Administração Pública Descritiva - Turma 01

MÓDULO III - DESEMPENHO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS

AGENTES

Ao final deste módulo o aluno será capaz de:

Conceituar termos originários da administração em geral;

Identificar a visão contingencial do aparelho estatal;

Apresentar aspectos da Modernização administrativa;

Compreender o ajuste fiscal de governo e sua implicação nas contas

públicas;

Classificar os tipos de agentes públicos existentes;

Descrever o modelo gerencial dos administradores públicos;

Destacar os fundamentos da Qualidade Total, sob o enfoque da Atividade

Pública; e,

Identificar as Leis que mais afetam a atividade pública.

Unidade 1 - Efetividade, eficácia e eficiência da Administração Pública

Agora que já conhecemos os fundamentos da Administração e funções do gestor

público, vamos esclarecer o significado dos conceitos originários da

administração geral, bastante usados na Administração Pública.

O acentuado aumento do tamanho da máquina administrativa percebido a partir

da década de 60 ergueu questionamentos acerca dos resultados dessa

máquina, em termos de bens e serviços públicos.

O administrador público deve ter instrumentos e percepção que lhe possibilitem

saber o grau de sucesso de suas ações, o que permitirá agir sobre o sistema

para a correção de rumos e aperfeiçoamento de resultados. Para tanto,

emprega-se três conceitos elementares: efetividade, eficácia e eficiência.

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Efetividade

O conceito de efetividade significa muito pouco e diz respeito tão somente à

produção de um efeito, que pode ser tanto negativo quanto positivo. Deixar de

ser efetivo significa simplesmente resultar em nada.

Exemplo: Pretendendo diminuir a saída de dólares do País, o presidente do

Banco Central optou por mexer na taxa de câmbio. Contudo, a moeda continuou

saindo na mesma proporção. Perceba que, nesse caso, a ação da Administração

não surtiu efeito algum, ou seja, não foi efetiva. Nesse mesmo exemplo, caso a

evasão de moeda estrangeira tivesse aumentado ainda mais com a ação da

Administração, esta teria sido efetiva, embora em sentido contrário do

pretendido.

A efetividade, portanto, não presta informação acerca do sucesso da ação

administrativa.

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Eficácia

Já o conceito de eficácia dá uma garantia a mais. A eficácia diz respeito ao

cumprimento bem sucedido de um objetivo. Na eficácia existe o efeito, que,

necessariamente, é positivo. Quando uma ação é eficaz, significa afirmar que

atendeu ao que se destinava. Trata-se a eficácia de conceito, ainda, carente de

certo significado importante, pois não leva em consideração os meios

empregados, mas tão somente o objetivo atingido. Afirmar que uma ação

administrativa foi eficaz significa reconhecer que o resultado pretendido foi

alcançado, sem nada dizer, contudo, de quanto tenha custado em termos de

recursos, tempo ou pessoal.

Exemplo: Por desídia do gestor, chegou-se ao término de contrato público sem

que processo de renovação tivesse sido proposto há tempo de que a tramitação

administrativa possibilitasse a nova contratação por licitação sem

descontinuidade do objeto. Resultado disso foi a adoção de contrato

emergencial. Nesse caso, houve eficácia, pois o novo contrato permitiu a

continuidade da prestação. Não se pode afirmar, contudo, que tenha sido mais

econômico, pela pressa e falta de concorrência.

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Eficiência

Por último, vem o conceito de eficiência, que garante, além da efetividade e da

eficácia, a economia dos meios empregados. O ato eficiente é mais barato,

demora apenas o necessário, emprega menos pessoas, gasta menos material,

proporciona resultados mais duradouros.

É certo, portanto, que a administração gerencial busque, constantemente, a

eficiência. Tanto é assim, que a Emenda nº 19 incluiu a Eficiência entre os

princípios da Administração, e não a efetividade ou a eficácia.

Vamos a alguns outros exemplos hipotéticos:

1) O fornecimento de remédios de alto custo ao público em determinada farmácia

de governo acontece somente nas manhãs das segundas-feiras. Formam-se

grandes filas e as pessoas passam por longos períodos de espera. Todos

deixam o local com os medicamentos de que necessitam.

