupos de pensionistasque no so atingidos, se mostra claramente desequilibrado em relao s razes dadiferenciao.

h) As normas do artigo 117. da LOE 2014 violam o princpio da proporcionalidade. Desdelogo porque, conforme se alegou a propsito do artigo 33. da LOE 2014, o prprio legislador,pelos seus comportamentos noutras zonas da poltica oramental, mostra que existe margem paramedidas alternativas menos drsticas para estas categorias especficas de beneficirios daproteo social. Consequentemente, h violao do segmento da necessidade.

i) E h tambm violao do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez queo sacrifcio imposto, particularmente quando analisado pelo ngulo individual de cada uma daspessoas atingidas, de tal forma intenso que no justificado pela obteno de ganhos deconsolidao oramental manifestamente escassos.

j) Finalmente, na medida em que existe uma parcela das contribuies pagas, identificada equantificada, expressamente destinada penso de sobrevivncia, est tambm em causa umaeventual restrio ilegtima de um direito anlogo a um direito, liberdade e garantia.

k) Atravs das presentes medidas de reconfigurao, o Estado apropria-se dacontrapartida para a qual, e em nome da qual, recolheu especficas verbas, desviando-as podendo-o fazer na totalidade da finalidade anunciada aos que a suportaram, em regra aolongo de uma vida. H, por isso, uma restrio desproporcionada do direito propriedade o quese traduz numa violao do artigo 62.

2. Pedido formulado no mbito do processo n. 47/2014Um Grupo de Deputados Assembleia da Repblica eleitos pelo PCP, BE e PEV

pediram a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade dnormas contidas nos artigos 33., 75., 115. e 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 dedezembro de 2013.

Com a indicao de que o pedido se baseia na considerao dos elementos novos,resultantes especificamente da LOE 2014, os quais, em face da anterior jurisprudncia do Tribunal, justificaro um novo juzo quanto conformidade das normas impugnadas comprincpios constitucionalmente consagrados, os requerentes invocam os fundamentosseguintes:

Da inconstitucionalidade do artigo 33.1. O artigo 33. da LOE 2014 determina a reduo das remuneraes totais ilquidas

mensais das pessoas a que se refere o n. 9 (que tm em comum o facto de serem diretamentesuportadas por dinheiros pblicos), de valor ilquido superior a 675 euro, quer estejam emexerccio de funes naquela data, quer iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela, nosseguintes termos:


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salariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, no menor que a que foi imposta com ocorte de um dos subsdios de frias ou de Natal declarado inconstitucional pelo Acrdo n.353/2012, sendo certo que um desses subsdios representa uma reduo de 7% do vencimentoanual.

12. Quanto questo da idoneidade ou adequao, hoje manifesto que os cortes salariaisno foram um meio idneo para a reduo imediata do dfice das contas pblicas. Na versoinicial do PAEF, assumiu-se como objetivo que o dfice das contas pblicas deveria ser de 4,5%no final de 2012, de 3,0% em 2013 e de 2,3% em 2014. Acontece que, no obstante os cortessalariais efetuados (a par de outras medidas assentes nos cortes dos rendimentos do trabalho edas penses), estes objetivos foram sucessivamente revistos. O objetivo de um dfice de 3% para2013 foi revisto primeiro para 4,5% e depois para 5,5%. O objetivo de 2,3% para 2014 passoupara 2,5% e acabou por ser fixado em 4% na LOE 2014.

13. Para alm dos cortes salariais no se terem revelado um meio idneo para a reduo dodfice das contas pblicas, j no possvel invocar a sua indispensabilidade para esse efeito,quando se verificam na LOE 2014 medidas em sentido contrrio a esse objetivo. No aceitvelque os cortes salariais sejam considerados como uma medida indispensvel para a reduo dodfice das contas pblicas quando na mesma LOE 2014 os encargos pblicos com parceriaspblico-privadas so agravados em 800 milhes de euro e se preveja uma reviso do regime legaldo IRC por forma a desagravar significativamente a carga fiscal sobre as grandes empresas coma consequente perda de receita pblica.

14. A questo fundamental que se coloca porm relativamente aos cortes salariais previstosna LOE 2014 a de saber se no esto largamente ultrapassados os limites do sacrifcio a quealudiu o Acrdo n. 396/2011 e se no se verifica situao idntica que justificou a declaraode inconstitucionalidade do corte dos subsdios de frias e de Natal de 2013.

15. Na verdade, os cidados que auferem remuneraes pblicas tm vindo a serduramente lesados nas suas condies de vida pela sucessiva imposio cumulativa de medidasde austeridade que comeam, na perceo, no apenas dos prprios, mas da prpria opiniopblica, a assumir um carter persecutrio que parece no conhecer limites: cortes salariais em2011, 2012 e 2013; cortes de subsdios de frias e de Natal em 2012; aumento da carga fiscalsobre os rendimentos do trabalho, com a reduo de escales, aumento de taxas, supresso deescales, eliminao de dedues e imposio de sobretaxa de 3,5% em sede de IRS; aumento doIVA e do IMI; congelamento de salrios desde h muitos anos; proibio de promoes e deprogresses, reduo de ajudas de custo e de remunerao por trabalho suplementar; aumentodo horrio de trabalho para 40 horas semanais; aumento dos descontos para a ADSE, cujoagravamento j foi inclusivamente anunciado.

16. Quando, para alm destas medidas, se alargam os cortes salariais de modo a abrangertrabalhadores que auferem salrios mensais ilquidos no montante de 675 euro, estoultrapassados todos os limites constitucionalmente admissveis. Estes cortes incidem sobrerendimentos de tal modo exguos que violam claramente o princpio constitucional daproporcionalidade na restrio de direitos fundamentais.

17. O Acrdo n. 353/2012, referindo-se aos pensionistas e aos trabalhadores da funopblica com rendimentos ilquidos situados entre os 600 e os 1100 euro mensais, considerouestar perante um universo em que a exiguidade dos rendimentos j impe tais provaes que aexigncia de um sacrifcio adicional, como seja a sua reduo, tem um peso excessivamentegravoso.

18. Com efeito, no concebem os requerentes que se possa entender que cortarremuneraes a trabalhadores que auferem vencimentos lquidos inferiores a 600 euro mensaisno configure uma restrio excessiva do direito consagrado na alnea a) do n. 1 do artigo 59.da Constituio retribuio do trabalho de forma a garantir uma existncia condigna.

19. que, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acrdo n. 396/2011, se ascircunstncias de verdadeira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar ajuda financeirainternacional no se encontra[va]m superadas e por isso, se justifica[v]am, neste contexto das


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medidas de consolidao oramental introduzidas, no se ignora tambm que estas mesmasmedidas no podem deixar de ser aferidas luz dos princpios da proporcionalidade e daproteo da confiana que, em qualquer Estado de Direito, sustentam as relaes entre o Estadoe os cidados.

20. Acresce ainda que s por mero artificio se pode considerar em 2014 que tais medidastm carter temporrio. Mesmo admitindo que a plurianualidade das medidas inscritas na LOEno lhes confere a natureza de cavaleiros oramentais, dado que a sua renovao fica sempredependente da LOE para cada ano subsequente, h que aferir se as normas em causa, na medidaem que ferem direitos fundamentais, so excecionais e transitrias ou se pretendem assumir umcarter definitivo. Esta questo decisiva, na medida em que dela pode depender o juzo quanto conformidade constitucional dessas normas.

21. O juzo de no inconstitucionalidade dos cortes salariais assentava na sua temporalidadecom parmetros bem definidos. Tratava-se de atingir, por via dessas medidas, at 2013, osobjetivos de reduo do dfice assumidos no PAEF. Acontece que na LOE 2014 desapareceuqualquer referncia a esses limites e parmetros. O ano de 2013 j passou sem que os supostosobjetivos tenham sido assumidos; o PAEF termina em maio de 2014 sem que os cortes salariaissejam limitados em funo da cessao desse Programa. No existe pois na LOE 2014 nenhumelemento juridicamente vinculante do carter transitrio dos cortes efetuados, o que obriga, noentender dos requerentes, a rever o juzo de constitucionalidade que teve lugar em anosanteriores quanto sua natureza transitria.

22. Entendem pois os requerentes, em concluso, que o artigo 33. da LOE 2014 restringeo direito retribuio do trabalho (artigo 59., n. 1, a) da Constituio) em violao do princpioda proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13..

Da inconstitucionalidade do artigo 75.23. O artigo 75. da LOE 2014 impe que nas empresas do setor pblico empresarial que

tenham apresentado resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios apurados apenasseja permitido o pagamento de complementos s penses atribudas pelo Sistema Previdencial da

Segurana Social, pela CGA ou por outro sistema de proteo social, nos casos em que aquelescomplementos sejam integralmente financiados pelas contribuies ou quotizaes dostrabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros regimes complementares. Tal disposioaplica-se (nos termos do n. 2 desse artigo) ao pagamento de complementos de penso aostrabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demaispensionistas.

