ACÓRDÃO TC N.º 187/2013 (Lei do Orçamento do Estado para 2013)

8/23/2019 ACRDO TC N. 187/2013 (Lei do Oramento do Estado para 2013)

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05/04/13 TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

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ACRDO N. 187/2013

Processo n. 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013Plenrio

Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional

I Relatrio

1. Pedido formulado no processo n. 2/2013

No mbito do processo n. 2/2013, foi pedida, pelo Presidente da Repblica, aapreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade:

a) Das normas constantes dos n.s 1 a 9 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, de 31

de dezembro de 2012 (Lei do Oramento do Estado para 2013, adiante LOE2013), e, a ttuloconsequente, das restantes normas constantes do mesmo preceito, por eventual violao, no planotributrio, do princpio da igualdade na sua dimenso de proporcionalidade, resultante da

conjugao das disposies normativas do artigo 13. e do n. 1 do artigo 104. com a norma don. 2 do artigo 18. da Constituio da Repblica Portuguesa Repblica (CRP);

b) Das normas constantes dos nmeros 1 e 2 e, a ttulo consequencial, das restantes

normas do artigo 77. da mesma lei, por violao, no plano tributrio, do princpio da igualdadena sua dimenso de proporcionalidade (artigos 13. e 104., n. 1, conjugados com o artigo 18.,n. 2, da CRP) e por violao do princpio da proteo da confiana, contido no artigo 2. daCRP;

c) Das normas constantes dos n.s 1, 2, 3 e 4 do artigo 78. da mesma lei e, a ttulo

consequente, das restantes normas do mesmo artigo, com fundamento na violao do princpio

da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, (artigo 104., n. 1, da CRP), dos princpiosda igualdade e da proporcionalidade (artigo 104., n. 1, conjugado com os artigos 13. e 18., n.2, da CRP), do princpio da proteo da confiana (artigo 2. da CRP), do direito a umasobrevivncia com um mnimo de qualidade (artigos 1. e 63., n.s 1 e 3, da CRP) e do ncleoessencial de direitos patrimoniais de propriedade, na sua dimenso societrio-pensionista,garantidos pelo n. 1 do artigo 62., nos termos do n. 2 do artigo 18., ambos da CRP.

a seguinte a fundamentao do pedido:

1As normas que so objeto do presente pedido de fiscalizao da constitucionalidadeconstam da Lei da Assembleia da Repblica que aprova o Oramento de Estado para2013 e suscitam as dvidas de constitucionalidade que se passa seguidamente amencionar.I - Suspenso do subsdio de frias aos trabalhadores ativos do setor pblico

2O artigo 29 da Lei indicada dispe o seguinte:


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Artigo 29.Suspenso do pagamento de subsdio de frias ou equivalente1- Durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental suspenso o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaescorrespondentes ao 14. ms s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27. cujaremunerao base mensal seja superior a 1100.2- As pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27. cuja remunerao base m ensal sejaigual ou superior a 600 e no exceda o valor de 1 100 ficam sujeitas a uma reduono subsdio de frias ou nas prestaes correspondentes ao 14. o ms, auferindo o

montante calculado nos seguintes termos: subsdio/prestaes = 1320 - 1,2 xremunerao base mensal.3- O disposto nos nmeros anteriores abrange todas as prestaes,independentemente da sua designao formal, que, direta ou indiretamente, sereconduzam ao pagamento do subsdio de frias a que se referem aqueles nmeros,designadamente a ttulo de adicionais remunerao mensal.4- O disposto nos n.s 1 e 2 abrange ainda os contratos de prestao de servioscelebrados com pessoas singulares ou coletivas, na modalidade de avena, compagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de duas prestaes de igualmontante.5- O disposto no presente artigo aplica-se aps terem sido efetuadas as reduesremuneratrias previstas no artigo 27. bem como as constantes do artigo 31.6- O disposto nos nmeros anteriores aplica-se ao subsdio de frias que as pessoas

abrangidas teriam direito a receber, incluindo pagamentos de proporcionais porcessao ou suspenso da relao jurdica de emprego.7- O disposto nos nmeros anteriores aplica-se igualmente ao pessoal na reserva ouequiparado, quer esteja em efetividade de funes quer esteja fora de efetividade.8- O Banco de Portugal, no quadro das garantias de independncia estabelecidas nostratados que regem a Unio Europeia, toma em conta o esforo de conteno globalde custos no setor pblico refletido na presente lei, ficando habilitado pelo presenteartigo a decidir, em alternativa a medidas de efeito equivalente j decididas, suspendero pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.ms aos seus trabalhadores durante o ano de 2013, em derrogao das obrigaesdecorrentes da lei laboral e dos instrumentos de regulamentao coletiva relevantes.9- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excecional,prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio esobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho,no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos. "

3Cumpre assinalar que as normas contidas nos nmeros 1 e 2 do artigo 29:a) Se aplicam, por fora da remisso feita para a norma do n 9 do artigo 27 domesmo diploma, quer a titulares de rgos de soberania e pessoas que desempenhemcargos pblicos nos diversos setores da Administrao, quer a trabalhadores comqualquer modalidade de relao jurdica de emprego pblico, sendo todos eles, paraos efeitos deste requerimento, designados por trabalhadores ativos do setor pblico;b) Na medida em que determinam a suspenso do subsdio de frias ou de quaisquerprestaes correspondentes ao 14 ms aos referidos trabalhadores, mantm umamedida equivalente que constava das normas do artigo 21 da Lei do Oramento deEstado para 2012(1), importando, todavia, assinalar uma diferena entre os doisregimes: enquanto as duas disposies impugnadas neste requerimento determinam,

apenas, a suspenso do 14 ms, j as normas do artigo 21 do Oramento deEstado de 2012 impunham cumulativamente com idntica medida, tambm asuspenso do 13 ms (subsdio de Natal).

4Importa recordar, como premissa pr-compreensiva da presente argumentao, ocontexto jurdico que envolveu por parte do Tribunal Constitucional, com osfundamentos constantes o Acrdo n 353/2012, a declarao dainconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, das normas constantes do artigo21 e tambm do artigo 25 da Lei n. 64-B/2011 que aprovou o Oramento doEstado para 2012.

5O Tribunal Constitucional apreciou, ento, a suscitao de um problema deconstitucionalidade fundado na repartio desigual de encargos pblicos com o

equilbrio financeiro do Estado entre, por um lado, trabalhadores ativos do setorpblico (artigo 21) e reformados e pensionistas (artigo 25), a quem foi determinadaa suspenso dos subsdios de frias e de Natal e, por outro, os trabalhadores ativosdo setor privado, a quem no foi exigido um sacrifcio idntico.

6O Tribunal, no aresto mencionado no n. 4 deste requerimento e de, algum modo,na linha do Ac. n 396/2011, admitiu como legtima alguma diferenciao entre


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"quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor privado da economia, no sepodendo considerar, no atual contexto econmico e financeiro, injustificadamentediscriminatria qualquer medida de reduo de rendimento dirigida apenas aosprimeiros".

7Contudo, o mesmo rgo no deixou de considerar que a liberdade do legislador emrecorrer ao corte de remuneraes e penses que auferem por verbas pblicas, tendoem vista atingir o equilbrio oramental, no seria ilimitada, pelo que "a diferena entreo grau de sacrifcio para aqueles que so atingidos por esta medida e para os que noso no pode deixar de ter limites", importando ter em conta que "a dimenso da

desigualdade do tratamento tem de ser proporcionada s razes que justificam essetratamento desigual, no podendo revelar-se excessiva ".8

Atenta a fundamentao exposta, o Tribunal Constitucional declarou ainconstitucionalidade das normas do artigo 21 e do artigo 25 da Lei do Oramentopara 2012, com fundamento na violao do princpio da igualdade, conjugado com oprincpio da proporcionalidade, tendo-o feito nos seguintes termos:A diferena de tratamento de tal modo acentuada e significativa que as razes deeficcia da medida adotada na prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblicopara os valores apontados nos memorandos de entendimento no tem uma valiasuficiente para justificar a dimenso de tal diferena, tanto mais que poderiaconfigurar-se o recurso a solues alternativas para a diminuio do dfice quer dolado da despesa ( .. .) quer do lado da receita (. .. ). Da que seja evidente que o

diferente tratamento imposto a quem aufere remuneraes e penses por verbaspblicas ultrapassa os limites da proibio do excesso em termos de igualdadeproporcional.

9O artigo 29 da Lei que objeto do presente pedido de fiscalizao deconstitucionalidade, em articulao com outras disposies de natureza fiscal em sedede IRS constantes do mesmo diploma, mantm um tratamento tributriodiferenciado para certas categorias de cidados, como os trabalhadores do setorpblico, do qual resulta um esforo acrescido face quele que exigido aos restantestrabalhadores no ativo.

10Sucede que, em matria fiscal, o critrio de diferenciao constitucionalmente admitidona tributao do rendimento pessoal o critrio da capacidade contributiva (n. 1 doartigo 104 da Constituio), o qual corporiza operativamente o princpio daigualdade na repartio dos encargos pblicos entre os cidados, no podendo aaplicabilidade do mesmo critrio cingir-se aos impostos, j que se impe a quaisquertributos de carter parafiscal, em nome dos princpios constitucionais dauniversalidade e da igualdade, bem como do princpio da prevalncia da substnciasobre a forma que inere ao Estado material de direito.

Assim ,11

Embora do ponto de vista contabilstico se possa dizer que a suspenso do subsdiode frias consistir numa medida que incide sobre a despesa pblica, enquanto umagravamento fiscal constituir uma medida do lado da receita, verifica-se que essadistino contabilstica e formal pois, de um ponto de vista substantivo e jurdico-constitucional, a suspenso do pagamento do subsdio de frias aos funcionriospblicos e pensionistas traduz-se num esforo contributivo acrescido que lhes

unilateralmente exigido para o financiamento do Estado e que envolve uma ablaodo seu rendimento anual, pelo que consistir num verdadeiro imposto.12

A desigualdade que subsiste na tributao entre trabalhadores do setor pblico e dosetor privado, em detrimento dos primeiros, ter de ancorar, por conseguinte, emfundamentos materiais adequados, e no tanto em argumentos de maior fragilidadecomo os que constavam do Relatrio relativo lei do Oramento de 2012, de acordocom os quais:i) Os trabalhadores ativos do setor pblico beneficiariam, em mdia, de retribuiessuperiores s do setor privado;ii) Os mesmos trabalhadores teriam uma maior garantia de subsistncia do vnculolaboral.

