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2013, Elsevier Editora Ltda.Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/2/1998.Nenhuma parte deste livro, sem autorizao prvia por escrito da editora, poder ser reproduzida ou transmitida sejam quaisforem os meios empregados: eletrnicos, mecnicos, fotogrficos, gravao ou quaisquer outros. Copidesque: Vnia Coutinho SantiagoReviso: Hugo de Lima CorraEditorao Eletrnica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Srie: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda.Conhecimento sem FronteirasRua Sete de Setembro, 111 16o andar20050-006 Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana, 753 8o andar04569-011 Brooklin So Paulo SP Brasil Servio de Atendimento ao Cliente0800-0265340atendimento1@elsevier.com.br ISBN 978-85-352-7343-4ISBN (verso eletrnica) 978-85-352-7344-1 Nota: Muito zelo e tcnica foram empregados na edio desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitao,impresso ou dvida conceitual. Em qualquer das hipteses, solicitamos a comunicao ao nosso Servio de Atendimento aoCliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questo.Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens,originados do uso desta publicao.

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTESINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

P213a2.ed.

Paludo, AugustinhoAdministrao geral e pblica para AFRF e AFT/Augustinho Paludo. 2. ed. Rio de Janeiro :Elsevier, 2013.592 p.; 24cm Inclui bibliografiaISBN 978-85-352-6345-9 1. Administrao pblica Brasil. 2. Servio pblico Brasil Concursos. I. Ttulo.

13-02346.

CDD: 354.81CDU: 35(81)

mailto:atendimento1@elsevier.com.br

Dedicatria

Dedico este livro aos meus filhosLus Otvio, Ana Lasa e Jos Pedro.

De tudo, ficam trs coisas:A certeza de que estamos sempre comeando,A certeza de que preciso continuar,A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar.

Portanto, devemos:Fazer da interrupo um caminho novo,Da queda, um passo de dana,Do medo, uma escada,Do sonho, uma ponte,Da procura, um encontro.

Fernando Sabino

O Autor

Augustinho Vicente Paludo Bacharel em Administrao pelas Faculdades SPEI, comps-graduao em Administrao Pblica pelas Faculdades Unibrasil e MBA em GestoPblica pela Faculdade Tecnolgica Fatex-Expert. professor de Oramento Pblico,Administrao Financeira e Oramentria, LRF, Administrao Pblica e PlanejamentoGovernamental em cursinhos preparatrios para concursos pblicos em Curitiba e Tutorde cursos da Esaf nessas reas. Possui experincia de mais de 20 anos no meio pblico.Foi Diretor de Planejamento, Oramento e Finanas na Justia Federal do Paran;Analista de Finanas e Controle da CGU-RS; e atualmente Analista Administrativo doTRE-PR com exerccio na Secretaria de Controle Interno e Auditoria (audita a parteoramentria, financeira, contbil e de gesto).Voltou a estudar para concursos pblicos em 2005, tendo obtido os seguintes resultados:

6o lugar Analista Administrativo TRE-SC/2005; 16o lugar Analista de Finanas e

Controle da CGU na Regio Sul/2006; 3o lugar Analista de Oramento do MPU no

Paran/2007; 2o lugar Analista Administrativo do TRE-PR/2007. Em 2008 foinovamente aprovado no concurso de AFC-CGU para Braslia e convocado para assumir avaga em julho de 2009.Atua tambm como professor de ps-graduao nos mdulos de Oramento Pblico,Administrao Pblica e Planejamento Governamental.Desde o segundo semestre de 2010 tem recebido convites para ministrar aulas emcursinhos de: Salvador, Recife, Londrina e Belo Horizonte (Praetorium), e para ps-graduao em: Porto Velho, Belm, Curitiba e no Instituto Tecnolgico da UFPR.

Apresentao

Caros alunos,A luta pela aprovao em concursos pblicos me fez ver a importncia de bons livros parao estudo das disciplinas. E o que um bom livro? aquele que aborda o contedocobrado pelas bancas, facilita o aprendizado e possibilita o acerto das questes na horada prova.Assim, tendo vivido essa dificuldade, e considerando minha experincia de mais de 20anos na administrao pblica federal em trs rgos diferentes e minha formao todadirecionada para a rea pblica, resolvi assumir o desafio de lhes apresentar um livro deAdministrao Geral Pblica especfico para os concursos de AFRF e AFT segundo ocontedo cobrado pelas bancas de concursos.Dez captulos deste livro foram extrados do livro Administrao Pblica 3. ed., Elsevier,2013, aos quais acrescentamos um captulo sobre tica na Administrao Pblica,atendendo, assim, o edital desses concursos.Foram tambm includas as provas comentadas de AFRF/2009, AFT/2010 e AFRF/2012;foram reorganizados os exerccios e direcionados para esses concursos, e, como contedocomplementar, questes comentadas encontram-se disponibilizadas na pginawww.elsevier.com.br.Meu linguajar objetivo, como fcil perceber, pois considero que o estudante paraconcursos no tem tempo a perder com palavras excessivas que no se traduzem emconhecimentos especficos e teis para responder aos questionamentos das bancas.Por inmeras vezes, deixei de lado meu ego de escritor para transcrever palavras deoutros autores que melhor souberam definir conceitos/caractersticas do tema, ou paracitar trechos de escritores de renome tudo com a finalidade de facilitar o corretoentendimento da matria e o acerto das questes.Utilizei destaques em negrito no livro todo, ampliei os tradicionais tpicos de Ateno,desenhos e quadros explicativos, com a finalidade de facilitar o aprendizado e adiferenciao entre assuntos semelhantes.Dvidas quanto a este livro podero ser dirimidas diretamente com o autor atravs dapgina www.comopassar.com.br, onde tambm haver maiores informaes sobre oslivros do autor, resoluo/comentrios das ltimas provas da matria e orientaes sobrecomo passar em concursos pblicos.Conquistar uma vaga no servio pblico s depende de voc: se estiver disposto a estudarcom dedicao e perseverana, ento a vaga j sua, trata-se apenas de uma questo de

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tempo!Boa sorte a todos!

Augustinho Vicente Paludo

Nota 2a edio

Preliminarmente, muito obrigado aos concurseiros, estudantes acadmicos e profissionaisque adquiriram este livro e que enviaram centenas de e-mails: elogiando a obra,manifestando suas preferncias, sugerindo melhorias e nos incentivando a continuar.Esse reconhecimento nos encheu de orgulho e aumentou a satisfao e o prazer com quenos dedicamos a esta obra, a responsabilidade quanto ao contedo apresentado, e ocompromisso com a sua atualizao.Nesta segunda edio, destaca-se a incluso do contedo de ADMINISTRAO GERAL ea prova comentada de AFRF/2012. Alm disso, foram melhorados contedos no livrointeiro, contemplando mais de trinta itens, novos pargrafos de ateno, novasfiguras/quadros explicativos e destaques de palavras importantes em negrito em todo olivro.Lembramos que se encontra disponvel como material complementar na web-pgina daEditora Campus/Elsevier 65 questes comentadas de Administrao Pblica e 27questes comentadas de Administrao Geral.Reforamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo todos os e-mailsrecebidos atravs do fale-conosco da pgina www.comopassar.com.br destinada a dirimirdvidas quanto ao livro Administrao Geral e Pblica para AFRF e AFT, onde tambmh maiores informaes sobre os livros do autor, resoluo/comentrios das ltimasprovas da matria, e orientaes sobre como passar em concursos pblicos.Alm do acrscimo dos materiais mencionados, o destaque desta edio foi o ajuste finodo contedo com o cobrado pelas bancas, visando facilitar o acerto de questes.

O Autor

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Sumrio

Capa

Folha de Rosto

Cadastro

Crditos

Dedicatria

O Autor

Apresentao

Nota 2 edio

Parte 1 Administrao PblicaCaptulo 1 Organizao e Estrutura do Estado, Governo e Administrao

1.1. Estado1.1.1. Artigos Constitucionais1.1.2. O Estado de Bem-Estar Social

1.2. Governo1.3. Administrao Pblica

1.3.1. Caractersticas da Administrao Pblica1.3.2. Princpios aplicveis Administrao Pblica Princpios basilares do regimejurdico-administrativo1.3.3. Organizao da Administrao Pblica brasileira

1.3.3.1. Administrao direta1.3.3.2. Administrao indireta1.3.3.3. Terceiro setor1.3.3.4. Tcnicas jurdicas de organizao administrativa

Captulo 2 Modelos Tericos de Administrao Pblica2.1. Administrao Pblica patrimonialista2.2. Burocracia, Sistemas Sociais e Tipos de Dominao2.3. Administrao Pblica burocrtica

2.3.1. Paradigma ps-burocrtico2.4. Administrao Pblica gerencial

2.4.1. O novo gerencialismo pblico ou nova gesto pblica

Captulo 3 Histrico, Reformas e Evoluo da Administrao Pblica no Brasil3.1. De 1808 a 19303.2. A reforma burocrtica e a criao do Dasp3.3. Tentativas de modernizao, o DL no 200/1967 e o PND Plano Nacional deDesburocratizao3.4. Nova Repblica, transio democrtica e retrocesso administrativo3.5. Governo Collor de Mello3.6. Governo Fernando Henrique Cardoso3.7. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado Pdrae (1995)

