ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONTEMPORANEA [email protected].

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONTEMPORANEA

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONTEMPORANEA

OBJETIVOS

Proporcionar ao aluno a compreensão das mudanças recentes, ocorridas na gestão pública, decorrentes do redimensionamento das funções do Estado, bem assim uma visão abrangente da organização e funcionamento da Administração Pública Federal, que possibilite uma apreciação crítica da sua macroestrutura organizacional e a identificação de tensões restrições e questões críticas desse desenho sobre o desempenho das atividades desenvolvidas no serviço público e questões críticas desses desenhos sobre o desempenho das atividades desenvolvidas no serviço público.

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A IDÉIA É:A IDÉIA É:

Compartilhar reflexões e propostas relativas ao funcionamento da Administração Pública neste limiar do século XXI

• Foco: O Poder Executivo, englobando as administrações direta e indireta e novos modelos institucionais.

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Conteúdo Programático

O contexto da gestão pública contemporânea :

Estado, Governo e Administração Pública: elementos e requisitos de governo. Organização, competências e funcionamento dos Poderes da União; Reforma do Estado e da Administração Pública; Evolução das funções do Estado e dos modelos de administração pública.

b) A emergência da NGP • Modelos da NGP• Princípios orientadores

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A experiência brasileira • Descrição e análise comparativa dos desenhos e formas de funcionamento da macroestrutura da APB

A configuração atual do aparelho do Estado brasileiro

•Desenho atual do aparelho de Estado •Tipologia organizacional vigente

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Estágio atual da Administração Pública no Brasil

• Tensões e Questões Críticas Atuais.• Formulação X execução.• Centralização X descentralização: os problemas de planejamento, coordenação e avaliação• Autonomia/flexibilização e controle: Contratualização: contratantes, contratados, condições, instabilidade,etc Fortalecimento do setor publico: diretriz

orientadora do novo Plano de Gestão.

Administração Pública Brasileira: em busca de uma gestão social.


ESTADO

Conjunto de instituições, regras de procedimentos e postos de comando que estruturam a vida social (política, econômica, cultural, etc.) de um país;

Composto pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;

Estruturado em níveis administrativos: União, estados e municípios;

Monopólio do uso legítimo da força em um determinado 7 território;

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Estrutura política e organizacional formada por: um governo, um quadro administrativo, um aparato de segurança e um ordenamento jurídico impositivo que extravasa suas próprias instituições e se exerce sobre a sociedade como um todo. .

ESTADO

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ELEMENTOS DO ESTADO

GOVERNO

POVO TERRITORIO

QUADROADMINIST

APARATOSEGURANÇA

ORDENAMENTO JURÍDICO

SOCIEDADESOCIEDADE

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ORGANIZAÇÕES DO ESTADO X OUTRAS ORGANIZAÇÕES

PODER EXTROVERSO: igrejas, sindicatos, empresas, possuem normas que se limitam a regulação interna.

• SOBERANIA: seu poder se sobrepõe aos demais; é independente em relação a outros Estados.

•MOTIVAÇÃO: as organizações do Estado objetivam sempre o interesse público.

•LEGALIDADE DE AÇÕES: os agentes e organizações do Estado só executam o estabelecido em lei.

•FINANCIAMENTO: não é relação direta de troca - contribuintes.

PODER EXTROVERSO: igrejas, sindicatos, empresas, possuem normas que se limitam a regulação interna.

• SOBERANIA: seu poder se sobrepõe aos demais; é independente em relação a outros Estados.

•MOTIVAÇÃO: as organizações do Estado objetivam sempre o interesse público.

•LEGALIDADE DE AÇÕES: os agentes e organizações do Estado só executam o estabelecido em lei.

•FINANCIAMENTO: não é relação direta de troca - contribuintes.


GOVERNO O QUE É? Núcleo decisório do Estado, pelo qual se manifesta o poder soberano do Estado e que responde pela gestão da “coisa pública”.

Conjunto de atores políticos que ocupam os postos de comando do Poder Executivo em cada um dos níveis administrativos.