Perceba que, nessa situação, há eficácia, ou seja, as pessoas recebem seus

remédios. Contudo, as longas filas e o tempo de espera indicam que não há

eficiência. O cidadão se sente mal atendido, perde seu tempo e, provavelmente,

sai reclamando, embora esteja com o remédio nas mãos.

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2) Uma prefeitura necessita adquirir papel ofício de expediente, pois o estoque

atual é suficiente para apenas mais um mês. Nesse período de um mês, a

aquisição emergencial é realizada, e o material chega a tempo de atender à

urgência. Na compra, gastou-se 5% a mais do que em vezes anteriores,

realizadas conforme os mandamentos das compras públicas. Mais uma vez

houve eficácia, sem ter havido eficiência, devido ao gasto maior na compra. Aí

se percebe clara falta de planejamento.

3) Determinado órgão de governo tem setor de atendimento ao cidadão em que

são feitos, em média, 300 atendimentos por dia. Ao chegar, a pessoa pega uma

senha e lê cartaz na parede: “Nesta agência você será atendido em, no máximo,

20 minutos.”

Do outro lado do balcão há uma equipe de 10 atendentes treinados e equipados

com sistema de informação em computador. A meta de 20 minutos é cumprida,

o que contribuiu com a credibilidade do órgão perante a sociedade. As pessoas

saem satisfeitas, considerando-se bem atendidas.

Tendo assumido um novo gestor, por observação da rotina este considerou que,

com treinamento, 7 atendentes conseguiriam cumprir essa meta de 20 minutos

de espera, o que liberaria 3 servidores para atividades outras, também

necessárias.

Assim se deu. Aconteceu o treinamento, reduziu-se o número de atendentes

para 7. Ainda assim o tempo de espera foi reduzido para 19 minutos.

Nesse exemplo houve eficácia com eficiência. A meta foi alcançada com sobra,

além de ter havido racionalização de pessoal – liberou-se 3 pessoas para outra

atividade. Se, pelo contrário, com as medidas tomadas o tempo tivesse

aumentado, extrapolando os 20 minutos de espera, a meta teria deixado de ser

cumprida, não fazendo sentido falar-se em eventual eficiência, resultante da

realocação de 3 pessoas. Pior de tudo – o serviço prestado ao cidadão teria se

degradado, com perda de credibilidade, o que um gestor eficiente deve

considerar trágico.

Unidade 2 - Visões sistêmica ou contigencial do aparelho do Estado

Agora que já entendemos os conceitos que permitem ao administrador público

perceber o grau de sucesso de suas ações e agir sobre o sistema para a

correção de resultados, vamos entender a importância de se ter visão de futuro,

aspecto cada vez mais estratégico nas políticas de administração dos órgãos de

governo.

Vejamos então: Visão contingencial e sistêmica.

Com a descentralização acentuada pela qual passou o aparelho público a partir

da década de 60, sob o predomínio da especialização técnica de Taylor e Ford,

que leva ao isolamento, os administradores públicos desacostumaram-se de ter

diante dos olhos a visão plena do “todo” que envolve seus processos de gestão.

Deve-se considerar que um dado fenômeno administrativo faz parte de outro

fenômeno maior, sendo o desempenho de um sistema notadamente influenciado

pelo grau de relações desse sistema com esse outro, maior, que o engloba. Eis

o princípio administrativo do expansionismo. Segundo Chiavenato (2008), a

transferência da visão focada nos elementos fundamentais para uma visão

focada no todo se denomina abordagem sistêmica.

Atenção: Ter visão sistêmica significa, então, enxergar o fenômeno

administrativo como sendo cercado por outros com os quais interage

dinamicamente, na produção de resultados.

Ter visão sistêmica, portanto, contribui com a eficiência e com a qualidade dos

serviços prestados. O administrador que possui visão do todo está mais

preparado para enfrentar contingências externas, que raramente o pegam

desprevenido. Pode ele, inclusive, com visão sistêmica, melhor contribuir com os

sistemas periféricos que o cercam.

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Já a visão contingencial deixa de lado essa abordagem sistêmica, para focar o

futuro da administração na ocorrência de contingências. Uma contingência é um

evento futuro provável, mas não certo, que pode afetar seriamente o trabalho de

uma organização pública, como a mudança de governo, uma greve no setor, ou

alterações repentinas na política institucional. É algo que pode ser tanto incerto

quanto eventual, podendo suceder ou não, dependendo das circunstâncias.