3.7.1. A crise do Estado3.7.2. Diagnstico

3.7.2.1. Dimenso institucional-legal3.7.2.2. Dimenso cultural e Dimenso-Gesto

3.7.3. O aparelho do Estado e as formas de propriedade3.7.4. Objetivos globais do Pdrae3.7.5. Estratgia de transio3.7.6. A dinmica da transio3.7.7. Projetos do plano diretor de reforma do aparelho do Estado

3.8. Extino do Mare e Resultados da Reforma3.9. Governo Lula

Captulo 4 Governabilidade, Governana e Accountability4.1. Governabilidade4.2. Governana4.3. Accountability

Captulo 5 Governo Eletrnico e Transparncia5.1. Conceitos Introdutrios5.2. Governo Eletrnico

5.2.1. Breve histrico do Governo Eletrnico5.2.2. Incluso/excluso digital5.2.3. Sisp Sistema de Administrao dos Recursos de Informao eInformtica395.2.4. Princpios/diretrizes do Governo Eletrnico

5.3. Transparncia Eletrnica5.3.1. Transparncia e a LRF5.3.2. Transparncia e a Lei de Acesso Informao

Captulo 6 Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicao e Impacto nas Organizaes6.1. Benchmarking6.2. Melhoria contnua (Kaizen)

6.3. Downsizing (Enxugamento)6.4. Ciclo PDCA6.5. Programa 5S6.6. Diagrama de Pareto6.7. Diagrama de Ishikawa6.8. Oramento participativo6.9. Reengenharia6.10. Balanced Scorecard

6.10.1. Processo de elaborao do BSC6.10.2. Adaptao do BSC s instituies pblicas

6.11. Impactos das tecnologias nas organizaesCaptulo 7 Qualidade

7.1. Qualidade na Administrao Pblica7.2. Breve histrico da qualidade na Administrao Pblica

Captulo 8 Gesto Pblica Empreendedora8.1. Intraempreendedor

Captulo 9 Ciclo de Gesto do Governo Federal9.1. Ciclo de gesto ampliado

9.1.1. Plano Plurianual PPA9.1.1.1. Conceito, Regionalizao e Vigncia9.1.1.2. O Modelo de Gesto e a Nova Estrutura do PPA9.1.1.3. Etapas

9.2. Lei de Diretrizes Oramentrias LDO9.2.1. Competncias da LDO

9.3. Ciclo de Gesto Anual9.3.1. LOA Lei Oramentria Anual9.3.2. Composio do oramento anual9.3.3. Agentes oramentrios9.3.4. Anlise final e elaborao do projeto

Captulo 10 Controle da Administrao Pblica10.1. Ministrio Pblico, CNMP e CNJ10.2. Classificao e conceitos dos controles

10.2.1. Quanto origem10.2.2. Quanto ao momento10.2.3. Quanto ao aspecto10.2.4. Quanto amplitude10.2.5. Quanto aos rgos

10.2.5.1. Controle administrativo

10.2.5.2. Controle legislativo10.2.5.3. Controle judicial

Captulo 11 tica na Administrao Pblica11.1. Introduo e Conceitos

11.1.1. Conceitos11.1.2. Diferenciando tica e Moral

11.2. tica na Administrao Pblica11.2.1. A tica e o Agente (servidor) Pblico11.2.2. Regras de Conduta e Cdigos de tica

11.2.2.1. Cdigos de tica11.2.3. Cdigo de tica do Poder Executivo Federal

11.2.3.1. Das Regras Deontolgicas11.2.3.2. Dos Principais Deveres do Servidor Pblico11.2.3.3. Das Vedaes ao Servidor Pblico11.2.3.4. Das Comisses de tica

11.2.4. Sistema de Gesto de tica do Poder Executivo Federal11.2.5. Informaes Complementares

Parte 2 Administrao GeralCaptulo 1 Planejamento

1.1. Planejamento baseado em cenrios1.2. Planejamento estratgico

1.2.1. Caractersticas do planejamento estratgico1.2.2. Etapas do planejamento estratgico

1.2.2.1. Definio da misso, da viso e dos valores1.2.2.2. Diagnstico institucional/estratgico1.2.2.3. Definio de questes, objetivos e estratgias1.2.2.4. Desmembramento dos planos1.2.2.5. Implementao1.2.2.6. Avaliao

Captulo 2 Gesto e Gerenciamento de Projetos e de Processos2.1. Gesto de projetos

2.1.1. Conceitos2.1.2. Gesto/gerenciamento de projetos2.1.3. Ciclo de vida do projeto592.1.4. Maturidade em gesto/gerenciamento de projetos2.1.5. PMI/PMBOK612.1.6. Conceitos adicionais

2.2. Gesto de processos2.2.1. Conceitos2.2.2. Gesto e gerenciamento

2.2.2.1. Etapas da gesto/gerenciamento de processos2.2.2.2. Ciclo de vida do processo2.2.2.3. Grau de maturidade em processos

2.2.3. BPM2.2.3.1. Diferenciando BPM e BPMS

Captulo 3 Gesto da Informao e do ConhecimentoCaptulo 4 Comunicao Organizacional: Habilidades e Elementos daComunicaoCaptulo 5 Gesto da MudanaCaptulo 6 Tomada de Deciso

6.1. Atores, tipos e estilos de deciso6.2. Fatores que afetam as decises6.3. Processo decisrio6.4. Mtodos de anlise e soluo de problemas

Captulo 7 Gesto de Pessoas7.1. Liderana

7.1.1. Estilos de liderana797.2. Motivao

7.2.1. Teoria das necessidades7.2.2. Teorias cognitivas

7.3. Gesto por competncias7.4. Trabalho em equipe7.5. Empoderamento

Captulo 8 Controle Administrativo8.1. Indicadores de desempenho, conceitos de eficincia, eficcia e efetividade

Parte 3 Provas Comentadas e Exerccios de fixaoProvas Comentadas

1. Auditor Fiscal da Receita Federal 20092. Auditor Fiscal do Trabalho 20103. Prova de Auditor Fiscal da Receita Federal/2012

Exerccios de FixaoAdministrao Geral

1. Organizao e Estrutura do Estado, Governo e Administrao2. Modelos Tericos de Administrao Pblica3. Histrico, Reformas e Evoluo da Administrao Pblica no Brasil

4. Governabilidade, Governana e Accountability5. Governo Eletrnico e Transparncia6. Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicao e Impacto nas Organizaes7. Qualidade8. Gesto Pblica Empreendedora9. Ciclo de Gesto do Governo Federal10. Controle da Administrao Pblica11. tica na Administrao Pblica

Administrao Geral1. Planejamento2. Gesto e Gerenciamento de Projetos e de Processos3. Gesto da Informao e do Conhecimento4. Comunicao Organizacional5. Gesto da Mudana6. Tomada de Deciso7. Gesto de Pessoas8. Controle Administrativo

Gabaritos

Bibliografia

Mensagem Final

Parte 1Administrao Pblica

Captulo 1

Organizao e Estrutura do Estado, Governo eAdministrao

1.1. EstadoA palavra Estado foi utilizada pela primeira vez na obra O Prncipe, de Maquiavel, em1513. Estado refere-se convivncia humana, sociedade poltica, e detm o significadode poder, fora, direito.A organizao do Estado brasileiro assunto tratado no Direito Constitucional, no queconcerne sua diviso poltico-territorial, sua forma de governo, estrutura dospoderes, ao modo de aquisio e exerccio do poder e aos direitos e garantias individuaise sociais dos governados.Os principais artigos da Constituio Federal de 1988, sobre a organizao poltico-administrativa do Estado, e sobre as competncias comuns, privativas e concorrentes, daUnio, Estados, Distrito Federal e Municpios encontram-se no final deste item Estado.H outros artigos tambm importantes: so os que tratam da organizao dos poderes eda Administrao Pblica; do exerccio da atividade econmica pelo Estado; dadescentralizao de competncias e recursos nas reas de Educao, Sade e AssistnciaSocial; e da gesto associada de servios pblicos mediante consrcio ou convnio.No que concerne repartio de competncias, o Brasil adotou o princpio dapredominncia do interesse; assim, o legislador constituinte deixou a cargo da Unio ascompetncias de interesse nacional/geral; as competncias regionais, e eventualmentelocais, atribuiu aos Estados-membros; e destinou aos Municpios as competncias decarter local.

Ateno Embora haja a repartio de competncias, a grande maioria dessascompetncias permaneceu centralizada e atribuda Unio.

A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados eMunicpios e do Distrito Federal. Constitui um Estado Democrtico de Direito, e possuitrs poderes independentes e harmnicos entre si: Legislativo, Executivo e Judicirio.A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende aUnio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, conformeassegurado no art. 18 da Constituio de 1988.H possibilidade de Estados-membros incorporarem-se entre si, subdividirem-se oudesmembrarem-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou TerritriosFederais; assim como possvel a criao, incorporao, fuso e o desmembramento de

Municpios atendidos os requisitos constitucionais-legais , porm, no h possibilidadede um ente da federao constituir um novo estado independente: no h o direito desecesso na Repblica Federativa do Brasil.

