ADM - Evolução Administração Pública

Administração p/ Técnico do MPU

Teoria e exercícios comentados

Prof. Rodrigo Rennó – Aula 02

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Aula 2: Evolução da Administração Pública

Olá pessoal, tudo bem?

Nessa aula, iremos cobrir o seguinte tópico:

� Evolução da administração pública no Brasil (após 1930), reformas administrativas, a nova gestão pública.

Irei trabalhar com muitas questões do Cespe, mas incluirei algumas questões da FGV, da ESAF ou da FCC quando não tiver questões do Cespe do tema trabalhado, ok? Espero que gostem da aula!





Sumário

Reformas Administrativas. ........................................................................ 3

Getúlio Vargas e a criação do DASP. ....................................................... 3

Administração para o Desenvolvimento – Governo JK e a administração paralela....... 7

A Reforma de 1967 – DL nº200/67. ........................................................ 9

A Constituição de 88 – o retrocesso burocrático e o Governo Collor/Itamar. .......... 15

A Reforma de 1995. ........................................................................ 20

Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático – A Nova Gestão Pública. .................................................................................. 26

Tipos de Dominação. ......................................................................... 26

Patrimonialismo. .............................................................................. 28

Administração Burocrática. .................................................................. 31

Administração Gerencial ..................................................................... 43

Gerencialismo Puro - Managerialism ..................................................... 51

Consumerism ............................................................................... 53

Public Service Orientation - PSO ......................................................... 55

Lista de Questões Trabalhadas na Aula. ........................................................ 59

Gabaritos. ........................................................................................ 65

Bibliografia ...................................................................................... 65





Reformas Administrativas.

Getúlio Vargas e a criação do DASP.

Até o governo de Getúlio Vargas, a administração pública era dominada pelo patrimonialismo e pelo clientelismo, com a política do país controlada por grupos oligárquicos, principalmente de Minas Gerais e São Paulo (a conhecida política do “Café com Leite”).

Desta maneira, o Estado brasileiro era dominado por uma elite que garantia privilégios indevidos dentro da máquina do governo para seus amigos e aliados. Com isso, a maior parte da população era excluída. Até a revolução de 1930, a oligarquia agrária dominava o cenário político1.

Com a tomada do governo após o golpe revolucionário de 1930, outras classes se apoderaram do governo federal, sendo dominantes alguns setores das forças armadas2.

Na visão de Flávio Resende3:

“até 1930, o Estado brasileiro era um verdadeiro mercado de troca de votos por cargos públicos; uma combinação de clientelismo com patrimonialismo”.

O cenário era de grande crise econômica, pois o “carro chefe” da economia brasileira no momento era a cultura do Café e o mercado para o produto tinha despencado após a crise da Bolsa de Nova York no ano anterior.

Com a crise, os mercados consumidores do produto, particularmente os Estados Unidos e a Europa, entraram em recessão. Desta forma, o preço despencou no mercado internacional.

Sem as divisas do Café, a economia brasileira não tinha como pagar as importações de produtos que a sociedade demandava.

O governo Getúlio então procurou fechar a economia e buscar alternativas econômicas, voltando-se então para o mercado interno através de incentivos à industrialização e da modernização da máquina estatal.

Os empresários brasileiros passaram a ter um grande incentivo para investir, pois o mercado interno passava a ser protegido da concorrência

1 (Torres, 2004) 2 (Bresser Pereira, 2001) 3 (Resende, 2004) apud (Paludo, 2010)





internacional, e os consumidores não tinham mais acesso aos produtos estrangeiros a preços competitivos.

Além disso, com a aceleração da industrialização, começa também a ocorrer um crescimento da massa urbana de trabalhadores, introduzindo outros “atores” no processo político.

Vargas iniciou seu governo retirando poder dos governos estaduais, centralizando o poder na União. O governo federal iniciou também uma maior intervenção econômica, saindo de um papel mais passivo para outro mais ativo na promoção do desenvolvimento econômico.

Portanto, as saídas para a crise foram o protecionismo e o intervencionismo econômico. O Estado teve de se estruturar pra exercer estas funções, principalmente a segunda. O velho modelo patrimonialista da administração pública não era mais adequado a uma economia industrial cada vez mais complexa e competitiva!

É nesse contexto que se criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil em 1936, depois transformado em 1938 no Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP. De acordo com Lustosa da Costa4:

“O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União.”

Esta foi uma reforma ambiciosa, que tinha como modelo a

Burocracia profissional de Weber. Segundo Lustosa da Costa, foi a primeira tentativa sistemática de superar o modelo patrimonialista que tivemos na administração pública brasileira:

“A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de

4 (Costa, 2008)

•apesar de boa parte dos autores

considerarem 1938 como o ano

em que o DASP foi instituído,

algumas bancas consideram

correto 1936!

Aviso:





superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento...” 5

Desta forma, os principais objetivos do DASP eram: A racionalização de métodos, processos e procedimentos; a definição da política de recursos humanos, de compra de materiais e finanças e a centralização e reorganização da administração pública federal6.

Com a introdução do modelo burocrático na administração pública brasileira, promovida pelo DASP, fortaleceu-se o princípio da meritocracia, em que os servidores passaram a ser selecionados mediante concurso público e promoção baseada em avaliações de desempenho7.

Dentro deste âmbito, os princípios da Administração Científica, de Frederick Taylor, foram utilizados para “nortear” a padronização e divisão do trabalho, bem como a profissionalização dos servidores.

Veja como esse tema já foi cobrado:

1 - (CESPE- MDS / TECNICO SUPERIOR - 2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na década de 30 do século passado, foi inovadora por não estar alinhada aos princípios da administração científica presentes na literatura mundial da época.

A reforma administrativa que foi implantada no Brasil nos anos 30 não foi inovadora, pois o modelo racional-legal (ou Burocrático) já havia sido implantado nos países desenvolvidos décadas antes.

Ao contrário do que está descrito na questão, a reforma esteve sim alinhada aos princípios da administração científica. Portanto, a frase está errada.

Assim sendo, a atuação do DASP ocorreu em três dimensões diferentes:

5 (Costa, 2008) 6 (Bresser Pereira, 2001) 7 (Paludo, 2010)





� Criação de órgãos formuladores de políticas públicas, como os conselhos, que seriam responsáveis por formar “consensos” dentro da sociedade sobre diversos temas;

� Expansão de órgãos da administração direta, como ministérios e agências de fiscalização (neste governo foram criados diversos ministérios, como o do Trabalho);

� Expansão das atividades empresariais do Estado, com a criação de empresas estatais, fundações públicas, sociedades de economia mista e autarquias (a Companhia Vale do Rio Doce e a CSN – Companhia Siderúrgica Nacional foram criadas nesta época!).

Portanto, o DASP foi o órgão que formulou e executou as mudanças na administração pública no período. De certo modo, o DASP foi utilizado como instrumento político-administrativo (pois ocorreu uma grande centralização administrativa e política), de forma que a administração pública se tornasse capaz de dar sustentação ao regime ditatorial. De acordo com Torres8:

“Assim, sem considerar a repressão política dura e autoritária, o governo Vargas tinha ainda dois pilares importantíssimos de sustentação política: o controle da administração pública e a nomeação dos dirigentes das províncias.”

Apesar disso, as mudanças não alcançaram toda a administração pública9. Para certas carreiras foram introduzidos os concursos públicos, promoção por mérito e salários adequados.

Ou seja, carreiras consideradas estratégicas para o sucesso deste novo Estado (como a dos diplomatas) eram valorizadas – tendo um treinamento mais completo, garantias legais e salários competitivos10.

Entretanto, outras carreiras de nível mais baixo continuaram sob as práticas patrimonialistas e clientelistas, com nomeações políticas, salários defasados e promoções somente por tempo de serviço. A Burocracia convivia com o patrimonialismo!

Foi também introduzida a noção de planejamento no orçamento público, ao invés deste ser somente uma relação detalhada de despesas e

8 (Torres, 2004) 9 (Bresser Pereira, 2001) 10 (Torres, 2004)





receitas previstas. O Estado se preparava então para atuar de forma mais ativa no desenvolvimento econômico.

O DASP perdeu muito de sua força modernizadora com a saída de Vargas do poder em 1945. Após esse momento, o departamento perdeu muitas de suas funções e passou a fazer um trabalho mais rotineiro. A reforma não se completou, nem tampouco foi revertida.

Administração para o Desenvolvimento – Governo JK e a administração paralela.

O período que se inicia com a redemocratização em 1946 e termina com o golpe militar de 1964 se caracterizou pela preocupação dos governantes com o desenvolvimento nacional. Nesta fase ocorreu um grande crescimento econômico, com a instalação de grandes multinacionais no país e a construção de Brasília, inserida no plano de metas do governo JK.

Os principais fatores deste período foram: o aumento da intervenção do Estado e uma descentralização do setor público através da criação de várias autarquias e sociedades de economia mista (que teriam mais autonomia e flexibilidade do que a Administração Direta).

O governo Juscelino Kubitschek ficou marcado pelo que se chamou de Administração Paralela11. Seu estilo era voltado a evitar ao máximo os conflitos, portanto quando tinha um problema a resolver ele preferia criar outra estrutura estatal (normalmente uma autarquia) do que reformar ou extinguir alguma já existente.

Com isso ele “contornava” a administração direta, evitando ter de lidar com a ineficiência gerada pelas práticas patrimonialistas e clientelistas (que continuavam existindo, tendo ocorrido inclusive um “trem da alegria” em 1946 – a Constituição promulgada neste ano incorporou como servidores efetivos inúmeros funcionários que haviam entrado no governo sem concurso público), bem como as disfunções da Burocracia que já se mostravam presentes, como o excesso de “papelada” e lentidão12.

Vamos ver uma questão que aborda esse tema?

2 - (CESPE – MCT / ANALISTA PLENO - 2004) A administração paralela do governo JK assim se denominava devido à replicação,

11 (Martins L. , 1997) 12 (Junior, 1998)





em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.

A administração paralela foi chamada assim não por causa de uma cópia de estruturas que existiam no Rio de Janeiro na nova capital – Brasília. Juscelino compreendeu que, para atingir seus objetivos, necessitava de estruturas mais ágeis, flexíveis e que tivessem uma maior facilidade em trocar informações e coordenar os trabalhos.

Os órgãos existentes não eram adequados aos desafios de seu governo. Em vez de reformá-los, ele preferiu criar novos órgãos (paralelos aos existentes) para resolver os problemas. A questão está incorreta.

Portanto, a administração do plano de metas do governo JK foi executada desta forma, evitando-se os órgãos convencionais. A coordenação das ações fazia-se por meio de grupos executivos escolhidos diretamente pela Presidência da República.

Desta forma, evidenciou-se o papel fundamental das chamadas “ilhas de excelência” (órgãos que contavam com funcionários mais capacitados, que eram contratados por mérito e recebiam salários muito maiores do que os da administração direta) no processo de desenvolvimento nacional que ocorreu naquela época. De acordo com Lustosa13:

“Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre a administração direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e controles, e a administração descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da administração.”

13 (Costa, 2008)





O modelo burocrático, que nem tinha sido completamente instalado em toda a administração pública, mostrava-se então inadequado para uma sociedade cada vez mais complexa e para um país imenso, com realidades muito diferentes e distâncias continentais.

Desta forma, começou a se formar um consenso de que o modelo burocrático deveria ser reformado.

A Reforma de 1967 – DL nº200/67.

Neste contexto, a administração pública brasileira se mostrava cada vez menos adequada aos desafios de um país em desenvolvimento acelerado. Assim, ficou evidente a necessidade de reformas em seu modelo.