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Quanto ao primeiro argumento, importa esclarecer que ele contraria o sentido dosprincpios jurdico-constitucionais da "capacidade contributiva" e da "unidade doimposto", acolhidos na norma constante do n. 1 do artigo 104 da Constituio, jque a fixao do imposto sobre o rendimento no aferida em funo de mdias deretribuio de distintas categorias profissionais, mas sim em razo dos rendimentos edas necessidades de cada sujeito ou agregado familiar.

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No que concerne ao segundo argumento, parece evidente que a capacidade econmicapara pagar impostos no determinada pela maior ou menor estabilidade do vnculolaboral, j que:a) Um determinado sujeito passivo pode beneficiar de uma menor garantia desubsistncia do vnculo e ter uma capacidade econmica substancialmente superior aoutro com um vnculo laboral mais estvel (como o caso, exemplificativo, deprofissionais famosos das artes e espetculos e do desporto que podem auferir, comum contrato de um s ano, um rendimento que um funcionrio pblico poder noreceber em muitos anos);b) As redues salariais no setor pblico tm afetado mesmo aqueles funcionrios

com vnculos precrios e a termo certo (como ser o caso dos professorescontratados).O acolhimento deste argumento obrigaria a uma tributao que examinasse, setor asetor e empresa a empresa, o nvel de estabilidade e de precariedade do vnculo laboraldos diferentes trabalhadores, antes de graduar em conformidade as diferentes taxas deimposto, o que se afiguraria no apenas ilgico mas tambm impraticvel.Dito isto,

15Sem embargo de o artigo 29 da Lei que aprova o Oramento de Estado para o anode 2013 ter mantido um regime tributrio diferenciado entre trabalhadores do setorpblico e do setor privado, diferena que o Tribunal Constitucional admite, em tese,

poder ocorrer em razo do critrio do "recebimento por verbas pblicas", importaregistar que o mesmo preceito legal reduziu, tambm, a desproporo entre as duascategorias de trabalhadores na repartio de sacrifcios destinados a garantir oequilbrio oramental.

16Poder mesmo afirmar-se que, na norma mencionada no nmero anterior, adesigualdade que subsiste, quando comparada com o regime julgado inconstitucionalconstante do artigo 21 da Lei de Oramento de Estado para 2012, deixou deassumir o nvel de desproporo previamente existente, passando por exemplo adiferenciar-se quantitativamente, a partir do valor de 1.100 euros, na base dasuspenso do montante equivalente a um salrio mensal para a funo pblica.Contudo,

17Se um facto que as opes normativas constantes do diploma que objeto destepedido de fiscalizao traduzem um esforo de aproximao em relao orientaojurisprudencial do Tribunal Constitucional nsita no Ac. n. 353/2012, a qual admiteuma desigualdade de tratamento tributrio entre categorias de trabalhadores noslimites da razoabilidade, cumpre contudo interpelar o rgo mximo de JustiaConstitucional sobre se essa aproximao ter sido suficiente e adequada, luz doprincpio constitucional da igualdade conjugado com o princpio daproporcionalidade.

18No juzo de proporcionalidade sobre a conformidade das normas sindicadas com aConstituio no podem deixar de ser tidas em conta, a par do esforo de reduoquantitativa da desproporo pr-existente na distribuio de sacrifcios entre as duascategorias de trabalhadores, outros fatores tais como:a) A equidade e justia na repartio desses sacrifcios;

b) A proibio do excesso na diferenciao dos sacrifcios entre categorias detrabalhadores.19

Sendo o prprio Tribunal Constitucional, no j citado Acrdo n. 353/2012, querecorda que "() quanto maior o grau de sacrifcio imposto aos cidados para asatisfao de interesses pblicos, maiores so as exigncias de equidade e justia narepartio desses sacrifcios" cumpre destacar, tal como se observou nos nmeros 10e 13 deste requerimento e atento o disposto no n 1 do artigo 104 da Constituio,que a capacidade contributiva respeitante ao imposto sobre o rendimento pessoal aferida por cada sujeito ou agregado familiar em razo do seu rendimento enecessidades.

20Uma menor considerao do princpio da capacidade contributiva pessoal pela norma

impugnada pode conduzir, em diversos casos e ao arrepio do n. 1 do disposto noartigo 104 da Constituio, a situaes de tributao regressiva do rendimento daspessoas singulares na medida em que, quem tenha um nvel de rendimento menorpode vir a ser obrigado, em razo do seu estatuto de funcionrio pblico, a fazer umesforo contributivo sensivelmente maior do que quem tenha um nvel derendimento superior, importando aferir se, nesses cenrios de desigualdade, oreferido esforo contributivo ou no excessivo, o que envolve a submisso da


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mesma norma a um teste de proporcionalidade.21

Idntico teste, por uma aproximada ordem de razes, deve ser feito norma do n. 2do artigo 29 que opera uma reduo no valor do subsdio de frias aos trabalhadoresdo setor pblico, cuja remunerao de base mensal seja igual ou superior a 600 eurose no exceda o valor de 1.100 euros.Nestes termos,

22Impe-se a suscitao do controlo da constitucionalidade das normas dos nmeros 1e 2 do artigo 29 da Lei n 66-B/2012 e, a ttulo consequente, das restantes normas

do mesmo preceito legal, na medida em que subsistem dvidas sobre se as referidasnormas observam "os limites da proibio do excesso em termos de igualdadeproporcional" (Ac n 353/2012 do Tribunal Constitucional) extrados da conjugaodas normas do artigo 13 e do n 1 do artigo 104 da Constituio, com a norma don. 2 do artigo 18, da mesma Constituio.II. A tributao de reformados e pensionistas

23As normas dos artigos 77 e 78 da Lei n . 66-B/2012, relativas tributao dosreformados e pensionistas suscitam trs ordens de dvidas em matria deconstitucionalidade que se passa seguidamente a referir.

A. Da inobservncia pela norma do artigo 77 do critrio da "igualdade proporcional"

na tributao de reformados. 24

Reza o seguinte o artigo 77 da Lei em apreciao:

"Artigo 77.Suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalentes de aposentados ereformados1- Durante a vigncia do PAEF, como m edida excecional de estabilidade oramental, suspenso o pagamento de 90% do subsdio de frias ou quaisquer prestaescorrespondentes ao 14. ms, pagas pela CGA, IP., pelo Centro Nacional de Pensese, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidadespblicas, independentemente da respetiva natureza e grau de independncia ouautonomia, nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidadesreguladoras, de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito nacional,regional ou municipal, aos aposentados, reformados, pr-aposentados ouequiparados cuja penso mensal seja superior a e 1 100.2-Para efeitos do disposto no nmero anterior, considera-se a soma de todas aspenses devidas a qualquer ttulo percebidas por um mesmo titular e com a mesmanatureza, nomeadamente penses de sobrevivncia, subvenes e prestaespecunirias equivalentes que no estejam expressamente excludas por disposiolegal, e pagas pela CGA, IP., pelo Centro Nacional de Penses e, diretamente ou porintermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas,independentemente da respetiva natureza e grau de independncia ou autonomia,nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, desuperviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito nacional, regional oumunicipal.

3- Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, considera-se que tm a mesmanatureza, por um lado, as penses, subvenes e prestaes atribudas por morte e,por outro, todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamentosubjacente sua concesso.4- Os aposentados cuja penso mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda o

valor de 1100 ficam sujeitos a uma reduo no subsdio ou prestaes previstos non. 1, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsdio/prestaes =1188 - 0,98 x penso mensal.5- Durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental,o valor mensal das subvenes mensais vitalcias, depois de atualizado por indexaos remuneraes dos cargos polticos considerados no seu clculo, reduzido napercentagem que resultar da aplicao dos nmeros anteriores s penses de idntico

valor anual.

6- O disposto no presente artigo aplica-se cumulativamente com a contribuioextraordinria prevista no artigo seguinte.7- No caso das penses ou subvenes pagas, diretamente ou por intermdio defundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, independentemente darespetiva natureza e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente assuportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo,e empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal, o montante relativo


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ao subsdio cujo pagamento suspenso nos termos dos nmeros anteriores deve serentregue por aquelas entidades na CGA, IP., no sendo objeto de qualquer descontoou tributao.8- O disposto no presente artigo abrange todos os aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados que recebam as penses e ou os subsdios de frias ouquaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagos pelas entidades referidas non. 1, independentemente da natureza pblica ou privada da entidade patronal aoservio da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuies ou de estesdescontos ou contribuies resultarem de atividade por conta prpria, com exceodos reformados e pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n. 127/2011, de 31 de

dezembro, alterado pela Lei n. 20/2012, de 14 de maio, e das prestaesindemnizatrias correspondentes atribudas aos militares com deficincia abrangidos,respetivamente, pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho,183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.s 46/99, de 16 dejunho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro,alterado pelos Decretos-Leis n. s 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, epelo Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de julho.9- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excecional,prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio esobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho,no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

25A argumentao expendida nos n.s 3 a 22 deste requerimento relativa suspensodo pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores ativos do setor pblico extensvel, com adaptaes, questo de suspenso do pagamento de 90% dosubsdio de frias, ou de quaisquer prestaes correspondentes ao 14 ms, areformados e pensionistas, determinada pelos n.s 1 e 2 do artigo 77 do d iploma emapreciao, acrescendo ainda a essa dvida de constitucionalidade, uma outra sobre aconformidade das mesmas normas com o princpio da proteo da confiana.