Ateno A formao da Repblica Federativa brasileira inclui apenas Estados,Municpios e Distrito Federal, mas a organizao poltica inclui tambm a Unio(Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).

O Estado a organizao burocrtica que possui o poder de legislar e tributar sobre apopulao de um determinado territrio; a nica estrutura organizacional que possui opoder extroverso, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigaes paraterceiros, com extravasamento dos seus prprios limites.De acordo com Alexandre de Moraes (2010):

Estado forma histrica de organizao jurdica, limitado a um determinado territrio, com populao definida e

dotado de soberania, que, em termos gerais e no sentido moderno, configura-se como um poder supremo no

plano interno e um poder independente no plano internacional.

Estado a nao politicamente organizada, oorganismo poltico-administrativo que, como nao soberana ou diviso territorial, ocupa um territrio

determinado, dirigido por governo prprio e se constitui pessoa jurdica de Direito Pblico, internacionalmente

reconhecida (Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, 2003).

Estado a organizao poltico-jurdica de uma nao para a promoo do bem-estar detodos. No Estado, apenas algumas pessoas o dirigem/controlam com base em valoresreais ou socialmente reconhecidos e, se necessrio, na fora (FGV), ou no dizer deDuguit onde os mais fortes impem aos mais fracos sua vontade.Outra forma de compreender os conceitos de Estado fragmentando-os:

No sentido lato Estado a nao politicamente organizada; quem detm o podersoberano: independncia externa e soberania interna.

No sentido jurdico Estado a pessoa jurdica de Direito Pblico Internoresponsvel pelos atos de seus agentes ou pessoa jurdica de Direito PblicoInternacional no trato com os demais pases.

No sentido social Estado um agrupamento de pessoas que residem numdeterminado territrio e se sujeitam ao poder soberano, em que apenas algunsexercem o poder.

No sentido poltico/administrativo Estado o exerccio efetivo do poder atravs doGoverno/administrao, em prol do bem comum.

O Estado composto: pelas entidades estatais, pelo aparelho (Governo e administrao)e pelo sistema constitucional-legal que regula a populao nos limites de um territrio, elhe concede o monoplio e a legitimidade do uso da fora. A estrutura do Estado podeser assim compreendida:

Estrutura poltica: os trs nveis (Unio, Estados-membros, Municpios e DistritoFederal); os trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).

Estrutura fsica/geogrfica: Estados, Municpios e Distrito Federal. Estrutura administrativa: Governo e Administrao.

Estrutura jurdica: sistema constitucional-legal.

Os elementos do Estado moderno,1 apontados pela doutrina, so: povo, territrio, podere soberania (ou povo, territrio e poder soberano). Nesse ponto, importante noconfundir povo com nao: povo o agrupamento de pessoas que residem em umdeterminado territrio; nao, alm do agrupamento de pessoas, inclui traos culturaiscomuns como tradies, idioma, costumes e religio.

Ateno A nao pode existir sem Estado e pode existir Estado com mais de umanao, mas no pode existir Estado sem povo.

O Brasil classificado como um Estado composto, da espcie Federal.2 O Brasil umEstado Federal, pois apresenta duas esferas de governo: a nacional (Unio) e a regional(Estados). A federao brasileira ainda traz um ente federativo exclusivo, que so osMunicpios. No Estado Federal o poder poltico encontra-se repartido entre suas esferasde governo; a descentralizao poltica a sua marca. O ordenamento constitucional

vigente consagrou o Estado Federal como clusula ptrea (art. 60, 4o), impedindo,assim, a deliberao de emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa deEstado.O federalismo brasileiro cooperativo, visto que a diviso de competncias no rgida:h competncias comuns e concorrentes, e com frequncia v-se atuao conjunta daUnio, Estados e Municpios (ao contrrio, no federalismo dual a diviso decompetncias entre o poder central e os demais entes rgida).Segundo a doutrina majoritria, o Estado Federal apresenta as seguintes caractersticas:dupla esfera de governo (federal e estadual/provincial); autonomia dos estadosfederados; participao dos estados na formao da vontade do poder central; poderpoltico e administrativo compartilhados; bicameralismo, com representantes dos estados(senadores) e do povo (deputados); pode haver descentralizao poltica eadministrativa; ordenamento jurdico subordinado Constituio Federal; nopermisso aos Estados-membros para formarem Estados independentes (no existedireito de secesso); somente o Estado Federal possui o poder soberano (soberania).A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em um Estado Democrtico de Direito. AUnio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios so entidades estatais,que, segundo a Constituio Federal, so autnomos entre si. Somente o Estado Federaldetm a soberania. A Unio (no plano interno), os Estados e os Municpios tm apenasautonomia: poltica, administrativa e financeira.

Ateno No existe hierarquia entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

A autonomia, que a CF/1988 garante, se resume a trs tipos especiais: auto-organizao organizam-se mediante constituio e leis prprias; autogoverno capacidade de elegerseus governantes e demais representantes polticos; autoadministrao organizaopara a prestao dos servios de sua competncia, compreendendo as atividades

administrativas, tributrias e legislativas necessrias.

Ateno No confunda essa autonomia Poltica concedida aos entes da federao coma autonomia Administrativa concedida s entidades da Administrao Indireta.

No que concerne auto-organizao, a autonomia sofre restries quanto aos princpiossensveis, extensveis e estabelecidos: sensveis so os princpios cuja desobedincia podedemandar interveno da Unio nos Estados, nos termos do art. 34, VII, da CF/1988(pode tambm haver interveno nos Municpios, conforme art. 35, CF/1988);extensveis so os princpios de observncia obrigatria, oriundos de normas comunsaplicveis organizao da Unio, Estados e Municpios; e estabelecidos so osprincpios constitucionais, cujos preceitos devem ser observados pelos Estados-membrosem sua organizao.Os Estados so denominados Unidades da Federao e podem organizar livremente seuspoderes (Legislativo, Executivo e Judicirio). No que tange aos Municpios, essaorganizao est restrita aos poderes Executivo e Legislativo. No entanto, a ConstituioEstadual no pode contrariar a Constituio Federal e nem as leis cuja competncia paralegislar cabe Unio; e a Lei Orgnica Municipal deve obedecer tanto ConstituioFederal quanto estadual, assim como no pode tratar de matrias cujas competnciassejam exclusivas da Unio ou dos Estados.

Ateno Unio diferente de Estado Federal: Unio parte integrante do EstadoFederal, e pessoa jurdica de Direito Pblico Interno; enquanto Estado Federal a forma de organizao poltica do Estado brasileiro, que abrange a Unio, osEstados-membros, o DF e os Municpios, e pessoa de Direito PblicoInternacional.

A Unio quando age em nome prprio pessoa jurdica de Direito Pblico Interno, comautonomia apenas, mas quando age em nome da Federao representa o Estadobrasileiro nas relaes internacionais com plena soberania. Os Estados so denominadosUnidades da Federao, enquanto os Municpios so entidades federativas, apenas.

Ateno A Unio quem representa o Estado Federal nas relaes com as demaisnaes, e, como representante do Estado, reveste-se da soberania do Estado.

O Brasil adota o sistema de governo presidencialista. So caractersticas desse sistema degoverno: o presidente escolhido para governar por um prazo fixo e determinado; aescolha do presidente feita pelo povo (regra geral de maneira direta, eexcepcionalmente indireta); o Presidente da Repblica assume a chefia de Estado e deGoverno; a chefia do Executivo exercida de modo unipessoal; o Presidente daRepblica possui poder de veto, de interferir nas atividades legislativas. (Lima, 2005)(Dallari, 2007)O Regime Poltico adotado no Brasil a democracia semidireta. Democracia

semidireta/representativa aquela em que o poder do povo exercido atravs derepresentantes eleitos, ao mesmo tempo que assegurada a participao direta dapopulao em algumas decises, por meio de plebiscito, referendo e iniciativa popular.N a democracia direta o poder exercido diretamente pelo povo (que elabora as leis,julga e administra).O nosso Tipo de Estado o Estado Democrtico de Direito. Estado Democrtico deDireito o Estado que se fundamenta num ordenamento jurdico democrtico, comeleies livres e peridicas para escolha do Governo, e possui trs elementos que ocaracterizam: ordenamento jurdico constitucional-legal; independncia entre ospoderes; e existncia de direitos e garantias individuais.Sntese das denominaes do Estado brasileiro e das caractersticas dos entes federativos:

Forma de Estado Federal

Tipo de Estado Estado Democrtico de Direito

Regime poltico Democracia Semidireta

Forma de Governo Repblica

Sistema de Governo Presidencialismo

EntidadeSoberania/Autonomia

Todo/Parte

Pessoa Jurdicade Direito Pblico

Outros Aspectos

Estado Federal Soberania o todo Internacional Relaes Internacionais

Unio Autonomia parte Interno Relaes Internas

Estados-membros Autonomia parte Interno Unidade de Federao

Municpios Autonomia parte Interno Ente Federativo

Caractersticas distintivas entre o Estado Federal e as Entidades Estatais.