Ainda no governo de João Goulart, formou-se a Comissão Amaral Peixoto, com o objetivo de coordenar estudos para uma reforma do modelo administrativo no Brasil. O golpe militar de 1964 abortou essa iniciativa. Todavia, algumas ideias foram aproveitadas na reforma de 1967, através do Decreto-Lei nº200 do mesmo ano14.

Antes de iniciar uma análise mais profunda da reforma em si, temos de entender o contexto que existia na época. O governo militar assumiu com uma proposta modernizadora do Estado. A economia estava desequilibrada e a inflação estava aumentando. Existia uma análise de que a inflação era causada pelos aumentos salariais acima do aumento da produtividade e por gastos excessivos do governo15.

Desta forma, uma série de iniciativas modernizadoras foram implementadas buscando criar um ambiente mais propício ao crescimento econômico e a uma administração pública mais moderna e eficiente.

O plano econômico que buscava estabilizar a economia foi chamado de Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). Dentre outras medidas, destacamos: a restrição do crédito e dos aumentos salariais, uma reforma tributária (que reduziu impostos em cascata), a instituição da correção monetária nos contratos, a criação do Banco Central (para administrar a emissão de moeda), a criação do Sistema Nacional da Habitação e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).

A reforma de 67 apareceu, portanto, como uma resposta às dificuldades que a máquina pública tinha com o modelo

14 (Junior, 1998) 15 (Resende, 1990)





burocrático que vinha desde os anos 30. De acordo com Andrews e Bariani16:

“A reforma de 1967 introduziu na administração pública procedimentos gerenciais típicos do setor privado, abriu espaço para a participação do capital privado em sociedades de economia mista e esvaziou um dos emblemas do Estado populista, o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).”

Desta forma, os proponentes da reforma se baseavam em uma noção de que haveria uma defasagem cada vez maior entre as demandas de um país em desenvolvimento e as capacidades da máquina pública. A excessiva centralização do governo e a falta de planejamento tornavam a administração pública ineficaz, ineficiente e irresponsável17.

O planejamento passou a ser encarado como uma condição imprescindível para que a Administração Pública alcançasse uma maior racionalidade em seus programas e ações. Assim, o diagnóstico era de que as ações do Estado não eram planejadas.

Dentre os “gargalos” que tinham de ser solucionados para que este planejamento pudesse ocorrer, podemos incluir: a falta de profissionais capacitados no governo, um sistema de controle insuficiente e a falta de supervisão das atividades do governo.

Desta maneira, buscou-se uma maior descentralização das ações governamentais. Os órgãos centrais teriam de ser liberados da execução das tarefas para poderem planejar, controlar e coordenar as ações e programas governamentais.

Esta descentralização foi feita com a transferência de responsabilidades dos órgãos centrais para a administração indireta. Além da descentralização, buscou-se flexibilizar para a administração indireta certos procedimentos burocráticos que existiam na administração direta.

De acordo com o DL200, a descentralização ocorreria em três planos principais:

“a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;

16 (Andrews & Bariani, 2010) 17 (Andrews & Bariani, 2010)





b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.”

Portanto, a descentralização envolveria a transferência de atribuições “dentro” da própria administração direta (mediante a delegação de poderes e responsabilidades para os níveis inferiores – nível operacional), a transferência de atividades para os estados e municípios e até mesmo da Administração Pública para a iniciativa privada (através de concessões e contratos).

Dentre algumas mudanças incluídas na reforma, foi permitido que os órgãos da Administração Indireta contratassem por meio da CLT. Portanto, não existiria mais a estabilidade no emprego para os empregados das empresas e órgãos da administração indireta, possibilitando assim uma maior flexibilidade na contratação temporária e na gestão de pessoal.

Outro aspecto importante foi a inclusão da descentralização e do planejamento como princípios da Administração Pública. De acordo com o Decreto Lei n° 20018:

“Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenação. III - Descentralização. IV - Delegação de Competência. V - Contrôle.”

Além disso, o próprio DASP foi extinto. O Decreto n°200 criou em seu lugar o Departamento Administrativo do Pessoal Civil (com a mesma sigla – DASP). Desta forma, a reforma “cortou” muitas das atribuições do antigo DASP, tornando-o um mero “setor de pessoal”. As funções de planejamento, por exemplo, passaram a ser desempenhadas pelo Ministério do Planejamento e Coordenação Geral19.

Portanto, esta reforma foi uma tentativa de se superar a rigidez do modelo burocrático e é considerada por algumas bancas como a primeira iniciativa da administração gerencial no Brasil. Foi sem dúvida uma reforma pioneira, que trazia aspectos ligados à descentralização administrativa (apesar da forte centralização política

18 http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del0200.htm 19 (Andrews & Bariani, 2010)





que ocorreu), ao planejamento e à autonomia, buscando mais agilidade e eficiência da máquina pública.

De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado -

PDRAE20:

“A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.”

Vamos ver uma questão agora?

20 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)

• o aspecto mais cobrado

desta reforma em concursos

é a descentralização para a

Administração Indireta!Aviso:

• para o PDRAE, a reforma de 67

foi a primeira tentativa de

implantar o modelo gerencial

no Brasil!Aviso:





3 - (CESPE - TCE-AC / ACE - 2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo da administração gerencial no Brasil.

A questão foi considerada correta, apesar de nem todos os autores concordarem como válida a afirmação de que a reforma de 67 pode ser considerada o começo da administração gerencial no Brasil. Em provas do Cespe, portanto, aceitem como correta esta afirmação do PDRAE.

Desta forma, neste período a administração indireta ganhou uma grande autonomia, podendo contratar sem concursos públicos, tendo facilidades em sua gestão que não existiam na administração direta.

Entretanto, a reforma não alterou os procedimentos básicos da administração direta, criando cada vez mais um fosso que separou a administração indireta – mais capacitada, mais ágil e flexível - da administração direta, que continuava com práticas clientelistas aliadas a um modelo rígido da burocracia que se somava a baixos salários.

Esta realidade levou a um enfraquecimento do núcleo estratégico do Estado e a uma constante tensão entre os órgãos centrais e as empresas e autarquias da administração indireta.

Isto ocorria porque a administração direta pagava menos e oferecia menos oportunidades aos seus servidores. Logo, acabava gerando uma situação de conflito com os empregados das autarquias e fundações, que estavam ligados a estes mesmos órgãos públicos (onde eram mal pagos e tinham diversas “amarras” em sua gestão).

Veja como o Cespe já cobrou isso:

4 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) As reformas realizadas por meio do Decreto-lei n.o 200/1967 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, o que possibilitou a coexistência de núcleos de eficiência e de competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central.

A questão está certa. A reforma foi focada principalmente na administração indireta, pois os militares (a exemplo do governo JK) não queriam se “indispor” com o corpo burocrático existente, preferindo criar novas estruturas com outro modelo mais flexível. Isso levou a uma crescente diferenciação entre a administração direta e a indireta. O gabarito é frase correta.





Esta autonomia dada à administração indireta levou a uma grande expansão da intervenção do Estado na economia, com a criação de diversas empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias.

Infelizmente a reforma não atingiu seus objetivos e levou a conseqüências desagradáveis. A maior autonomia dada à administração indireta tornou mais fácil a continuação de práticas clientelistas e patrimonialistas.

De acordo com Andrews e Bariani21:

“a diferenciação entre administração direta e indireta flexibilizou os controles burocráticos, mas, apesar de buscar a maior eficiência da administração pública, criou novas oportunidades para a captura do Estado por interesses privados.”

Em certo momento, os governos militares perderam o controle da máquina pública. A administração indireta cresceu excessivamente até o fim da década de 70, com a criação de inúmeras subsidiárias das empresas públicas e a atuação do Estado em áreas que não deveriam ser prioritárias. Segundo Bresser22:

“A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se inicia já em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situação da administração pública, na medida que a burocracia estatal é identificada com o sistema autoritário em pleno processo de degeneração”

As crises do Petróleo, em 1973 e 1979, acabaram inviabilizando a administração para o desenvolvimento, que já vinha desde os anos 50. O processo de endividamento público, que “empurrava” os investimentos públicos na economia passou a ser insustentável. Os juros internacionais subiram muito nesta época e a liquidez do mercado financeiro internacional caiu muito. Com isso, tomar dinheiro emprestado ficou muito difícil.

Desta forma, o Estado, em grave crise fiscal e administrativa, teria cada vez menos condições de ser o indutor do crescimento nacional.

21 (Andrews & Bariani, 2010) 22 (Bresser, 1996) apud (Costa, 2008)





A Constituição de 88 – o retrocesso burocrático e o Governo Collor/Itamar.

Sem o crescimento econômico que sustentava a lógica do sistema, os governos militares iniciaram uma distensão política que acabaria por levar a uma anistia dos perseguidos políticos e à transição para o primeiro governo civil.

Este primeiro governo de transição, o primeiro civil desde 64, ocorreu com a vitória de Tancredo Neves sobre Paulo Maluf na eleição indireta (através do colégio eleitoral) em 1985.

No plano da administração pública, já em 1979, aconteceram iniciativas visando rever algumas distorções do modelo burocrático. Portanto, já no governo militar, existiram novas tentativas de alterar o modelo burocrático.

Em 1979 foi criado o Programa Nacional de Desburocratização, que levaria depois à criação do Ministério da Desburocratização. Sob o comando de Helio Beltrão, o programa visava à simplificação e racionalização de métodos, em busca de tornar os órgãos públicos menos rígidos23.

Além disso, Beltrão buscava redirecionar a máquina pública para o atendimento das demandas dos cidadãos. De acordo com Beltrão24:

“deve-se retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”.

Desta forma, pela primeira vez aparece em um programa governamental a noção de que se deveriam voltar as atenções do Estado para o atendimento dos cidadãos25.

Além disso, o enxugamento da máquina pública também foi proposto. Esta ação foi focada principalmente nas áreas onde havia superposição e duplicidades26.

Iniciou-se também o processo de privatizações, buscando a saída do Estado de áreas que claramente não deveria estar presente (têxteis, por exemplo). Cabe lembrar que este período foi marcado pela crise da dívida dos países latino americanos.

23 (Martins L. , 1997) 24 (Beltrão) apud (Paludo, 2010) 25 (Paludo, 2010) 26 (Junior, 1998)





Desta forma, o Brasil se via cada vez mais incapacitado de induzir o crescimento econômico. O modelo desenvolvimentista “fazia água”, ou seja, chegava ao seu limite.

Veja como este tópico já foi cobrado:

5 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAÇÃO - 2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração gerencial.

A criação do Ministério da Desburocratização foi uma tentativa de reformar o Estado visando dar mais agilidade e flexibilidade à máquina pública. A centralização administrativa e a lentidão da administração em tomar decisões e resolver problemas eram vistos como os principais problemas na administração pública.

Uma das idéias inovadoras foi a noção de que era necessário “tirar o contribuinte da situação de súdito para colocá-lo na situação de cidadão, destinatário de toda a atenção do Estado”, ou seja, tratar o cidadão com respeito.

Desta maneira, o Estado deveria oferecer melhores serviços e acabar com diversos controles ineficazes. Estes controles somente tornavam a vida da população mais difícil sem gerar nenhum ganho efetivo ao Estado. O gabarito é questão certa.

Apesar de eleito, Tancredo não chega a assumir a presidência. Ele acabou ficando doente na véspera da posse. O país passou então dias lutando a beira da televisão ao seu lado. Infelizmente, a doença saiu vitoriosa e Tancredo não chegou a governar.

Desta forma, seu vice, José Sarney, foi empossado em seu lugar. O primeiro problema que ocorreu foi que o ministério tinha sido escolhido por Tancredo. Desta forma, Sarney teria de governar com a “equipe” escolhida por Tancredo.