25. O princpio da proteo da confiana como exigncia indeclinvel do princpio doEstado de Direito democrtico consagrado no artigo 2. da Constituio tem sido densificadopela jurisprudncia do Tribunal Constitucional em termos que no deixam dvidas quanto inconstitucionalidade do artigo 75. da LOE 2014.

26. O Acrdo n. 287/90, citado em diversos acrdos posteriores (v.g. Acrdos n.396/2011 e n. 862/2013), clarifica os dois critrios conformadores da inadmissibilidade demedidas legtimas luz de tal princpio: a afetao de expetativas, em sentido desfavorvel, serinadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, osdestinatrios das normas no possam contar, e ainda quando no for ditada pela necessidade desalvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-seprevalecentes.

27. E mais adiante, citando jurisprudncia firmada em diversos Acrdos, o Acrdo n.396/2011 conclui que para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrioem primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos

capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expetativas serlegtimas, justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feitoplanos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; porltimo, ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, emponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa.


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com o regime geral da segurana social por violao do princpio da confiana nsito no princpiodo Estado de Direito Democrtico plasmado no artigo 2. da Constituio.

3. Pedido formulado no mbito do Processo n. 137/2014O Provedor de Justia pede a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da

inconstitucionalidade da norma constante da alnea r) do n. 9 do artigo 33., na parteaplicvel aos trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente pblicos, e dos n.s 5, e 6 do artigo 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro.

Fundamenta o pedido nos seguintes termos:1. O artigo 33. da L0E2014 mantm para o ano em curso a reduo, inaugurada em2011, das remuneraes daqueles que exeram funes no setor pblico, ocorrendo, ainda assim,uma sua configurao em novos moldes, refletida em modificaes substantivas das regrasaplicveis nos precedentes exerccios oramentais, em virtude no s da ampliao do universode sujeitos abrangidos pela medida (por fora do acrscimo da base de incidncia), comotambm da elevao dos coeficientes mdio e mximo de reduo.

2. Estando pendentes iniciativas que tm em vista a declarao de inconstitucionalidade intotum de tal soluo legal, cabe ao Provedor de Justia, neste exato contexto, formular umpedido subsidirio, prevenindo a possibilidade de aquelas iniciativas no merecerem o respaldo

do Tribunal Constitucional.3.Julga-se assim ser de destacar, de entre as vrias situaes funcionais abarcadas no

mbito da reduo remuneratria em apreo, aquela cuja previso se explicita na alnea r), do n.9, do citado artigo 33., pelas razes que passo a densificar.

4. Com efeito, entre outros destinatrios da medida de reduo remuneratria em causa epor fora do disposto no normativo aqui questionado, esta aplica-se igualmente aostrabalhadores das empresas pblicas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico, dasentidades pblicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional emunicipal.

5. Neste horizonte, a apreciao de desconformidade constitucional da disposio citadaatm-se na incluso, no mbito subjetivo de incidncia da medida, dos trabalhadores de empresasdo setor pblico de capitais maioritariamente pblicos, confluindo parceiros privados naformao do restante capital.

6. Concretizando, tem-se especificamente em vista a situao dos trabalhadores integradosnaquele lastro empresarial abrangido na previso da norma questionada, em que h associao decapitais pblicos e privados, sendo que os poderes pblicos detm a maioria do capital.

7. Ante este crculo assim circunscrito e na ausncia de norma que determine a entrega, porparte das entidades processadoras das respetivas remuneraes das quantias correspondentes sredues remuneratrias daqueles trabalhadores nos cofres pblicos, por exemplo em termosanlogos aos que estabelece o n. 10 do mesmo artigo 33., considero estar violado, na presentesituao, o princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso que adensa e densifica oprincpio do Estado de Direito (artigo 2. da Constituio).

8. Efetivamente, conforme pode ler-se no Acrdo do Tribunal Constitucional n.187/2001, publicado no Dirio da Repblica, II srie, de 26 de junho de 2001, o princpio daproporcionalidade, enquanto princpio geral de limitao do poder pblico, pode ancorar-se noprincpio geral do Estado de Direito. Impem-se, na realidade, limites resultantes da avaliao darelao entre os fins e as medidas pblicas, devendo o Estado-legislador e o Estado-administrador adequar a sua projetada ao aos fins pretendidos, e no configurar as medi- dasque tomam como desnecessria ou excessivamente restritivas.

9. Sendo indubitvel a diferenciao da vinculao ao princpio da proporcionalidade porparte do Estado-legislador e do Estado-administrador, com reflexos no alcance do seu controlojurisdicional, nestas duas distintas esferas do exerccio do poder pblico, e sempre com amparono citado aresto do Tribunal Constitucional, [n]o pode contestar-se que o princpio daproporcionalidade, mesmo que originariamente relevante sobretudo no domnio do controlo da


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atividade administrativa, se aplica igualmente ao legislador. Dir-se- mesmo como o comprovaa prpria jurisprudncia deste Tribunal que o princpio da proporcionalidade cobra no controloda atividade do legislador um dos seus significados mais importantes.

10. Neste enquadramento, o princpio da proporcionalidade impe que a soluo normativase revele como meio adequado para a prossecuo dos fins visados pela lei, assim comomedida necessria, porque os fins visados pela lei no podiam ser obtidos por outros meiosmenos onerosos para os direitos dos cidados, e no surja ainda como uma medidadesproporcionada[...], excessiva[...], em relao aos fins obtidos, situando-se em um patamar djusta medida (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Vol. I, 4. edio revista, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pg. 392-393).

11. Do exposto sobressaem j as trs dimenses que determinam e balizam o princpio daproporcionalidade, nas suas vertentes de conformidade ou adequao, necessidade ouexigibilidade e, ainda, de justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito.

12. No tocante especificamente norma vertida na alnea r), do n. 9, do artigo 33. daL0E2014, com a demarcao acima explicitada, entende-se desrespeitado o princpio daproporcionalidade, nsito no artigo 2. da Lei Fundamental, na vertente cimeira da adequao damedida legislativa em causa, de sentido indubitavelmente ablativo, prossecuo do seu escopo.

13. A afirmao antecipada procede da indagao dos objetivos prosseguidos pela medidacontida no citado artigo 33. e pela incluso, na respetiva esfera de eficcia subjetiva, dostrabalhadores de empresas de capitais maioritariamente pblicos, tal como esses fins foramexpressamente assumidos e divulgados no mbito do procedimento legislativo que culminoucom a publicao da L0E2014.

14. Subsequente e cumulativamente, procede de uma apreciao de manifestaincompatibilidade da soluo normativa que flui da alnea r), do n. 9, do artigo 33. daL0E2014, na parte relevante, com a finalidade perseguida pelo legislador. Vejamos.

15. No se mostra complexo prefigurar a medida legislativa de reduo das remuneraes,aqui em causa, como dirigida, em um quadro de esforo de consolidao oramental, a uma

finalidade contabilstica de reduo da despesa pblica.16. Efetivamente, pode ler-se no Relatrio que acompanhou a Proposta de lei relativa ao

0E2014 (in: Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 11, 2. suplemento, de 15 deoutubro de 2013; de agora em diante, Relatrio do 0E2014) ser necessrio prosseguir oajustamento concedendo a prioridade ao lado da despesa (...). precisamente neste contexto quese situa o ajustamento da medida de reduo das remuneraes de todos os trabalhadores das Administraes Pblicas e do Setor Empresarial do Estado (pg. 31).

17. A esta luz, afirmada inequivocamente do lado da despesa, no pode racionalmentecompreender-se como adequada uma medida do legislador que, atingindo trabalhadores deempresas de capitais maioritariamente pblicos e sem que esteja determinada a entrega nos

cofres pblicos dos montantes correspondentes s redues remuneratrias que atingem aquelestrabalhadores, se revela apta, em absoluto contraste com o seu afirmado desiderato, a gerardistribuio, na proporo devida, de dividendos ou outras vantagens patrimoniais pelosparceiros privados na mesma empresa, detentores do capital remanescente, frustrando-se, namedida equivalente, o escopo de reduo da despesa pblica a que deve vir integralmentedirigido o esforo que o legislador tambm fez recair sobre este especfico crculo detrabalhadores.

18. Vale por dizer: a supresso parcial da remunerao destes trabalhadores no satisfazintegralmente fins pblicos de alvio da despesa pblica mas igualmente permite considerar verificadas vantagens diretas e quantificveis para entidades privadas.