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GOVERNABILIDADEGOVERNABILIDADE É o conjunto de

condições necessárias ao exercício do poder.

Compreende a forma de governo, relações entre os poderes, sistema partidário e equilíbrio entre as forças políticas de oposição e situação.

Diz respeito à capacidade de decidir.

REQUISITOS DE GOVERNO

GOVERNANÇAGOVERNANÇA É a capacidade do

governo de implementar as decisões tomadas. Envolve os arranjos institucionais pelos quais a autoridade é exercida de modo a viabilizar as condições financeiras e administrativas indispensáveis à execução das decisões que o governo toma. SONALBA LINHARES


CONTEXTO DA GOVERNANÇA CONTEMPORÂNEA

INTERESSESE DEMANDAS

DASOCIEDADE

ESTADO

TERCEIROSETOR

INICIATIVAPRIVADA

MERCADODE

BENSPÚBLICOS

MERCADODE

BENSPRIVADOS

BEMESTAR

ATORES SOCIAISORGANIZADOS


ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

Conjunto de organizações e de servidores, mantidos com recursos públicos, cujas atividades são realizadas em conformidade com a lei, responsáveis pela tomada de decisão e implementação das políticas e normas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à gestão da coisa pública.

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ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

• Do ponto de vista formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo;

• Do ponto de vista material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral;

• Do ponto de vista operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por esse assumidos em benefício da coletividade. (Helly L.Meireles)

• Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado para a realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas

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EVOLUÇÃO DAS FUNÇÕES DO ESTADO

clássicas

segurançaInterna e defesa

sec xviii

proteçãoeconomiainterna

sec xix

assistência(dádivapatriarcal)

1ª guerra

intervençãona

economia

a partirDe 40

função social

pós 2a guerra

oferta de bensserviços sociais


FUNÇÕES CONTEMPORANEAS DO ESTADO

Defesa e segurançaDefesa e segurança:

interna/externa soberania nacional

Estabilização interna:Estabilização interna:econômicapolítica

DistributivaDistributiva/alocaçãoassegurar distribuiçãocompensar imperfeições

Relações externas:Relações externas:Países/blocos econômicosOrganismos multilaterais

RegulaçãoRegulação:defesa dos direitos Infr.à ordem econômica

Corrigir falhas do mercadoCorrigir falhas do mercado Estimular/desincentivarexternalidades Prom. igualdade de oportunidade

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Fazer o que deve ser feito

Com capacidade de formulação e implementação

Otimizando os recursos

Com transparência, participação e responsabilização

Deficit Institucional

Governança

Eficiência

Democracia

REQUISITOS DA BOA GESTÃO PUBLICA


EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMININSTRAÇÃO PÚBLICA

PATRIMONIALISTAPATRIMONIALISTAAte inicio do séc. XIXAte inicio do séc. XIX

BUROCRÁTICABUROCRÁTICAInicio do séc.XIXInicio do séc.XIX

GERENCIALGERENCIAL1970 1970

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PATRIMONIALISTAPATRIMONIALISTA

Modelo de AP típico dosModelo de AP típico dosestágios primitivos daestágios primitivos dasociedade.sociedade.

Incapacidade de distinçãoIncapacidade de distinçãoentre o público e o privadoentre o público e o privado.

Modelo de AP típico dosModelo de AP típico dosestágios primitivos daestágios primitivos dasociedade.sociedade.

Incapacidade de distinçãoIncapacidade de distinçãoentre o público e o privadoentre o público e o privado.

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CARACTERISTICAS DA CARACTERISTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTAADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA

baseado em relações de lealdade pessoal ausência de limites entre os bens e recursos públicos e privados clientelismo, corrupção, nepotismoo centro do modelo era o chefe políticoausência de carreiras e critérios de promoção função do Estado e do servo público era dar emprego, favorecer aliados

CARACTERISTICAS DA CARACTERISTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTAADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA

baseado em relações de lealdade pessoal ausência de limites entre os bens e recursos públicos e privados clientelismo, corrupção, nepotismoo centro do modelo era o chefe políticoausência de carreiras e critérios de promoção função do Estado e do servo público era dar emprego, favorecer aliados