Ateno Os territrios (atualmente inexistentes) no so entes federativos soAutarquias Territoriais integrantes da estrutura da Unio.

1.1.1. Artigos Constitucionais

O texto constitucional a base, a condio sine qua non para a aprovao em concursopblico, visto que qualquer assunto que contrarie o texto constitucional estarsumariamente incorreto. Estude-o profundamente: primeiro a Constituio seca, para terconhecimento de seu contedo (leia-a muitas vezes); num segundo momento,complemente os estudos com um bom livro de doutrina constitucional,preferencialmente direcionado para concursos.Assim, transcrevemos os artigos constitucionais mais importantes no que se refere organizao e estrutura do Estado, apenas, acrescido de parte do art. 37, que trata daAdministrao Pblica. No entanto, fazem parte da disciplina Administrao Pblica osartigos que tratam da organizao dos poderes e da Administrao Pblica; do exerccioda atividade econmica pelo Estado; da descentralizao de competncias e recursos nas

reas de Educao, Sade e Assistncia Social; e da gesto associada de servios pblicosmediante consrcio ou convnio.

Princpios Fundamentais

Art. 1o. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito

Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

I a soberania;

II a cidadania;

III a dignidade da pessoa humana;

IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V o pluralismo poltico.

Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,

nos termos desta Constituio.

Art. 2o. So poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Organizao poltico-administrativa

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o

Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

1o. Braslia a Capital Federal.

2o. Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado

de origem sero reguladas em lei complementar.

3o. Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexar a outros, ou formar

novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de

plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

4o. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do

perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s

populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e

publicados na forma da lei.

Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:

I estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles

ou seus representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de

interesse pblico;

II recusar f aos documentos pblicos;

III criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.

Unio

Art. 21. Compete Unio:

I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais;

II declarar a guerra e celebrar a paz;

III assegurar a defesa nacional;

IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional

ou nele permaneam temporariamente;

V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal;

VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico;

VII emitir moeda;

VIII administrar as reservas cambiais do pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de

crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;

IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico

e social;

X manter o servio postal e o correio areo nacional;

XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes,

nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros

aspectos institucionais;

XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao

com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos;

c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia;

d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que

transponham os limites de Estado ou Territrio;

e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;

f) os portos martimos, fluviais e lacustres;

XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos

Territrios;

XIV organizar e manter a Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem

como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo

prprio;

XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional;

XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso;

XVII conceder anistia;

XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as

inundaes;

XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de

seu uso;

XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes

urbanos;

XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao;

XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;

XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a

pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e

seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies:

a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao

do Congresso Nacional;

b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e

usos mdicos, agrcolas e industriais;

c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-

vida igual ou inferior a duas horas;

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa;

XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;

XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:

I Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio, Martimo, Aeronutico, Espacial e do Trabalho;

II desapropriao;

III requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso;

V servio postal;

VI sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais;

VII poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores;

VIII comrcio exterior e interestadual;

IX diretrizes da poltica nacional de transportes;

X regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial;

XI trnsito e transporte;

XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

XIII nacionalidade, cidadania e naturalizao;

XIV populaes indgenas;

XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros;

XVI organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses;

XVII organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios,

bem como organizao administrativa destes;

XVIII sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais;

XIX sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular;

XX sistemas de consrcios e sorteios;

XXI normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias

militares e corpos de bombeiros militares;

XXII competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais;

XXIII seguridade social;

XXIV diretrizes e bases da educao nacional;

XXV registros pblicos;

XXVI atividades nucleares de qualquer natureza;

XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas,

autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e

para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1o, III;

XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional;

XXIX propaganda comercial.

Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias

relacionadas neste artigo.

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;

II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;

III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as

paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;

IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico,

artstico ou cultural;

V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;

VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;

VII preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento

bsico;

X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores

desfavorecidos;

XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e

minerais em seus territrios;

XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito

Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I Direito Tributrio, Financeiro, Penitencirio, Econmico e Urbanstico;

II oramento;

III juntas comerciais;

IV custas dos servios forenses;

V produo e consumo;

VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do

meio ambiente e controle da poluio;

VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;

VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,

histrico, turstico e paisagstico;

IX educao, cultura, ensino e desporto;

X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI procedimentos em matria processual;

XII previdncia social, proteo e defesa da sade;

XIII assistncia jurdica e Defensoria pblica;

XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia;

XV proteo infncia e juventude;

XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.

1o. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.

2o. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos

Estados.

3o. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para

atender a suas peculiaridades.

4o. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for

contrrio.

Estados Federados

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios

desta Constituio.

1o. So reservadas aos Estados s competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.

2o. Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na

forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao.

3o. Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e

microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o

planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

Dos Municpios

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e

aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios

estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...)

Art. 30. Compete aos Municpios:

I legislar sobre assuntos de interesse local;

II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da

obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse

local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;

VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de

ensino fundamental;

VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da

populao;

VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do

parcelamento e da ocupao do solo urbano;

IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora

federal e estadual.

Distrito Federal

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos

com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar,

atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio.

1o. Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.

Interveno

Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I manter a integridade nacional;

II repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra;

III pr termo a grave comprometimento da ordem pblica;

IV garantir o livre exerccio de qualquer dos poderes nas unidades da Federao;

V reorganizar as finanas da unidade da Federao que:

a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior;

b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos

estabelecidos em lei;

VI prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial;

VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestao de contas da Administrao Pblica, direta e indireta.

e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de

transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade.

Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal,

exceto quando:

I deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada;

II no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e

nas aes e servios pblicos de sade;

IV o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados na

Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial.

Administrao Pblica

Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficincia e, tambm, ao seguinte:

(...)

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de

sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de

sua atuao;

XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no

inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados

mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com

clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da

lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do

cumprimento das obrigaes.

XXII as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades

essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos

prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento

de cadastros e de informaes fiscais, na forma da lei ou convnio.

1o. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter

educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que

caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

2o....

3o. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando

especialmente:

I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de

atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;

II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto

no art. 5o, X e XXXIII;

III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na

Administrao Pblica.

(...)

6o. As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de servios pblicos respondero

pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o

responsvel nos casos de dolo ou culpa.

7o....

8o. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta

poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o Poder Pblico, que tenha

por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:

I o prazo de durao do contrato;

II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;

III a remunerao do pessoal.

(...)

(grifos nossos)

1.1.2. O Estado de Bem-Estar Social

Antes de existir o Estado de Bem-Estar Social, o estado vigente era o Estado liberal(liberalismo), que tinha como base social de referncia a classe burguesa. A burguesiaapoiava o estado mnimo, visto que esse tipo de estado consumiria menos recursos, eassim haveria menor tributao (a burguesia pagaria menos impostos). Alm disso, oestado mnimo liberal no intervinha na economia, o que permitia aos burgueses amplaliberdade de atuao no mercado, com um mnimo de regulao.

Embora para a Esaf o Estado de Bem-estar tenha surgido3 na Inglaterra, na dcada de1940, h registro de caractersticas desse tipo de Estado na Alemanha (1883-1926), noMxico, em 1917, e na Inglaterra, em 1942 mas os autores em geral costumam atribuir o

Estado de Bem-Estar Social ao perodo ps-segunda guerra mundial, como um Estadoque procura garantir as condies mnimas de existncia e dignidade ao ser humano. Oauge desse tipo de Estado ocorreu na dcada 1960, e o seu declnio nas dcadas de 1970 e1980.O Estado de Bem-Estar Social um Estado assistencialista, em que o Governo deveprover as necessidades bsicas da populao mediante a prestao de servios ou, atmesmo, mediante pagamento em dinheiro. No entanto, para configurar um Estado deBem-Estar Social no basta a vontade poltica e algumas aes sociais desconexas a ttulode auxlio populao; preciso mais que isso: necessrio que a populao tenhadireito reconhecido pelas normas legais a esses servios sociais, e, ainda, que osbenefcios sejam universalmente concedidos, independentemente de recolhimentos deimpostos e contribuies. Segundo Norberto Bobbio (2007) o Estado de Bem-EstarSocial (Welfare State) ou Estado Assistencial pode ser definido, em primeira anlise,como Estado que garante tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao,educao, assegurados a todo cidado, no como caridade, mas como direito poltico.Alguns aspectos/causas marcantes possibilitaram o surgimento desse Estado: fatoreseconmicos, como a teoria keynesiana, o crescimento das economias e do emprego, e aglobalizao do comrcio; o avano da democracia, que permitiu aos representantes dasclasses trabalhadoras lutarem por suas reivindicaes; o crescimento da ideologiasocialista; e o aumento da solidariedade no perodo ps-guerra.

Ateno A luta de classes considerada por muitos autores como a principal causa dosurgimento do Estado de Bem-Estar Social.