26No que concerne s pessoas cuja penso seja superior a 1.100 euros, a suspenso de90% do subsdio de frias prevista no n. 1 do artigo 77 implica um tratamentodiferenciado em matria de tributao de rendimento dos reformados e pensionistasem relao aos demais cidados que no sejam trabalhadores ativos do setor pblico,e que se traduz numa reduo de 6,43% do rendimento anual dos primeiros, a qualse associa numa pluralidade de casos, eventual diminuio de rendimento resultanteda alterao dos escales e das taxas do IRS.Ora,

27Se, de acordo com o n. 1 do artigo 104 da Constituio, a capacidade contributivarespeitante ao imposto sobre o rendimento pessoal aferida por cada sujeito ouagregado familiar em razo do seu rendimento e necessidades, e integrando asuspenso do valor de 90% do subsdio de frias o conceito material de tributaofiscal sobre o rendimento pessoal dos reformados, regista-se que estes, semfundamento material razovel, so discriminados negativamente em termos deesforo tributrio em face de outras categorias de cidados, nomeadamente dostrabalhadores no ativo do setor privado.

28Se no caso dos trabalhadores do setor pblico a desigualdade de tratamentotributrio em relao aos trabalhadores do setor privado pode ter, de acordo com ajurisprudncia constitucional, uma justificao dentro de certos limites, centrada nocritrio do "recebimento por verbas pblicas" por parte dos primeiros, no caso dosreformados, cuja situao especfica o Tribunal Constitucional reconhece no Ac. n.353/2012, o referido critrio justificante no vale exatamente da mesma forma, j queas penses recebidas de instncias pblicas tiveram, como contrapartida, ascontribuies que os mesmos e as entidades empregadoras efetuaram para asegurana social durante a sua vida de trabalho.

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A desconsiderao do princpio da capacidade contributiva pelos preceitos sindicados(articulados com outras disposies de agravamento fiscal constantes do diploma), namedida em que no toma em conta os rendimentos e necessidades do agregadofamiliar, suscetvel de gerar situaes de tributao regressiva do rendimento dereformados em termos pelo menos idnticos em relao situao problemticareferida no n. 20 deste requerimento, importando aferir-se:a) Existe fundamento para essa situao de desigualdade em que o reformado


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pensionista su jeito a um esforo contributivo especfico em razo da sua condio;b) Se esse esforo viola, ou no, o princpio da proib io do excesso.

30Cumpre, assim:a) Por identidade de razo com o questionamento da constitucionalidade do artigo29, promover a fiscalizao da constitucionalidade da norma contida no nmero 1, e,a ttulo consequencial, das restantes normas do artigo 77 da Lei em exame, namedida em que as mesmas inobservem "os limites da proibio do excesso emtermos de igualdade proporcional" extrados da conjugao das normas do artigo 13

e do n. 1 do artigo 104, com a norma do n. 2 do artigo 18 da Constituio daRepblica;b)Por fora da aplicao, com adaptaes, da argumentao constante dos nmeros46 a 53 deste requerimento, suscitar o controlo da conformidade das normasreferidas na alnea anterior com o princpio da proteo da confiana, previsto noartigo 2 da Constituio.B. Da suscetibilidade de violao do princpio da igualdade pelas normas contidas noartigo 78, por fora de criao de um "imposto de classe" destinado a tributaragravadamente pensionistas e sujeitos a eles equiparados

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O artigo 78 da Lei n. 66-B/2012 dispe o seguinte:

Artigo 78.Contribuio extraordinria de solidariedade

1- As penses pagas a um nico titular so sujeitas a uma contribuio extraordinriade solidariedade (CES), nos seguintes termos:a) 3,5% sobre a totalidade das penses de valor mensal entre 1 350 e 1 800;b) 3,5% sobre o valor de 1 800 e 16% sobre o remanescente das penses de valormensal entre 1 800,01 e 3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e10%;c) 10% sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3 750.2 - Quando as penses tiverem valor superior a 3 750 so aplicadas, em acumulaocom a referida na alnea c) do nmero anterior, as seguintes percentagens:a) 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que no ultrapasse18 vezes aquele valor;b) 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.3 - O disposto nos nmeros anteriores abrange, alm das penses, todas asprestaes pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo a aposentados, reformados,pr-aposentados ou equiparados que no estejam expressamente excludas pordisposio legal, incluindo as atribudas no mbito do sistema complementar,designadamente no regime pblico de capitalizao e nos regimes complementares deiniciativa coletiva, independentemente:a) Da designao das mesmas, nomeadamente penses, subvenes, subsdios,rendas, seguros, indemnizaes por cessao de atividade, prestaes atribudas nombito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistamdesignadamente, penses de reforma de regimes profissionais complementares;b) Da natureza pblica, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independncia ou

autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutospblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, empresas pblicas, dembito nacional, regional ou municipal, caixas de previdncia de ordens profissionaise por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, designadamente:i) Centro Nacional de Penses (CNP), no quadro do regime geral de segurana social;ii) Caixa Geral de Aposentaes (CGA), com exceo das penses e subvenesautomaticamente atualizadas por indexao remunerao de trabalhadores no ativo,que ficam sujeitas s m edidas previstas na presente lei para essas remuneraes;iii) Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS);iv) Instituies de crdito, atravs dos respetivos fundos de penses, por fora doregime de segurana social substitutivo constante de instrumento de regulamentaocoletiva de trabalho vigente no setor bancrio;

v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de penses.

c) Da natureza pblica, privada ou outra, da entidade patronal ao servio da qualefetuaram os respetivos descontos ou contribuies ou de estes descontos oucontribuies resultarem de atividade por conta prpria, bem como de seremobrigatrios ou facultativos;d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual subjacente sua atribuio, eda proteo conferida, de base ou complementar.4- O disposto nos nmeros anteriores no aplicvel componente de reembolso de


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capital, exclusivamente na parte relativa s contribuies do beneficirio, das prestaespecunirias vitalcias devidas por companhias de seguros.5- Para efeitos de aplicao do disposto nos n.s 1 a 3, considera-se a soma de todas asprestaes da mesma natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-se quetm a mesma natureza, por um lado, as prestaes atribudas por m orte e, por outro,todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente suaconcesso.6- Nos casos em que, da aplicao do disposto no presente artigo, resulte umaprestao mensal total ilquida inferior a 1 350 o valor da contribuio devida apenas o necessrio para assegurar a perceo do referido valor.

7- Na determinao da taxa da CES, o 14. ms ou equivalente e o subsdio de Natalso considerados mensalidades autnom as.8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP., no caso das penses atribudas pelo sistemade segurana social e pela Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores, e afavor da CGA, IP., nas restantes situaes, competindo s entidades processadorasproceder deduo da contribuio e entreg-la CGA, IP., at ao dia 15 do msseguinte quele em que sejam devidas as prestaes em causa.9- Todas as entidades abrangidas pelo n. 3 so obrigadas a comunicar CGA, IP.,at ao dia 20 de cada ms, os montantes abonados por beneficirio nesse ms,independentemente de os mesmos atingirem ou no, isoladamente, o valor mnim ode incidncia da CES.10- O incumprimento pontual do dever de comunicao estabelecido no nmeroanterior constitui o responsvel mximo da entidade, pessoal e solidariamente

responsvel, juntamente com o beneficirio, pela entrega CGA e ao CNP da CESque estas instituies deixem de receber e pelo reembolso s entidades processadorasde prestaes sujeitas a incidncia daquela contribuio das importncias por estasindevidamente abonadas em consequncia daquela omisso.11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobrequaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional oucontratual, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalhoe contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos,com exceo das prestaes indemnizatrias correspondentes, atribudas aosdeficientes militares abrangidos, respetivamente pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 dejaneiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 demaio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, pelasLeis n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n.314/90, de 13 de outubro, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 248/98, de 11 deagosto, e 250/99, de 7 de julho.

32Em sntese:a) As normas contidas nas alneas do nmero 1 do artigo 78 do diploma que objeto do presente pedido preveem que as penses de valor mensal situado entre1.350 e 3.750 euros fiquem sujeitas a uma contribuio extraordinria desolidariedade, fixada entre taxas de 3,5% e de 10%;b) As normas constantes das alneas do n. 2 do preceito legal referido na alneaanterior estipulam que, em acumulao com a taxa de 10% acabada de referir, omontante das penses que exceda 12 vezes o valor do IAS e que no ultrapasse 18

vezes aquele valor fique sujeito a uma taxa de 15%, enquanto o montante daspenses que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS seja tributado com uma taxa de 40%.

33A contribuio extraordinria de solidariedade assum e a natureza de um impostosobre rendimento pessoal que resulta ser distinto do IRS, na medida em que:a) Atinge apenas uma "classe" ou categoria de pessoas, os reformados e pensionistas,pr-aposentados e equiparados e no a universalidade dos cidados;b) Aparenta apresentar caractersticas no apenas de imposto sobre o rendimentopessoal, mas tambm de imposto sobre o patrimnio mobilirio;c) Incide sobre rendimentos brutos, enquanto o IRS incide sobre rendimentoslquidos aps se proceder s dedues especficas previstas no artigo 53 do CIRS;d) A progressividade da contribuio extraordinria de solidariedade distinta daprogressividade dos escales do IRS;e) Apresenta-se como um imposto real que no toma em conta as necessidades e os

rendimentos do agregado familiar, enquanto no IRS os rendimentos de penses soenglobados e sobre eles so feitas dedues coleta, que espelham a pessoalidade doimposto.

34

Em razo destes atributos especficos, a taxa de solidariedade determinada pelasnormas constantes dos nmeros 1 e 2 do artigo 78 reflete uma fragmentao da


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tributao do rendimento das pessoas singulares com agravamentos fiscais seletivosem razo de critrios de classe, o que colide com a exigncia constitucional de unidadede tributao do rendimento das pessoas singulares, prevista no n. 1 artigo 104 daConstituio.