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BUROCRÁTICABUROCRÁTICA

Surge no final do Sec. XIX com o objetivo de frear a expansão patrimonialista, a partir dos estudos de Weber sobre as formas de dominação.Se propõe implantar um sistema racional-legal

Surge no final do Sec. XIX com o objetivo de frear a expansão patrimonialista, a partir dos estudos de Weber sobre as formas de dominação.Se propõe implantar um sistema racional-legal

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BUROCRÁTICABUROCRÁTICA

Atributos do Modelo racional- legal•IMPESSOALIDADE•ESPECIALIZAÇÃO•HIERARQUIA•NORMATIZAÇÃO•MERITOCRACIA

Atributos do Modelo racional- legal•IMPESSOALIDADE•ESPECIALIZAÇÃO•HIERARQUIA•NORMATIZAÇÃO•MERITOCRACIA

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CARACTERISTICASCARACTERISTICAS• Divisão de trabalho definida em cargos Divisão de trabalho definida em cargos hierarquizados hierarquizados

•Elimina variabilidade de resultadosElimina variabilidade de resultados•Elimina julgamentos subjetivosElimina julgamentos subjetivos•Autoridade reside na posição e não na pessoaAutoridade reside na posição e não na pessoa

• Carreiras, competências fixas, cargos Carreiras, competências fixas, cargos padronizados padronizados

• Reduz a desintegração dos órgãos.Reduz a desintegração dos órgãos.• Funcionários devem obediência às definições do cargo. Funcionários devem obediência às definições do cargo. • Organizados em carreiras e promovidos por tempo de Organizados em carreiras e promovidos por tempo de serviço ou mérito.serviço ou mérito.• Contratados com base na qualificação profissionalContratados com base na qualificação profissional

CARACTERISTICASCARACTERISTICAS• Divisão de trabalho definida em cargos Divisão de trabalho definida em cargos hierarquizados hierarquizados

•Elimina variabilidade de resultadosElimina variabilidade de resultados•Elimina julgamentos subjetivosElimina julgamentos subjetivos•Autoridade reside na posição e não na pessoaAutoridade reside na posição e não na pessoa

• Carreiras, competências fixas, cargos Carreiras, competências fixas, cargos padronizados padronizados

• Reduz a desintegração dos órgãos.Reduz a desintegração dos órgãos.• Funcionários devem obediência às definições do cargo. Funcionários devem obediência às definições do cargo. • Organizados em carreiras e promovidos por tempo de Organizados em carreiras e promovidos por tempo de serviço ou mérito.serviço ou mérito.• Contratados com base na qualificação profissionalContratados com base na qualificação profissional

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CARACTERISTICASCARACTERISTICAS• Controle por procedimentos e regras Controle por procedimentos e regras

• desempenho eficiente da rotinadesempenho eficiente da rotina• Impede tratamento diferenciadoImpede tratamento diferenciado..• Garante neutralidadeGarante neutralidade• Foco na tarefaFoco na tarefa

• Confiabilidade e confidencialidadeConfiabilidade e confidencialidade• Separa trabalho intelectual do operacionalSepara trabalho intelectual do operacional• Separação entre administração/técnica e Separação entre administração/técnica e políticapolítica• Normalização Normalização

• segue a risca regras e rotinassegue a risca regras e rotinas• reduz o risco de decisões discricionáriasreduz o risco de decisões discricionárias• padroniza comportamentospadroniza comportamentos

CARACTERISTICASCARACTERISTICAS• Controle por procedimentos e regras Controle por procedimentos e regras

• desempenho eficiente da rotinadesempenho eficiente da rotina• Impede tratamento diferenciadoImpede tratamento diferenciado..• Garante neutralidadeGarante neutralidade• Foco na tarefaFoco na tarefa

• Confiabilidade e confidencialidadeConfiabilidade e confidencialidade• Separa trabalho intelectual do operacionalSepara trabalho intelectual do operacional• Separação entre administração/técnica e Separação entre administração/técnica e políticapolítica• Normalização Normalização