Assim sendo, ele utilizou a máquina pública para “assentar” várias correntes que apoiaram a sua coligação na eleição indireta, inchando mais uma vez a estrutura governamental. O velho “troca troca” político voltava a mostrar sua cara. Estes fatores não eram tão visíveis nos governos militares.

Desta forma, a democratização trazia seu custo, pois levou a um aumento do populismo e a um voluntarismo político – a percepção da sociedade de que só faltava “vontade” para que a realidade fosse alterada, que o processo democrático resolveria todos os problemas27.

27 (Bresser Pereira, 2001)





Apesar da crise econômica e fiscal que o Estado se via naquele momento, a sociedade ainda via como ideal um Estado desenvolvimentista, que promoveria o crescimento nacional. Seria um Estado que seguisse uma política econômica keynesiana (de investimento pesado na economia, a base de déficits públicos).

Assim sendo, a Constituição acabou seguindo nesta linha, tornando a revisão de vários de seus dispositivos uma necessidade na década que se seguiu.

Com a redemocratização, o poder político volta a se descentralizar, ganhando força os governos estaduais e até as prefeituras. Esse maior poder levará a grandes mudanças na estrutura estatal na assembléia constituinte.

A Constituição Federal de 1988 foi concebida em um ambiente de crise econômica, de retorno à vida política de personagens políticos que tinham sido perseguidos por muitos anos, e refletiu esse contexto de forças.

No plano administrativo, a Constituição:

� Levou à centralização administrativa;

� Limitou enormemente a autonomia da administração indireta, praticamente igualando as condições entre administração indireta e direta;

� Retomou os ideais burocráticos da reforma de 1930 - administração pública volta a ser hierárquica e rígida;

� Criou o Regime Jurídico único, incorporando diversos celetistas como estatutários e engessando a situação (“status quo” é mantido);

� Criou privilégios descabidos para servidores, como aposentadorias integrais sem a devida contribuição e estabilidade para antigos celetistas.

Desta forma, se no plano político a Constituição Federal de 88 foi um avanço, no plano administrativo foi considerada um retrocesso28, pois a máquina estatal foi engessada e voltou a aplicação de normas rígidas e inflexíveis para toda a administração direta e indireta.






Além disso, foram concedidos diversos benefícios (alguns extremamente caros) sem que houvesse a preocupação com a capacidade real do estado de cumprir com esses gastos.

Uma das razões para esse retrocesso foi a noção (equivocada), muito comum na época, de que uma das razões da crise do Estado estaria na excessiva descentralização e na autonomia concedida à administração indireta através do DL20029.

Veja algumas questões sobre este tema?

6 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.

Esta questão do Cespe reflete corretamente o caráter descentralizador da Constituição Federal de 1988. A centralização que ocorreu no período militar (1964-85) levou ao ímpeto descentralizador da Assembleia Constituinte.

O que a questão falou (traduzindo...rs) foi que o país tinha uma forte tradição municipalista (ou seja, existia uma descentralização antes do regime militar), passou por uma fase de centralização política entre 64 a 85 e, depois da CF/88, voltou a ter uma descentralização, ok?

Assim, a CF/88, de certa forma, foi uma reação aos vinte anos de centralização política na União. O gabarito é questão correta.

7 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAÇÃO - 2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo na gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.

A Constituição de 88 não concedeu mais flexibilidade ao aparelho estatal, muito pelo contrário. A CF88 engessou a administração pública ao conceder estabilidade a milhares de celetistas, ao passar a exigir os mesmo procedimentos burocráticos da administração indireta que já eram cobrados da administração direta e ao retirar sua autonomia (principalmente em gestão de pessoas e no processo de compra).

Desta forma, ocorreu um aumento da centralização administrativa. O gabarito é questão errada.






Estas mudanças ocorridas com a nova Constituição acabam gerando um número muito maior de demandas para o Estado brasileiro. A CF/88 gerou despesas para o Estado sem se preocupar com o financiamento destas.

Esse cenário vai levar a uma hiperinflação no final da década de 80, quando aconteceu a primeira eleição para presidente da República em três décadas30.

O vencedor, Collor, concorreu tendo como slogan “acabar com os marajás” do serviço público. A percepção da sociedade naquela época era extremamente ruim do papel do Estado e dos servidores públicos.

A reforma de Collor, de viés neoliberal (visando a um estado dito mínimo), desejava reduzir a presença do Estado na vida social e econômica da nação. Dentre diversas mudanças econômicas (troca de moeda, congelamento e bloqueio de dinheiro em contas bancárias), buscou-se um forte ajuste fiscal31.

Neste processo, foram demitidos, ou postos em disposição, mais de cem mil servidores (muitos depois conseguiram ser readmitidos judicialmente). Collor não reajustou os salários dos servidores, levando a um grande arrocho salarial (a inflação era imensa na época).

O processo de privatização foi acelerado, tendo como objetivo a diminuição do tamanho do Estado. De acordo com Torres32:

“A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administração pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico impressionantes. A administração pública sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e valorização social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha política altamente destrutiva e desagregadora”

Após o impeachment de Collor, o sucessor Itamar Franco teve uma atuação tímida, tendo readmitido alguns servidores e revertido algumas das ações de Collor.

30 (Bresser Pereira, 2001) 31 (Costa, 2008) 32 (Torres, 2004)





A Reforma de 1995.

Após a introdução do primeiro plano econômico a “domar” a hiperinflação (o Plano Real), o presidente Itamar Franco conseguiu eleger seu sucessor, Fernando Henrique Cardoso. Cardoso, por sua vez, nomeou para o Ministério da Administração e Reforma do Estado o ex-ministro da Fazenda de Sarney, Bresser Pereira.

A reforma administrativa não havia sido uma promessa de campanha de Cardoso, mas ele autorizou Bresser a fazer um diagnóstico dos problemas da Administração Pública brasileira e a propor reformas à sociedade. Estas propostas foram apresentadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)33.

O retrocesso burocrático que ocorreu na Constituição Federal de 1988 estava levando o Estado a perder sua capacidade de governança. Entretanto, antes do PDRAE não havia ainda uma proposta consistente de reforma, apenas idéias gerais, como a percepção de que a globalização diminuía a importância dos Estados e a capacidade de exercer suas funções.

A ideia de estado mínimo tampouco era vista como a solução do problema, pois não era aceita como legítima pela população, que desejava que o Estado continuasse provendo os antigos serviços públicos do Estado de Bem-Estar Social, mas com eficiência. De acordo com Bresser34:

“Não estava interessado em discutir com os neoliberais o grau de intervenção do Estado na economia, já que acredito que hoje já se tenha chegado a um razoável consenso sobre a inviabilidade do Estado mínimo e da necessidade da ação reguladora, corretora, e estimuladora do Estado.”

Bresser Pereira, então, buscou nas experiências internacionais algumas ideias que pudessem reposicionar o Estado brasileiro e desenvolver nele a capacidade de enfrentar os novos desafios.

A experiência inglesa de reforma da administração pública foi das mais relevantes para que ele e sua equipe montassem o PDRAE. O Plano Diretor tinha como meta implantar a administração gerencial na administração pública brasileira.

33 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) 34 (Bresser Pereira, 2001)





Segundo o PDRAE, o Estado não carecia de governabilidade, mas sim de governança35:

“O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as política públicas estava limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa”

De acordo com Lustosa, o projeto de reforma do Estado tinha como pilares36:

� Ajustamento fiscal duradouro;

� Reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem condições para o enfrentamento da competição internacional;

� A reforma da previdência social;

� A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;

� A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De acordo com Bresser37, a reforma tinha os seguintes objetivos:

� A descentralização dos serviços sociais para estados e municípios;

� A delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e científicas que não lhe pertencem e devem

35 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) 36 (Costa, 2008) 37 (Bresser Pereira, 2001)





ser transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado;

� A distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser objeto de contratações externas;

� A separação entre a formulação de políticas e sua execução;

� Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de "agências executivas";

� Maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na prática, transformados em) "organizações sociais", isto é, um tipo particular de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.);

� Assegurar a responsabilização (accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno – os controles clássicos da administração pública burocrática – que devem ter um peso menor.

Desta maneira, o Estado passaria a cumprir um papel na sociedade mais de regulador e promotor do desenvolvimento econômico do que um papel de executor. E a gestão passa então a buscar os princípios da administração gerencial. De acordo com o PDRAE38:

“o paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios de confiança e de descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivo à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão cliente, do controle






por resultados, e da competição administrada.”

Portanto, após anos de debates nacionais e no Congresso Nacional, a reforma foi aprovada em 1998. O PDRAE, entre os pontos principais, definiu os quatro setores do Estado39:

� Núcleo estratégico – Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

� Atividades exclusivas – É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.

� Serviços não-exclusivos – Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

� Produção de bens e serviços para o mercado – Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas






atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Assim sendo, o tipo de propriedade ideal de cada um dos setores e o tipo de gestão que deveria ser buscado também foram estabelecidos no Plano Diretor. De acordo com o PDRAE40:

� Núcleo estratégico – A propriedade deve ser necessariamente estatal. Sua gestão deve ser um misto de administração burocrática e gerencial;

� Atividades exclusivas – A propriedade também deve ser somente estatal. Sua gestão deve ser gerencial;

� Serviços não-exclusivos – Neste caso a propriedade ideal é a pública não-estatal. O tipo de gestão recomendado também é o gerencial;

� Produção de bens e serviços para o mercado – A propriedade privada é a regra. O tipo de gestão também é o gerencial.

Decorrente desta análise, o Estado procurou reduzir sua presença na execução direta dos serviços públicos (serviços de água, energia, telefonia, etc.). Vários destes serviços foram privatizados ou licitados às empresas privadas. Esse esforço teria de ser acompanhado de instituições que fiscalizassem os novos concessionários privados. Isto levou à criação das agências reguladoras.

O Estado também buscou, através da reforma, deixar de ser o executor de alguns dos serviços públicos de interesse coletivo (como serviços de saúde, de educação, cultura, etc) e passar a uma atividade de fomento da iniciativa privada sem fins lucrativos (público não-estatal). Este movimento levou à criação das organizações sociais (OS´s) e das organizações das sociedades civis de interesse público (OSCIP´s).

Em relação à mudança na gestão, saindo de um controle de procedimentos e passando gradativamente a uma cobrança de resultados, foi necessária a criação de duas novas figuras






administrativas: os contratos de gestão e as agências executivas, de modo a fornecer mais autonomia aos órgãos e às instituições da administração indireta que se comprometessem com o alcance de metas.

Vamos ver algumas questões sobre este tema?

8 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes às atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.

Esta questão trouxe uma “pegadinha” do Cespe. Os serviços não exclusivos não são atividades-meio (como a função de Recursos Humanos, por exemplo), mas atividades-fim, ou seja, relativos a setores como os de Educação e Saúde.

Desta maneira, o gabarito é questão incorreta.

9 - (CESPE – TRE-ES / ANAL ADM – 2011) A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gestão.

Perfeito. A criação do DASP por Getúlio Vargas na década de 30 teve, como objetivo primordial, a substituição do modelo patrimonialista pela administração burocrática no Brasil. O gabarito é questão correta.

10 - (CESPE – TRE-ES / ANAL ADM – 2011) Em relação às reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir.

Controle de processos ou

procedimentos = controle a priori

Controle de resultados =

controle a posteriori





Nesse período, a preocupação governamental direcionava-se mais ao caráter impositivo das medidas que aos processos de internalização das ações administrativas.

Esta questão está correta. Nestas reformas, o tipo de administração que se buscava implantar era a administração burocrática, que se guia pelo formalismo e “legalismo”. Assim, o controle ocorre em torno dos procedimentos que devem ser seguidos, ou seja, o servidor deve cumprir as normas, acima de tudo.