19. No incomprimvel imperativo de afirmao de um direito materialmente justo, que aradicao do princpio da proporcionalidade indubitavelmente condensa, apresenta-se assimcomo manifestamente irrazovel uma medida de ablao remuneratria que em sobrecarga dosreferidos trabalhadores no serve in totum, como a razo necessariamente o impe, o fim deconsolidao oramental do lado da despesa pblica, revelando-se em uma vantagem patrimonial


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para as entidades privadas cotitulares do capital social, no que pode ser concebido, verdadeiramente, como uma espcie de enriquecimento sem causa destas ltimas, inaceitvel emum Estado de Direito.

20. Neste patamar de compreenso, ante a relao medida-objetivo em debate, no seantev, conforme j referido, complexidade na avaliao da realidade que subjaz opolegislativa em presena, sendo manifesta a radicao, no presente caso, de uma medida legislativade conteno da despesa pblica.

21. Nesse sentido e na situao especfica vertente, os efeitos da norma em causaextravasam o proclamado objetivo, sendo, desse modo, contraditrios com o escopo definido,em uma soluo normativa que gera tanto mais perplexidade quanto certo, neste nosso tempo,o esforo que impende ante a obrigao de consolidao oramental, sendo incompreensvel queuma medida consignada a esse efeito no prossiga integralmente o seu fim.

22. Para tanto, repete-se, em uma suposio de legitimidade a montante, que aqui nocompete debater, da reduo remuneratria per se, bastaria a conformao em termosnormativamente adequados que salvaguardasse a entrega, na sua integralidade, dos montantescorrespondentes diminuio salarial sofrida pelos trabalhadores em causa.

23. Por outro lado, no se perde de vista que, como tambm destacado pelo Tribunal

Constitucional (vejam-se os Acrdos n.s 396/2011, 353/2012 e 187/2013, publicados noDirio da Repblica, respetivamente, na II srie, de 17 de outubro de 2011, e na I srie, de 20de julho de 2012 e de 22 de abril de 2013), o fator determinante na aplicao da medida dereduo remuneratria justificada, em um contexto de excecionalidade de gesto financeira dosrecursos pblicos, por imperativo do interesse pblico de garantir a sustentabilidade das finanaspblicas mediante a reduo da despesa pblica a circunstncia de estarem em causaremuneraes pagas por dinheiros pblicos a trabalhadores que se inscrevem em todas as reasda Administrao Pblica.

24. Adensando este posicionamento da jurisprudncia constitucional, embora no tenhasido analisada especificamente a conformidade constitucional da reduo remuneratria quando

aplicada tambm a categorias especficas de trabalhadores que no se inscrevem na Administrao Pblica no seu conceito mais estrito, o Tribunal Constitucional, nos fundamentosque aduziu logo no Acrdo n. 396/2011, considerou em bloco a categoria dos que recebempor verbas pblicas.

25. Este entendimento densifica a compreenso de que nos situamos, ante a soluonormativa questionada, em uma lgica de estratgia de consolidao oramental, no sendoracionalmente admissvel que uma medida, como aquela dirigida aos trabalhadores de empresasde capitais maioritariamente pblicos, extravase a referida lgica financeira.

26. Nesse sentido, pode afirmar-se existir erro manifesto de apreciao do legislador na suaadoo, pela sua no inteira correspondncia com o fim perspetivado e que justificou a

determinao legislativa de redues remuneratrias.27. Ora, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acrdo n. 187/2001, anteriormente citado, a prpria averiguao jurisdicional da existncia de uma inconstitucionalidade, po violao do princpio da proporcionalidade por uma determinada norma, depende justamente dese poder detetar um erro manifesto de apreciao da relao entre a medida e seus efeitos (...).

28. Valorando, pelos motivos expostos, estar-se perante uma situao de erro manifesto,como as prefiguradas por esse Tribunal na passagem acabada de transcrever, considero que anorma constante da alnea r), do n. 9, do artigo 33., na parte aplicvel aos trabalhadores deempresas de capitais maioritariamente pblicos, viola o princpio da proporcionalidade, nosegmento da adequao, tanto bastando para um juzo positivo de inconstitucionalidade.

[]29. Por fora do disposto no artigo 117. da L0E2014, so fixadas as regras de clculo das

penses de sobrevivncia a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, bem como as regras dereclculo ou reduo das penses de sobrevivncia j atribudas.


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30. Neste recorte normativo e em linha de harmonia com a delimitao previamente feita arespeito da medida vertida no artigo 33. da L0E2014, no compete similarmente aqui suscitar aquesto da bondade constitucional da introduo de uma condio de recursos nas penses desobrevivncia abrangidas, nomeadamente ante o princpio da proteo da confiana, matriasobre a qual esse Tribunal foi j chamado a pronunciar-se no mbito de processos pendentes.

31. As regras em apreo aplicam-se nas situaes em que os destinatrios dasdeterminaes normativas em causa aufiram um valor global mensal a ttulo de penso igual ousuperior a 2000,00, abrangendo as penses de sobrevivncia a cargo tanto da Caixa Geral de Aposentaes (CGA) como do Centro Nacional de Penses (CNP).

32. Adensando o legislador o sentido de valor global mensal percebido a ttulo de penso,para efeitos do disposto no artigo 117., cujas normas so objeto do presente pedido, vemdeterminado no n. 7 deste preceito o que passo a citar: considera-se valor global mensalpercebido a ttulo de penso o montante correspondente ao somatrio do valor mensal desubveno mensal vitalcia e subveno de sobrevivncia com todas as penses de aposentao,reforma e equiparadas, penses de velhice e invalidez, bem como penses de sobrevivncia, quesejam pagas, ao titular da penso a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades pblicas,independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu mbitoterritorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independncia ou autonomia, incluindoentidades reguladoras, de superviso ou controlo e caixas de previdncia de ordens profissionais,diretamente ou por intermdio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidadesgestoras de fundos de penses.

33. Mais se dispe no n. 15 do artigo 117., o seguinte: A aplicao do regime dopresente artigo depende de o cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de facto sertitular de, pelo menos, uma prestao prevista no n. 7 excluindo penses de sobrevivncia.

34. Ante a sucesso das medidas adotadas no mbito dos ltimos exerccios oramentais,sob a vigncia do programa de assistncia econmica e financeira ao Estado portugus, as regrascontidas no artigo 117. da LOE2014 consubstanciam uma medida inovatria e constitutiva, queintroduz, com efeitos a 1 de janeiro de 2014, uma condio de recursos nas penses desobrevivncia pagas com dinheiros pblicos, a ser valorada na sua atribuio, comodeterminando o reclculo, em conformidade, das penses j em pagamento.

35. Trata-se, por conseguinte, de uma modificao em sentido regressivo, que afeta tantoposies jurdicas j constitudas como em formao dos titulares das penses visadas,materializada na diminuio do respetivo quantum.

36. Nos termos da lei oramental, so destinatrios da medida no todos os pensionistas desobrevivncia, mas apenas aqueles que percebem j um determinado montante global mensal attulo de penso mais concretamente, pelo menos uma das prestaes previstas no acima citadon. 7, excluindo a prpria penso de sobrevivncia, conforme flui, por seu turno, do n. 15 doartigo 117., igualmente supra aludido.

37. De igual modo, admitindo-se, aqui como ali, em um horizonte hipottico, que a medidaablativa agora questionada no suscite um juzo de ilegitimidade constitucional quanto suaaceitao de princpio e, em identidade de atitude intelectual, percebendo-a tal comonormativamente construda e derramada no artigo 117. da LOE2014, entendo que a mesmano passa inclume luz de um juzo de conformidade com a Lei Fundamental, por violao doprincpio da igualdade (artigo 13. da Constituio).

38. E no cumpre com esse princpio constitucional tanto na dimenso de clculo daspenses de sobrevivncia a atribuir como na de reclculo ou reduo das penses desobrevivncia j atribudas, pelas razes que passo a densificar.

39. Assente a ablao legislativamente gizada, de sentido regressivo, em um pressuposto delicitude da aposio de condio de recursos atribuio ou manuteno do pagamento daspenses de sobrevivncia, verifica-se que o crculo de pensionistas de sobrevivncia afetados composto por aqueles que auferem j determinado montante mensal (igual ou superior a 2000,segundo o limiar fixado na lei) a ttulo de penso paga por quaisquer entidades pblicas.


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40. De outro modo dito, o legislador elegeu como nico grupo de cidados visados aquelespensionistas de sobrevivncia que percebam rendimentos de penses a cargo de quaisquerentidades pblicas (com as excees consignadas no n. 8 do artigo 117.), isentando do mbitosubjetivo da ablao os pensionistas de sobrevivncia que, no sendo titulares de uma daspenses ou prestaes relevantes para efeitos da aplicao da medida contestada, aufiramigualmente valor global mensal igual ou superior a 2000,00 a ttulo de outras fontes derendimento.