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Paralelamente, a contribuio extraordinria de solidariedade que impende sobre osreformados e pensionistas envolve um esforo fiscal muito intenso edesproporcionado para os sujeitos passivos aos quais se aplica, do que resultamsituaes objetivamente discriminatrias e excessivas como a que resulta do seguinte

exemplo:a) Conjugando a Contribuio Extraordinria de Solidariedade com a nova tabela doIRS, com a taxa adicional de solidariedade prevista no artigo 186 e com a sobretaxaprevista no artigo 187, verifica-se que um reformado que aufira uma penso com o

valor mensal de 1.350 euros fica su jeito taxa marginal de tributao de 34, a qual seeleva com o valor da penso, atingindo 77% para um montante de 18 vezes o valordo IAS;b) Em contraposio com a situao acabada de descrever, para um contribuinte nopensionista, com idntico rendimento, as taxas marginais de tributao so de 32% e54%, respetivamente, devendo, em comparao com os trabalhadores ativos do setorprivado, acrescer, ainda, a diferenciao que resulta da suspenso do pagamento de90% do subsdio de frias a reformados e pensionistas.Do exposto, parece evidente que,

36A medida fiscal prevista no artigo 78 ao incidir, como se antecipou , sobre umacategoria especfica de cidados, refora a desigualdade na repartio do esforo fiscal, jque no assenta no critrio da capacidade contributiva, constituindo uma medida comcaractersticas potencialmente arbitrrias e d iscriminatrias que penaliza uma classe oucategoria social determinada, em violao do artigo 13 da Constituio.

37

De acordo com a norma do n. 1 do artigo 104 daConstituio, os cidados sotributados no seu rendimento pessoal atravs de um imposto nico e progressivoque deve ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar, oque exclui a possibilidade de uma tributao assente em critrios subjetivos, como o

das categorias sociais ou funcionais em que o sujeito passivo se insere.Por conseguinte,38

Na medida em que o imposto sobre o rendimento pessoal no est concebido naordem jurdica portuguesa como um "imposto de classe", assente na diviso doscidados em diferentes categorias sociais e profissionais, ocupaes e modos de vida,parece resultar que:a) Por imposio constitucional, o legislador no pode modelar o imposto sobre orendimento das pessoas singulares desconsiderando o critrio da capacidadecontributiva e substituindo-o por outro, margem da legitimao constitucional;b) A tributao sobre o rendimento pessoal dificilmente poder ter outras razes deagravamento que no as decorrentes dos critrios objetivos do princpio da capacidadecontributiva, no parecendo admissvel, luz da teleologia que inere listagem

exemplificativa constante da norma do n. 2 do artigo 13 daConstituio, a criaode benefcios ou discriminaes tributrias fixadas em razo da origem, condiosocial ou, acrescenta-se aqui, da condio ou estatuto de atividade ou de inatividadelaboral dos cidados.Nestes termos,

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A contribuio extraordinria de solidariedade, na medida em que predica,progressivamente, valores elevados e crescentemente desproporcionados nadiscriminao tributria negativa do rendimento dos pensionistas em face dostrabalhadores no ativo, carece de fundamento constitucional e de cabal justificao emtermos de razoabilidade e de lgica redistributiva. que, quanto a esse dfice justificativo, cumpre assinalar que

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Os reformados e pensionistas, quando comparados com os trabalhadores ativos,encontram-se numa situao de maior carncia e vulnerabilidade material j que: nopodem progredir em nenhuma carreira e aumentar o seu rendimento, no podem emmuitos casos acumular a penso com rendimentos de trabalho e so objeto de um


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aumento crescente com encargos no domnio da sade, pelo que, a ser admissvel umcritrio de discriminao positiva, o mesmo poderia em tese operar justificadamenteem favor dos pensionistas, mas j no em favor dos trabalhadores ativos em face dosprimeiros.

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certo que a situao de emergncia financeira a que o Estado portugus se encontrasujeito obriga convocao de uma ponderao proporcional de bens, podendo essaexigncia de proporcionalidade justificar a compresso de determinados direitos de

natureza remuneratria, em nome de interesses pblicos de alto relevo jurdico-constitucional.Contudo,

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Um qualquer "estado de necessidade" financeiro ou fiscal no parece autorizar:a) A criao de impostos de classe portadores de um esforo fiscal desigualitrio eexcessivo em face das demais categorias de cidados e, mesmo que por hiptese fossetida como admissvel semelhante opo, importaria ento, por razes lgicas, que olegislador estabelecesse a identificao das classes e categorias especificamente a oneraratendendo, a ttulo prvio, quer a critrios de capacidade econmica, quer a critrios dejustia material, o que manifestamente no sucedeu no caso sub iuditto;

b) Que as penses de nvel mdio ou superior, por se reportarem a uma minoria(embora expressiva) de pensionistas, possam ser submetidas a um agravamentotributrio profundamente desigual e at exorbitante, j que os direitos fundamentais,com relevo para os direitos, liberdades e garantias, valem universalmente para todosos cidados nos termos do n. 1 do art. 12 da Constituio e so, tal como sustentaDworkin, "trunfos" contra as maiorias passveis de legtima invocao em juzo, embenefcio de setores minoritrios da sociedade.

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No se diga, por outro lado, que o propsito da contribuio seria o de aproximar osreformados e pensionistas do regime aplicvel aos funcionrios ativos,designadamente no que respeita a contribuies obrigatrias para a segurana social,carecendo em absoluto semelhante tipo de fundamento de sustentao lgica ejurdica, na medida em que:a) A carreira contributiva de reformados e pensionistas, em vista de um direito emformao, j se concluiu, tendo aquele direito sido constitudo, de forma plena, narespetiva esfera jurdica;b) Enfermaria de um vcio lgico, a pretenso de pensionistas e reformados virem acontribuir para um sistema previdencial sobre os benefcios que auferem dessemesmo sistema, pelo fato de se terem j tomado - por direito prprio - beneficiriosdo m esmo sistema;c) Uma contribuio que tivesse por objetivo compensar um eventual desfasamentoentre a penso auferida e as contribuies do trabalhador e do empregador efetuadasno passado teria sempre de respeitar, em virtude dos princpios da igualdade e daproporcionalidade, o histrico contributivo de cada beneficirio e no a pensopresentemente recebida;d) Essa contribuio, por se referir a rendimentos passados que produziram todos os

seus efeitos contributivos, seria sempre inconstitucional, por violao da proibio daretroatividade da lei fiscal agravadora, nos termos do n. 3 do artigo 103 daConstituio.

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Estima-se, em concluso, que as normas contidas nos nmeros 1 e 2 do artigo 78, ea ttulo consequente, as restantes normas do mesmo artigo, enfermam deinconstitucionalidade, radicada nos seguintes fundamentos:a) A contribuio extraordinria de solidariedade criada pelas mencionadas normaspode, atentas as suas caractersticas fiscais autnomas ou prprias, ser definida comoum imposto diverso do IRS, pelo que ao refletir uma fragmentao da tributao dorendimento das pessoas singulares, com agravamentos fiscais ditados para certascategorias de cidados, viola o princpio da unidade do imposto sobre o rendimento

pessoal, previsto no n. 1 artigo 104 da Constituio;b) A mesma contribuio, na medida em que tributa, em acumulao com osagravamentos parafiscais previstos no artigo 77 e com os agravamentos oramentaisem sede de IRS, um a categoria especfica de pessoas em razo de critrios ligados suacondio ou estatuto de inatividade laboral e no do critrio constitucional dacapacidade contributiva, descrimina negativamente, de forma desproporcionada e semjustificao constitucional, os pensionistas, em relao aos trabalhadores no ativo, do


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que resulta a violao dos princpios da igualdade e da proporcionalidade, garantidospelas disposies normativas do n. 1 do artigo 104 daConstituio conjugadas comas normas do artigo 13 e com as do n. 2 do artigo 18 da mesmaConstituio.C. A desconformidade das normas sindicadas com os princpios da proteo deconfiana, da proporcionalidade e da garantia de direitos patrimoniais associados propriedade privada na afetao desfavorvel do rendimento de pensionistas eaposentados

45O Tribunal Constitucional reconhecera j no Ac. n 353/2012 que a situaoespecfica dos reformados e aposentados se diferencia da dos trabalhadores da

Administrao Pblica no ativo, sendo possvel quanto aos primeiros convocardiferentes ordens de consideraes no plano da constitucionalidade.

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A par da discriminao factual de que os reformados foram objeto em termos deesforo fiscal em relao a trabalhadores ativos por fora das leis do Oramento deEstado para 2012 e 2013, a especificidade do seu estatuto jurdico pode ancorar-se nasseguintes premissas:a) A ordem jurdica portuguesa reconhece a existncia de uma relao sinalagmticaentre o sistema previdencirio e os contribuintes da segurana social, no marco da qualos pensionistas fizeram um investimento de confiana e que garante que todo otempo de trabalho releve para o clculo das penses;

b) Essa relao permite distinguir a diferente natureza das taxas pagas pelostrabalhadores no ativo segurana social, atravs de descontos no seu vencimento,relativamente aos impostos que, no quadro de uma relao unilateral, so pelomesmo trabalhador pagos ao Estado;c) A mesma ordem jurdica, embora aceite a redutibilidade (por via tributria ouinclusivamente por fora de outros atos como a penhora) das penses que por

virtude dessa relao sinalagmtica so devidas aos reformados e aposentados, nodeixa de reconhecer um domnio de intangibilidade a essas prestaes (cujo valor

varivel em funo do rendimento) e que se encontra salvaguardado por fora daaplicao dos princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da garantiado ncleo de direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade privada.i) Da inobservncia do princpio da proteo de confiana

No que concerne primeira questo, a norma do n 4 do artigo 63 da Constituioestabelece que "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o clculodas penses de velhice e invalidez independentemente do setor de atividade em quetiver sido prestado ", no assumindo este princpio normativo o carter de umanorma programtica, mas uma natureza precetiva na medida em que qualificado peladoutrina de referncia como um direito social de natureza anloga aos direitos,liberdades e garantias (-), sendo inconstitucional toda a lei que desconsidere no clculodas penses parcelas do tempo de trabalho ou que opere, nestas ltimas, reduesarbitrrias que equivalham a essa desconsiderao.

48O princpio acabado de expor deve ser conjugado com a relao sinalagmticaestabelecida entre o sistema previdencirio e os contribuintes da segurana social e que reconhecida no artigo 54 da Lei de Bases da Segurana Social (-), sendo nessa relaodireta "entre a obrigao de contribuir e os direitos a prestaes" que se funda oinvestimento de confiana dos cidados, assente no postulado de que as suascontribuies para a segurana social durante todo o tempo de trabalho se traduzirono valor de uma penso, calculada de acordo com a lei aplicvel no momento daaposentao, valor que no poder ser abrupta e drasticamente reduzido pelo Estado.