As características das organizações públicas são fortemente decorrentes do que

existe fora delas: seu ambiente. O conhecimento do ambiente passou a ser vital

para a compreensão dos mecanismos organizacionais do Estado.

Atenção: A teoria contingencial age conforme as necessidades ambientais. As

decisões tomadas são previamente confrontadas com as mudanças ocorridas

no ambiente no qual a organização encontra-se inserida. Analisando a partir de

uma visão contingencial, o ambiente é de extrema importância para a

compreensão dos mecanismos organizacionais.

Unidade 3 - Modernização administrativa no presidencialismo de coalizão

Vimos na unidade anterior as visões sistêmicas e contingencial. Vamos agora

apresentar aspectos do presidencialismo de coalizão que causam impacto em

plano de modernização da máquina pública.

A modernização administrativa tem sido a meta de diversos governos desde a

década de 1930. Objeto de diversas reformas levadas a efeito, a modernização

administrativa tem sido fortemente impactada pelas coalizões de forças políticas

na base de apoio ao governo.

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A moderna Administração Pública

Podemos afirmar que, com as reestruturações feitas em diversas unidades do

serviço público, surgiu um grande fenômeno chamado “moderna Administração

Pública”.

Essa modernização tende a ser vista por alguns críticos como uma ideologia com

base no mercado. Porém, foi considerada por outros como uma Administração

híbrida, com foco contínuo nos valores fundamentais do serviço público, embora

expressa de uma nova maneira. No entanto, muitos concordam que a nova

Administração Pública deva ser encarada como uma importante e significativa

ruptura nos padrões da Administração do setor público.

Atenção: Em resumo, a “modernização da Administração Pública” é um

sistema de pensamento ideológico caracterizado pela importação de ideias

geradas em áreas do setor privado para dentro das organizações do setor

público”.

Exemplos de ações nesse sentido seriam a eliminação do desperdício no setor,

pelo desmonte dos sistemas de corrupção; a introdução de novos regulamentos,

que sejam mais flexíveis em termos de gestão; a redução da diferenciação

vertical, com adoção de estruturas decisórias mais horizontalizadas; o emprego

de terceirização em atividades que a legislação assim o permita; a instituição de

dispositivos de premiação/incentivo para os servidores.

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Teoricamente, já existem modelos resultantes da tentativa de modernização da

Administração Pública, quais sejam:

Impulso para a eficiência

Foi o primeiro modelo a representar uma tentativa de tornar o setor público mais

parecido com a iniciativa privada, orientado por noções rudimentares de

eficiência.

Para alguns críticos, o modelo é inadequado, tendo sido importado da

administração do setor privado sem levar em consideração, contudo, as

características peculiares das organizações públicas.

Downsizing e descentralização

Esse modelo busca uma maior flexibilidade organizacional, o abandono do alto

grau de padronização, o aumento da descentralização da responsabilidade

estratégica e orçamentária, o aumento da terceirização e a separação entre um

pequeno núcleo estratégico e uma grande periferia operacional. São elementos

constitutivos do modelo:

Mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato;

Estruturas organizacionais mais horizontalizadas;

Redução na folha de pagamento;

Alianças estratégicas entre organizações.

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Busca da excelência

Trata-se de um modelo mais associado à corrente da “excelência”. Ou seja, tem

a sua grande ênfase na importância da cultura organizacional. Enfatiza o papel

dos valores, cultura, ritos e símbolos no modo como chefes e subordinados se

comportam no ambiente de trabalho.

Neste modelo há forte interesse na maneira como as organizações administram

a mudança e a inovação, nas formas carismáticas de liderança, em lugar das

formas tradicionais.

Na Administração Pública existe uma tendência à preferência por instrumentos

da Administração privada sem que se faça uma leitura crítica da real validade.

Deve-se ter em mente que nem todas as práticas de gestão da atividade privada

aplicam-se à atividade pública. Os instrumentos administrativos e as políticas

que servem para a empresa privada, na exata forma em que foram concebidos,

nem sempre são indicados para a Administração Pública.

É certo, entretanto, que determinados princípios administrativos se aplicam ao

setor público e ao privado com igual eficiência. Contudo, a simples transposição

de um modelo empresarial de Administração à esfera Pública pode gerar

consequências danosas às instituições governamentais, dentre elas, a perda da

identidade.