• segue a risca regras e rotinassegue a risca regras e rotinas• reduz o risco de decisões discricionáriasreduz o risco de decisões discricionárias• padroniza comportamentospadroniza comportamentos



PRINCIPAIS DISFUNÇÕESPRINCIPAIS DISFUNÇÕES Centralização, verticalização das estruturasCentralização, verticalização das estruturas Ênfase na posição e não na pessoaÊnfase na posição e não na pessoa Formalismo e ritualismo - ênfase na disciplina e Formalismo e ritualismo - ênfase na disciplina e controles, controles, Privilegio da norma em detrimento da busca a de Privilegio da norma em detrimento da busca a de

resultadosresultados FFlexibilidade limitada:lexibilidade limitada: morosidade morosidade e lentidão e lentidão

do processo decisório.do processo decisório. Ignora a importância das pessoas e das relações Ignora a importância das pessoas e das relações

interpessoais - organização informalinterpessoais - organização informal

PRINCIPAIS DISFUNÇÕESPRINCIPAIS DISFUNÇÕES Centralização, verticalização das estruturasCentralização, verticalização das estruturas Ênfase na posição e não na pessoaÊnfase na posição e não na pessoa Formalismo e ritualismo - ênfase na disciplina e Formalismo e ritualismo - ênfase na disciplina e controles, controles, Privilegio da norma em detrimento da busca a de Privilegio da norma em detrimento da busca a de

resultadosresultados FFlexibilidade limitada:lexibilidade limitada: morosidade morosidade e lentidão e lentidão

do processo decisório.do processo decisório. Ignora a importância das pessoas e das relações Ignora a importância das pessoas e das relações

interpessoais - organização informalinterpessoais - organização informal



PRINCIPAIS DISFUNÇÕESPRINCIPAIS DISFUNÇÕES• Administração autoritária - acúmulo de poder.Administração autoritária - acúmulo de poder.• Regras tornam-se fins em si mesma.Regras tornam-se fins em si mesma.• Administração auto referenciada – voltada para si Administração auto referenciada – voltada para si

mesmamesma• Ética da obediência – dificuldade de Ética da obediência – dificuldade de responsabilizaçãoresponsabilização• Síndrome do “eu sou meu cargo”Síndrome do “eu sou meu cargo”• Lógica da dupla desconfiançaLógica da dupla desconfiança

• Do servidor Do servidor • Do cidadãoDo cidadão

PRINCIPAIS DISFUNÇÕESPRINCIPAIS DISFUNÇÕES• Administração autoritária - acúmulo de poder.Administração autoritária - acúmulo de poder.• Regras tornam-se fins em si mesma.Regras tornam-se fins em si mesma.• Administração auto referenciada – voltada para si Administração auto referenciada – voltada para si

mesmamesma• Ética da obediência – dificuldade de Ética da obediência – dificuldade de responsabilizaçãoresponsabilização• Síndrome do “eu sou meu cargo”Síndrome do “eu sou meu cargo”• Lógica da dupla desconfiançaLógica da dupla desconfiança

• Do servidor Do servidor • Do cidadãoDo cidadão

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FUNÇÕES CONTEMPORANEAS DO ESTADO

Defesa e segurançaDefesa e segurança:

interna/externa soberania nacional

Estabilização interna:Estabilização interna:econômicapolítica

DistributivaDistributiva/alocaçãoassegurar distribuiçãocompensar imperfeições

Relações externas:Relações externas:Países/blocos econômicosOrganismos multilaterais

RegulaçãoRegulação:defesa dos direitos Infr.à ordem econômica

Corrigir falhas do mercadoCorrigir falhas do mercado Estimular/desincentivarexternalidades Prom. igualdade de oportunidade

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• Globalização:- Enfraquecimento do Estado

nacional;

- Dificuldade de promover a equidade e justiça social

- Perda da capacidade de controlar o fluxo de informações entre os cidadãos;

- Perda de atividade e funções;

• Crise fiscal: – Endividamento/perda de

controle das contas públicas– incapacidade de geração de

poupança pública para realizar investimentos sociais

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CRISE DO ESTADOCRISE DO ESTADOFatores DeterminantesFatores Determinantes


• Crise política:– Crise de governabilidade

– Perda de legitimidade

– Descrédito nas instituições

• Crise econômica:– Crise no modelo de intervenção

do Estado;– Perda da capacidade de

coordenar o sistema econômico– Inflação, desemprego, recessão

• Crise do modo de administrar:– esgotamento do modelo

burocrático• Déficit de

desempenho- baixa qualidade na prestação dos

serviços públicos.