49O princpio nsito no n. 4 do artigo 63 da Constituio deve ainda ser conjugadocom a proteo devida a direitos adquiridos dos pensionistas, expressamentereconhecida pelo artigo 66 e pelo artigo 100 da referida Lei de Bases da SeguranaSocial, determinando este ltimo preceito que "o desenvolvimento e aregulamentao da presente lei no prejudicam os direitos adquiridos, os prazos degarantia vencidos ao abrigo da legislao anterior, nem os quantitativos de pensesque resultem de remuneraes registadas na vigncia daquela legislao ".

Ora,50

As normas do artigo 78 da Lei impugnada afrontam o princpio da proteo daconfiana (deduzido do artigo 2 da Constituio), na medida em que a aplicao dastaxas nele previstas, quando acumuladas com as medidas parafiscais previstas noartigo 77 do mesmo diploma e com o aumento da tributao referido no n 35


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deste requerimento, frustram de forma sbita, em muitos casos exorbitante e carentede fundamento constitucional, as legtimas expectativas dos pensionistas emauferirem uma penso cujo valor efetivo, depois de sujeito a tributao, se no afasteexcessivamente do valor esperado e calculado nos termos da lei aplicvel no momentoda aposentao, atentas as contribuies efetuadas e a salvaguarda do seus direitosadquiridos.

51Cumpre, a este propsito, enfatizar com muita clareza que, no tocante a pensionistas

e reformados se est, efetivamente, perante autnticos direitos adquiridos tal como seencontram definidos nos termos dos artigos 66 e 100 da Lei de Bases da SeguranaSocial, e no apenas perante direitos em formao.

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A leso ao princpio da proteo da confiana ainda se pode tomar mais evidente emdois tipos de situaes que se passa seguidamente a mencionar.

53

As medidas previstas nos n.s 1 e 2 artigo 78 ao incidirem, de acordo com o n. 3deste artigo, sobre certificados de reforma da segurana social e outras prestaespecunirias que operem como penses complementares e cuja subscrio voluntria

pelos cidados tenha sido incentivada pelo Estado, vulneram o investimento deconfiana que estes fizeram na sua subscrio, por fora da desproporcionada edesnecessria tributao que comportam, j que os mesmos cidados, ao abdicaremde outro tipo de poupanas, descontaram valores da sua retribuio para obterem umcomplemento de reforma que passa a ficar severamente comprometido atravs de umesforo fiscal equiparado ao das penses.Por outro lado,

54A redao do n. 4 do artigo 78, quando conjugada com o disposto no n. 3, revela aincidncia deste imposto sobre os juros de aplicaes puramente privadas bem comosobre o respetivo capital quando no resultem, exclusivamente, de contribuies dobeneficirio, o que se mostra desconforme com o princpio da proteo da confiana ecom a proteo constitucional da propriedade, tal como consagrada no artigo 62 daConstituio j que:a) A realizao daquelas aplicaes foi incentivada pelo legislador, designadamenteatravs da concesso de benefcios fiscais, pelo que a alterao legislativa agora operadaassum e uma natureza gravosa e contraditria com as expectativas criadas pelo mesmolegislador;b) Ao incidir de forma muito significativa sobre o capital, o imposto confiscatrio eexpropriativo, na medida em que representa uma descapitalizao notria, arbitrria edesigual de aplicaes financeiras realizadas por reformados, at em comparao comaplicaes de outra natureza.ii) Da afetao desproporcionada do direito a uma sobrevivncia com um mnimo dequalidade

55

Tal como foi antecipado no n. 46 deste requerimento, existem no ordenamentoportugus disposies legais que admitem a redutibilidade das penses, mormenteem caso de penhora, o que significa que, independentemente dos descontos feitos, osistema admite a ablao parcial do seu valor quando esteja em causa a prevalncia deoutros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, embora essas reduesse encontrem su jeitas observncia de uma parcela intangvel.

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A ttulo de exemplo, a norma da alnea b) do n. 1 do artigo 824 do Cdigo deProcesso Civil veda a penhora de dois teros das penses de aposentao, regaliasocial, seguro, renda vitalcia ou qualquer penso dessa natureza.

57O Tribunal Constitucional sobre esta matria tem entendido que o direito do credorem realizar o seu crdito fundamenta-se no direito de propriedade o qual pode colidircom o direito do pensionista a receber uma penso que lhe garanta "umasobrevivncia condigna" (artigos 1 e 63 na Constituio), pelo que o sacrifcio dodireito do credor em no satisfazer o seu crdito na totalidade custa do valor das


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penses do devedor "ser constitucionalmente legtimo se for necessrio e adequado salvaguarda do direito fundamental do devedor a uma sobrevivncia com ummnimo de qualidade" impondo-se que o legislador adote "um critrio deproporcionalidade na distribuio dos custos do conflito" (Ac. n. 349/91).

58

Limites de natureza anloga ditados por exigncias de proporcionalidade na reduodo valor das penses por via tributria, tendo em vista a salvaguarda de umaexistncia condigna dos pensionistas, devem igualmente impor-se no esforo fiscalque recai sobre os reformados e pensionistas.

59Sucede que a carga de esforo crescentemente desproporcionada que impende sobre aspenses, e que claramente exemplificada na alnea a) do n. 35 deste requerimentopode ter comprimido, para alm do admissvel, nas penses a partir de 1350 euros,dimenses constitucionalmente protegidas pelo artigo 1 em conjugao com asnormas dos n.s 1 e 3 do artigo 63 da Constituio, atento o facto dessas normas,ignorando o princpio da capacidade contributiva, terem a potencialidade de afetar ascondies de "sobrevivncia com um mnimo de qualidade" de muitos pensionistas erespetivos agregados.iii) Diminuio do ncleo essencial de direitos patrimoniais conexos com o direito depropriedade privada

60A carga de esforo tributrio que potenciada em termos excessivos pelo disposto noartigo 78 do diploma ora sindicado pode, igualmente, pr em causa direitospatrimoniais conexos com o direito de propriedade privada, ou se se quiser, dapropriedade societrio-pensionista que se reconduz norma do n. 1 do artigo 620 daConstituio e que beneficia, com adaptaes, do regime garantstico dos direitos,liberdades e garantias contido no artigo 18 da mesma Constituio.

61Existem, na verdade, tal como se demonstra no n. 35 deste requerimento, cargas deesforo fiscal relativas a uma pluralidade de nveis de rendimento que, por efeito daaplicao da contribuio extraordinria de solidariedade, podem revestir, pela suadesnecessidade, desproporo quantitativa e falta de fundamento num critrioconstitucional aceitvel como o da capacidade contributiva, um carter expropriatrioou confiscatrio que atinge o ncleo essencial de direitos patrimoniais conexos aodireito de propriedade privada, impedindo nomeadamente que os rendimentoslquidos dos pensionistas lhes proporcionem uma existncia condigna e com ummnim o de qualidade.

62

Em concluso, cumpre tambm suscitar o controlo da constitucionalidade dasnormas dos n.s 1 e 2 do artigo 78 do diploma em apreciao, com fundamento naeventual violao do ncleo essencial de direitos patrimoniais de propriedade,garantidos pelo n. 1 do artigo 62 da Constituio e de acordo com o disposto non. 2 do artigo 18 da Constituio.

2. Pedido formulado no processo n. 5/2013No mbito do processo n. 5/2013, foi pedida, por um Grupo de Deputados (do

PS) Assembleia da Repblica, a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, dainconstitucionalidade:

a) Das normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 77. da LOE 2013, com

fundamento na violao dos princpios da proteo da confiana, decorrente do princpio doEstado de Direito contemplado no artigo 2. da CRP, da igualdade perante a repartio dosencargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1, da CRP, da proporcionalidade, decorrente,designadamente, do princpio da dignidade da pessoa humana, tutelado pelo artigo 1. da CRP edo princpio do Estado de Direito, bem como os artigos 62., 63., 105. e 106., n.1, todos daCRP;

b) Da norma constante do artigo 78 da mesma lei, por violao do artigo 104. da

CRP, dos princpios da proteo da confiana, da igualdade perante os encargos pblicos e ainda


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dos artigos 62. e 63. da CRP, e por violao do princpio da igualdade (artigo 13. da CRP) namedida em que se pretenda impr um adicional de sacrfico assumidamente equivalente entrefuncionrios e pensionistas, ex-funcionrios e no, o que consiste em tratar de modo idnticodestinatrios em situao diferente.

c) Das normas constantes do artigo 29. da mesma lei, por violao dos princpiosda proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado de Direito contemplado no artigo2. da CRP, da igualdade face repartio dos encargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1,da CRP, bem como da proporcionalidade, nos seus segmentos da adequao e necessidade, em

termos equivalentes aos aduzidos a propsito das normas do artigo 77., n.s 1 e 2, para alm dosartigos 106., n. 1, e 59., n. 1, a), ambos da CRP. a seguinte a fundamentao do pedido:Inconstitucionalidade das normas do artigo 77., n.s 1 e 2, da LOE 2013.