41. Temos assim, dentro do universo dos pensionistas de sobrevivncia, uma diferenciaoentre estes pensionistas, com distino de deveres, uns suportando uma amputao no seu direito penso, em virtude de auferirem um valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000,00, que no onera em idntica medida outros titulares de penses de sobrevivncia acargo da CGA e do CNP e que preenchem idntica condio de recursos, pelo simples facto deestes provirem de outra fonte que no as penses abrangidas para efeitos do cmputo derendimento mensal relevante para a aplicao da medida vertida no artigo 117..

42. As normas constantes do preceito em causa denotam pois uma desigualdade entrepensionistas de sobrevivncia com idntica condio de recursos, em funo do tipo ou naturezados rendimentos auferidos, sacrificando o legislador exclusivamente os direitos de certospensionistas de sobrevivncia.

43. Este tratamento diferenciador dentro do prprio universo dos pensionistas desobrevivncia cujas penses so pagas por dinheiros pblicos no se coaduna com o princpioconstitucional da igualdade, o qual reclama que, mesmo em uma circunstncia de desequilbriodas contas pblicas, as medidas adotadas para lhe fazer face no devem ser assumidas pelolegislador como recaindo, ante um universo de pensionistas de sobrevivncia que preenchemidntica condio de recursos, somente sobre uma parte desses pensionistas, sob pena de umtratamento injustificadamente desigual.

44. O princpio constitucional da igualdade postula que se d tratamento igual a situaesde facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situaes de facto desiguais, noproibindo o mesmo princpio, em absoluto, as diferenciaes, mas apenas aquelas que seafigurem destitudas de um fundamento razovel, sinonimizando, nesta sua dimenso, a proibiodo arbtrio.

45. Na situao vertente no se vislumbra critrio objetivo, constitucionalmente relevante,que possa com racionalidade justificar a diferenciao de tratamento apontada.

46. Com efeito, a medida questionada pode ser enquadrada, mais genericamente, nanecessidade de garantir a compatibilizao do sistema de penses com a sustentabilidade dasfinanas pblicas (veja-se o Relatrio do 0E2014, pg. 56), contabilizando-se como medida deconsolidao oramental do lado da despesa.

47. Estando em causa uma medida contabilisticamente entendida como dirigida reduo

da despesa pblica, afetando as penses de sobrevivncia de determinados pensionistas, no se vislumbra a existncia de qualquer diferena justificativa do tratamento desigual de que soobjeto, atenta a situao dos demais pensionistas de sobrevivncia da CGA e CNP com similaresrecursos que no a ttulo, desde logo, de penses ou a ttulo de penses, outras que no as pagaspor entidades pblicas, com o sentido que deflui do n. 7 do artigo 117. da L0E2014.

48. Logo, a medida inqua, neste confronto da posio de certos pensionistas desobrevivncia com a dos demais pensionistas de sobrevivncia em situao materialmenteidntica, com ofensa para o princpio da igualdade enquanto proibio do arbtrio.

49. Conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (In: Constituio daRepblica Portuguesa Anotada, cit., pg. 339): A proibio do arbtrio constitui um limite

externo da liberdade de conformao ou de deciso dos poderes pblicos, servindo o princpioda igualdade como princpio negativo de controlo: nem aquilo que fundamentalmente igualdeve ser tratado arbitrariamente como desigual, nem aquilo que essencialmente desigual deveser arbitrariamente tratado como igual. Nesta perspetiva, o princpio da igualdade exigepositivamente um tratamento igual de situaes de facto iguais e um tratamento diverso de


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questionadas.59. Na situao vertente, mesmo que seja aceite a legitimidade do fim em uma medida de

introduo da condio de recursos nas penses de sobrevivncia, a delimitao do mbitosubjetivo da medida revela uma diferenciao de tratamento que no assenta, por seu turno, emuma distino objetiva de situaes.

60. Sem que se vislumbre fundamento material para a distino, a medida revela-seoutrossim desproporcionada satisfao do seu objetivo, colocando sobre um universo bem

delimitado e circunscrito de pensionistas de sobrevivncia, com excluso de outros pensionistasde sobrevivncia, um encargo adicional, especialmente oneroso pelo desvalor manifestado emum patamar de justia da medida.

61. assim indubitvel uma carga especialmente coativa sobre aquele universo circunscritode pensionistas de sobrevivncia, a qual decorre da desigualdade substancial dos efeitos damedida legislativa em apreo para grupos de pessoas em situao materialmente idntica.

62. Esta quebra da justa medida nas solues propugnadas ante a introduo de umacondio de recursos nas penses de sobrevivncia tanto mais grave quanto se denota aausncia de anualidade da medida dirigida sua reduo, pois a mesma, sendo de execuoimediata, apresenta-se como tendo sido prefigurada pelo legislador como permanente e definitiva.

63. O legislador no observou, assim, um dos princpios constitucionais a que est vinculado, a medida legislativa questionada consubstanciando uma soluo manifesta- menteinjusta, que no salvaguarda o valor fundamental da igualdade.

64. Socorrendo-me uma vez mais do posicionamento do Tribunal Constitucional, ora talcomo patente no Acrdo n. 862/2013, publicado no Dirio da Repblica, I srie, de 7 dejaneiro de 2014, apesar de um inequvoco reconhecimento de que o legislador possui liberdadepara alterar as condies e requisitos de fruio e clculo das penses, mesmo em sentido maisexigente, ele tem de respeitar vrios limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os quederivam do princpio do Estado de Direito. Deste modo, as alteraes que o legislador pretendalevar a cabo tm de se fundar em motivos justificados designadamente a sustentabilidade

financeira do sistema , no podem afetar o mnimo social, os princpios da igualdade e dadignidade da pessoa humana, e da proteo da confiana.65. No caso vertente e pelos motivos expostos, as normas em causa so inconstitucionais,

justamente, por violao do princpio da igualdade consagrado no artigo 13. da Constituio.65. Consequencialmente, as demais normas contidas no mesmo artigo 117. ficam

prejudicadas e devem ser declaradas inconstitucionais na medida em que prossigam reduesestabelecidas pelos n.s 1, 5 e 6 do mesmo artigo.

Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporao de todos os processose conferida prioridade sua apreciao e deciso.

4. Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporao de todos osprocessos e conferida prioridade sua apreciao e deciso.

Foram apensos por linha uma Nota, intitulada Fundamentos sobre aconstitucionalidade da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Oramentodo Estado para o ano de 2014, acompanhada por sete anexos, enviada pelo Governo.

Elaborado o memorando a que alude o artigo 63., n. 1, da Lei do TribunalConstitucional e fixada a orientao do Tribunal, cabe decidir.

II FundamentaoEnquadramento preambular e descrio geral das medidas de consolidao oramental

previstas na Lei n. 83-C/20135. A orientao estratgica prevista na Proposta de Oramento do Estado para 2014

(doravante, Proposta de OE 2014), apresentada pelo Governo Assembleia da Repblicaem 15 de outubro de 2013, prossegue o esforo de consolidao oramental previsto noprograma de ajustamento econmico e financeiro (doravante: Programa) acordado entre governo portugus e o FMI, a Comisso Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites


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quantitativos para o dfice oramental em 2012, 2013 e 2014 foram inicialmente fixados e4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente.

A Proposta de OE 2014 surge na sequncia da stima avaliao dos progressos feitospelas autoridades portuguesas na aplicao das medidas acordadas ao abrigo do Programaassim como da eficcia e do impacto econmico e social dessas medidas, efetuada nostermos do artigo 3., n. 9, da Deciso de Execuo 2011/344/UE do Conselho, e nasequncia da Deciso de Execuo do Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera aDeciso de Execuo 2011/344/UE relativa concesso de assistncia financeira da Unioa Portugal, em que se reviu os limites quantitativos para o dfice oramental, que passarampara 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da Unio Europeia, srie L, n 118, d12 de maio de 2010, pg. 1, e n. 295, de 25 de outubro de 2010, pg. 14)

Segundo o Governo, esta alterao do limite do dfice decorre, essencialmente, daevoluo menos favorvel do mercado de trabalho e da composio do PIB, persistindo em2013 a contribuio negativa da procura interna. Ambos os fatores resultam em receitafiscal e contributiva inferiores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas comprestaes sociais, em particular com o subsdio de desemprego (Relatrio do OE 2014pg. 34).

No pressuposto de que, a menos de um ano para a concluso do Programa de Ajustamento Econmico, no s se mantm a conjuntura de excecionalidade que lhe estsubjacente, como se colocam desafios sem precedentes nas exigncias de consolidaoramental, a estratgia seguida na Proposta de OE 2014 visa a construo das bases dsustentabilidade das finanas pblicas no contexto do cumprimento das obrigaes (resultantes dos tratados europeus e os compromissos especficos assumidos perante aComisso Europeia, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Central Europeu, noquadro do Programa, enquanto condies essenciais para o regresso do Estado portugusao financiamento nos mercados internacionais (Relatrio OE 2014, pgs. 30-31 e 40-41).