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CRISE DO ESTADOCRISE DO ESTADOFatores DeterminantesFatores Determinantes


REFORMAS DE PRIMEIRA GERAÇÃO (1970-1980)REFORMAS DE PRIMEIRA GERAÇÃO (1970-1980)

Estado mínimo Estado mínimo • Desconcentração do aparelho do Estado

• Redução do Estado-Providencia

• Vendas de ativos, privatização, terceirização

Economia/eficienciaEconomia/eficiencia• Ajuste fiscal – pré condição para o desenvolvimento e aumento da credibilidade

• Utilização de técnicas gerenciais do setor privado

Redução do aparelho do EstadoRedução do aparelho do Estado Adequação da maquina estatal aos tempos de escassez.

• Cortes de subsídios, incentivos, pessoal,etc

REFORMA DO ESTADO X REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

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REFORMAS DA SEGUNDA GERAÇÃO (a partir de 1995)REFORMAS DA SEGUNDA GERAÇÃO (a partir de 1995)• Fortalecimento das instituições• Busca da governança social• Mudança do modelo de gestão• Integração bem estar social X responsabilidade fiscal• Ênfase na efetividade e na redução do déficit institucional.• Papel central do Estado – Estado rede• Aumento da accountability e da participação social

REFORMA DO ESTADO x REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

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AS TRANSFORMAÇÕES

O CONTEXTOO CONTEXTO

Sociedade Industrial Sociedade do Conhecimento

O ESTADOO ESTADO

Provedor Direto de Serviços Promotor e Regulador

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Burocrática Gerencial

A GESTÃO DE PESSOASA GESTÃO DE PESSOASControle Comprometimento

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1887 40’

70’

80’

90’

2000

Combate aopatrimonialismo

Aperfeiçoamentoda burocracia

Combate àburocracia

? ? ?

Era da Burocracia

Era das Reformas

Era da NPM

A nova agenda

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO TEMPO

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A EMERGENCIA DA NOVA GESTÃO PÚBLICA

CONTEXTO DE CRISE E “ONDA” GLOBAL DE REFORMAS

Fim do período desenvolvimentista crises do petróleo crise de liquidez instabilidade do mercado financeiro

internacional Novos requisitos de integração

competitiva da globalização

Crise do Estado •disfunções da intervenção estatal na garantia do bem estar e da estabilidade econômica• disfunções burocráticas

Crise do Estado •disfunções da intervenção estatal na garantia do bem estar e da estabilidade econômica• disfunções burocráticas

IngovernabilidadeSONALBA LINHARES



• Motivações teóricas– Escolha pública– Agente/principal– Gerencialismo

• Influências– programas de

privatização– cooperação internacional– consultorias

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OS MODELOS DA NPM

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GERENCIALISMO PURO - (managerialism) OBJETIVOS: “FAZER MAIS COM MENOS” OBJETIVOS: “FAZER MAIS COM MENOS”

Organizar governos que custassem menos Preocupação com o contribuinte - reduzir gastos e

desperdícios em uma era de escassez Utilização maciça de técnicas e mecanismos do sp. para melhorar a eficiência Economia e eficiência governamental- engrenagens do modelo Weberiano Produtividade como eixo central Separação entre administração e política Preocupação com valor do dinheiro (value money).