Alcance1. As normas supra citadas impem aos pensionistas - que tinham visto amputadopela LOE 2012 o valor anual das suas reformas, a ttulo de suspenso depagamentos de subsdios, at mais de 14,2% - um novo programa plurianual deamputaes, indo at mais de 6,4% em cada ano, que pretende aplicar-se, como oanterior se propunha, durante a vigncia do PAEF. Como nas normas oramentaisque as precederam, a amputao inicia-se a partir da penso mensal de 600 euros, e

atinge o nvel mximo a partir da penso mensal de 1100 euros.2. Com o programa agora reformulado, alcanar-se- em trs anos (2012, 2013, 2014)uma ablao efetiva, s a este ttulo de suspenso de pagamento de subsdios, de atmais de um quarto do valor anual das suas penses (27%), em termos nominais.3. Esta medida entra em vigor fazendo corpo com outra (artigo 77., n. 6) que,adicionalmente, retira aos pensionistas 3,5% a 10% do montante anual das pensesna faixa situada entre as penses de 1350 e de 3750 euros mensais, aplicando-se, apartir desse montante, ablaes mais severas (v. art.77. da LOE 2013). Tal significa,em dois exerccios oramentais, um a desapropriao cumulativa de m ais 7 a 20%, queeleva, na prtica, o valor acima indicado de 27% para 34%, no caso de uma penso de1350 euros (e para 47%, no caso de uma penso de 3750 euros, para no argumentarcom os impactos mais drsticos sobre as penses a partir da).4. Em relao a um pensionista com um valor de penso como o indicado (1350

euros) -e a partir da com expresso bem mais elevada-, s o programa cumulativo (v.art. 77., n. 6, da LOE 2013), que se poderia denominar suspenso/reduo desubsdios mais contribuio extraordinria (pressupondo que esta cumulao ablativapretende aplicar-se, no mnimo, neste e no prximo ano oramental), completaria, noperodo em referncia, a ablao de mais de um tero do m ontante anual, nominal, dapenso - em adio puno fiscal.5. Acresce que as duas medidas vm a luz num quadro caracterizado por um drsticoagravamento fiscal, decorrente da reduo do nmero de escales e da aplicao deuma sobretaxa de 3,5% no mbito do IRS - um quadro que , por igual, aplicado aospensionistas. Prescindindo de entrar em linha de conta com todo o edifcio do IRS edo efeito que lhe acrescentado pela reduo de escales e outras alteraes, econsiderando apenas o efeito, isolado, da sobretaxa, a percentagem do montanteanual da penso perdida, no perodo em causa, passaria, num dos casos indicados,

para 41%, e no outro para 54 %, sempre em termos nominais (e sem argumentarcom o caso das penses de valor superior a 4250 euros).6. No ordenamento oramental institudo para 2013, nenhuma norma prev qualquerefeito compensatrio especfico para o facto dos destinatrios de normas oramentaisplurianuais que se sucederam transitarem da alada do artigo 27. da LOE 2112 - ques por ter sido declarado inconstitucional deu espao, doutro modo inexistente, paraa soluo aqui em causa - para a do artigo 75. da LOE 2013 j amputados, por via dedesapropriao ilegtima (suspenso de pagamento de subsdios), de 7,1 % a 14,2%do valor anual da penso.Normas e princpios constitucionais violados7. So violados os princpios da proteo da confiana, decorrente do princpio doEstado de Direito contemplado no artigo 2. da Constituio, da igualdade perante arepartio dos encargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1, da Constituio, daproporcionalidade, decorrente, designadamente, do princpio da dignidade da pessoahumana, tutelado pelo artigo 1. da Constituio e do princpio do Estado deDireito, bem como os artigos 62. e 63. da Constituio e ainda o artigo 105. daConstituio8. Amputar, com os efeitos referidos, penses alcanadas com base em vidas detrabalho e de carreiras contributivas nos termos fixados pela lei, esforo dos prpriose, com essa estrita finalidade, de terceiros - quando a prpria lei reconhece como


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relao sinalagmtica direta a relao entre contribuio e prestao (Cdigo dosRegimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurana Social, aprovado pelaLei n. 110/2009,de 16 de setembro, art. 112, n. 3) - ferir gravemente a confianano Estado de Direito. 0s cidados tm direito a esperar que o Estado honre os seuscompromissos, em especial quando j cumpriram os seus. A comunidade deixa de terrazes para confiar no Estado e na lei, se estes no sustentam a sua promessa peranteos mais velhos - em particular quando estes j satisfizeram, em tempo oportuno,tudo o que lhes era pedido em contrapartida pela lei.9. Fazer isso em relao a pessoas que, para alm de terem cumprido a sua parte, jno podem alterar os seus planos de vida face ao incumprimento pblico, uma

ofensa qualificada ao princpio da proteo da confiana, praticada sobre expectativasque so, entre todas, merecedoras de uma proteo reforada.10. Quer quanto aos pensionistas que nunca foram servidores pblicos, quer quantoaos que o foram, a muito significativa diferena de tratamento que instituda em seudesfavor, no contexto oramental em que ocorre, no s se afasta de qualquerjustificao atendvel (o critrio da eficcia resultante da facilidade na execuo nopode ser invocado em anos consecutivos - no que alis se desautoriza a si prprio)como, utilizando o critrio introduzido pelo TC, e para mais constando de novo denormas oramentais plurianuais, exorbita de qualquer tolervel limiar de sacrifcio.11. Se se atentar que a posio dos pensionistas, comparada com as demais posiesde provenincia de receita/reduo de despesa, carrega aos ombros o peso dasmedidas, declaradas inconstitucionais, j suportadas, encontrando-se assim emdesigual ponto de partida criado ilegitimamente pelo legislador, ressalta o carter

desproporcionado e excessivo da diferenciao reformulada. E no admissvel queum dcimo de um catorze avos do valor anual da penso (0,07%) compense nesteplano qualquer diferena, ou seja expresso sria de uma considerao da situaoespecfica dos pensionistas (como no Relatrio se faz crer).12. As medidas legislativas at aqui analisadas ofendem o princpio daproporcionalidade em pelo menos dois dos seus segmentos, adequao enecessidade.13. Essas medidas no so adequadas para atingir ou fom entar o fim que visam, isto o fim (imediato) da consolidao oramental. Mesmo que o Tribunal deva atender perspetiva ex ante do legislador, baseando o seu juzo na apreciao dos factos, nosconhecimentos tcnicos e de cincia - particularmente da cincia econmica - e nasprognoses que o legislador poderia e deveria fazer tendo em conta a experincia, evidente que as medidas que agora se repetem no permitem atingir nem fomentar ofim visado, antes se mostram at contraproducentes.14. O legislador devia ter tido em conta a experincia de 2011 e 2012 e osensinamentos da cincia econmica no momento da produo das normas referidas,no podendo deixar de concluir pela sua inadequao, como no pode agora o

Tribunal, fazendo o juzo que o legislador deveria ter evidentemente feito, deixar deconcluir pela inadequao e consequente violao do princpio da proporcionalidade.15. Do mesmo modo, e tal como no ano transato, as medidas analisadas no seafiguram as menos drsticas, ou as menos restritivas, dentro de um espetro alargadode alternativas, antes se configurando como as mais fceis e as que menos esforosenvolvem da parte do Estado. Os repetidos anncios por parte do Governo de que possvel reduzir a despesa do Estado em vrios milhares de milhes de euros dfora a esta convico de que as medidas em causa so inconstitucionais por violaodo segmento da necessidade do princpio da proporcionalidade.16. Como o evidenciam anteriores abordagens desenvolvidas no TC, a imposio de

diferenciao de tratamento como esta no poderia ser objeto de medidaplurianual por um lado por ser a ultra atividade incompatvel com a Constituio,por outro por a necessidade e justificao da medida no poderem verificar-se senoem relao ao horizonte de um oramento (artigo 106. n. 1 da Constituio).17. As penses, de especfico valor, atribudas a pessoas, em resultado decontribuies, prprias e alheias, e em concretizao, j subjetivada, do direitoconstitucional segurana social, prevista no artigo 63. daConstituio, devem serhavidas como bens privados, isto , propriedade para os efeitos da proteo constantedo artigo 62. daConstituio, nomeadamente do seu n. 2. No seria compreensvelque na ordem constitucional portuguesa o direito a uma penso, fixado em certo

valor nos termos da lei e atribudo a uma pessoa, com os pressupostos delaconstantes, tivesse um a proteo inferior propriedade (no sentido constitucional) e asua sustentao, nessa esfera, ficasse apenas entregue aos cuidados do princpio da

proteo da confiana. Quando se amputa uma penso de velhice, seja em quecontexto for, no s de confiana - mas de mais do que isso - que devemos falar.18. As ablaes em causa, operando a ttulo definitivo e desacompanhadas, como so,de compensao adequada, at mesmo quando reconhecidas inconstitucionais,revestem carter confiscatrio (cf. Meneses Leito, Anotao, in Revista da Ordemdos Advogados, 2012, pg. 415ss), tambm em consonncia com doutrina e


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jurisprudncia de vrios pases europeus, a comear pela Alemanha, e de tribunaisinternacionais (cf., por todos, J. C. Loureiro, Adeus ao Estado Social, pg. 115ss).Em sntese: penses resultantes da contribuio e do esforo individual,pressupondo prestaes no irrelevantes do prprio e de terceiros e servindo defundamento a planeamento individual de existncia, em especial na velhice,constituem ou, consoante a ordem jurdica concreta, so crditos privados queequivalem a propriedade, para o efeito de beneficiarem de proteo constitucional nomenor da que atribuda a este direito (entre ns, art. 62, n.2, da Constituio).19. As normas em causa, diferentemente dos chamados chevaliers budgtaires,constituem tpicas normas oramentais, pelo que sujeitas ao princpio da anualidade, a

que constitucionalmente est submetido o oramento. Em sede oramental, a ultraatividade incompatvel com a Constituio (cf. Moura Ramos, declarao de voto,Ac. n. 353/2012). infringida a norma que consta do artigo 106, n. 1, daConstituio.Inconstitucionalidade do artigo 78. da LOE 2013

Alcance20. Estabelece-se aqui um im posto a que se d o nome de contribuio extraordinriade solidariedade: um imposto sobre o tipo de rendimento penso (ou para esteefeito assim considerado) que , declaradamente, moldado por forma a infligir umsacrifcio equiparvel (esta medida visa alcanar um efeito equivalente medida dereduo salarial, l-se no Relatrio 0E2013, pg. 51) ao das redues remuneratriasaplicadas os funcionrios pblicos em 2011 e anualmente renovadas at agora.