O Estado de Bem-Estar Social surgiu como forma de amenizar os efeitos perversos doliberalismo econmico e do capitalismo, que concentraram demasiadamente os recursosnas mos de alguns em detrimento dos demais, pois a burguesia capitalista temia que aclasse trabalhadora buscasse auxlio nos pases socialistas. Nessa poca, havia um enormedescaso do Estado pelas polticas sociais, que se agravou com o crescimento populacionale a transformao da sociedade agrria em industrial, ocasionando a aglomeraohumana nos arredores das grandes cidades.Assim, o Estado de Bem-estar surge como uma forma de amenizar os efeitos daconcentrao de renda (legitimando assim o capitalismo econmico); evitar o avano dasideologias socialistas, e tambm como forma de resgatar o Estado para a sua misso depromotor do bem comum, garantindo-lhe maior legitimidade. O Estado de Bem-EstarSocial foi, basicamente, uma criao do capitalismo e da democracia, surgindoprimeiramente na Europa, e se estendendo rapidamente por dezenas de pases noperodo ps-Segunda Guerra Mundial.Marshall descreve o Estado de Bem-Estar Social em trs fases: a primeira abrange aconquista dos Direitos Civis (liberdade individual, de expresso e de f); a segundaabrange a conquista dos direitos polticos e da cidadania (votar, ser votado, exercer

cargos pblicos); e a terceira abrange a conquista de direitos sociais em geral (vida digna,educao, sade) (Marshall, 1967).O Estado de Bem-Estar Social entra em crise no final da dcada 1970 e incio da dcada1980 como consequncia das crises do petrleo de 1973 e 1979, que desencadearam acrise econmica mundial (estagnao econmica e crescimento da inflao) e a crise

fiscal do prprio Estado. O excesso de democracia4 que gerava, de um lado, o excessode demandas atribudas ao Estado, que se encontrava incapacitado de atend-lasadequadamente, e, de outro, minava a autoridade poltica constituda em face dasobrecarga de demandas, ao mesmo tempo em que dificultava a construo do consenso.Em seu lugar surgiu o Estado Neoliberal, no qual o sistema de proteo social foraentregue s foras de mercado, reduzindo-se o papel do Estado a provedor residual deprevidncia apenas para os mais pobres da sociedade o que favoreceu em muito aclasse capitalista.No Brasil, o Estado de Bem-Estar Social chegou com atraso, haja vista que a ao doEstado (de meados da dcada 1930 at o final da dcada 1960) estava direcionada aalavancar o desenvolvimento nacional, no qual o Governo era o principal agenteresponsvel e indutor desse desenvolvimento (principalmente atravs de empresaspblicas e sociedades de economia mista).No perodo ps-1964, as aes sociais de seguridade e habitao eram direcionadas paraa classe mdia, em detrimento da classe trabalhadora pobre e excluda. No incio dadcada de 1980, como consequncia das duas crises do petrleo ocorridas na dcadaanterior, as polticas mais uma vez se concentraram na rea econmica.Chega a democracia em 1985, e a Constituio de 1988 incorpora direitos reprimidospela ditadura e consagra uma srie de polticas de carter socio-universal (incluindotrabalhadores e no trabalhadores) que, no entanto, no chegaram a se consolidar em

face da crise fiscal do Estado brasileiro5 , e que foram em seguida desmanteladas peloGoverno Collor de Melo.

Sobre o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, Fbio Gomes (2006) afirma:talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histrico de formao e estruturao das

formas do Estado moderno no Brasil, no se tenha implementado mais do que apenas algumas polticas de bem-

estar social.

Em sntese, possvel afirmar: At o fim do perodo militar (1984) no houve no Brasil um Estado de Bem-Estar

Social (houve apenas aes sociais isoladas e de carter excludente); A Constituio Federal de 1988 trouxe polticas sociais de carter universal que, num

primeiro momento, no foram implementadas por falta de recursos; Com os governos Collor e FHC, o Estado distancia-se do bem-estar e passa a ser um

Estado regulador e controlador; A partir do Governo Lula, existem aes sociais universais aptas a caracterizar o

Estado de Bem-Estar Social (reas de Educao, Sade e Assistncia Social).

1.2. GovernoGoverno traduz-se no modo pelo qual o Estado administrado: como so definidos osobjetivos e as diretrizes gerais de atuao, fixadas as polticas pblicas e tomadas asdecises poltico-administrativas que iro orientar/guiar a atuao administrativadirecionada realizao dos fins pretendidos pelo Estado e a promoo do bem comumda coletividade.Os governos podem assumir a forma de monarquia ou de repblica, e adotar como

sistema de governo o presidencialismo6 ou o parlamentarismo. O Brasil adota aRepblica e o Presidencialismo. A Forma refere-se ao modo como ocorre a instituio e atransmisso do poder, e a relao dos governos com os governados, enquanto que oSistema refere-se ao modo como se relacionam os poderes Legislativo e Executivo.

So caractersticas7 do presidencialismo: o presidente escolhido para governar por umprazo fixo e determinado; a escolha do presidente feita pelo povo (regra geral demaneira direta, e excepcionalmente indireta); o Presidente da Repblica assume a chefiade Estado e de Governo; a chefia do executivo exercida de modo unipessoal; hresponsabilidade do governo perante o povo; o Presidente da Repblica possui poder deveto, de interferir nas atividades legislativas (Lima, 2005), (Dallari, 2007).S o caractersticas8 da repblica: eletividade dos governantes; temporalidade domandato; representatividade popular; dever de prestao de contas.Embora a chefia de Estado e de Governo seja exercida de forma unipessoal peloPresidente da Repblica, assim como a escolha de ministros seja exclusiva do presidente,a necessidade de construir uma base de sustentao no Congresso Nacional acaba pordistribuir entre os partidos polticos aliados a chefia dos ministrios e demais cargos deprimeiro escalo, dificultando a troca/mudana dos titulares desses cargos, econstituindo assim um governo de coalizo. Os interesses regionais e os governosestaduais tambm influenciam a base de sustentao poltica e o processo de coalizo.Estado, Governo e Administrao so termos facilmente confundidos, at mesmo porpessoas que convivem e atuam no meio pblico. No entanto, como veremos a seguir, possvel distingui-los de maneira segura.O Estado exerce seu poder atravs do Governo, mas no se confunde com ele: enquantoo Estado permanente, o Governo transitrio; enquanto o Estado um ente moral,intangvel, o Governo um ente real, tangvel. O Governo representa a parte poltica doEstado que atua na conduo da coisa pblica: ele quem define os objetivos nacionais aserem perseguidos. O Governo um instrumento do Estado para a consecuo de seusfins e no deve ser visto dissociado dele; enquanto o Estado detm o poder extroverso, oGoverno quem exerce esse poder, de forma soberana.Enquanto o Estado detm o poder soberano, o Governo decide politicamente osprincipais objetivos, as polticas pblicas e as diretrizes de ao nacional, e aadministrao pblica responsvel pela execuo: cabe a esta implementar as decisesdos governos tendo em vista a realizao dos objetivos estabelecidos e o bem-estar da

coletividade.Em face das dificuldades encontradas para diferenciar Estado, Governo e Administrao,tentaremos facilitar a compreenso, apresentando algumas caractersticasdiferenciadoras.

EstadoEnteintangvel

Soberano Detm o poder Objetivo: bem comum No se aplica No se aplica

Governo Agente poltico Independente Exerce o poder Instrumento do Estado Define Objetivos: O QUE fazer discricionrio

Administrao Aparelho Hierarquizada Executa Instrumento do Governo Responsvel por: COMO fazer neutra

Caractersticas diferenciadoras de Estado, Governo e Administrao.

O governo composto por um grupo de pessoas que exercem o poder de governar, ou,no dizer de Maria Rua, o ncleo decisrio do Estado. Segundo Hely Lopes Meirelles,governo em sentido formal o conjunto de poderes e rgos constitucionais; em sentidomaterial, o complexo de funes estatais bsicas; em sentido operacional, a conduopoltica dos negcios pblicos.O conceito material de governo refere-se s atividades executivas, legislativas e judicirias,desempenhadas pelo Governo em sentido formal (os trs poderes). O poder do Estado,exercido pelo Governo, se desdobra em trs funes:

a legislativa estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as duas outras aplicam as leis ao caso

concreto: a funo jurisdicional, mediante soluo de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, quando as

partes no o faam espontaneamente; a funo executiva, mediante atos concretos voltados para a realizao dos

fins estatais, de satisfao das necessidades coletivas (Di Pietro, 2010).

Em sentido estrito, o Governo a autoridade soberana que dita as ordens; o agentepblico que conduz a nao: o Governo stritu sensu corresponde ao Chefe do PoderExecutivo. No entanto, no s o Presidente da Repblica quem governa (com auxliodos ministros de Estado), mas tambm um grupo de agentes pblicos que incluem ospresidentes do Poder Legislativo (Congresso Nacional, Senado Federal e Cmara dosDeputados); Presidentes do Poder Judicirio (STF e Tribunais Superiores); e o chefe doMinistrio Pblico da Unio. O vice-presidente da Repblica no governa, apenas exercealgumas atribuies especiais designadas pelo Presidente (CF, art. 79), salvo nos casos emque assume interinamente o poder presidencial.Alexandre de Moraes (2010) ensina que a CF/1988 atribuiu as funes estatais desoberania aos trs poderes tradicionais: Executivo, Legislativo e Judicirio, e aoMinistrio Pblico garantindo-lhes autonomia e independncia. A grande diferena que o Presidente da Repblica exerce o Governo de forma ampla, enquanto que osdemais agentes independentes exercem de forma restrita e vinculada s suas funes.O Ministrio Pblico da Unio instituio permanente e essencial funojurisdicional do Estado no faz parte da estrutura de nenhum dos trs poderesconstitudos, mas possui autonomia financeira e administrativa.