De acordo com o Governo, o ajustamento oramental prosseguido na Proposta de OE2014 parte da considerao de que 2014 ser um ano de transio entre o Programa de Ajustamento Econmico e o novo enquadramento oramental a que esto sujeitos os pasesda Unio Europeia e, mais especificamente, os pases da rea do euro, em particular o quresulta do Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva, que prev aabertura de um procedimento por dfice excessivo () se o dfice oramental exceder 3%do PIB e/ou o rcio da dvida exceder 60% do PIB (valor de referncia) ou no apresentaruma diminuio significativa, a um ritmo satisfatrio, isto , um vigsimo por ano, emmdia de 3 anos, para o valor de referncia (Relatrio OE 2014, pg. 38).

Assumindo que a reduo do dfice oramental de 5,8%, estimado para 2013, para4,0% em 2014 exige, em funo da conjuntura prevista, a tomada de medidas com umimpacto equivalente a 2,3% do PIB, o Governo recusou a possibilidade de tal ajustamentoocorrer atravs de aumento generalizado da carga fiscal por considerar que o mesmo tericustos econmicos e sociais excessivos difceis de comportar, optando por focar o esfororamental na reduo de despesa pblica no mbito do processo de reviso estruturalda despesa (Relatrio OE 2014, pgs. 39, 42 e 45).

Assim, tendo em vista o abaixamento do dfice oramental nominal () de 5,5% para4% e a concomitante necessidade de execuo de medidas de consolidao oramental n valor global de 3.901 milhes de euro, a Proposta de OE 2014 contempla um conjunto demedidas permanentes no valor de 3.718 milhes de euro, sendo 3.184 milhes pelo ladda reduo da despesa e 534 milhes pelo lado do aumento da receita (Relatrio OE 2014pg. 45).

De acordo com a prioridade oramental concedida diminuio da despesa pblica, asmedidas de reduo dos encargos previstas para 2014 representam 86% do esforo deconsolidao e equivalem a 1,9% do PIB, sendo complementadas pelas medidas previstado lado da receita, que representam 14% daquele esforo, equivalendo a 0,3% do PIB


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(Relatrio OE 2014, pgs. 45-47).6. De entre as medidas permanentes de reduo da despesa previstas na Proposta de

OE 2014, destacam-se, pelo seu maior impacto oramental, o conjunto das medidasrelativas s despesas com o pessoal e o conjunto das medidas respeitantes s prestaessociais (Relatrio OE 2014, pgs. 46-47).

As medidas relativas s despesas com o pessoal substituem as medidas de cartertransitrio que vigoram desde o exerccio oramental de 2011 e inserem-se no seu natura

desenvolvimento, tendo em vista alcanar os objetivos de consolidao atravs daprioridade concedida ao lado da despesa. Tm por objetivo prosseguir o esforo deajustamento das despesas com o pessoal as quais representaram, em 2013, 22% dadespesa pblica total, valor equivalente a quase 11% do PIB e destinam-se a promoveum princpio global de equidade entre os trabalhadores do setor pblico e os do setorprivado. Globalmente, as medidas de reduo das despesas com o pessoal representam1.320 milhes de euro, valor correspondente a 0,8% do PIB (Relatrio OE 2014, pgs. 43 47-48).

Entre as medidas destinadas reduo das despesas com o pessoal, destacam-se, peloseu maior impacto oramental, as seguintes:

a) Medidas relativas alterao da poltica de rendimentos, contabilizadas em 643 milhesde euro, valor que representa 0,4% do PIB, modeladas de acordo com o objetivo de dirimiruma inadequada poltica de rendimentos na Administrao Pblica, corrigindo o padro deiniquidade entre o pblico e o privado resultante do facto de existir no setor pblico () umprmio salarial superior para funes de menor exigncia e/ou responsabilidade e de serem atendencialmente inferiores as remuneraes associadas a funes de maior complexidade eexigncia. Inscrevem-se no mbito da reforma da Administrao Pblica, dando resposta necessidade de melhorar, dentro da margem financeira possvel, a competitividade dasremuneraes pblicas do Estado relativamente a alguns grupos profissionais prioritrios eajustar para os nveis de mercado a remunerao de outros grupos, relativamente aos quais oEstado pagar, porventura, acima do que a prtica no privado e consistem na aplicao deuma reduo progressiva entre 2,5% e 12%, com carter transitrio, s remuneraes mensaissuperiores a 600 de todos os trabalhadores das Administraes Pblicas e do Setor Empresarialdo Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos polticos e outros altos cargos pblicos.Substituem a reduo de carter transitrio entre 3,5% e 10% para rendimentos mensais acimade 1500 introduzida pelo Oramento do Estado para 2011 (e mantidas desde 1 de janeiro de2011), que concentrava os cortes em apenas cerca de 50% dos trabalhadores, e visamassegurar que o esforo de conteno melhor distribudo por um maior grupo detrabalhadores, protegendo os verdadeiramente com menos recursos (abaixo dos 600), quecorrespondem a cerca de 10% dos funcionrios pblicos. So acompanhadas da manutenodas medidas introduzidas pelos Oramentos de Estado de 2011, 2012 e 2013, que, como regrageral, preveem: i) a proibio de quaisquer valorizaes remuneratrias decorrentes depromoes ou progresses; ii) a proibio de atribuio de prmios de gesto aos gestores deempresas pblicas, entidades reguladoras e institutos pblicos (Relatrio OE 2014, pgs. 32, 47 e49-50).

b) Reduo do nmero de efetivos, atravs da manuteno para 2014 do objetivo de uma

reduo anual mnima de 2% no nmero de trabalhadores das Administraes Pblicas (central,local e regional), designadamente por aposentao, e aplicao do horrio semanal de trabalho de40 horas com o objetivo, entre outros, de reduzir os encargos de funcionamento dos servios,designadamente com o pagamento de horas extraordinrias. A estas medidas estima-secorresponder um impacto de 153 milhes de euro, correspondente a 0,1% do PIB (RelatrioOE 2014, pgs. 47 e 51-52).

c) Execuo de programas de rescises por mtuo acordo, a que corresponder uma


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poupana oramental estrutural de 102 milhes de euro, correspondente a 0,1% do PIB(Relatrio OE 2014, pgs. 47 e 52).

d) Utilizao do sistema de requalificao de trabalhadores, atravs de proposta de Lei sobre

a Requalificao que proceda adequao do Decreto n. 117/XII ao decidido pelo Acrdo do Tribunal Constitucional n. 472/2013, estimando-se com esta medida um impacto de reduo dadespesa em 59 milhes de euro (Relatrio OE 2014, pgs. 47 e 53).

7. As medidas relativas s prestaes sociais, representam uma poupana estimada em 891

milhes de euro, valor correspondente a 0,5% do PIB. Tais medidas incluem:a) Aplicao de uma condio de recursos a todos os beneficirios de subvenes vitalcias e

subvenes de sobrevivncia, apuradas por indexao s remuneraes dos cargos polticos. Acondio de recursos verificada anualmente e considera um rendimento mdio mensal,excluindo a subveno, superior a 2000 ou um patrimnio mobilirio superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais, sendo a subveno suspensa para os beneficirios quecumpram pelo menos uma das condies de recurso; para os restantes, o valor da subvenofica limitado diferena entre o valor de referncia de 2000 e o rendimento mdio mensal

(Relatrio OE 2014, pg. 54). b) Medidas sobre o Sistema de Penses, previstas para fazer face ao atual peso desta

rubrica no PIB, que praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 para 19,4% em2013, por efeito do alargamento do universo de beneficirios, por exemplo por razesdemogrficas, e do aumento do nmero de prestaes sociais, conduzindo a que, em 2013, adespesa em penses haja representado cerca de 30% da despesa pblica, correspondendo 75%a despesas com penses de velhice, doena ou sobrevivncia e 9% a prestaes associadas asituaes de desemprego. Introduzidas no pressuposto de que o sistema de penses portugusno de capitalizao mas sim de repartio o que significa que so os atuais empregadosque financiam as penses dos beneficirios e que a opo por no reduzir o valor daspenses implica[ria] sobrecarregar a gerao atual de trabalhadores com mais impostos ou commais contribuies, as medidas sobre o sistema de penses previstas constituem respostas decurto prazo para forma a garantir a compatibilizao do sistema de penses com asustentabilidade das finanas pblicas, repartindo os custos deste ajustamento pela gerao depensionistas e de trabalhadores, segundo princpios de equidade intergeracional (Relatrio OE2014, pgs. 54-56). De entre as medidas sobre o sistema de penses concretizadas na Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013, cumpre destacar, pelo seu impacto oramental, asseguintes:

i)Ajuste da Idade de Acesso Penso de Velhice com base no Fator de Sustentabilidade,com um impacto oramental estimado de 205 milhes euro, valor correspondente a 0,1 % doPIB, prosseguido atravs da alterao da Lei de Bases da Segurana Social e do regime depenses no sentido da atualizao do fator de sustentabilidade dos atuais 4,78% para cerca de12%, bem como da alterao da idade normal de acesso penso de velhice em vigor (65anos), por indexao ao fator de sustentabilidade de modo a que, em 2014, sejam necessriosmais 12 meses de trabalho para alm dos 65 anos para compensar a reduo do montante daspenses em resultado da aplicao do novo fator de sustentabilidade de 12% (Relatrio OE2014, pgs. 47 e 58-59);

ii) Introduo de condio de recursos nas penses de sobrevivncia, com um impactooramental estimado de 100 milhes de euro, valor correspondente a 0,1 % do PIB, atravs daqual se procede reduo, a partir de 1 de janeiro de 2014, das penses de sobrevivncia pagaspela Caixa Geral de Aposentaes e pelo Centro Nacional de Penses aos cnjuges sobrevivos eaos membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes do Regime de Proteo Social