Tambm neste sentido claro o Relatrio cit., onde se l que o aumento da despesaque resulta das alteraes no regime dos subsdios, vencimentos e penses,alegadamente decorrentes do Acrdo do TC, ser compensado por medidas decarter fiscal (pg.47).21. Na verdade, o que exigido de quem j concluiu a sua carreira contributiva, e combase nela formou o seu direito a uma especfica penso como aqui o caso, no podeser equiparado, ou sequer aproximado, s participaes patrimoniais a que sereconduzem as contribuies e quotizaes prprias do sistema de segurana social.Falta a, de todo, a relao sinalagmtica que a prpria ordem jurdica a reconhece (cf.Cdigo e Lei citados). O regime traado facilita a concluso ao consagrar umacompleta indiferena diferente natureza das penses, de origem contributiva e nocontributiva, e prestaes e rendimentos anlogos abrangidos.22. Tendo presente a referncia do Relatrio do 0E2013 s redues remuneratrias, aalternativa qualificao fiscal ver-se aqui uma pura reduo de penses escondidasob a designao de contribuio, j que as entidades a quem consignado o produtodela (ISS, I.P. e CGA, I.P.) so afinal as que deveriam colocar o seu valor nas mosdos titulares das penses e os prprios proponentes da soluo usam abertamente omodelo sacrificial e legal das redues remuneratrias (cf. OE2013Relatrio ).Normas e princpios constitucionais violados23. Vista a contribuio como imposi5o de natureza fiscal, violado o artigo 104. daConstituio, que prev um imposto sobre o rendimento nico e personalizado(tendo em conta as necessidades e rendimentos do agregado familiar), o que nestaconstruo infringido.24. A interpretar-se este sacrifcio adicional como reduo de tipo anlogo que mantida para funcionrios - ou seja, outra pura amputao de penso - esto entoem causa os princpios da proteo da confiana, da igualdade perante os encargos

pblicos e os artigos 62. e 63. da Constituio, sendo inteiramente aplicveis, ecorrelativamente agravados, os juzos e concluses formulados a propsito dasuspenso de subsdio de frias.25. Acresce que se est fora do mbito pessoal versado no Acrdo do TC n.396/2011 (servidores pblicos, vencendo por verbas pblicas, com especial

vnculo prossecuo do interesse pblico) - para alm de se exceder, no concretoregime institudo, o limiar de sacrifcio a que a se faz referncia pelo que aimposio de um adicional de sacrifcio assumidamente equivalente entre funcionriose pensionistas, ex-funcionrios e no, consistindo em tratar de modo idnticodestinatrios em situao diferente, representa violao, noutra dimenso, doprincpio da igualdade ( art. 13. daConstituio ).Inconstitucionalidade dos artigos 29. da LOE 2013

Alcance26. Impe-se aqui ao grupo que, por comodidade de expresso, se designargenericamente de trabalhadores da funo pblica, que tinham visto, pela LOE de2012, amputado, at mais de 14,2%, o valor anual da sua remunerao - sacrifcio jefetivamente suportado com que, tambm eles, transitam para a esfera do presentenormativo oramental - um programa plurianual especfico de novas amputaes, que


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pretende vigorar, como o anterior, durante a vigncia do PAEF, indo at 7,1% emcada ano (suspenso/reduo do subsdio). Alcana-se assim, em trs anos (2012,2013, 2014), uma ablao, s a este ttulo, de mais de um quarto do valor anual doseu vencimento (28,4%). Tomando em considerao a reduo remuneratria, logono vencimento de 1500 euros mensais, a perda, no perodo (e sem tomar emconsiderao a esfera fiscal), eleva-se para 38,9% do valor da remunerao anual (sendoa partir da os nmeros bem mais elevados).27. A presente medida sacrificial ocorre no quadro, j referido, de um acentuadoagravamento fiscal, decorrente da reduo do nmero de escales e da aplicao deuma sobretaxa de 3,5% no IRS, em que tudo, por igual, aplicado aos trabalhadores

da funo pblica.28. Com efeito, no ordenamento oramental institudo, como ocorre com ospensionistas atingidos, nenhuma norma atribui qualquer efeito til ao facto dosdestinatrios das normas oramentais plurianuais que se sucederam transitarem daalada dos artigos sacrificiais da LOE 2012 - interrompidos pelo acrdo do TC nasua pretenso de vigncia plurianual - para a das presentes normas da LOE 2013 jamputados, por via de ilegtima apropriao, de 7% a 14% do valor anual daremunerao.29. Assim, o programa de diferenciao/ablao em subsdio que subjazia normade 2012 visava retirar aos trabalhadores da funo pblica, nos anos de 2012, 2013,2014, at 42,8% (3x14,2) a mais que aos outros destinatrios no abrangidos por estetipo de sacrifcios. Com o novo dispositivo, a diferenciao sacrificial imposta, a estettulo, fica ainda em 28,5% (ou seja, sobrevivem dois teros do programa

diferenciador original, em ambiente bem mais agravado para todos, e tambm, e aomesmo nvel, para os destinatrios do programa).30. Cumulando com a reduo remuneratria, que continua a operar, o diferencial emdesfavor dos trabalhadores da funo pblica, naquele perodo, ascende a 39,5% do

valor da remunerao anual, logo a partir dum vencimento de 1500 euros.Normas e princpios constitucionais violados31. A soluo imposta viola o princpio da proteo da confiana, o princpio daigualdade face repartio dos encargos pblicos e o art. 106, n. 1, da Constituio(anualidade).32. Viola, alm disso, o princpio da proporcionalidade, nos seus segmentos daadequao e necessidade, em termos equivalentes aos acima aduzidos a propsito dasnormas do artigo 77., n.s 1 e 2, que se do aqui por reproduzidos.

33. Ao j aduzido, acresce que o Estado no sustenta o seu compromisso em termosde retribuio, mas sustenta o mesmo grau exigncia em matria de durao equalidade na prestao do trabalho, o que acarreta, para l da violao do art. 59. n. 1a) da Constituio, como apontado por Meneses Leito (ROA, cit) - violao quetambm aqui se invoca - ofensa ao princpio da confiana.34. A diferena de tratamento, na dimenso, muito significativa, que institudaem desfavor dos trabalhadores da funo pblica, a partir dos que apenas ganham600 euros mensais, no contexto oramental em que agora ocorre, no s se afasta dequalquer justificao atendvel (o critrio da eficcia no pode ser invocado em vista deoramentos futuros em anos consecutivos), como ultrapassa o limiar de sacrifcio,utilizando o critrio que foi introduzido pelo TC. Neste rumo, constitucionalmentedesautorizado, releva ainda a ultra atividade da norma (pretenso a vigorar para l doano em causa), incompatvel com a Constituio.35. Deve tambm frisar-se que o sacrifcio extrafiscal dos trabalhadores da funopblica compara agora com o tratamento, em primeiro lugar em sede extrafiscal,dado s demais provenincias de receita/reduo de despesa, elegveis para a partilhado sacrifcio, levando s costas todo o peso das medidas declaradas inconstitucionaisque j suportaram - o que faz ressaltar o carter excessivo, e excessivamentediferenciado, do tratamento que lhes aplicado.36. A violao do princpio da igualdade avulta, em particular, se se notar que emrelao a outros contratos, ou outros vnculos sinalagmticos de que emergemposies devedoras e mesmo pagamentos regulares da parte do Estado, no foiaplicada ablao idntica - como se s em relao a trabalho e penses as regras eprincpios da Constituio; fora do mbito fiscal, permitissem amputaes e cortespor via legal deste tipo e dim enso, o que no pode aceitar-se.37. A regra oramental em causa pretende-se de efeito plurianual, e de mbito de

vigncia reportado vigncia do PAEF, pelo que, conforme j invocado, viola o art.

106 n. 1 daConstituio .


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3. Pedido formulado no processo n. 8/2013No mbito do processo n. 8/2013, foi pedida, por um Grupo de Deputados (do

PCP, do BE e do PEV) Assembleia da Repblica, a apreciao e declarao, com foraobrigatria geral, da inconstitucionalidade:

a) Das normas constantes dos artigos 27., 29. e consequentemente do artigo 31., e

45., da LOE2013, por violao do princpio da dignidade da pessoa humana consagrado no

artigo 1. da CRP, do princpio da confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direitodemocrtico consagrado no artigo 2., do princpio da proibio do excesso em termos deigualdade proporcional consagrado no artigo 13., do direito contratao coletiva consagradono artigo 56., n. 3, do direito ao salrio consagrado no artigo 59., n. 1, a), bem como dasobrigaes decorrentes de contrato na elaborao do Oramento do Estado nos termos doartigo 105., n. 2, todos da CRP, para alm do caso julgado formado pelo Acrdo n.353/2012;

b) Das normas constantes do artigo 77. da referida lei, por violao do princpio da

confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico, consagrado noartigo 2. da CRP, bem como do direito segurana social previsto no artigo 63., n.s 1, 3 e 4

ambos da CRP;c) Das normas constantes do artigo 78. da mesma lei, por violao do princpio da

confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico consagrado no artigo2., bem como do princpio da proibio do excesso em termos de igualdade proporcionalconsagrada no artigo 13., ambos da CRP.

d) Do artigo 117., n. 1, da mesma lei, por violao do princpio da igualdade

consagrado no artigo 13., dos direitos dos trabalhadores em situao de desemprego e dedoena consagrados no artigo 59., n. 1, alneas e) e f), e do direito segurana social consagradono artigo 63., n. 3, todos da CRP.

e) Do artigo 186. (na parte em que altera os artigos 68., 71., 72., 78., 85. e aditao artigo 68.-A ao Cdigo do IRS da mesma lei), por violao da proibio do excesso emtermos de igualdade proporcional consagrada no artigo 13. da CRP e por violao daprogressividade e do princpio da capacidade contributiva do imposto sobre o rendimentoconsagrados no artigo 104., n. 1, ambos da CRP;

f) Do artigo 187. da mesma lei, por violao da proibio do excesso em termos

de igualdade proporcional consagrada no artigo 13., por violao da unidade e progressividadedo imposto sobre o rendimento previsto no artigo 104. n. 1, ambos da CRP e por violao decaso julgado pelo Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Constitucional.