Com isso, não existe tanta preocupação com os processos e com os resultados dentro deste modelo de administração. O que “importa” é que o funcionário cumpra os regulamentos e leis. Portanto, o gabarito é questão correta.

11 - (CESPE – TRE-ES / ANAL ADM – 2011) As tentativas de reformas ocorridas na década de 50 do século passado guiavam-se estrategicamente pelos princípios autoritários e centralizados, típicos de uma nação em desenvolvimento.

Esta questão tem uma “pegadinha”. Este período dos anos 50, que teve, principalmente, os governos de Dutra, Vargas e Juscelino, não é classificado como um período autoritário.

Existiam eleições livres, liberdade de expressão etc. Portanto, as reformas não se guiavam por princípios autoritários. O gabarito é questão errada.

Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático – A Nova Gestão Pública.

Tipos de Dominação.

Para que possamos entender os modelos de administração pública, devemos conhecer os tipos de dominação. Segundo Weber41: “Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo entre determinadas pessoas indicáveis”.

41 (Weber, 2000)





Em todo Estado, deve existir alguma relação de dominação na qual os governantes (dominadores) exercem autoridade perante os indivíduos (dominados).

Assim, a dominação não é simplesmente o exercício do “poder”, mas também a sua aceitação – que leva à obediência! Portanto, se diz que a dominação é o somatório do poder com a legitimidade.

Figura 1 - Tipos de dominação

Para Weber42 existem três tipos de dominação:

� Dominação Tradicional – Baseia-se na tradição, nos costumes arraigados, nos relacionamentos construídos por gerações. O “senhor” governa não porque tenha algum mérito ou competência específica, mas porque seu pai governava antes dele, e antes dele seu avô, etc.

� Dominação Carismática – Baseada no carisma de uma pessoa. Acredita-se que aquele indivíduo possui qualidades e características extraordinárias, fora do comum, que o credenciam a liderar seus “súditos” ou “seguidores”. Estes lhe conferem um afeto e uma lealdade muitas vezes “cegos”.

� Dominação Racional-legal – Baseada na lei! Nesse tipo de dominação, não seguimos um indivíduo, mas devemos obediência a uma série de normas e regulamentos. A Burocracia moderna baseia-se na dominação racional-legal.

Vamos analisar uma questão?

42 (Weber, 2000)

Tipos de

Dominação

Dominação

Tradicional -

baseada nos

costumes, na

tradição

Dominação

Carismática -

baseada no

carisma do líderDominação

Racional-Legal -

Baseada nas

normas e

regulamentos





12 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) Max Weber considera a existência de três tipos puros de dominação legítima: a tradicional, a racional-legal e a gerencial.

Nesta questão, o Cespe inseriu uma “casca de banana” para aqueles candidatos que não estudaram o tema. Os tipos de dominação são: a tradicional, a carismática e a racional-legal. A banca trocou a dominação carismática pela “gerencial”, tornando a assertiva incorreta. O gabarito é questão errada.

Patrimonialismo.

O modelo patrimonialista foi introduzido no Brasil pela própria administração portuguesa quando ainda éramos uma colônia. Como Portugal era uma monarquia, todo o Estado era patrimônio da família real.

Quando Dom João VI chegou aqui, em 1808, vindo fugido dos exércitos de Napoleão, trouxe grande parte da máquina administrativa portuguesa consigo. Desta forma, herdamos o modo de administrar português e adaptamos à nossa realidade durante o império.

Neste sistema, existe uma confusão natural entre os bens públicos e particulares, pois o Rei (ou chefe político) não diferencia seu patrimônio particular do estatal. No patrimonialismo, segundo Weber43, o senhor tem um relacionamento de “troca” com seus súditos, pois depende da boa vontade deles para manter sua capacidade de prestar serviços e manter seu poder político.

Em troca desta boa vontade, o senhor passa a “dever” também uma atenção especial a seus súditos, como proteção a perigos externos e auxílio em momentos difíceis. Este “dever” não está escrito em nenhuma ordem ou lei, mas deriva dos costumes, da tradição.

Portanto, a base de sua dominação é a tradição! O governante trata dos assuntos do Estado como se fosse uma extensão de sua vida pessoal. Seus súditos seriam sua “família”. Desta forma, no patrimonialismo existe uma dificuldade deste senhor de diferenciar “esfera pública” da “esfera estatal”.

O personagem mais exemplar na história brasileira deste período é o “coronel”, oligarca do interior, que dominava (e em certos aspectos ainda domina) o cenário da política regional através da utilização do poder econômico e da “troca de favores” entre seus partidários.

43 (Weber, 2000)





Neste modelo, a posse em cargos públicos acontecia por livre nomeação do soberano. Desta forma, estes cargos eram direcionados a amigos e parentes.

Assim, não existiam carreiras organizadas e profissionalizadas no estado. Portanto, uma característica forte deste modelo é o nepotismo e a corrupção.

Os bens públicos são utilizados para fins pessoais e os

cargos públicos são usados como “moeda de troca” de favores ao soberano (vemos isso atualmente quando agentes públicos utilizam carros oficiais para viajar a turismo, quando funcionários fazem a chamada “contratação cruzada” – João contrata o filho de José, e, em troca deste favor, José contrata o filho de João, por exemplo).

Como o soberano está acima das regras, a racionalidade é subjetiva, ou seja, depende da opinião, da discricionariedade (e das arbitrariedades) do senhor no momento, inclusive nas decisões da Justiça. Se você é amigo do Rei pode “quebrar” algumas regrinhas!

Já se não for conhecido de ninguém importante, terá que se comportar exemplarmente! Lembra do ditado: “Para os amigos tudo, para os inimigos a Lei”? Ele descreve bem uma prática do patrimonialismo, não é verdade?

No modelo patrimonialista, o patrimônio público é "capturado" por grupos de interesse da sociedade (que podem ser empresários, sindicatos, burocratas, etc.).

Ou seja, este patrimônio deixa de servir à coletividade para passar a servir aos interesses do grupo dominante. Desta forma, esse modelo é conhecido por sua tendência à corrupção e ao nepotismo.

Veja abaixo no gráfico as principais características do modelo patrimonialista:

Lembre-se:

No modelo

Patrimonialista, o

governante não separa o

patrimônio público do

privado!





Figura 2 - Características do modelo patrimonialista

Raymundo Faoro44 chamava o grupo que comandava o poder no Estado patrimonialista brasileiro de Estamento Burocrático. Este modelo se caracterizava por um desrespeito aos princípios da impessoalidade e era composto por ocupantes de cargos públicos de alta cúpula, burocratas e políticos.

Prestem atenção, pois o termo burocracia não foi estabelecido por Weber e sua Burocracia Profissional (baseada na dominação Racional-legal). O termo Burocracia vem do francês “Bureau”, que se refere aos órgãos do governo (seria algo como “governo de escritório”).

Portanto, o estamento burocrático é relacionado aos funcionários públicos e membros da sociedade que mandavam no Estado Patrimonialista45.

Vamos ver algumas questões agora?

13 - (CESPE - TCU/ ACE - 2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional formal.

Exato. Dentro das principais características do Patrimonialismo, temos a falta de um quadro de servidores qualificados, escolhidos por sua

44 (Faoro, 2001) 45 (Bresser Pereira, 2001)

Esfera Pública se

confunde com a

Privada

Sistema fiscal injusto

e irracional

Falta de

profissionalização

Tendência à

corrupção e ao

nepotismo

Racionalidade

subjetiva





competência e que tenham autonomia profissional para buscar o bem da coletividade.

No Patrimonialismo, os cargos são cedidos a pessoas ligadas ao detentor do poder, dentro de uma “troca de favores” entre as partes (chefe político e seus “súditos”). O gabarito é questão correta.

14 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de altos ocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política, atuando em conjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da impessoalidade e do universalismo de procedimentos.

A questão está perfeita. Como vimos acima, o grupo que “comandava” a sociedade brasileira no século XIX era chamado, por Faoro, de estamento burocrático. Este grupo não respeitava a impessoalidade, ou seja, baseava-se na “troca de favores” e no nepotismo para manter sua dominação. Assim, o gabarito é questão correta.

Continuando nossa aula, as monarquias absolutistas foram sendo substituídas aos poucos, no final do século XIX, por Estados modernos, passando a existir a necessidade da separação entre os bens públicos e privados, bem como a profissionalização da Administração Pública.

Administração Burocrática.

O termo “burocracia” é derivado do termo francês “bureau” (significa escritório) e do termo grego “kratia”, que se relaciona a poder ou regra. Desta forma, a burocracia seria um modelo em que o “escritório” ou os servidores públicos de carreira seriam os detentores do poder.

Com a industrialização e a introdução de regimes democráticos no fim do século XIX, as sociedades ficaram cada vez mais complexas. A introdução da máquina a vapor acarretou uma evolução tremenda dos meios de transporte. Se antes se levavam meses para uma viagem do Brasil para a Europa, por exemplo, agora uma viagem por meio de navios a vapor passou a ser feita em poucos dias.

O trem a vapor fez a mesma revolução no transporte interno. Desta forma, as notícias passaram a “correr” muito mais rápido e os produtos de cada região puderam passar a ser comercializados em cada vez mais mercados consumidores.





Estes fatores levaram a uma urbanização acelerada, pois as indústrias necessitavam de cada vez mais “braços” para poder produzir em larga escala. Diante do aumento da demanda por trabalhadores no setor industrial, os salários na indústria ficaram melhores do que os do campo.

Desta forma, o êxodo rural (massa de trabalhadores saída do campo e dirigindo-se para as cidades em busca de trabalho) foi marcante neste período.

Estas pessoas encontravam na cidade grande uma realidade totalmente diferente da qual estavam acostumadas, pois tinham necessidades que o Estado (que tinha uma filosofia liberal) ainda não estava capacitado para atender. Era o início do que iríamos denominar de “sociedade de massa”.

Portanto, o Estado, que antes só se preocupava em manter a ordem interna e externa, passa a ter de se organizar cada vez mais para induzir o crescimento econômico, aumentar a infraestrutura do país e prestar cada vez mais serviços à população.

O Patrimonialismo não conseguia mais atender a este novo Estado, que concentrava cada vez mais atividades em sua máquina.

O modelo Burocrático, inspirado por Max Weber, veio então suprir esta necessidade de impor uma administração adequada aos novos desafios do Estado moderno, com o objetivo de combater o nepotismo e a corrupção. Ou seja, uma administração mais racional e impessoal.

Figura 3 - Contexto da burocracia

Vamos ver algumas questões recentes?

15 - (CESPE – MPS - ADMINISTRADOR – 2010) Raymundo Faoro, em sua clássica obra Os Donos do Poder, ao confrontar o Estado patrimonial com o feudal, já se referia ao sistema patrimonial como aquele que, ao contrário dos direitos, dos privilégios e das obrigações fixamente determinados do feudalismo, prende os servidores em uma rede patriarcal, na qual eles representam a extensão da casa do soberano.

Sociedades

ficam mais

complexas

Patrimonialismo

não consegue

atender às

demandas

sociais

Modelo

Burocrático é

visto como

solução mais

racional e

adequada





Esta definição que o Cespe utilizou, trazida da obra de Faoro, está perfeita. No patrimonialismo, o chefe administra a coisa pública como se fosse uma extensão de sua propriedade, de seu “domínio”. Desta maneira, existe uma relação patriarcal entre os chefes políticos e “seus” servidores. O gabarito é questão correta.

16 - (FCC – BAHIAGAS – ADMINISTRADOR – 2010) Na administração do Estado moderno, reforma administrativa burocrática trata-se

A) da orientação da transição do Estado burocrático para o Estado gerencial.

B) do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado burocrático weberiano.

C) da gestão do processo de transição da Administração Pública tradicionalista para o Estado gerencial patrimonial.

D) do processo de transição do Estado burocrático weberiano para o Estado patrimonial.