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proteo social dos trabalhadores independentes;iii) Contribuio sobre o setor energtico, atravs da criao de uma contribuio

extraordinria com o objetivo de financiar mecanismos que contribuam para a sustentabilidadesistmica do mesmo, com um impacto oramental estimado de 100 milhes de euro, valorcorrespondente a 0,1 % do PIB;

iv) Aumento da Contribuio da Entidade Patronal para a Caixa Geral de Aposentaes, nosentido de todas as entidades, independentemente da respetiva natureza jurdica e do seu grau

de autonomia, passa[rem] a contribuir para a CGA, mensalmente, com 23,75% da remuneraosujeita a desconto de quota dos trabalhadores abrangidos pelo regime de proteo socialconvergente ao seu servio, o que representa um acrscimo de 3,75 p.p. relativamente a 2013(Relatrio OE 2014, pgs. 47, 69 e 71).

9. A Proposta de OE 2014 inclui ainda um conjunto de medidas sectoriais, destinadas acontribuir para o esforo de consolidao oramental prosseguido, entre as quais cumpredestacar as seguintes:

a) Medidas relativas s Receitas da Segurana Social, em cujo mbito se incluobrigatoriedade contributiva aos beneficirios de prestaes sociais doena e desemprego,assim como a contribuio extraordinria de solidariedade (mbito penses) , representando

tais contribuies cerca de 52,4% dos recursos oramentados para o ano de 2014.b) Medidas previstas para o setor da economia, integrando estas, no eixo relativo sInfraestruturas, Transportes e Comunicaes, a suspenso dos pagamentos relativos acomplementos de penses integralmente suportados pelas prprias empresas e que noresultam de contribuies dos trabalhadores nas empresas que tenham apresentado umresultado lquido negativo nos 3 ltimos anos, medida com a qual se estima, j em 2014, umadiminuio dos encargos das EPR [Entidades Pblicas Reclassificadas] em 11,3 milhes de euro(Relatrio OE 2014, pgs. 116 e 170).

10. O ltimo dado relevante para o enquadramento das medidas consagradas nas

normas impugnadas diz respeito aos pressupostos com base nos quais foi definida aestratgia oramental do Governo concretizada na Lei n. 83-C/2013.De acordo com o Relatrio da Lei do Oramento de Estado, o cenrio macroeconmico

para 2014 aponta para um crescimento do PIB em 0,8%, em consequncia de umacontribuio menos negativa da procura interna, bem como para a manuteno docontributo positivo da procura externa lquida. Dada a manuteno de um elevadocrescimento das exportaes, de esperar que o ajustamento das contas externas continuedevendo a balana corrente () atingir um excedente equivalente a 1,9% do PIB,reforando assim o resultado de 2013. De acordo ainda com o referido Relatrio, a taxade desemprego dever situar-se nos 17,7%, acompanhada pela manuteno de umaprodutividade aparente do trabalho positiva (apesar de em desacelerao) e uma queda doemprego inferior registada em 2013. O consumo pblico, por sua vez, dever diminuiem 2,8% no prximo ano, como resultado da continuao do processo de ajustamento dadespesa pblica, prevendo-se que o investimento apresente uma evoluo positiva de1,2%, resultante de uma melhoria do investimento empresarial, em conjunto com condiede financiamento mais favorveis da economia portuguesa. O consumo privado deverapresentar uma recuperao de 0,1% em 2014, e a inflao dever atingir 1%, o quetraduz uma subida () de cerca de 0,4 p.p. face a 2013 (Relatrio do OE 2014, pgs.1819).

A) Normas do artigo 33. (reduo remuneratria aos trabalhadores do setor pblico)11. Os requerentes nos Processos n.s 14/14 e 47/14 suscitam a inconstitucionalidadedas normas do artigo 33. da LOE de 2014 com fundamento na violao do direito

retribuio consagrado no artigo 59., n. 1, alnea a), do princpio geral da igualdadeprevisto no artigo 13., n. 1, e os princpios da proporcionalidade e da proteo daconfiana, ambos nsitos no princpio do Estado de direito a que se refere o artigo 2., todos


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da Constituio. As normas constantes do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 tm o seguinte teor:

Artigo 33.Reduo remuneratria1 Durante o ano de 2014 so reduzidas as remuneraes totais ilquidas mensais das

pessoas a que se refere o n. 9, de valor superior a 675, quer estejam em exerccio de funesnaquela data quer iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela, nos seguintes termos:

a) Para valores de remuneraes superiores a 675 e inferiores a 2000, aplica-se umataxa progressiva que varia entre os 2,5 % e os 12 %, sobre o valor total das remuneraes;

b) 12 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 2000.2 Exceto se a remunerao total ilquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for

inferior ou igual a 2000, caso em que se aplica o disposto no nmero anterior, so reduzidasem 12 % as diversas remuneraes, gratificaes ou outras prestaes pecunirias nos seguintescasos:

a) Pessoas sem relao jurdica de emprego com qualquer das entidades referidas no n. 9,nestas a exercer funes a qualquer outro ttulo, excluindo-se as aquisies de servios previstas

no artigo 73.;b) Pessoas referidas no n. 9 a exercer funes em mais de uma das entidades mencionadasnaquele nmero.

3 As pessoas referidas no nmero anterior prestam, em cada ms e relativamente ao msanterior, as informaes necessrias para que os rgos e servios processadores dasremuneraes, gratificaes ou outras prestaes pecunirias possam apurar a taxa de reduoaplicvel.

4 Para efeitos do disposto no presente artigo:a) Consideram-se remuneraes totais ilquidas mensais as que resultam do valor agregado

de todas as prestaes pecunirias, designadamente remunerao base, subsdios, suplementosremuneratrios, incluindo emolumentos, gratificaes, subvenes, senhas de presena, abonos,despesas de representao e trabalho suplementar, extraordinrio ou em dias de descanso eferiados;

b) No so considerados os montantes abonados a ttulo de subsdio de refeio, ajuda decusto, subsdio de transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos termos da lei e osmontantes pecunirios que tenham natureza de prestao social, e nomeadamente os montantesabonados ao pessoal das foras de segurana a ttulo de comparticipao anual na aquisio defardamento;

c) A taxa progressiva de reduo para aplicar aos valores de remunerao entre os 675 eos 2000 determinada por interpolao linear entre as taxas definidas para os valores deremunerao de referncia imediatamente abaixo e acima do valor de remunerao em anlise,determinada da seguinte forma:

d) Na determinao da taxa de reduo, os subsdios de frias e de Natal so consideradosmensalidades autnomas;

e) Os descontos devidos so calculados sobre o valor pecunirio reduzido por aplicao dodisposto nos n.s 1 e 2.

5 Nos casos em que da aplicao do disposto no presente artigo resulte umaremunerao total ilquida inferior a 675, aplica-se apenas a reduo necessria a assegurar aperceo daquele valor.

6 Nos casos em que apenas parte das remuneraes a que se referem os n.os 1 e 2 sujeita a desconto para a CGA ou para a segurana social, esse desconto incide sobre o valor queresultaria da aplicao da taxa de reduo prevista no n. 1 s prestaes pecunirias objetodaquele desconto.

7 Quando os suplementos remuneratrios ou outras prestaes pecunirias forem


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q) Os trabalhadores dos institutos pblicos de regime especial e de pessoas coletivas dedireito pblico dotadas de independncia decorrente da sua integrao nas reas de regulao,superviso ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes;

r) Os trabalhadores das empresas pblicas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico,das entidades pblicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional emunicipal;

s) Os trabalhadores e dirigentes das fundaes pblicas de direito pblico e das fundaes

pblicas de direito privado e dos estabelecimentos pblicos no abrangidos pelas alneasanteriores;t) O pessoal nas situaes de reserva, pr-aposentao e disponibilidade, fora de efetividade

de servio, que beneficie de prestaes pecunirias indexadas aos vencimentos do pessoal noativo.