DIMENSES DO CONCEITO DE GOVERNO

Formal Conjunto de poderes e rgos

Material Funes Legislativa, Administrativa e Judiciria

Operacional Conduo poltica dos objetivos pblicos

Estrito Agente pblico que exerce o poder

O equilbrio entre os trs poderes se d mediante o sistema de controles recprocos,tambm denominado de freios e contrapesos, cuja finalidade impedir que um Poderexceda os seus limites e adentre na competncia dos demais poderes. Para NorbertoBobbio (1981) a presena simultnea de trs poderes e seus controles recprocospreserva as Constituies mistas da degenerao a que esto sujeitos os governos simples,porque impedem aqueles excessos....O Governo (aparelho do Estado) inclui a cpula dirigente dos trs poderes, um corpo defuncionrios e a fora militar (Pdrae, 1995). Enquanto o Governo um instrumento doEstado, a Administrao um instrumento do Governo. O Presidente da Repblica comoChefe de Governo legitimado pelo voto direto dos cidados e pelo sistema jurdico-constitucional-legal utiliza a estrutura administrativa para governar e persegue omesmo objetivo central do Estado: o bem comum da coletividade.

Governo Instrumento do EstadoPARA Promoo do bem comum

Administrao Instrumento do Governo

Tambm podemos ver o Governo quanto ao seu exerccio, que pode ocorrer mediante oGoverno de um, de vrios ou de uma multido (de muitos, de poucos ou de um s;Bobbio, 1981), e ainda em sua forma original e em sua forma desvirtuada. O quadro aseguir sintetiza essas informaes.

Forma de exerccios dos GovernosForma Original

visando ao bem comumForma Desvirtuadaem benefcio prprio

Governo unitrio Monarquia/Realeza Tirania/Despotismo

Governo de grupos Aristocracia Oligarquia

Governo de multides Democracia Demagogia

Forma original e desvirtuada de exerccio dos Governos. Adaptado de Bobbio (1981).

1.3. Administrao PblicaA Administrao a cincia que trata das organizaes, e sua histria remonta ao ano5.000 a.C. Segundo Granjeiro (2006), a ideia central de administrao a aocorretamente calculada para realizar determinados objetivos desejados. A administrao a ao humana cooperativa com alto grau de racionalidade.O termo administrao utilizado tanto para designar funes de planejamento edireo, como para designar as atividades de execuo. O administrador, por sua vez, oprofissional (agente pblico) que atua nas organizaes e exerce as funes de planejar,organizar, dirigir, coordenar e controlar. A alta administrao corresponde aos agentes

com poder de deciso, que devero tomar as decises certas e a tempo, a fim de conduzira organizao ao alcance dos objetivos institucionais, ao crescimento e sustentabilidade.A Administrao compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; rgos eagentes; servios e atividades) disposio dos governos para a realizao de seusobjetivos polticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoo do bemcomum da coletividade.

Ateno A administrao pblica em sentido amplo compreende: o governo (quetoma as decises polticas), a estrutura administrativa e a administrao (queexecuta essas decises). Em sentido estrito compreende apenas as funesadministrativas de execuo dos programas de governo, prestao de servios edemais atividades.

Vrios conceitos so utilizados para definir a Administrao Pblica. Numa primeiradiviso encontram-se os conceitos relacionados cincia administrativa e cinciajurdica.Quanto cincia da Administrao: Administrao Pblica o ramo da Administraoaplicada nas Administraes direta e indireta das trs esferas (ou nveis) de Governo:Federal, Estadual e Municipal.Quanto cincia jurdica: corresponde s atividades desenvolvidas pelos entes pblicos,dentro dos limites legais, com o fim de prestar servios ao Estado e sociedade em proldo bem comum. Nesse sentido formal-jurdico s so considerados administrao pblicaos rgos e entidades que a lei considera como tal.A dimenso jurdica, oriunda do Direito Administrativo, permite apresentar doisconceitos especficos, e, como complemento, um conceito operacional.

O sentido subjetivo/formal/orgnico: corresponde ao conjunto de pessoas jurdicase rgos pblicos criado para realizar a funo administrativa do Estado, cujasatividades so desempenhadas pelos seus agentes portanto, nesse sentido, temos aspessoas jurdicas de Direito Pblico Interno, as pessoas jurdicas da Administraoindireta, os rgos da Administrao direta e os agentes pblicos.

O conjunto orgnico corresponde Administrao Pblica direta e indireta dos trspoderes. Para Hely Lopes Meirelles, os rgos so centros de competncias institudospara o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. Hely Meirelles classifica os rgos em:independentes, autnomos, superiores e subalternos:Independentes: so os que tm sua origem na Constituio e no se submetem anenhuma hierarquia superior. Ex.: Presidncia da Repblica, Congresso Nacional,Senado, Cmara e Tribunais Judicirios.Autnomos: encontram-se no topo da estrutura administrativa; esto imediatamenteabaixo e subordinados aos rgos independentes. Ex.: Ministrios de Governo,Controladoria-Geral, Advocacia-Geral da Unio.

Superiores: exercem funes de comando, direo e controle, e sujeitam-se ao controlehierrquico de autoridade superior. Ex.: gabinetes, diretorias, secretarias,coordenadorias.Subalternos: praticamente no detm poder algum e atuam na execuo de atividades.Ex.: portarias, sees de atendimento ao pblico.

Ateno Podem existir rgos na Administrao indireta, quando foremdesconcentradas competncias internamente, dentro da mesma pessoa jurdica:autarquia, fundao etc.

O s agentes so as pessoas fsicas (eventualmente jurdicas:concessionrios/permissionrios) que exercem alguma atividade estatal. Para a lei deimprobidade administrativa o conceito mais amplo, pois inclui todo aquele que exerce,ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,emprego ou funo na Administrao Pblica.O conjunto de agentes apontados por Hely Lopes Meirelles inclui os agentes polticos,administrativos, honorficos e delegados:Polticos ocupam os escales mais altos, e sua investidura ocorre mediante eleio,nomeao e designao. Ex.: presidente, ministros, senadores, deputados, juzes.Administrativos so os diversos tipos de servidores pblicos: civis (estatutrios ouceletistas) e militares.Honorficos tm como caractersticas a transitoriedade e a ausncia de remunerao.Ex.: mesrios eleitorais, jurados do Tribunal do Jri.Delegados executam determinada atividade, servio ou obra mediante delegao doPoder Pblico. Ex.: concessionrios, permissionrios, peritos, tradutores.Credenciados podem praticar atividade especfica ou representar a Administrao emdeterminado ato mediante pagamento.

O sentido Objetivo/Material/Funcional: corresponde funo administrativapropriamente dita e s atividades necessrias prestao dos servios pblicos emgeral. Nesse conceito, inclui-se tanto a funo administrativa desempenhada peloGoverno (decises de governo), quanto as desempenhadas pelos rgos e demaisentes pblicos (decises administrativas e aes de execuo).

Insere-se nesse contexto tanto a prestao dos servios pblicos, como a interveno nodomnio econmico, e o exerccio do Poder de Polcia, e, ainda, o fomento e incentivo satividades em geral de interesse ou de utilidade pblica.Pode-se, ainda, utilizar o conceito operacional de Administrao Pblica, definido porHely Meirelles, como o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos serviosdo Estado, ou por ele assumidos, em benefcio da coletividade.

1.3.1. Caractersticas da Administrao Pblica

A Administrao Pblica possui as seguintes caractersticas principais:

executora a Administrao, direta ou indiretamente, centralizada ou descentralizada,executa as atividades desejadas pelo Estado, tendo em vista o bem-estar da coletividade. Aatividade da Administrao Pblica de execuo: presta servios pblicos e pratica atosadministrativos atravs de seus rgos e agentes. Ela no pratica atos polticos nem atosde governo. instrumental a Administrao Pblica no um fim em si mesma, mas uminstrumento do Estado para a promoo do desenvolvimento do pas e do bem comumda sociedade. o meio de que se vale o Estado e o Governo para realizao de seus fins. hierarquizada a estrutura da Administrao Pblica obedece a uma hierarquia, emque h subordinao dos rgos inferiores aos superiores. Os agentes lotados nos rgosinferiores (ainda que chefes hierrquicos) tambm obedecem s instrues dasautoridades que comandam os rgos superiores.Possui competncia limitada a Administrao Pblica s possui poder para decidir ecomandar a rea de sua competncia (competncia especfica). A competncia, por suavez, estabelecida por lei e fixa os limites da atuao administrativa de seus rgos eagentes.Tem responsabilidade tcnica ao prestar servios pblicos e praticar atosadministrativos, a Administrao Pblica obedece a normas jurdicas e tcnicas. O desviodessas normas invalidar o ato praticado e responsabilizar o agente que o praticou. Osagentes pblicos so responsveis pelos atos que praticam, e esto sujeitos prestao decontas perante a prpria Administrao, os rgos de controle e a sociedade.Tem apenas poder administrativo a Administrao no tem poder poltico, mas apenasadministrativo: suas decises se restringem a assuntos tcnicos, financeiros e jurdicos, etodas as atividades administrativas submetem-se aos princpios e normas vigentes noordenamento jurdico. dependente a funo administrativa consiste em implementar as decises tomadaspelo Governo, pelo Legislativo ou pelo Judicirio (quando submetidas a sua apreciao).A Administrao Pblica, portanto, uma atividade dependente e vinculada sdecises/opes do Governo, dos poderes e demais rgos que detm competncia legalpara fiscalizao e controle de sua atuao. neutra a Administrao Pblica deve tratar a todos igualmente. Como parte daestrutura do Estado, perseguindo o bem comum da coletividade, no lhe permitidoafastar-se desse fim pretendido pelo Estado e expresso pelas normas e princpios vigentes.No pode, pois, a Administrao favorecer/discriminar pessoas, polticos, determinadacategoria ou regio, em detrimento dos demais, sob pena de desvio de finalidade eofensa ao ordenamento jurdico vigente.