E) da reforma da gestão pública orientando o conjunto de atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade.

Como acabamos de ver, a Burocracia veio substituir o modelo patrimonialista, ou patrimonial. Portanto, a alternativa B está correta.

A alternativa A está errada, pois a reforma burocrática existiu antes do modelo gerencial ser concebido. Diga-se de passagem, o modelo gerencial só foi pensado após o modelo burocrático ter mostrado suas deficiências, como veremos em breve.

A alternativa C é absurda, pois não existiu Administração Pública tradicionalista, tampouco a reforma burocrática objetivou um Estado gerencial patrimonial. Já a alternativa D “trocou as bolas”, ou seja, inverteu a ordem. Ocorreu a transição do patrimonialismo para a burocracia, e não o contrário.

A alternativa E é um “saco de gatos”, pois não faz o menor sentido! Típica questão que quer “enrolar” o aluno que não estudou o tema. O modelo burocrático não se destina exclusivamente à execução de obras e serviços!

Desta forma, o modelo burocrático surgiu como uma necessidade histórica baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais cresceram, e havia um ambiente com empresas cada vez maiores, com uma população que buscava uma maior participação nos destinos dos governos.





Portanto, não se podia mais “depender” do arbítrio de um só indivíduo.

Uma coisa que devemos ter em mente é que a Burocracia foi uma grande evolução do modelo patrimonialista. Weber concebeu a Burocracia como o modelo mais racional existente, o qual seria mais eficiente na busca dos seus objetivos.

Continuando, as características principais da Burocracia são:

� Formalidade – a autoridade deriva de um conjunto de normas e leis, expressamente escritas e detalhadas. O poder do chefe é restrito aos objetivos propostos pela organização e somente é exercido no ambiente de trabalho - não na vida privada. As comunicações internas e externas também são todas padronizadas e formais.

� Impessoalidade – Os direitos e deveres são estabelecidos em normas. As regras são aplicadas de forma igual a todos, conforme seu cargo em função na organização. Segundo Weber, a Burocracia deve evitar lidar com elementos humanos, como a raiva, o ódio, o amor, ou seja, as emoções e as irracionalidades. As pessoas devem ser promovidas por mérito, e não por ligações afetivas. O poder é ligado não às pessoas, mas aos cargos – só se tem o poder em decorrência de estar ocupando um cargo.

� Profissionalização – As organizações são comandadas por especialistas, remunerados em dinheiro (e não em honrarias, títulos de nobreza, sinecuras, prebendas, etc.), contratados pelo seu mérito e seu conhecimento (e não por alguma relação afetiva ou emocional).

O modelo burocrático, que se caracterizou pela meritocracia na forma de ingresso nas carreiras públicas, mediante concursos públicos, buscou eliminar o hábito arraigado do modelo patrimonialista de ocupar espaço no aparelho do Estado através de trocas de cargos públicos por favores pessoais ao soberano.

Neste modelo, as pessoas seriam nomeadas por seus conhecimentos e habilidades, não por seus laços familiares ou de amizade. Prebendas e sinecuras, características do modelo patrimonialista, ou seja, aquelas situações em que pessoas ocupam funções no governo ganhando uma remuneração em troca de pouco ou nenhum trabalho, são substituídas pelo concurso público e pela noção de carreira.

Desta forma, o que se busca é a profissionalização do servidor público, sua especialização.

Vamos ver mais algumas questões?





17 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) Impessoalidade, hierarquia, flexibilização de procedimentos, especialização e ênfase nos controles são características dos modelos das organizações burocrático de gestão.

A frase está quase toda correta, mas não é característica da Burocracia a flexibilização de procedimentos! Muito pelo contrário. Na Burocracia, não existe confiança nos funcionários, portanto os procedimentos são detalhados, de forma que os indivíduos tenham de seguir “à risca” seus passos. Portanto, a frase está errada.

18 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) Prebendas e sinecuras, formas patrimonialistas de ocupação de espaços no aparelho do Estado, são substituídas por critérios meritocráticos no modelo burocrático.

Perfeito! O modelo burocrático buscou acabar com a “troca de favores” que definia o modelo patrimonialista. Dentre os instrumentos trazidos pelo modelo burocrático, temos os critérios meritocráticos de recrutamento, seleção e promoção. Assim, a questão está correta.

Continuando nossa aula, veja abaixo, em resumo, as características da Burocracia:

Figura 4 - Características da Burocracia

Dentre as principais vantagens que a Burocracia trouxe, podemos citar: O predomínio de uma lógica científica sobre uma lógica da intuição, do “achismo”; a redução dos favoritismos e das práticas clientelistas; uma mentalidade mais democrática, que possibilitou igualdade de oportunidades e tratamento baseado em leis e regras aplicáveis a todos.

Hoje em dia, o termo Burocracia virou sinônimo de ineficiência e lentidão, pois conhecemos os defeitos do modelo (que chamamos de disfunções da Burocracia), mas ele foi um passo adiante na sua época!

Formalidade

• Autoridade é expressa

em leis;

• Comunicação é

padronizada;

• Controle de

Procedimentos.

Impessoalidade

• Isonomia no

tratamento;

• Meritocracia;

• Racionalidade;

• Sistema legal e

econômico previsível.

Profissionalismo

• Comando é dos

especialistas;

• Remuneração em

dinheiro;

• Administrador é

especialista - noção de

carreira;

• Hierarquia.





Na Burocracia, existe uma desconfiança extrema em relação às pessoas, portanto são desenvolvidos controles dos processos e dos procedimentos, de forma a evitar os desvios.

Ou seja, os funcionários têm pouca discricionariedade, ou liberdade de escolha da melhor estratégia, para resolver um problema ou atender seus clientes!

Tudo é padronizado, é manualizado! Com isso, os servidores passam a se preocupar mais em seguir regulamentos do que em atingir bons resultados.

Outra característica da Burocracia é a hierarquia. As organizações são estruturadas em vários níveis hierárquicos, em que o nível de cima controla o de baixo. É o que chamamos de estrutura verticalizada, na qual as decisões são tomadas na cúpula (topo da hierarquia ou nível estratégico).

Esta situação acaba gerando uma demora na tomada de decisões e no fluxo de informações dentro da organização!

Olhe como este tema já foi cobrado:

19 - (FCC – MP/SE – ADMINISTRADOR – 2009) NÃO constitui característica do modelo de Administração Pública Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber,

(A) ênfase na ideia de carreira e profissionalização do corpo funcional público.

(B) estrutura hierárquica fortemente verticalizada, impessoalidade e formalismo.

(C) rigidez do controle dos processos, com predominância do controle da legalidade como critério de avaliação da ação administrativa (due process).

(D) rotinas e procedimentos segundo regras definidas a priori, em detrimento da avaliação por resultados.

(E) utilização de critérios eminentemente políticos para contratação e promoção de funcionários, em detrimento da avaliação por mérito.

Esta questão pede a alternativa incorreta, portanto temos uma boa idéia do que a banca considera correto para o modelo burocrático. A alternativa A descreve um dos pilares da burocracia, que é o profissionalismo, ou seja, a noção de que o servidor do Estado deve ser um especialista.

Este servidor deve então ser remunerado em dinheiro (e não em favores ou honrarias, como acontecia na época da Monarquia) e teria seu ingresso e sua progressão na carreira através da meritocracia, ou seja,





por meio do resultado de seu trabalho, e não de algum favoritismo ou amizade de alguém poderoso.

A alternativa B também está correta, e aborda princípios que são importantes na burocracia, como a impessoalidade (todos são tratados de acordo com as regras e normas que valem a todos), o formalismo (o próprio sistema de regras e normas que regula as organizações) e a hierarquia.

A alternativa C aborda outra característica da Burocracia, o controle “a priori” ou por procedimentos. A teoria da burocracia baseia-se em uma desconfiança no papel das pessoas na organização, portanto todos os processos são formalizados, de forma a deixar pouca discricionariedade ao gestor público, ou seja, o servidor público tem diversas regras a seguir e será avaliado por elas.

Esta característica da burocracia (controle de procedimentos) criou então uma cultura legalista, em que o servidor se preocupa mais em cumprir regras e regulamentos, e menos em prestar um serviço de qualidade e em atingir resultados superiores. A alternativa D toca neste mesmo ponto, e também está correta.

O gabarito é mesmo a alternativa E, pois é a meritocracia que se relaciona com a teoria da burocracia e não as nomeações por critérios políticos. Já até sei o que você está pensando! Mas professor, e todas estas nomeações de políticos para cargos no governo? Pessoal, estas são características ainda persistentes do patrimonialismo em nosso sistema administrativo e não características do modelo “puro” da burocracia, ok?

No nosso contexto atual, temos ainda aspectos presentes que são heranças do patrimonialismo (nomeações em cargos de confiança), aspectos da teoria da burocracia (concursos públicos e noção de carreira, entre outros) e aspectos do modelo gerencial, que veremos a seguir.

Além disso, é importante não confundir a Teoria da Burocracia, ou seu modelo “puro”, com os problemas que a Burocracia causou – o que chamamos de disfunções da Burocracia. Normalmente a banca citará uma “disfunção” da burocracia e dirá que é uma característica da Teoria da Burocracia.

No caso da questão acima, as nomeações sem base no mérito realmente ocorrem. Sabemos que é um dos problemas da Administração Pública na prática, mas não faz parte da teoria da Burocracia, ou seja, do modelo idealizado por Weber!

Portanto, vocês devem entender que nenhum modelo existiu isoladamente, mas que conviveram e convivem juntos.

O modelo buscado no momento é o gerencial, mas ainda é muito forte a presença do modelo burocrático e, infelizmente, do próprio modelo patrimonialista na administração pública brasileira. Ou seja, nunca





aplicamos o modelo “puro” da burocracia weberiana. Preste atenção, pois as bancas costumam cobrar muito isso.

Veja o texto abaixo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 199546, documento muito importante e que recomendo a leitura a todos que queiram se aprofundar no tema das reformas administrativas no Brasil. O texto original é esse:

“A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados.”

O que fica claro é que o nosso modelo ainda guarda práticas e costumes patrimonialistas, e o próprio modelo burocrático hoje não é mais visto como adequado aos novos desafios da administração pública.

Portanto, temos hoje um modelo ainda muito baseado na Burocracia, mas com resquícios de clientelismo e patrimonialismo, e alguns setores que já aplicam a administração gerencial. Não aplicamos o modelo “puro” de Weber.

As principais disfunções da Burocracia são:

� Dificuldade de resposta às mudanças no meio externo – visão voltada excessivamente para as questões internas (sistema fechado, ou seja, autoreferente, com a preocupação não nas necessidades dos clientes, mas nas necessidades internas da própria burocracia).

� Rigidez e apreço extremo às regras – o controle é sobre procedimentos e não sobre resultados, levando à falta de criatividade e ineficiências.

� Perda da visão global da organização – a divisão de trabalho pode levar a que os funcionários não tenham mais a compreensão da importância de seu trabalho nem quais são as necessidades dos clientes.






� Lentidão no processo decisório – hierarquia, formalidade e falta de confiança nos funcionários levam a uma demora na tomada de decisões importantes.

� Excessiva formalização – em um ambiente de mudanças rápidas, não se consegue padronizar e formalizar todos os procedimentos e tarefas, gerando uma dificuldade da organização de se adaptar a novas demandas. A formalização também dificulta o fluxo de informações dentro da empresa.

Podemos resumir as principais disfunções ou problemas do modelo burocrático no quadro abaixo:

Figura 5 - disfunções da Burocracia

Vamos ver outras questões?

20 - (CESPE – MPS / ADMINISTRADOR – 2010) De acordo com Max Weber, em Economia e Sociedade, o grau de qualificação profissional cresce continuamente na burocracia, até os níveis mais elevados da organização. O topo da dominação é representado por um ou alguns elementos, que têm caráter puramente burocrático.