10 As entidades processadoras das remuneraes dos trabalhadores em funes pblicasreferidas na alnea p) do nmero anterior, abrangidas pelo n. 2 do artigo 2. da Lei n. 12- A/2008, de 27 de fevereiro, pela Lei n. 66/2012, de 31 de dezembro, e pela Lei n. 66-B/2012,de 31 de dezembro, bem como os rgos ou servios com autonomia financeira processadoresdas remuneraes dos trabalhadores em funes pblicas referidos nas alneas q) e s) do nmero

anterior, procedem entrega das quantias correspondentes s redues remuneratrias previstasno presente artigo nos cofres do Estado, ressalvados os casos em que as remuneraes dostrabalhadores em causa tenham sido prvia e devidamente oramentadas com aplicao dessasmesmas redues.

11 O disposto no presente artigo ainda aplicvel a todos os contratos a celebrar, porinstituies de direito privado, que visem o desenvolvimento de atividades de docncia, deinvestigao ou com ambas conexas, sempre que os mesmos sejam expressamente suportadospor financiamento pblico, no mbito dos apoios ao Sistema Cientfico e Tecnolgico Nacional(SCTN), continuando a aplicar-se as redues entretanto determinadas aos diferentes tipos decontratos em vigor, celebrados naqueles termos.

12 O abono mensal de representao previsto na alnea a) do n. 1 do artigo 61. doDecreto-Lei n. 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n. os 153/2005, de 2de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, reduzido em 4 %, sem prejuzo das redues previstas nos nmeros anteriores.

13 O disposto no presente artigo no se aplica aos titulares de cargos e demais pessoaldas empresas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico e das entidades pblicasempresariais que integrem o setor pblico empresarial se, em razo de regulamentaointernacional especfica, da resultar diretamente decrscimo de receitas.

14 No aplicvel a reduo prevista no presente artigo nos casos em que pela suaaplicao resulte uma remunerao ilquida inferior ao montante previsto para o salrio mnimo

em vigor nos pases onde existem servios perifricos externos do Ministrio dos NegciosEstrangeiros.15 Salvo o disposto no n. 11, o regime fixado no presente artigo tem natureza

imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio esobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendoser afastado ou modificado pelos mesmos.

12. Os requerentes alegam, em resumo, o seguinte:a) As normas em causa consubstanciam uma restrio do direito constitucional retribuio,

na medida em que representam uma diminuio sensvel da contrapartida remuneratria pelotrabalho prestado;

b) Ao impor-se esta medida adicional de sacrifcio (reduo remuneratria) pelo quarto anoconsecutivo aos trabalhadores do setor pblico, em termos agora alargados (a partir dos 675euro mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos 2000 euro), ultrapassam-se vrios doslimites a que uma ablao diferencial desta natureza estar sempre sujeita;


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c) No quarto ano de aplicao, a medida discriminatria j no pode justificar-se pela suaeficcia em relao a reformas que pudessem requerer mais tempo;

d) Na sua aplicao a todos os que, pela quarta vez, suportam continuadamente a reduoremuneratria, esta medida levar a que o sacrifcio exigido de cada um deles, s a este ttulo, seeleve para um valor compreendido entre 14% a 40% da sua remunerao anual;

e) Por outro lado, a ponderao do nvel de sacrifcio imposto (especialmente) a quemaufere salrios no limiar inferior da tabela, a partir de 675 euro, e o grau de satisfao dos

interesses que se pretende atingir com isso- a consolidao oramental em poucas dcimas- spode conduzir concluso da intolerabilidade daquele sacrifcio;f) Tendo em conta que essas medidas cumulam, para alm do enorme aumento de impostos

sofrido pela generalidade dos cidados, com a diminuio de rendimento e de cortes salariais quej incidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre estes trabalhadores, com a supressoefetiva dos 13. e 14. meses no ano de 2012 (no obstante a sua declaradainconstitucionalidade) e com a reduo indireta de retribuio em que se traduz no aumento dohorrio de trabalho para as 40 horas semanais e nos sucessivos aumentos de contribuio para a ADSE;.

g) Alm de que a eventual violao do princpio da proteo da confiana por parte das

redues remuneratrias deve ser apreciada segundo um crivo mais apertado, tendo em contaque as redues remuneratrias que incidem exclusivamente sobre os trabalhadores em funespblicas e das empresas pblicas sempre haviam sido perspetivadas como transitrias e com umhorizonte temporalmente delimitado e pr-estabelecido;

h) Os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam a um novo juzo quanto suaidoneidade ou adequao para atingir os fins visados, quanto sua exigibilidade, necessidade ouindispensabilidade, e quanto sua proporcionalidade em sentido estrito, isto , quanto a saber setais medidas se incluem na justa medida ou se devem considerar-se excessivas.

i) A dimenso do sacrifcio imposto pelos cortes salariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, no menor que a que foi imposta com o corte de um dos subsdios de frias ou

de Natal declarado inconstitucional pelo acrdo n. 353/2012;j) Quanto questo da idoneidade ou adequao da medida, hoje manifesto que os cortes

salariais no foram um meio idneo para a reduo imediata do dfice das contas pblicas;l) A questo fundamental que se coloca, porm, relativamente aos cortes salariais previstos

na LOE 2014 a de saber se no esto largamente ultrapassados os limites do sacrifcio a quealudiu o acrdo n. 396/2011 e se no se verifica situao idntica que justificou a declaraode inconstitucionalidade do corte dos subsdios de frias e de Natal de 2013.

m) Quando se alargam os cortes salariais de modo a abranger trabalhadores que auferemsalrios mensais ilquidos no montante de 675 euro, esto ultrapassados todos os limitesconstitucionalmente admissveis, visto que estes cortes incidem sobre rendimentos de tal modoexguos que violam claramente o princpio constitucional da proporcionalidade.

mbito temporal de vigncia13. Ao invs do que sucedeu com o artigo 27., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de

dezembro, que aprovou o Oramento do Estado para 2013, a norma constante do n. 1 doartigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, no se limita a fazer transitar para oano de 2014 a norma instituda pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro(Lei do Oramento de Estado para 2011), e transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012), queoperou, pela primeira vez, uma reduo, entre 3,5% e 10%, das remuneraes superiores a 1.500 que devessem ser pagas atravs de dinheiros pblicos.

De acordo com o regime seguido pela reduo remuneratria imposta aos trabalhadoresdo setor pblico pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e renovada para os anos de2012 e 2013 pelas Leis n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 dedezembro, respetivamente, a afetao dos rendimentos salariais era de: a) 3,5 % sobre o


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a uma taxa varivel entre 3,5% e 10%, suportam agora a taxa mxima de 12%. Essa mesmtaxa aplicvel a todas as outras remuneraes mais elevadas.

15. Ao contrrio do que sucedeu com as normas feitas sucessivamente constar dosartigos 19., n. 1, 20., n. 1, e 27., n. 1, das Leis do Oramento de Estado para 2011,2012 e 2013, respetivamente, a norma inscrita no n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013no se limita a indicar o termo inicial do perodo a que reporta a reduo salarial adeterminada.

Apesar de, tal como as precedentes disposies, no conter a especificao do termofinal do perodo em que perdurar a afetao remuneratria a prevista, a norma constantedo n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 estabelece que essa afetao vigorar duranto ano de 2014, o que, em relao formulao antes adotada, traduz uma mensuraomais concreta e explcita da temporalidade da medida, no sentido em que a sua durao feita expressamente coincidir com a do ano civil a que se reporta.

Porm, se, do ponto de vista da aferio da temporalidade da reduo remuneratriafixada, esta maior preciso da clusula constante do n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83C/2013 tende a facilitar, quando em si mesma considerada, uma concluso favorvel transitoriedade da medida, j a circunstncia, expressamente invocada pelos autores do

pedido que deu origem ao Processo n. 47/2014, de se tratar agora do quarto anoconsecutivo de imposio de cortes salariais e de este se no encontrar integralmenteabrangido pelo perodo de vigncia do PAEF, associada ao facto, alegado pelos autores dopedido que deu origem ao Processo n. 14/2014, de existirem no discurso poltico associad elaborao da Proposta que deu origem referida Lei certos sinais indicadores de ter sidabandonada toda e qualquer delimitao temporal do respetivo alcance, poder conferir (re)considerao do tema da plurianualidade das disposies oramentais relativas aotrabalhadores do setor pblico uma nova dimenso problemtica.