a seguinte a fundamentao do pedido:Da inconstitucionalidade dos artigos 27., 29., 31. e 45.1. O artigo 27. da LOE 2013 mantm as redues das remuneraes totais ilquidasmensais dos cidados elencados no n. 9 desse artigo, bem como no artigo 31., quetm em comum o facto de auferirem remuneraes suportadas diretamente peloEstado ou por entidades pblicas, redues que oscilam entre os 3,5%, no caso doscidados com remunerao superior a 1500 euros mensais, e 10% no caso dasremuneraes de valor superior a 4.165 euros.2. Esta disposio idntica j consagrada nos Oramentos do Estado para 2011 epara 2012, sendo assim aplicada pelo terceiro ano consecutivo.3. Acresce que o artigo 29. da LOE 2013 suspende o pagamento do subsdio defrias ou quaisquer outras prestaes correspondentes ao 14. ms, na totalidade, para

os mesmos cidados, mas vai mais longe, ao prever a reduo desse mesmo subsdioa todos os cidados previstos no n. 9 do artigo 27. e no artigo 31., desde que asrespetivas remuneraes excedam os 600 euros m ensais.4. Por seu lado, o artigo 45. da LOE 2013 determina que todos os acrscimos ao

valor da retribuio horria referentes a pagamento de trabalho extraordinrioprestado em dia normal de trabalho, pelos mesmos cidados elencados no n. 9 doartigo 27., cujo perodo normal de trabalho no exceda sete horas por dia nem 35


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horas por semana sofram um corte de 12,5% da remunerao na primeira hora, e de18,75% da remunerao nas horas ou fraes subsequentes.5. O que est em causa portanto a admissibilidade constitucional das reduessalariais, pela prestao de trabalho normal ou extraordinrio, e da suspenso dossubsdios de frias, conjugadamente, nos exatos termos previstos na LOE 2013.6. Trata-se pois de saber em que medida constitucionalmente admissvel que olegislador determine o corte das remuneraes dos trabalhadores que exercem funespblicas ou equiparadas, pondo em causa o seu direito retribuio.7. Esta questo foi j objeto de deciso do Tribunal Constitucional, atravs do

Acrdo n. 396/2011, que apreciou o corte das remuneraes previstas no

Oramento do Estado para 2011, idnticas s previstas no artigo 27. da LOE 2013,no se pronunciando pela sua inconstitucionalidade.8. Importa porm lembrar que o citado acrdo assentou o seu juzo no pressupostode que tal reduo seria uma medida idnea para fazer face situao de dficeoramental. Dando como adquirido que s a diminuio de vencimentos garantiaeficcia certa e imediata para garantir resultados a curto prazo na consolidaooramental. Por no haver razes de evidncia em sentido contrrio, o Tribunalconsiderou que a medida prevista para 2011 se inclua ainda dentro dos limites dosacrifcio que a transitoriedade e os montantes das redues ainda salvaguardavam.9. Como sabido porm, chamado a decidir sobre idnticos cortes salariais contidosno Oramento do Estado para 2012, conjugados com a suspenso dos subsdios defrias e de Natal dos cidados que auferem remuneraes pblicas, o TribunalConstitucional, atravs do Acrdo n. 353/2012, considerou que a conjugao entre

o congelamento de salrios e penses do setor pblico vigente desde 2010, os cortessalariais vigentes desde 2011 e o corte dos subsdios de frias e de Natal de 2012aplicveis aos trabalhadores e pensionistas do setor pblico, ultrapassavam de formaevidente os lim ites do sacrifcio a que aludia o Acrdo n. 396/2011.10. Assim, o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional o corte dos subsdiosde frias e de Natal dos funcionrios e pensionistas do setor pblico, por violao doprincpio da igualdade, na sua dimenso de igualdade proporcional, consagrado noartigo 13. daConstituio.11. Vemos assim que, ainda que o Tribunal Constitucional tenha admitido aconstitucionalidade de cortes salariais at um certo limite, a proteo do direito dostrabalhadores remunerao, o cumprimento pontual dos contratos e aproporcionalidade na imposio de sacrifcios aos cidados por parte do Estado, noso valores alheios ordem constitucional portuguesa. E todos eles esto em causa

na LOE 2013.12. Com efeito, diversas disposies constitucionais, com projeo em diplomaslegislativos, revelam no ter sido inteno do legislador constituinte dar o aval aredues salariais.13. Tal resulta do artigo 1. que se refere dignidade da pessoa humana e aoempenhamento do Estado na construo de uma sociedade livre, justa e solidria; doartigo 9., d) que considera tarefa fundamental do Estado a promoo do bem-estar eda qualidade de vida do povo; do artigo 59., n. 1, a) que consagra o direito retribuio do trabalho de modo a garantir uma existncia condigna; do artigo 59.,n. 2, d) que estabelece a incumbncia do Estado de estabelecer e atualizar o salriomnim o nacional; do artigo 59., n. 3, segundo o qual os salrios gozam de garantiasespeciais nos termos da lei; ou o artigo 81., a) que estabelece como incumbnciaprioritria do Estado promover o aumento do bem-estar social e econmico e daqualidade de vida das pessoas, em especial das mais desfavorecidas.

14. Mais: o artigo 16. da Constituio dispe que os direitos fundamentaisconsagrados na Constituio no excluem quaisquer outros constantes das leis e dasregras aplicveis de Direito Internacional. o caso do Pacto Internacional dosDireitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 16 de dezembro de 1966, ratificado semreservas atravs da Lei n. 45/78, de 11 de julho, que reconhece no artigo 7. o direitoa uma remunerao que proporcione, no mnimo, a todos os trabalhadores umsalrio equitativo e uma existncia decente para eles e para as suas famlias.15. Decisivo porm, o facto do direito retribuio do trabalho constituir umdireito fundamental, consagrado na alnea a) do n. 1 do artigo 59. da Constituio,de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias (conforme Acrdos n.s373/91 e 498/2003 do Tribunal Constitucional), sendo-lhe aplicvel o mesmo regimegarantstico.16. Assim, as restries salariais impostas pelo legislador, incluindo tanto as redues

remuneratrias como a suspenso do subsdio de frias, no sendo expressamenteautorizadas pela Constituio, s seriam admissveis para resolver problemas deponderao de conflitos entre bens ou direitos constitucionais, ou seja, parasalvaguarda de um interesse constitucionalmente protegido (neste sentido, J. J.Gomes Canotilho e Vital Moreira,Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 4.edio, 2007, pg. 393).


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17. Mesmo admitindo, como mera hiptese de raciocnio que o chamado PAEF(Plano de Assistncia Econmica e Financeira) assinado entre o Governo Portugus ea troika formada pelo FMI, BCE e CE, ou que a reduo do dfice das contaspblicas, correspondam a interesses constitucionalmente protegidos, sempre haverque verificar se os cortes nas remuneraes previstos respeitam o princpio daproporcionalidade, enquanto pressuposto decisivo do respeito pelo princpioconstitucional da igualdade.18. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, o respeito pelo princpio daproporcionalidade impe a proibio do excesso, em trs diferentes dimenses: aadequao ou idoneidade (as medidas devem revelar-se como um meio adequado

para a prossecuo dos fins visados); a exigibilidade, necessidade ouindispensabilidade (as medidas devem revelar-se necessrias porque os fins visadosno podem ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos,liberdades e garantias); e finalmente a proporcionalidade em sentido estrito (os meiosdevem situar-se na justa medida).19. Entendem os requerentes que nenhum destes pressupostos respeitado na LOE2013. Seno vejamos:20. Quanto adequao aos fins visados, ao contrrio do que acontecia em 2011,existem hoje evidncias de que tal no se verifica. Com efeito, tendo sido as reduessalariais, e o corte dos subsdios de frias e de Natal, apresentadas como as medidasmais eficazes para a reduo do dfice das contas pblicas no imediato, os dadosdisponveis, relativos execuo oramental de 2012, revelam a ineficcia dessasmedidas, devido ao efeito recessivo que delas decorrem. Os cortes salariais no so,

portanto, m edidas adequadas para a reduo do dfice pblico.21. Alis, essa reduo foi anunciada para que se obtivesse um valor de 4,5% do dficepblico, quando j hoje reconhecido pelo prprio Governo que esse valor ser,quando muito, de 5%, e mesmo este valor s ser atingido atravs de medidasextraordinrias no previstas inicialmente no Oramento do Estado para 2013.22. Quanto indispensabilidade dessas medidas, sustentam os requerentes idnticaconcluso. Tais medidas no so indispensveis, podendo e devendo os objetivospor elas, alegadamente, visados, ser obtidos de outro modo, designadamente com arenegociao de parcerias pblico-privadas que constituem pesadssim os encargos parao Estado, com o recurso a uma justa tributao dos rendimentos de capital (matriaque adiante ser autonomamente abordada), ou com a renegociao dos encargos dadvida soberana portuguesa perante os credores internacionais.23. Registe-se, alis, que a previso de despesa com pessoal para 2013 representaapenas 20,46% do total da despesa corrente do Estado (cfr. Quadro III.1.2 na pgina95 do Relatrio do Oramento do Estado para 2013 que acompanhou a Proposta deLei n. 103/XII).24. Dir-se- que as alternativas acima referidas, a ttulo meramente exemplificativo,decorreriam de opes polticas, no desejadas pelo Governo em funes. certo.Mas no se diga que tais medidas seriam impossveis, ao ponto tornar inevitveis oscortes nos salrios e nas penses previstos na LOE 2013.25. Alis, quando se trata de avaliar sacrifcios impostos aos rendimentos do trabalhoe das penses, com base na sua suposta inevitabilidade, tendo em conta uma situaode grave crise financeira, ningum de boa-f pode abstrair das causas dessa crise e dasrespetivas responsabilidades.26. Todos conviro que a situao de crise financeira que o pas atravessa no foi daresponsabilidade dos trabalhadores por conta de outrem, ou dos reformados, sejamdo setor pblico ou do setor privado. As responsabilidades da crise financeira

decorrem, entre outras causas, - todos o sabem - de desmandos cometidos pelo setorfinanceiro, muitos deles com relevncia criminal, da prpria natureza das operaesespeculativas, e da ausncia de regulao e de superviso que os permitiram.27. E a crise das dvidas soberanas decorre - tambm todos o sabem - da opopoltica tomada pelos Governos, de evitar a falncia dos bancos custa doscontribuintes.28. No caso portugus, s para citar o caso mais conhecido do Banco Portugus deNegcios, o Estado assumiu j um encargo estimado em 3.405,2 milhes de euros,entre 2010 e 2012, que pode chegar, no limite, aos 6.509 milhes, mais juros econtingncias, caso no se venha a verificar qualquer tipo de recu

ACÓRDÃO TC N.º 187/2013 (Lei do Orçamento do Estado para 2013)

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