Disfunções

da

Burocracia

Perda da

Noção Global

Lentidão na

comunicação e

processo

decisório

Formalização

Excessiva

Preocupação

com as regras e

não com

resultado

Rigidez e falta

de inovação





A questão traz uma afirmação de Max Weber que está incorreta. Veja abaixo o texto original de Weber47:

"O grau de qualificação profissional cresce continuamente na burocracia. Também os funcionários dos partidos e sindicatos precisam de conhecimento específico (empiricamente adquirido), A circunstância de os "ministros" e "presidentes de Estado" modernos serem os únicos "funcionários" dos quais não se exige qualificação profissional alguma demonstra que eles são funcionários apenas no sentido formal da palavra, não material, do mesmo modo que o "diretor-geral" de uma grande sociedade anônima privada. E, além disso, a posição do empresário capitalista está tão apropriada quanto a do "monarca". No topo da dominação burocrática existe, portanto, inevitavelmente pelo menos um elemento que não tem caráter puramente burocrático. Representa apenas uma categoria de dominação mediante um quadro administrativo especial"

Como é de conhecimento comum, normalmente o topo das carreiras de Estado é ocupado por políticos eleitos ou nomeados em cargos de confiança (ministros, secretários, etc.) que não estão "enquadrados" no sentido material da burocracia.

Estes nomeados políticos não são necessariamente especialistas, não fazem parte da carreira (já vimos no Brasil vários casos "estranhos", como Ministros da Saúde que são economistas, Ministros da Fazenda que são médicos, etc.), não são contratados por seu conhecimento e mérito (não necessariamente), dentre outros aspectos. Portanto, a frase está errada, pois não são todos os elementos do topo da dominação que têm caráter burocrático!

21 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não constitui, no seu conjunto, uma burocracia profissional nos moldes weberianos.

Esta questão foi tirada do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado48, documento muito importante e que recomendo a leitura a todos

47 (Weber, 2000) 48 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)





que queiram se aprofundar no tema das reformas administrativas no Brasil. O texto original é esse:

"A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados."

O que fica claro é que o nosso modelo ainda guarda práticas e costumes patrimonialistas. Além disso, o próprio modelo burocrático hoje não é mais visto como adequado aos novos desafios da administração pública.

Portanto, temos hoje um modelo ainda muito baseado na Burocracia, mas com resquícios de clientelismo e patrimonialismo somados a alguns setores que já aplicam a administração gerencial.

Desta maneira, não aplicamos o modelo "puro" de Weber. A questão está correta!

22 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) A administração pública burocrática sustenta, entre seus objetivos globais, a necessidade de aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, direcionando a ação dos serviços de Estado para o atendimento dos cidadãos.

A preocupação da administração burocrática não é com a efetividade, pois ela não baseia no controle de resultados e sim no controle de procedimentos!

A preocupação com o atendimento dos cidadãos é uma característica da administração gerencial, não da administração burocrática. O gabarito é questão errada!

Continuando nossa aula, outro aspecto importante é a relação da burocracia com o poder político. Weber preocupava-se com o aumento do poder da burocracia no Estado moderno. Os políticos cederiam cada





vez mais influência à burocracia, o que criaria um “absolutismo burocrático”, ou seja, um abuso de poder por parte da administração, em prejuízo dos representantes da população.

Portanto, a criação das leis e seu controle devem ser privativos dos políticos, de forma a limitar o poder e o alcance desta burocracia. Outra disfunção que pode ocorrer é o “insulamento burocrático”, uma situação em que os técnicos dentro da máquina administrativa passam a ser “blindados” contra a interferência do público em geral e de outros órgãos do governo.

Estes órgãos ou grupo de técnicos teriam então mais liberdade para buscar objetivos específicos, mas também poderiam passar a não “ouvir” mais a população, ou seja, buscar não os objetivos desejados pelos cidadãos, mas os seus próprios objetivos. Desta forma, não existiria um controle social sobre o trabalho destes servidores.

Vamos ver algumas questões que trabalham estes temas?

23 - (CESPE – STM / ANAL JUD – 2004) Historicamente, a dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário.

Exatamente! O modelo burocrático surgiu como uma necessidade histórica baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais cresceram, em que existia um ambiente com empresas cada vez maiores e uma população que buscava uma maior participação nos destinos dos governos, portanto que não podia mais “depender” do arbítrio de um só indivíduo. O gabarito é questão certa.

24 - (FCC – ISS-SP – AFTM – 2007) O modelo de Administração Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se

A) pela criação de uma estrutura própria e estável, imune à alternância dos governantes, submetida a rígidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade.

B) pela consolidação do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extensão do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausência de controles efetivos.

C) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchaço dos quadros de servidores públicos e ausência de eficiência na correspondente atuação.





D) pela ênfase na idéia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto-referenciada e sem compromisso com os resultados para o cidadão.

E) como reação à Administração Pública patrimonialista, buscando instituir mecanismos de controle da atuação dos governantes, com ênfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausência de controles eficazes dos processos.

A alternativa A está errada, pois a burocracia não deve ser “imune” à alternância de governantes, já que deverá pôr em prática os objetivos estratégicos definidos na esfera política. Outro erro se relaciona com o controle de resultados, que é característica do modelo gerencial, e não do burocrático.

A alternativa B está incorreta, pois busca eliminar o patrimonialismo, e não consolidá-lo. A alternativa C também está incorreta, pois a burocracia não deve atuar “imune” aos políticos, e sim deve cumprir as leis e controles estipulados pelos detentores do poder legislativo.

A letra D está toda correta e descreve as características principais da burocracia.

A letra E também está incorreta, pois identifica a burocracia com o controle de resultados – característica do modelo gerencial. Outro fato que não faz sentido é a afirmação de que a burocracia deve buscar criar mecanismos de controle dos governantes, ok? O gabarito é mesmo a letra D.

Administração Gerencial

Durante as décadas de 70 e 80 do século passado, os governos passaram por momentos difíceis com uma economia em recessão, choques externos (como os do petróleo em 73 e 79), que levaram a uma crescente dificuldade destes governos em manter o “Estado de bem-estar” (série de bens e serviços fornecidos pelo Estado a qualquer cidadão – educação e assistência médica gratuitas, renda mínima, auxílio desemprego, etc.) e o investimento estatal, que foi a alavanca do crescimento econômico de várias economias até aquele momento49.

No caso do Brasil, o modelo de desenvolvimento era baseado em pesados investimentos estatais e na criação de diversas empresas

49 (Abrucio, 1997)





públicas para induzir o crescimento da economia nacional. Com a crise internacional, o Estado brasileiro viu-se impossibilitado de continuar a impulsionar a economia.

A crise fiscal foi também um importante fator, pois ficou cada vez mais difícil “rolar” as dívidas antigas e financiar os déficits, portanto era primordial reduzir os gastos governamentais. O aumento de impostos não era visto como uma alternativa “palatável” ou aceitável, pois os contribuintes tinham uma percepção extremamente negativa da capacidade da máquina estatal de utilizar os recursos públicos.

A dívida externa brasileira cresceu enormemente nesta época, e o Brasil acabou declarando moratória (dando o famoso “calote”) desta dívida. Desta forma, o início da década de 80 foi marcado por um baixo crescimento econômico por parte da maioria dos países. Este período econômico da história brasileira – e sul-americana – ficou conhecido como a “década perdida”.

A crise do Estado levou a uma crescente crítica ao modelo burocrático, visto como causador de lentidão, ineficiências e gastos excessivos. O governo era visto como um gastador perdulário, que não tinha eficiência, e prestava um péssimo serviço aos cidadãos.

Muitos teóricos iniciam então uma busca por melhores práticas e vão ao encontro de várias iniciativas já em curso na administração empresarial. O setor privado era visto como mais eficiente e detentor de um modelo mais avançado de gestão. O setor estatal adota então o discurso de descentralização, de inovação, do foco nas necessidades do cliente, da estrutura mais flexível e enxuta que já existia no setor privado.

Veja abaixo no gráfico os objetivos do modelo gerencial, de acordo com o PDRAE:





Figura 6 - Objetivos do gerencialismo

O gráfico abaixo resume o contexto em que o modelo gerencial foi introduzido. Este processo ocorreu inicialmente na Inglaterra e Estados Unidos, e depois nos demais países desenvolvidos.

Figura 7 - contexto da introdução do gerencialismo

Essa nova concepção do Estado, em que se começa a implantar uma administração gerencial, é chamada de Nova Gestão Pública (“New Public Management” ou NPM em inglês).

Todavia, não podemos ver a administração gerencial como uma negação da Burocracia já que ela mantém diversas características, como a meritocracia, a avaliação de desempenho, a noção de carreira, entre outras.

Definição precisa dos objetivos que

o administrador público deverá

atingir em sua unidade

Garantia de autonomia do administrador

na gestão dos recursos humanos,

materiais e financeiros ,para que possa

atingir os objetivos contratados

Controle ou cobrança a posteriori

dos resultados

Competição administrada no interior do

próprio Estado

Crise Econômica

Crise do Estado

Crítica ao Modelo

Burocrático





Uma das principais diferenças está na função controle, que deixa de ser efetuado com base em processos e procedimentos (“a priori” ou “ex-ante”) para ser efetuado com base em resultados (“a posteriori” ou “ex-post”). Veja abaixo um texto do PDRAE50 que aborda este tópico:

“A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.”

Um dos autores mais importantes quando estudamos este tema é Bresser Pereira. De acordo com Bresser51, a Burocracia tem uma mentalidade de desconfiança total em relação aos servidores públicos e que se deveria ter um grau de confiança limitado. Veja o texto original de Bresser:

“Algumas características básicas definem a administração pública gerencial. É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança.”

Ou seja, deve-se dar autonomia ao servidor e cobrar resultados e não que ele cumpra 497 regulamentos diversos. A ideia é valorizar a capacidade de tomada de decisão e o empreendedorismo do servidor.

Vamos ver uma questão relacionada a este tema?

25 - (CESPE – TRE-BA /ANAL JUD - ADMINISTRATIVA – 2010) A administração pública burocrática se alicerça em princípios como profissionalização, treinamento sistemático, impessoalidade e

50 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) 51 (Bresser Pereira, 2001)





formalismo, que são abandonados à medida que a administração pública gerencial, calcada na eficiência e na eficácia, se sobrepõe ao modelo burocrático.

O erro da questão é que nem todos estes princípios do modelo burocrático citados são abandonados pelo modelo gerencial, mas sim incorporados ao modelo gerencial.

Portanto, o modelo gerencial é uma ruptura somente com alguns aspectos da burocracia (o formalismo, por exemplo), mas podemos dizer que “se apoia” em vários de seus princípios (profissionalização, meritocracia, etc.). Assim, o gabarito é questão errada.

Continuando, outro ponto trabalhado por Bresser é a noção de que se deve coibir uma forma de privatização do Estado, que ele chama de “Rent-seeking”. O termo privatização não está sendo aqui usado com o significado de venda de empresas estatais, como é geralmente conhecido! Veja outro texto de Bresser abaixo:

“A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. A administração gerencial — a descentralização, a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, o rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato — além de ser uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve estratégias muito mais efetivas na luta contra as novas modalidades de privatização do Estado.”

O termo privatização é utilizado na frase não como venda regular de um patrimônio público à iniciativa privada, mas como o “parasitismo” do Estado, como o próprio Bresser define: “Rent-seeking, cuja tradução literal quer dizer busca de rendas, é definido como a atividade de indivíduos e grupos de buscar “rendas” extra-mercado para si próprio através do controle do Estado.”