1.3.2. Princpios aplicveis Administrao PblicaPrincpios basilares do regime jurdico-administrativo

O regime jurdico-administrativo um misto de prerrogativas e sujeies; de um lado aadministrao pblica, que persegue o atendimento das necessidades coletivas (e para

isso dispe de supremacia), e de outro os direitos e garantias dos administrados, quenecessitam ser protegidos (o que gera limitao atuao administrativa).O regime jurdico-administrativo tem como base dois princpios:

Para a grande maioria dos autores sos os princpios da Indisponibilidade do Interesse Pblico, e da Supremacia do Interesse Pblico sobre o privado.

Para Maria Silvia Z. di Pietro so os princpios da Legalidade, e da Supremacia do Interesse Pblico sobre o privado.

Desses dois princpios decorrem os demais princpios administrativos.

Princpios Constitucionais

Os princpios administrativos constitucionais so recentes no ordenamento jurdicobrasileiro. A principiologia antes vigente decorria da construo doutrinria, sujeita amudanas dadas pelo legislador, no gozando de prestgio de norma constitucional.Tinha-se o entendimento de que os princpios constituam fontes formais do Direito denatureza subsidiria, e no de natureza primria como hoje so reconhecidos.Com a Constituio de 1988, a Administrao Pblica recebeu tratamento em captuloprprio, estabelecendo-se ento princpios constitucionais de observncia obrigatria.Celso Bandeira de Mello considera os princpios como alicerce, disposiofundamental... servindo de critrio para a sua exata compreenso e inteligncia pordefinir a lgica, a racionalidade e lhe dar um sentido harmnico. Maria Sylvia Di Pietro(2010) ensina que princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais,tpicas, que condicionam as estruturas subsequentes.Os princpios so inter-relacionados e possuem excees. No possvel interpretar umprincpio isoladamente, pois os princpios jurdicos no so incomunicveis entre si.Cada princpio deve ser compreendido e aplicado sem a perda da harmonia e dacoerncia do sistema, mediante interpretao sistemtica que preserve a harmonia, aracionalidade e a congruncia em sua aplicao s situaes concretas vividas pelaAdministrao Pblica, quando em suas relaes com os administrados e a sociedade.

Princpio da Legalidade

O princpio da legalidade est contido na Constituio Federal de 1988 e um princpiobasilar do Estado Democrtico de Direito. Por esse princpio, a Administrao Pblica,em toda sua atividade, prende-se aos mandamentos da lei, deles no podendo se afastar,sob pena de o ato ser declarado invlido e o seu autor ser responsabilizado pelos danosou prejuzos causados. Assim, toda a ao estatal deve ser regulada por lei, caso contrrio,ser injurdica e expe-se anulao.O administrador pblico somente pode fazer aquilo que a lei permite ou autoriza, e noslimites dessa autorizao. A legalidade da ao no est resumida na ausncia deoposio lei, mas pressupe autorizao dela como condio de sua ao, uma vez que

o sistema legal constitui fundamento jurdico de toda ao administrativa.

Princpio da Impessoalidade

Como estabelece a Constituio Federal de 1988, a impessoalidade norma jurdica deobedincia obrigatria em toda a Administrao Pblica, seja ela direta ou indireta, eabrange os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. A Lei de ImprobidadeAdministrativa ratifica este princpio ao estabelecer que os agentes pblicos de qualquernvel ou hierarquia so obrigados a respeitar o princpio da impessoalidade.Segundo Alexandre de Moraes (2010), esse princpio faz com que o administrador sejaum executor do ato, que serve de veculo de manifestao da vontade estatal. Portanto, asrealizaes administrativo-governamentais no so do agente poltico, mas sim daentidade pblica em nome da qual atuou.Em obedincia a esse princpio, o agente pblico, ao praticar o ato, deve ser imparcial,buscar somente o fim pblico pretendido pela lei, sem privilgios ou discriminaes dequalquer natureza.

Princpio da Moralidade

O princpio da moralidade tambm est contido na Constituio Federal. Trata-se damoralidade administrativa; a partir dela que o Estado define o desempenho da funoadministrativa, segundo uma ordem tica acordada com os valores sociais prevalecentes evoltada realizao dos seus fins.Segundo a lei de improbidade administrativa, os agentes pblicos, de qualquer nvel ouhierarquia, so obrigados a respeitar o princpio da moralidade, sob pena de incorrer emato de improbidade, sujeito s penalidades da lei.Hely Lopes Meirelles entende que no se trata da moral comum, mas sim de uma moraljurdica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interiorda Administrao.O princpio da moralidade exige do servidor pblico o elemento tico de sua conduta.Assim, no ter de decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, oconveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre ohonesto e o desonesto.

Princpio da Publicidade

Princpio contido no Texto Constitucional de 1988. Os atos administrativos, normativos ejudiciais devem ser publicados para produzirem efeitos externos. A divulgao oficial dosatos administrativos constitui requisito de eficcia e moralidade do ato administrativo,ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio.Esse princpio consagra o dever administrativo de manter a transparncia em seuscomportamentos. A finalidade da publicao dar conhecimento dos atos/aes aopblico em geral e iniciar a produo de seus efeitos.

Princpio da Eficincia

O princpio da eficincia o mais novo princpio constitucional a incidir sobre a atuaoda Administrao Pblica. Ele foi inserido no ordenamento jurdico brasileiro (art. 37 da

CF/1988) pela Emenda Constitucional no 19, de 1998.Para Alexandre de Moraes (2010), o princpio da eficincia requer direcionamento daatividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum, cujas caractersticas deimparcialidade, neutralidade, transparncia e eficcia encontram-se ligadas ao conceitoformal de eficincia. Esse princpio impe Administrao Pblica, direta e indireta, e aseus agentes, a persecuo do bem comum e a adoo dos critrios legais e moraisnecessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira aevitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social.Este princpio exige que o agente pblico execute os servios com perfeio, presteza erendimento funcional (Hely Lopes Meirelles).

Ateno No existe hierarquia entre os princpios constitucionais: todos eles soimportantes. No entanto, na aplicao concreta, caso a caso, o gestor pblico,analisando a convenincia e oportunidade, pode atribuir maior valor a umprincpio em detrimento de outro.

Outros Princpios

Existem dezenas de outros princpios a que se sujeita a atividade Administrativa Pblica,

como os contidos no Decreto-Lei no 200/1967 (princpio do planejamento, princpio dacoordenao, princpio da descentralizao, princpio da delegao de competncia,princpio do controle); os princpios do procedimento licitatrio; dos servios pblicos;da probidade, da razoabilidade, da motivao etc.

1.3.3. Organizao da Administrao Pblica brasileira

A organizao da administrao pblica compreende: a criao de rgos e entidades, asua estruturao, eventuais alteraes e extines; as atribuies de competnciasadministrativas aos rgos e Entidades; e a criao/extino de cargos/funes. matria tratada pelo Direito Administrativo, mas amparada em dispositivosconstitucionais.Organizar a Administrao significa organizar todo o seu aparato: estrutura e recursos;rgos e agentes; servios e atividades; e competncias. A estrutura organizacionalcorresponde ao modo pelo qual a autoridade distribuda, as atividades so divididas eorganizadas, e o sistema de comunicao estabelecido. Graficamente, o organogramarepresenta a estrutura da organizao.