Na fase de concepção de um modelo administrativo para o setor público, há que

se identificar as diferenças entre uma e outra instituições. Cada órgão da

Administração Pública tem um objetivo distinto, definido por seu estatuto,

regulamento ou lei que o instituiu. Sendo assim, a aplicação de um modelo

gerencial nesses órgãos deverá passar por adaptações específicas, com base

na estrutura da instituição que se quer “modernizar”, com foco na atividade-fim

dessa entidade.

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A modernização da Administração Pública, portanto, é um processo inevitável

no desenvolvimento do setor governamental. A busca de um modelo gerencial

eficiente, entretanto, passa por um amplo estudo de toda a máquina do Estado,

em que se faz necessário conhecer as funções de cada componente da estrutura

estatal.

Desse modo, conhecendo os princípios administrativos voltados à eficiência

gerencial, será possível identificar, examinar e eliminar as deficiências de cada

órgão do setor público, bem como de cada regulamento, norma ou lei aplicada à

esfera governamental.

Ocorre que, desde a implantação do pluripartidarismo e da abertura política ao

final do regime militar, pratica-se no País um presidencialismo de coalizão, onde

para ter suas políticas levadas a efeito, o Executivo necessitava formar uma base

de apoio com partidos e coligações, visando garantir a força necessária para a

aprovação de matérias de interesse do governo no Congresso.

No presidencialismo de coalizão, o Presidente da República cede ministérios

inteiros e instituições da Administração Indireta a partidos políticos que montam

estruturas de gestão próprias e fracamente engajadas num processo uniforme

de administração gerencial. São nomeações políticas, que não necessariamente

privilegiam a meritocracia, mas sim a manutenção do prestígio e do poder

político, pela ocupação de espaço no governo.

Unidade 4 - Ajuste fiscal de governo

Ter as contas públicas superavitárias tem sido a meta de todos os governos

havidos desde o processo político que ficou conhecido como redemocratização

do país. O objetivo desta unidade é o de apresentar aspectos desse ajuste fiscal

na Administração Pública.

Com o intuito de financiar a construção de uma máquina administrativa

proporcional à grandiosidade territorial brasileira, o governo do regime militar, ao

invés de buscar recursos em poupança interna, que historicamente é

insignificante no País, ou de praticar uma política tributária mais eficiente, optou

por endividar-se no exterior, assumindo grandes compromissos financeiros – a

chamada “dívida externa”.

Com o passar dos anos, apenas o pagamento dos serviços da dívida, que são

os juros pagos pelos empréstimos, onerou sobremaneira o orçamento público,

levando à necessidade de reduzir-se o gasto de governo. Essa disposição

governamental de redução de gastos deveu-se, inclusive, ao atendimento de

metas do Fundo Monetário Internacional (FMI), órgão financeiro multinacional

que empresta dinheiro novo para que os países endividados, como o Brasil,

refinanciem suas dívidas, conforme condições impostas de saneamento nas

contas públicas. Atualmente, devido a isso, as economias públicas de diversos

países são influenciadas por metas prescritas pelo FMI.

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Um dos quesitos de saneamento das contas públicas é o chamado resultado

primário, que representa a diferença entre o que um governo arrecada e o que

gasta. Caso esse resultado seja negativo, houve déficit primário, caso seja

positivo, houve superávit primário.

No Brasil, o saneamento das contas do governo seguiu dois rumos. O primeiro

deles diz respeito à contenção da despesa de custeio da máquina,

especialmente com o achatamento dos salários dos servidores e das

aposentadorias pagas aos trabalhadores do regime geral e do serviço público. O

outro rumo foi o da redução do investimento público em áreas relevantes como

habitação social, educação e saúde, por exemplo.

Essa vertente de redução do gasto público com servidores, aposentados e

pensionistas explica a edição de três emendas constitucionais (nos 20, 41 e 47)

apenas para as reformas previdenciárias do setor público, com reduções

significativas dos benefícios dos servidores e aumento de requisitos para a

aposentadoria. Some-se a isso a política de reajuste salarial do servidor, que

passou por prolongado vazio durante os governos Collor e FHC.

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Outro mecanismo para a redução de despesa foi a própria redução do aparelho

do Estado, por meio das privatizações.