Tem origem na teoria econômica neoclássica, onde um dos sentidos da palavra “rent” é exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital.

Este é o caso de grupos poderosos que se aproveitam de seu poder de influenciar o governo para receber recursos que não deveriam estar recebendo. Temos atualmente inúmeros casos de sindicatos, por exemplo, que recebem recursos públicos sem ter prestado nenhum serviço à sociedade, apenas por seu poder de ajudar ou atrapalhar o governante de ocasião!

Desta forma, veja no quadro abaixo um resumo das principais características da Administração Gerencial:

Figura 8 - Características do modelo gerencial

Veja algumas questões abaixo:

26 - (CESPE – TRE-MA / ANAL JUD – 2005) O modelo da administração pública gerencial baseia-se na definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e comportamentos modernos no Estado que possibilitem o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços prestados à sociedade.

Exato. O modelo gerencial acolhe então essa noção de que deve servir melhor aos cidadãos, que deve ser mais eficiente e preocupado com a qualidade dos serviços que presta a população.

Para este fim, necessitará de uma modernização de suas práticas, adotando então um ferramental que herdou do setor privado. O gabarito é questão correta.

27 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre na administração pública

Cobrança de Resultados "a posteriori" Maior Autonomia e Flexibilidade

Incentivo à Inovação e foco na

qualidade

Descentralização e preocupação com

os "clientes"

Administração

Gerencial





burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

A Administração Gerencial não abandonou todos os princípios da Administração Burocrática! O mais correto seria dizer que houve uma evolução, buscando a manutenção de princípios positivos da Burocracia (como a meritocracia, por exemplo), mas alterando a forma de controle (não mais de procedimentos, mas de resultados) e provendo mais flexibilidade e autonomia ao gestor.

Veja o texto abaixo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado52, que menciona este tema:

"A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental."

Desta forma, o gabarito é questão incorreta.

28 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) Para a administração pública burocrática, o interesse público é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade, e não do Estado.






A administração gerencial busca mudar a mentalidade existente no modelo burocrático de que o interesse público é o interesse da máquina pública. O modelo gerencial prega que todas as ações devem ter como objetivo satisfazer a sociedade, o cidadão.

Desta forma, a prioridade passa a ser satisfazer o coletivo, não satisfazer as necessidades do corpo burocrático. O gabarito é questão correta!

Continuando, outras características marcantes do novo modelo gerencial são: a demanda por maior autonomia aos gestores públicos (financeira, material e de recursos humanos), a definição clara de quais serão os objetivos que os gestores devem buscar, a descentralização, o incentivo à inovação, a maior flexibilidade, a preocupação com as necessidades dos “clientes”, o foco na qualidade e uma estrutura hierárquica mais achatada e flexível.

O modelo de administração gerencial teve uma evolução que podemos classificar em três momentos: inicia-se com o que chamamos de gerencialismo puro (ou managerialism), depois se volta para o “consumerism” e o PSO - “Public Service Orientation”.

Como já vimos, as reformas administrativas implantadas nos países anglo-saxões a partir dos anos 70 do século passado, e depois disseminadas para os outros países, ficaram conhecidas pelo nome de Nova Gestão Pública (ou New Public Management – NPM).

De acordo com Paula53:

“a partir da década de 1970, a tentativa de adaptar e transferir os conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o setor público começou a se tornar preponderante, principalmente no Reino Unido e nos Estados Unidos. Esta visão alcançou o seu auge nos anos 1980 com a emergência da new public management ou nova administração pública.”

Estas reformas foram causadas pelas crises fiscais destes países e geraram uma revisão do papel do Estado na economia e uma noção de que o atendimento aos cidadãos devia ser prestado com mais qualidade.

Além disso, a definição e o controle de resultados, atrelados a mecanismos como os contratos de gestão, buscaram associar, à administração pública, um novo paradigma de gestão que viesse substituir o modelo burocrático.

Assim, existiram três principais fases destas reformas: O Gerencialismo Puro, o Consumerism e o Public Service Orientation.

53 (Paula, 2005)





Gerencialismo Puro - Managerialism

O primeiro impulso da Nova Gestão Pública veio com o gerencialismo puro (ou managerialism – em inglês). De acordo com Abrucio54, a Inglaterra, no governo Thatcher em 1979, foi um dos primeiros países a adotar os conceitos do NPM. O contexto era de exaustão das finanças do Estado e de incapacidade do mesmo em atender a todas as demandas sociais que a sociedade cobrava. As primeiras ações buscaram reduzir custos e pessoal.

O objetivo era devolver ao Estado a condição de investir através da redução de custos e do aumento da eficiência. Dentro deste prisma, estava toda uma estratégia de reposicionar o papel do Estado na sociedade, reduzindo o número de atividades que eram exercidas. O primeiro impulso deste modelo, portanto, foi na direção de melhorar as finanças e a produtividade dos órgãos públicos.

A burocracia era vista como excessivamente rígida e centralizadora, tornando o Estado lento e pouco responsivo às demandas do meio externo. Além disso, acabou gerando uma mentalidade no setor público de busca do cumprimento de regras e regulamentos, e não dos resultados.

Dentre as iniciativas de Thatcher estavam: a privatização, a desregulamentação, a redução de cargos públicos, a definição clara dos objetivos de cada setor e outras com o intuito de reduzir os gastos. O movimento ficou conhecido como “rolling back the state”, algo como “retração da máquina estatal”.

De acordo com Jenkins55:

“Thatcher se comprometeu a mudar este modo de funcionamento do serviço público (centralização administrativa), aumentando a eficiência administrativa do Estado. Suas primeiras medidas foram reduzir o tamanho da máquina e o seu custo: a administração central passou de 700 mil para aproximadamente 600 mil funcionários. Em seguida, aprimorou o gerenciamento por meio das ações da Efficient Unit, que tinha como objetivo acompanhar as melhorias na administração do serviço público e executar avaliações do desempenho dos servidores.”

54 (Abrucio, 1997) 55 (Jenkins, 1998) apud (Abrucio, 1997)





Nesta visão, o cidadão é encarado pelo Estado como contribuinte (financiador do Estado), que deve ter seus recursos gastos de maneira mais consciente.

Assim, é implantada aos poucos uma administração voltada para os resultados, com uma maior flexibilidade e descentralização dos gestores públicos, em vista a um ganho esperado de eficiência, que ao final acabou ocorrendo – pelo menos na ótica do gasto público.

Como falamos acima, o gerencialismo buscou aumentar a eficiência do setor público. Mas, após os primeiros resultados, viu-se que o setor público não deveria apenas se preocupar com a eficiência, mas principalmente com a efetividade. Vamos relembrar rapidamente estes conceitos?

Figura 9 - Eficiência, eficácia e efetividade

Portanto, o gerencialismo puro buscava mais a eficiência, relacionada à gestão dos recursos, do que a efetividade – o efeito ou impacto na realidade social decorrentes das ações do governo.

De acordo com Paula56, as características principais deste modelo foram:

56 (Paula, 2005)

• Aumento da eficiência

e redução de custos

Alvo do

Gerencialismo

Puro

•Fazer bem alguma tarefa

•Utilizar da melhor forma os recursos

•Relacionado ao modo, ao meio de se fazerEficiência

•Fazer a coisa certa

•Atingir os resultados e metas

•Relacionado aos finsEficácia

•Impacto das ações

•Mudar a realidadeEfetividade





� Descentralização do aparelho de Estado, que separou as atividades de planejamento e execução do governo e transformou as políticas públicas em monopólio dos ministérios;

� Privatização das estatais; � Terceirização dos serviços públicos; � Regulação estatal das atividades públicas conduzidas pelo

setor privado; � Uso de ideias e ferramentas gerenciais advindas do setor

privado.

Consumerism

Desta forma, o gerencialismo puro recebeu muitas críticas, pois a redução de custos e o aumento da eficiência não podiam ser o único objetivo das reformas. Mas o retorno à burocracia não era visto como a solução.

O que faltava era a visão de que os serviços deveriam ser prestados com qualidade e com foco nas necessidades dos “clientes” e não nas necessidades da máquina pública.

Esta nova visão não renega os princípios do gerencialismo puro, mas acrescenta outras variáveis e prioridades. É o início do que chamamos de “paradigma do cliente” na administração pública. A preocupação deixa somente de ser com custos e produtividade para ser voltada a “fazer melhor” – entregar serviços de qualidade para a sociedade.

Uma das medidas tomadas neste modelo foi a descentralização do processo decisório. A ideia é delegar poderes para quem está efetivamente envolvido na prestação do serviço ao “cliente”.

Ao dar liberdade e autonomia para o servidor público que está lidando com o problema diretamente, sem necessitar “passar” esta informação a um superior e esperar sua resposta, aumentam-se as chances da organização responder ao problema de forma mais acertada.

Além disso, as decisões são mais rápidas e o próprio “cliente” poderá acompanhar o processo decisório e cobrar do agente público que gerencia o processo. Pense bem, sempre será mais fácil cobrar algo de um prefeito do que de um ministro ou Presidente da República, não é mesmo?

Portanto, a fiscalização sempre será mais fácil quando o agente público que toma a decisão estiver mais próximo do cidadão.





Outra medida foi a tentativa de quebrar o “monopólio” na prestação de serviços dentro da máquina pública, tentando assim criar uma competitividade dentro do setor público e gerando alternativas de atendimento ao “cliente”.

Ou seja, devia-se buscar, sempre que possível, criar alternativas para o “cliente” na prestação de serviços públicos (como no caso de escolas próximas, por exemplo) e fomentar esta “disputa” entre estes prestadores de serviços públicos.

De acordo com Martins57,

“O consumerism consistiu numa segunda resposta, uma reorientação do gerencialismo puro mais voltada à racionalização tendo como ponto central a questão da satisfação das necessidades dos cidadãos/consumidores de serviços públicos. A ênfase deste modelo é uma estratégia de qualidade, a ser controlada pelo programa Citizen’s Charter, cujos resultados apoiavam-se em medidas tais como descentralização, estímulo à competitividade, modelos contratuais flexíveis e direcionados para a qualidade.”

Por fim foram criados novos modelos contratuais, que serviriam como uma gestão de resultados no setor público.

As principais críticas direcionadas ao Consumerism vieram exatamente do problema de se considerar o cidadão um simples cliente, pois apesar de ser uma evolução do que existia antigamente, não se adapta ao real relacionamento que deve existir entre o Estado e seus cidadãos.

O termo cliente traz a noção de tratamento diferenciado aos que realmente utilizam os serviços públicos, enquanto o Estado deve ser isonômico!

57 (Martins H. F., 1997)

Alvo do

Consumerism

Satisfação do

“cliente”





Assim sendo, o bordão comum no setor privado (“o cliente sempre tem razão”) não se aplica no setor público, e no relacionamento entre o Estado e o cidadão devem existir direitos e deveres.

O conceito de cliente Vip também seria obviamente inconstitucional, pois o Estado não poderia tratar como especial um cidadão por ser um maior contribuinte, não é mesmo?

Imagine se os maiores empresários do Brasil tivessem uma fila de atendimento prioritário em um órgão público. Não seria bem aceito isso pela população, não é verdade? Desta forma, se fez necessária uma nova visão, que iremos ver no Public Service Orientation.

Public Service Orientation - PSO

Com o PSO, que é a versão atual ou mais moderna da Nova Gestão Pública (ou NPM), entra a noção de tratamento não somente como “cliente”, mas como cidadão – uma noção mais ampla do que a de cliente, com direitos e deveres. Ou seja, neste caso, o cidadão não só pode como deve supervisionar a gestão dos recursos públicos e o funcionamento do Estado como um todo.

Os princípios do PSO são temas como a equidade, a justiça, a transparência, a accountability, bem como a participação popular.