MEDIDAS PRINCIPAISMEDIDAS PRINCIPAIS Privatização em massa. Corte de pessoal. Devolução de atividades à iniciativa privada. Descentralização. Desconcentração. Delegação de poder. Utilização de técnicas de AD, racionalização e controle orçamentarioAdoção da administração por objetivos (Governo Inglês)Descentralização administrativa


Despolitização das ações estatais. Desatenção à efetividade - neotaylorismo – pouca preocupação com e flexibilidade Retorno à rigidez do modelo Weberiano. Não estimula a construção de instituições voltadas à participação popular. Centraliza o processo decisório no núcleo central. Desconsidera peculiaridade do sp. Enfatiza as dimensões estruturais e não sociais da gestão.

PRINCIPAIS CRITICAS

ORIENTAÇÃO PARA O SERVIÇO PÚBLICO - - Public service orientation)


CONSUMERISMO - New public management OBJETIVOS: “OBJETIVOS: “FAZER MELHORFAZER MELHOR ” ”

Introdução do conceito de qualidade dos Introdução do conceito de qualidade dos serviçosserviços

Flexibilidade de gestãoFlexibilidade de gestão

Foco no cliente/consumidorFoco no cliente/consumidor

Descentralização, como forma de conferir Descentralização, como forma de conferir direito de escolha aos consumidoresdireito de escolha aos consumidores

Aumento da competição entre agenciasAumento da competição entre agencias

Adoção de novas formas de contrataçãoAdoção de novas formas de contrataçãoSONALBA LINHARES


O conceito de consumidor Diferença da ralação nos setores Não atende a equidade Significa apenas direito de escolha

Desatenção com problemas de coordenação central.

PRINCIPAIS CRITICAS


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OBJETIVOS: OBJETIVOS: – – ““FAZER O QUE DEVE SER FEITO"FAZER O QUE DEVE SER FEITO"

Fusão de idéias de gestão dos setores públicos Fusão de idéias de gestão dos setores públicos e privadose privados

Redução do déficit institucional (O QUE e não Redução do déficit institucional (O QUE e não COMO)COMO)

Foco no cidadãos (conotação coletiva)Foco no cidadãos (conotação coletiva)

Descentralização como forma de participação Descentralização como forma de participação dos cidadãos.dos cidadãos.

Ênfase no desenvolvimento da aprendizagem Ênfase no desenvolvimento da aprendizagem socialsocial

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Accountability com o binômio justiça e Accountability com o binômio justiça e equidadeequidade

Garantia da participação e responsabilização Garantia da participação e responsabilização socialsocial

Colaboração entre agenciasColaboração entre agencias

Transparência e controle socialTransparência e controle social

criação de uma nova cultura que congregue criação de uma nova cultura que congregue cidadãos, funcionários e políticos cidadãos, funcionários e políticos

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OS MODELOS DA NPM

GERENCIALISMO PURO

Foco na economia &eficiência

“fazer mais com menos”

Contribuintes

CONSUMERISMO

Foco na eficácia & qualidade

“fazer melhor”

Clientes

PUBLIC SERVICE ORIENTED

Foco na equidade &accountability

“fazer o que deve ser feito”

Cidadãos

adaptado de Abruccio

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O foco no cidadão Orientação para resultados

Planejamento estratégico Indicadores de

desempenho De Inputs Para Outputs e

Outcomes Ênfases no controle social,

transparência e accountability. Conselhos Orçamento Participativo E-gov

• Contratualização e flexibilização da gestão– Contratos de gestão– Privatizações e terceirizações– Revisão de instrumentos legais– Laboratórios

• Valorização e desenvolvimento das pessoas– Desempenho crescente

vinculado ao pagamento– Remuneração variável– Capacitação e des de

habilidades gerenciais

Sonalba Linhares

CARACTERISTICAS PROPOSTAS PELA NGP


• Integralidade: inclui judiciário e legislativo

• Transparência: abertura na ação pública

• Competição: ênfase na livre concorrência

• Equidade: distribuição de renda e combate a pobreza

• Eficiência: redução de custos

• Eficácia: foco nos resultados• Participação: ampliar

presença dos cidadãos nas políticas

• Subsidiariedade: não fazer o que puder ser feito localmente

• Igualdade de gênero: participação igualitária de homens e mulheres

Sonalba LInhares

PRINCIPIOS E CRITERIOS DO BID EM PROJETOS DE MODERNIZAÇÃO

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