Nos leilões das empresas estatais, contudo, o governo aceitou como moeda de

pagamento os títulos da dívida pública, pelo valor de face, chamados por muitos

críticos de “moeda podre”. Outro aspecto a ser considerado nesse processo foi

a possibilidade de endividamento por parte dos compradores das empresas

privatizadas com recursos oficiais do Banco Nacional de Desenvolvimento Social

(BNDES). Em ambas as situações, a venda das estatais não implicou na entrada

de dinheiro novo no cofre do governo, uma vez que o pagamento recebido era

feito com recursos públicos tomados sob empréstimo e títulos públicos com

pouco valor.

O benefício advindo dessas privatizações, em termos de redução da carga de

despesas, se deu com a eliminação de salários e demais custos trabalhistas,

além do fim das despesas operacionais das empresas privatizadas.

Atenção: O ajuste fiscal é, portanto, esse movimento de equilíbrio

econômico entre receita e despesa pública. Para atender às metas do FMI,

o governo deve gastar menos do que arrecada, e essa diferença, em favor

da reserva orçamentária, leva ao chamado superávit primário.

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A Lei Orçamentária Anual (LOA)

Outro fator que contribui com o resultado primário é o contingenciamento

orçamentário. A Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece a divisão do bolo

orçamentário federal pelos diversos órgãos do Poder Público. Isso não significa,

contudo, que cada um deles possa dispor do orçamento que lhe seja destinado.

Por decreto, o Presidente da República, atendendo à política do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), contingencia porções desse

orçamento, estabelecendo as reservas de contingência. Isso ganha o nome de

“contingência”, pois serve para atender às despesas imprevistas. Caso estas não

aconteçam, essa reserva deixa de ser utilizada e passa a compor o resultado

primário.

Críticos do modelo afirmam que, com o aumento do resultado primário, o dinheiro

colocado em reserva deixa de atender às finalidades do Estado, que é o supremo

interesse da sociedade. Assim, reduz-se a dívida pública financeira,

aumentando-se, por outro lado, a dívida pública social, uma vez que carências

da sociedade deixam de ser providas por serviços públicos de qualidade,

enquanto que o cumprimento das metas do FMI passa a ser priorizado.

Por fim, cabe mencionar que outro argumento empregado pelos críticos diz

respeito a uma necessária auditoria dessa dívida externa, que, por muitos, é

considerada já paga mais de uma vez.

Unidade 5 - Os Agentes Públicos

O Desenvolvimento Humano tem sido o principal desafio de modernidade para

a Atividade Pública. Capacitar, fidelizar e motivar o agente público implica

diretamente na qualidade do serviços prestados pela Administração. Tal é o

desafio da finalidade pública, com a supremacia do interesse do cidadão.

O objetivo desta unidade é o de classificar os tipos de agentes públicos

existentes, abordando especificidades da área tais como o provimento de cargos

comissionados e funções de confiança, a vedação ao nepotismo, a motivação e

o empedramento do Servidor Público.

"O tal cidadão, que fala tão imponentemente de importantes questões

administrativas, é quase um analfabeto. O que fez ele? Arranjou servir adido à

repartição que cobiçava, deixando o lugar obscuro que ocupava, numa

repartição obscura do mesmo ministério. Tinha fortes pistolões e obteve. O

diretor, que possuía também um candidato, para a mesma causa, aproveitou a

vaza e colocou de igual forma o seu. Há um fim de ano de complacências

parlamentares e todos eles arrancam do Congresso uma autorização, na cauda

do orçamento, aumentando os lugares, na tal repartição cobiçada, e mandando

também aproveitar os 'adidos'. Está aí a importância do homenzinho que não

cessa de falar como um orador".

Lima Barreto, O Trem de Subúrbios, 1921.

Componente da maior relevância para a Administração Pública é o Agente

Público, ou Agente do Estado. É ele quem define e faz operar a máquina pública,

conforme os princípios já vistos neste estudo.

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Dividem-se eles em duas categorias, que já citamos anteriormente:

Agente Público político, que é o detentor de mandato eletivo, com período

delimitado, nos poderes Executivo e Legislativo. Nessa categoria estão os que

definem a Administração conforme premissas de natureza política, na forma de

políticas públicas voltadas à gestão do Estado. Isso pode dar-se na forma das

leis e por decretos emitidos pelos chefes do Executivo nas três esferas da

federação.