16. Tanto a questo relativa determinao do perodo de vigncia de normas inseridasem leis oramentais que impem uma reduo da remunerao dos trabalhadores do setorpblico, como a respeitante determinao dos termos em que o sentido da resposta sedever projetar sobre o juzo da respetiva conformidade constitucional vm sendocontinuamente debatidas na jurisprudncia deste Tribunal, tendo comeado por colocar-seno mbito da fiscalizao da constitucionalidade do artigo 19.da Lei n. 55-A/2010, de 3de dezembro (Oramento do Estado para 2011).

Considerando que a resposta questo de saber se as redues impostas pelo artigo 19.da Lei n. 55-A/2010 operavam a ttulo definitivo ou a ttulo meramente transitrioconstitua um muito relevante fator de valorao, atuante transversalmente em todos oscampos problemticos de aplicao dos parmetros constitucionais ento invocados, oacrdo n. 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposio, comeou por recusar apossibilidade de extrair da ausncia de uma clusula de temporalidade uma conclusofavorvel definitividade da medida, tomando por base a natureza oramental das normaem causa e os preceitos constitucionais relativos vigncia das leis do oramento.

O Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de disposies que tinham afuno de dar suporte normativo a uma dada previso de despesas, e sendo a sua aplicaindispensvel sua correta execuo, elas repercut[iam-se] diretamente no prprio quadrcontabilstico do oramento, integrando-se substancialmente neste diploma, como suacomponente essencial.

Concluiu-se, assim, que as normas constantes do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, namedida em que no se projeta[vam], com independncia, para fora da aprovao eexecuo do Oramento do Estado, tinham carter oramental, pelo que, por fora deregra constitucional (artigo 106., n. 1, da Constituio), no poderiam gozar seno d vigncia anual, o que tornava desnecessria at a determinao autnoma do termo finada sua vigncia, pois este encontrar-se-ia definido constitucional e legislativamente (arti4., n. 1, da Lei de Enquadramento Oramental Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, na


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redao da Lei n. 48/2004, de 24 de agosto). Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, todavia, no poder ignorar-se que as

redues remuneratrias estabelecidas na lei do Oramento do Estado de 2011 t[inham]como objetivo final a diminuio do dfice oramental para um valor precisamentequantificado, respeitador do limite estabelecido pela Unio Europeia, no quadro das regrada unio econmica e monetria, para cujo alcance fo[ra] estabelecida uma calendarizapor etapas anuais, prevendo-se para 2013 a satisfao plena de tal objetivo.

Neste contexto, poder-se-ia dizer que as medidas de diminuio da despesa pblicainscritas no Oramento de 2011 mais no representa[riam] do que uma parcela, uma fase, dum programa cuja realizao integral se estende[ria] por um horizonte temporal maisalargado.

Porm, na medida em que o legislador no optara por estabelecer expressamente paraas redues remuneratrias uma vigncia correspondente do PEC (2010-2013), aqueldado no invalida[ria] a concluso de que elas vigorar[iam] segundo a sua natureza dmedidas de carter oramental , isto , anualmente, caducando no termo do ano emcurso , apenas levando a dar como praticamente certa, porque necessria para ocumprimento das vinculaes assumidas, a repetio de medidas de idntico sentido, par

vigorar nos anos correspondentes aos da execuo do programa que as justifica e em que sintegram, ou seja, at 2013.De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, a ser tida em conta, apenas

pode[ria] fundar a concluso de que estas medidas ter[iam] uma durao plurianual, sem pem causa o seu carter transitrio, de acordo com a sua razo de ser e natureza, de respostanormativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com urgncia e em prazo mais breve possvel, para padres de normalidade.

17. O problema relativo determinao do mbito temporal de vigncia das normasque afetam o valor da remunerao dos trabalhadores do setor pblico inscritas em leisoramentais voltou a colocar-se no mbito da fiscalizao da constitucionalidade do artig

21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012),que determinou a suspenso durante a vigncia do Programa de Assistncia Econmica Financeira (PAEF), como medida excecional de estabilidade oramental do pagamento dsubsdios de frias e de Natal ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e/ou 14.meses aos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao base mensal fosse superior a 1.100 (n. 1), bem como a reduo dos referidos subsdios ou prestaes aos trabalhadoredaquele setor cuja remunerao base mensal fosse igual ou superior a 600 e noexced[esse] o valor de 1.100 (n. 2).

Neste caso, decidido pelo acrdo n. 353/2012, a questo colocada consistiu em saberse a inscrio daquela medida numa lei oramental determinaria a sujeio do respetiv

mbito temporal de vigncia aos limites para esta legal e constitucionalmente fixados, oupelo contrrio, tal mbito deveria ser estabelecido a partir da clusula de temporalidadinserta na prpria norma do n. 1 do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro,hiptese em que passaria a contemplar, no apenas o ano de 2012, mas tambm os de 2013e 2014 por ser esse o perodo de vigncia do PAEF.

Tendo prevalecido este ltimo entendimento, o Tribunal considerou ento que comoos artigos 21. e 25., da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para o perodode vigncia do PAEF, a durao da suspenso de pagamentos neles decretada, tal medidano pod[eria] deixar de ter, pelo menos, a durao de 3 anos, abrangendo os anos de 20122013 e 2014.

18. No mbito da apreciao da conformidade constitucional das normas constantesdos artigos 27., n. 1, e 29., n. 1, ambos da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro,decidida pelo acrdo n. 187/2013, o problema da transitoriedade das disposiesoramentais relativas aos trabalhadores do setor pblico foi novamente colocado, tendosurgido a em ambas as configuraes em que havia sido considerado j nos acrdos n.


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396/2011 e 353/2012. Atentando na coincidente estrutura temporal das normas constantes dos artigos 27.,

n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19., n.1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 ddezembro, por um lado, e dos artigos 29., n.1, e 45., n.1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 ddezembro, e 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, por outro, o Tribunal entendeuno existir razo para divergir do juzo sobre a temporalidade das medidas impugnadasubjacente aos julgamentos efetuados atravs dos referidos acrdos.

No que particularmente diz respeito reduo das remuneraes dos trabalhadores dosetor pblico, considerou-se ainda que, apesar da respetiva plurianualidade se ter tornadoem face do disposto no artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, senoprospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evidente, persistiam as razes que, nocontexto normativo subjacente ao 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro,haviam conduzido o Tribunal a no pr em causa o seu carter transitrio e temporrio,continuando esta concluso a poder extrair-se com clareza, no mbito da Lei n. 66-B/2012de 31 de dezembro, da circunstncia de se tratar de uma medida inscrita na estratgia dconsolidao oramental, atravs da reduo da despesa, tendo em vista o cumprimento dolimites quantitativos para o dfice.

Concluiu assim o Tribunal que, apesar de a reduo do valor da retribuio mensalimposta pelo artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, ao contrrio da suspenso do pagamento dosubsdio de frias ento prevista no respetivo artigo 29., no ter normativamente expressuma durao correspondente do PAEF, se justificava, perante o respetivoenquadramento oramental, a qualificao unitria de ambas como medidas com cartetransitrio, sujeitas exigncia de renovao () em cada oramento como condio dobteno, em face da regra da anualidade oramental, de uma aplicao plurianual.

Para o Tribunal, em suma, ambas as medidas previstas na Lei n. 66-B/2012, de 31 dedezembro, apresentavam em comum uma vigncia temporria, no definitiva, o quepermitia reconhecer nelas a caracterstica tida em conta nos acrdos n.s 396/2011 e353/2012.

19. Procurando determinar-se se possvel manter, em face do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, o mesmo juzo sobre a transitoriedade das medidas relativas aos trabalhadores dosetor pblico anteriormente emitido, a primeira nota a salientar a de que a norma agorasob fiscalizao, se por um lado beneficia, em relao s precedentes disposies, de ummaior preciso quanto ao respetivo perodo de vigncia, que lhe conferida por umaclusula de temporalidade expressamente coincidente com a durao do ano a que sereporta, por outro reitera pelo quarto ano consecutivo a reduo das remuneraes totaisilquidas mensais das pessoas a que se refere o respetivo n. 9. F-lo, no obstante seencontrar oficialmente previsto para maio de 2014 o termo do Programa de AssistnciaEconmica e Financeira e, a mais disso, com apoio num discurso justificativo que, apesar dmanter a ligao aos objetivos de consolidao oramental a que se autovinculou oEstado Portugus, d sinais de romper com o horizonte temporal que vinha sendoreiteradamente considerado, apontando, atravs da invocao de fundamentos relacionadocom o processo de reviso estrutural da despesa pblica e do objetivo de ajustar para onveis de mercado as remuneraes de certos grupos da Administrao Pblica, para ocarter permanente da medida, ainda que sujeita a ulterior reformulao

Acórdão TC 413/2014 (Cons. Carlos Fernandes Cadilha)

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