A descentralização no PSO não é vista somente como uma maneira de melhorar os serviços prestados, mas como um meio de possibilitar a participação popular, criando-se uma arena que aumente a participação política dos cidadãos.

Desta forma, busca-se trazer o cidadão para dentro da esfera do funcionamento do Estado, de modo que ele possa direcionar a maioria das ações do Estado.

Veja como Marini58 descreve o PSO abaixo:

“O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de

58 (Marini, 2003)





cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.”

Portanto, a visão atual é a de que o Estado deve não só prestar serviços de qualidade e tratar bem seus cidadãos, mas que deve proporcionar meios que possibilitem a cobrança de resultados e a participação destes cidadãos nas políticas públicas, de modo que o cidadão deixe de ser passivo diante do Estado para uma postura mais ativa.

De acordo com Martins59, o PSO:

“propõe uma revalorização da política na definição das finalidades estatais, aumento da accountability, participação, transparência, eqüidade e justiça. Este movimento baseia-se numa visão coletiva do cidadão, enfoca a esfera pública como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cívica do cidadão, burocrata e político.”

Vamos ver algumas questões que cobraram estes temas?

29 - (CESPE – TCE-AC / ACE - 2008) A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais, pois as técnicas de gerenciamento foram quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantavam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado.

Exato. Muitos identificam o modelo gerencial com o neoliberalismo, pois estes foram inseridos no mesmo momento histórico em diversas economias. O gabarito é questão correta.

30 - (CESPE – MTE / ADMINISTRAÇÃO – 2008) Bresser Pereira, ao caracterizar a administração pública gerencial, argumenta que ela constitui instrumento de proteção do patrimônio público contra os

59 (Martins H. F., 1997)





interesses de privatização do Estado. Por outro lado, considera que os funcionários públicos têm de ser merecedores de grau ilimitado de confiança.

Pessoal, Bresser nunca disse que os funcionários devem ser merecedores de grau ilimitado de confiança! O que ele disse é que a Burocracia tem uma mentalidade de desconfiança total em relação aos servidores públicos, e que deveria existir um grau de confiança limitado. Veja o texto original de Bresser60:

"Algumas características básicas definem a administração pública gerencial. É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança."

Ou seja, deve-se dar autonomia ao servidor, e cobrar resultado, não que ele tenha de cumprir uma enormidade de regulamentos. A ideia é valorizar a capacidade de tomada de decisão e o empreendedorismo do servidor.

Sobre a primeira afirmação, cabe aqui uma observação. O termo privatização não está sendo aqui usado com o significado de venda de empresas estatais, como é geralmente conhecido! Veja novamente o texto de Bresser:

"A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. A administração gerencial - a descentralização, a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, o rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores

60 (Bresser-Pereira, 1996)





acordados e definidos por contrato - além de ser uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve estratégias muito mais efetivas na luta contra as novas modalidades de privatização do Estado."

Portanto, o termo privatização é utilizado na frase não como venda regular de um patrimônio público à iniciativa privada, mas como o "parasitismo" do Estado. Como o próprio Bresser define: "Rent-seeking, cuja tradução literal quer dizer busca de rendas, é definido como a atividade de indivíduos e grupos de buscar "rendas" extra-mercado para si próprio através do controle do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, onde um dos sentidos da palavra "rent" é exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital".

Desta maneira, é o caso de grupos poderosos que se aproveitam de seu poder de influenciar o governo para receber recursos que não deveriam estar recebendo. Temos exemplos desta prática atualmente nos casos de algumas organizações não governamentais (ONGs), que recebem recursos públicos sem ter prestado nenhum serviço à sociedade, apenas por seu poder de ajudar ou atrapalhar o governante de ocasião! O gabarito é questão errada.

31 - (CESPE – MTE / ADMINISTRAÇÃO – 2008) O modelo gerencial puro, a partir da metade dos anos 80 do século passado, priorizou os conceitos de flexibilidade, planejamento estratégico e qualidade. Frequentemente, seus seguidores, na ânsia de atenderem o público usuário, passaram a considerá-lo cliente, o que está mais associado à realidade do mercado que à do aprovisionamento de bens públicos.

O paradigma do cliente não se iniciou no gerencialismo puro, e sim no consumerism. No modelo gerencial puro, o foco era a redução de custos e o aumento da eficiência. Somente no Consumerism é que o foco mudou para a qualidade e o tratamento do contribuinte como cliente.

No entanto, o Cespe considerou a afirmativa como correta! Portanto, fiquem atentos para este ponto, pois a banca nesta prova considerou o gerencialismo puro como já tendo foco no cliente.

Discordo desta posição e a literatura predominante não acompanha o entendimento do Cespe. Eu, particularmente, teria feito recurso nesta prova, mas banca de concurso é isso ai! O gabarito é, assim sendo, questão correta.





Lista de Questões Trabalhadas na Aula.

1 - (CESPE- MDS / TECNICO SUPERIOR - 2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na década de 30 do século passado, foi inovadora por não estar alinhada aos princípios da administração científica presentes na literatura mundial da época.

2 - (CESPE – MCT / ANALISTA PLENO - 2004) A administração paralela do governo JK assim se denominava devido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.

3 - (CESPE - TCE-AC / ACE - 2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo da administração gerencial no Brasil.

4 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) As reformas realizadas por meio do Decreto-lei n.o 200/1967 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, o que possibilitou a coexistência de núcleos de eficiência e de competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central.

5 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAÇÃO - 2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração gerencial.

6 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.

7 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAÇÃO - 2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo na gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.

8 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes às atividades-meio, que





deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.

9 - (CESPE – TRE-ES / ANAL ADM – 2011) A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gestão.

10 - (CESPE – TRE-ES / ANAL ADM – 2011) Em relação às reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir.

Nesse período, a preocupação governamental direcionava-se mais ao caráter impositivo das medidas que aos processos de internalização das ações administrativas.

11 - (CESPE – TRE-ES / ANAL ADM – 2011) As tentativas de reformas ocorridas na década de 50 do século passado guiavam-se estrategicamente pelos princípios autoritários e centralizados, típicos de uma nação em desenvolvimento.

12 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) Max Weber considera a existência de três tipos puros de dominação legítima: a tradicional, a racional-legal e a gerencial.

13 - (CESPE - TCU/ ACE - 2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional formal.

14 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de altos ocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política, atuando em conjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da impessoalidade e do universalismo de procedimentos.

15 - (CESPE – MPS - ADMINISTRADOR – 2010) Raymundo Faoro, em sua clássica obra Os Donos do Poder, ao confrontar o Estado patrimonial com o feudal, já se referia ao sistema patrimonial como aquele que, ao contrário dos direitos, dos privilégios e das obrigações fixamente





determinados do feudalismo, prende os servidores em uma rede patriarcal, na qual eles representam a extensão da casa do soberano.

16 - (FCC – BAHIAGAS – ADMINISTRADOR – 2010) Na administração do Estado moderno, reforma administrativa burocrática trata-se

A) da orientação da transição do Estado burocrático para o Estado gerencial.

B) do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado burocrático weberiano.

C) da gestão do processo de transição da Administração Pública tradicionalista para o Estado gerencial patrimonial.

D) do processo de transição do Estado burocrático weberiano para o Estado patrimonial.

E) da reforma da gestão pública orientando o conjunto de atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade.

17 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) Impessoalidade, hierarquia, flexibilização de procedimentos, especialização e ênfase nos controles são características dos modelos das organizações burocrático de gestão.

18 - (CESPE – MDS / ADMINISTRADOR – 2006) Prebendas e sinecuras, formas patrimonialistas de ocupação de espaços no aparelho do Estado, são substituídas por critérios meritocráticos no modelo burocrático.

19 - (FCC – MP/SE – ADMINISTRADOR – 2009) NÃO constitui característica do modelo de Administração Pública Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber,

(A) ênfase na ideia de carreira e profissionalização do corpo funcional público.

(B) estrutura hierárquica fortemente verticalizada, impessoalidade e formalismo.

(C) rigidez do controle dos processos, com predominância do controle da legalidade como critério de avaliação da ação administrativa (due process).

(D) rotinas e procedimentos segundo regras definidas a priori, em detrimento da avaliação por resultados.





(E) utilização de critérios eminentemente políticos para contratação e promoção de funcionários, em detrimento da avaliação por mérito.

20 - (CESPE – MPS / ADMINISTRADOR – 2010) De acordo com Max Weber, em Economia e Sociedade, o grau de qualificação profissional cresce continuamente na burocracia, até os níveis mais elevados da organização. O topo da dominação é representado por um ou alguns elementos, que têm caráter puramente burocrático.

21 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não constitui, no seu conjunto, uma burocracia profissional nos moldes weberianos.

22 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) A administração pública burocrática sustenta, entre seus objetivos globais, a necessidade de aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, direcionando a ação dos serviços de Estado para o atendimento dos cidadãos.

23 - (CESPE – STM / ANAL JUD – 2004) Historicamente, a dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário.

24 - (FCC – ISS-SP – AFTM – 2007) O modelo de Administração Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se

A) pela criação de uma estrutura própria e estável, imune à alternância dos governantes, submetida a rígidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade.

B) pela consolidação do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extensão do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausência de controles efetivos.

C) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchaço dos quadros de servidores públicos e ausência de eficiência na correspondente atuação.

D) pela ênfase na idéia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos





processos, de forma auto-referenciada e sem compromisso com os resultados para o cidadão.

E) como reação à Administração Pública patrimonialista, buscando instituir mecanismos de controle da atuação dos governantes, com ênfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausência de controles eficazes dos processos.

25 - (CESPE – TRE-BA /ANAL JUD - ADMINISTRATIVA – 2010) A administração pública burocrática se alicerça em princípios como profissionalização, treinamento sistemático, impessoalidade e formalismo, que são abandonados à medida que a administração pública gerencial, calcada na eficiência e na eficácia, se sobrepõe ao modelo burocrático.

26 - (CESPE – TRE-MA / ANAL JUD – 2005) O modelo da administração pública gerencial baseia-se na definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e comportamentos modernos no Estado que possibilitem o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços prestados à sociedade.

27 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

28 - (CESPE – AGU- AGENTE ADM. – 2010) Para a administração pública burocrática, o interesse público é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade, e não do Estado.

29 - (CESPE – TCE-AC / ACE - 2008) A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais, pois as técnicas de gerenciamento foram quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantavam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado.





30 - (CESPE – MTE / ADMINISTRAÇÃO – 2008) Bresser Pereira, ao caracterizar a administração pública gerencial, argumenta que ela constitui instrumento de proteção do patrimônio público contra os interesses de privatização do Estado. Por outro lado, considera que os funcionários públicos têm de ser merecedores de grau ilimitado de confiança.

31 - (CESPE – MTE / ADMINISTRAÇÃO – 2008) O modelo gerencial puro, a partir da metade dos anos 80 do século passado, priorizou os conceitos de flexibilidade, planejamento estratégico e qualidade. Frequentemente, seus seguidores, na ânsia de atenderem o público usuário, passaram a considerá-lo cliente, o que está mais associado à realidade do mercado que à do aprovisionamento de bens públicos.





Gabaritos. 1. E

2. E

3. C

4. C

5. C

6. C

7. E

8. E

9. C

10. C

11. E

12. E

13. C

14. C

15. C

16. B

17. E

18. C

19. E

20. E

21. C

22. E

23. C

24. D

25. E

26. C

27. E

28. C

29. C

30. E

31. C

Bibliografia Abrucio, F. L. (1997). O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Caderno ENAP n°10 , 52.

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Costa, F. L. (2008). Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas. Revista de Administração Pública , 42 (5), 829-874.

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Weber, M. (2000). Economia e Sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva (4° ed.). Brasilia: UNB.

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