ComponentesEssenciais daEstrutura Organizacional

Sistema de Autoridade

Sistema de Atividade

Sistema de Comunicao

O sistema de autoridade consiste no poder concedido pela organizao aos seus agentespara que possam desempenhar suas funes: a delegao do poder de tomar decises,de dar ordens e de comandar pessoas. necessrio considerar as seguintes dimenses:amplitude hierrquica (quantos empregados devem existir para cada gerente); adelegao de autoridade, em que se transfere o poder para tomar decises; e adescentralizao de autoridade a nveis hierrquicos inferiores. O sistema de atividadeconsiste na distribuio das atividades entre os membros da organizao de todos osnveis; aqui, trs aspectos so considerados: o agrupamento das atividades emdepartamentos (departamentalizao); a definio das atividades de linha e assessoria; ea definio do nvel de especializao do trabalho desejado pela entidade. O sistema decomunicao de uma organizao a forma pela qual as informaes necessrias aofuncionamento da estrutura organizacional so transmitidas a todos os interessados, eque permite a integrao de todos em torno de objetivos comuns. O que comunicar,quem deve comunicar, qual o momento adequado, e qual o meio para comunicar soquestes que precisam ser definidas previamente, a fim de que a comunicao possa sereficaz.A determinao da estrutura adequada de autoridade, atividade e de comunicaodepender da natureza da instituio, dos servios que ela presta, da culturaorganizacional existente e da estratgia escolhida.De acordo com a Constituio Federal de 1988, art. 76, a chefia do Poder ExecutivoFederal (Governo) exercida pelo Presidente da Repblica, que desempenha as funesd e Chefe de Estado e Chefe de Governo. O Presidente da Repblica a maiorautoridade administrativa, sendo diretamente auxiliado pelos ministros de Estado.A criao de qualquer rgo pblico da Administrao direta ou indireta depende deaprovao legislativa, consoante o expresso no art. 37, XIX, da Constituio Federal:somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio deempresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo leicomplementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.Em algumas situaes, no entanto, o Presidente da Repblica pode dispor, mediantedecreto, sobre a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica Federal,quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos(CF, art. 84, VI, a).Compete ao Presidente da Repblica (art. 61 da CF) a iniciativa de lei que disponhasobre a criao, estruturao e atribuies dos ministrios e rgos da AdministraoPblica. Os cargos pblicos somente a lei pode criar, mas permitido ao Presidente daRepblica extingui-los atravs de decreto, se estiverem vagos (CF, art. 84, VI, b).A competncia para a prestao dos servios pblicos, de forma direta ou indireta, estdefinida no art. 175 da CF/1988: incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei,diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, aprestao de servios pblicos.Os ministros de Estado tambm exercem atribuies prprias, conforme art. 87 da CF,

pargrafo nico:

Compete ao Ministro de Estado, alm de outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei: I exercer a

orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua

competncia e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da Repblica; II expedir instrues para a

execuo das leis, decretos e regulamentos; III apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual de sua

gesto no Ministrio; IV praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo

Presidente da Repblica.

A organizao da Administrao Pblica Federal pode ser assim sintetizada:

A criao e extino de ministrios, rgos e autarquias9 dever ocorrer mediante leide iniciativa privativa do Presidente da Repblica e aprovada pelo CongressoNacional;

A instituio de fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mistadepende de trs situaes: autorizao do Congresso Nacional mediante lei deiniciativa privativa do Presidente da Repblica, decreto do Poder Executivo deinstituio e registro no registro competente;

A criao, extino e transformao de cargos, empregos e funes naAdministrao direta e autrquica dever ocorrer mediante lei de iniciativaprivativa do Presidente da Repblica e aprovada pelo Congresso Nacional;

A extino de cargos e funes vagos ocorre diretamente por meio de decreto,pois se trata de competncia privativa do Presidente da Repblica;

A organizao e funcionamento da Administrao federal quando no implicaraumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos ocorrediretamente por meio de decreto, pois se trata de competncia privativa doPresidente da Repblica.

A aplicao dos conceitos no mbito estadual e municipal muito semelhante. As figurasdo Presidente da Repblica e dos ministros so substitudas: Nos estados: pelogovernador e pelos secretrios; Nos municpios: pelo prefeito e pelos secretrios.A Administrao Pblica, conforme o art. 37 da Constituio Federal de 1988,compreende a Administrao direta e a Administrao indireta. A Administrao direta composta por rgos integrantes dos trs poderes, que possuem competncias especficas,e a Administrao indireta composta por entidades que possuem personalidadejurdica prpria, ora de Direito Pblico e ora de Direito Privado.

1.3.3.1. Administrao direta

A Administrao direta compreende as competncias e servios integrados na estruturaadministrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, assim como os rgos dospoderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio. A Administraodireta composta pelos prprios rgos dos poderes que compem as pessoas jurdicasde Direito Pblico com capacidade poltica ou administrativa. So os rgos daPresidncia da Repblica (13), os Ministrios (24), a Advocacia-Geral da Unio, aCmara Federal, o Senado, o Tribunal de Contas da Unio, os Tribunais do Poder

Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio.Esses rgos no possuem personalidade jurdica prpria e pertencem ao ente pblicomaior (Unio, Estados, Municpios). A Administrao Pblica direta atua atravs de seusrgos e agentes que expressam a vontade poltica da pessoa jurdica a que esto ligados.Os rgos no tm capacidade jurdica, no constituem pessoa jurdica, apenas possuemcompetncias: so centros de competncias despersonalizados, cuja atuao, na pessoade seus agentes, imputada entidade estatal a que pertencem. importante destacar que os Conselhos tambm constituem rgos pblicos daAdministrao direta. Alguns tm origem constitucional, como o Conselho da Repblicae o Conselho de Defesa Nacional, mas, em regra, so criados por lei e tm comoatribuies o assessoramento, orientao, ou deliberao, e fiscalizao, na sua rea deatuao. Muitos Conselhos, como os de educao, sade, assistncia social etc., exigem aparidade de membros pblico X privado em sua composio.

Ateno Os Conselhos tm poderes prprios. Deliberar um termo amplo, que incluipoderes para resolver depois de exame ou discusso; decidir; determinar-se(Dicionrio Aurlio, 2003).

As aes da Administrao Pblica relacionadas ordem social ocorrem mediantecolaborao ou cooperao, materializadas atravs de convnios, termos de parceria econtratos de gesto. Quando as aes so de carter econmico, as relaes socontratuais, formalizadas por meio de concesso, autorizao ou outra forma de contrato.

1.3.3.2. Administrao indireta

A Administrao indireta composta, exclusivamente, por pessoas administrativas; constituda por entidades de Direito Pblico e Privado. Todas tm personalidadejurdica prpria e autonomia, e agem por outorga do servio ou pela delegao daexecuo.As entidades da Administrao indireta exercem de forma descentralizada as atividadesadministrativas ou exploram atividade econmica, e encontram-se vinculadas aos rgosda Administrao direta (ao Ministrio correspondente). Em regra, quando prestamservios pblicos ou de interesse pblico so denominadas autarquias ou fundaes;quando exploram a atividade econmica referem-se s empresas pblicas e sociedades deeconomia mista.Compem a Administrao Pblica indireta: as autarquias, as fundaes pblicas, asempresas pblicas, as sociedades de economia mista e os consrcios pblicos institudoscomo associao pblica. O Poder Executivo Federal tem 111 autarquias, 41 fundaespblicas, 21 empresas pblicas e 24 sociedades de economia mista. Dentre as fundaes eautarquias, 79,6% encontram-se vinculadas rea social (65,8% na rea da Educao).

Administrao Direta rgos

da Presidncia da Repblica

dos Ministrios

dos Poderes Legislativo, Judicirio e do MPU

Conselhos Diversos

Administrao Indireta Entidades

Autarquias

Fundaes

Empresas Pblicas

Sociedades de Economia Mista

Consrcios constitudos como Associao Pblica

Componentes da Administrao Direta e Indireta

Autarquias

As autarquias so pessoas jurdicas administrativas e correspondem a uma extenso daAdministrao direta, visto que prestam servios pblicos e executam atividades tpicasdo Estado de forma descentralizada.So atribudas s autarquias as seguintes caractersticas principais: so criadas por leiespecfica; possuem personalidade jurdica prpria de Direito Pblico; possuempatrimnio e receita prprios; possuem capacidade especfica (restrita a sua rea deatuao); possuem autonomia administrativa e financeira (mas no econmica);encontram-se sujeitas ao controle ou tutela do Ministrio a que se encontram vinculadas;e enquadram-se no conceito de descentralizao administrativa.As autarquias correspondem a uma especializao da Administrao Pblica, que podeabarcar servios, atividades e obras. Excepcionalmente possuem capacidade genrica ( ocaso dos territrios federais, atualmente inexistentes).

Ateno O princpio da especializao decorre da capacidade/competncia especficaque possui uma autarquia, limitada a sua rea de atuao.

Criadas por lei especfica, sua organizao comporta duas situaes: poder decorrer daprpria lei que a criou, ou mediante decreto do Poder Executivo (no caso de silncio dalei). A constituio do patrimnio inicial tambm poder ocorrer de duas formas: sertransferido pela prpria lei e assim independer de registro imobilirio, ou ser formadoposteriormente, mediante decreto de transferncia de bens, por meio de aquisio oudoao: nestes casos dependem de registro no cartrio imobilirio competente.Trata-se de um segmento da atividade estatal que no est sujeito ao poder hierrquico,pois integra a Administrao descentralizada e atua com prerrogativas necessrias realizao de suas finalidades. Os seus fins so os mesmos do Estado, entretanto, pararealiz-los, age com autonomia financeira, administrativa e disciplinar.De acordo com Celso Bandeira de Mello, a autarquia tem administrao