Já o Agente Público burocrático, ou administrativo, é aquele que faz funcionar

a máquina do Estado, conforme as regras previamente definidas pelos agentes

políticos. São eles os servidores públicos civis, os militares, os empregados

públicos e, peculiarmente, os trabalhadores terceirizados.

Indo do último para o primeiro da lista, parece estranho considerar-se o

trabalhador terceirizado como um Agente Público.

Porém, no exercício de seu trabalho público, é exatamente nisso que ele se

transforma. A terceirização não representa a adoção de um regime jurídico

celetista pela Administração, posto que não se contrate trabalhadores

diretamente, mas sim empresas prestadoras de serviços que colocarão seus

empregados a serviço do Estado, na forma de um contrato firmado entre essa

empresa e o Poder Público.

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A presença do trabalhador terceirizado na atividade pública não é recente,

datando do regime militar, mais uma vez na forma do Decreto-Lei nº 200, de

1967, que diz:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser

amplamente descentralizada.

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,

supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado

da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da

realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à

execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa

privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos

de execução...

Somente em 1997, por meio do Decreto nº 2.271, o Executivo regulamentou a

contratação de serviços terceirizados, nos seguintes termos:

Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e

fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais

acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área

de competência legal do órgão ou entidade.

§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,

informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e

manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência,

objeto de execução indireta.

§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às

categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade,

salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo

extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.

...

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A terceirização de serviços

A adoção da terceirização de serviços fez surgir uma nova classe de

trabalhadores do Estado, representada pelos empregados de empresas

prestadoras de serviços à Administração, regidos por legislação da iniciativa

privada, sem vínculo de “subordinação dos empregados da contratada à

administração da contratante”.

A subordinação do empregado terceirizado se dá com seu empregador, que não

é o Estado, mas sim a empresa prestadora. Acerca das responsabilidades

trabalhistas, contudo, a Administração possui responsabilidade subsidiária à da

empresa terceirizada. Por essa razão, deve o gestor do contrato assegurar-se

que a empresa cumpre com suas obrigações trabalhistas para com os

empregados prestadores de serviços.

Não faz sentido hoje em dia, por exemplo, realizar-se concurso público para

funções de motorista, serviços gerais ou ascensorista de elevador. Tais

categorias de trabalhadores devem ser chamadas à Administração Pública por

meio de contratações de empresas de mercado, na forma da Lei nº 8.666, de

1993. Isso aponta um rumo muito correto adotado pela Administração, que é o

da especialização em suas atividades típicas, com o abandono de áreas para as

quais a iniciativa privada apresente resposta eficiente.

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Embora inexista vínculo funcional entre o trabalhador terceirizado de empresa

privada contratada pela Administração com o órgão público contratante, esse

empregado deve atuar e portar-se conforme as premissas da Administração

Pública, enquanto esteja no exercício da prestação de serviços.

Exemplo: Um trabalhador de empresa terceirizada que organize a fila de entrada

em determinado órgão de governo onde haja atendimento ao cidadão, como um

DETRAN estadual, deve portar-se com espírito público (agir com urbanidade,

civilidade e educação; ser solícito, prestativo); deve atuar com impessoalidade.

A respeito disso, a lei da improbidade administrativa (Lei nº 8.429, de 1992)

alcança não apenas o servidor ou empregado público, mas também o particular,

como segue:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor

ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de

Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para

cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de

cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma

desta lei. (grifos nossos)

...

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que

exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,

nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou

vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no

artigo anterior.

...

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Empregado público

Fazem também parte da Administração, notadamente na Administração Indireta,

os empregados públicos, que são os trabalhadores de empresas estatais e

sociedades de economia mista, admitidos por processos seletivos análogos ao

concurso público, para assumirem empregos públicos, regidos pela CLT, sem

estabilidade. Um funcionário do Banco do Brasil, por exemplo, é um empregado

público e não um servidor público. Valem para estes, contudo, as premissas da

Administração Pública.

Constitucionalmente, os militares não são considerados servidores públicos,

cabendo-lhes legislação específica, com normas bastante distintas daquelas dos

servidores, agravadas pelos princípios da hierarquia e da disciplina. Tanto é

assim que, aos militares, não se aplicam as reformas previdenciárias levadas a

efeito desde a década de 1990 – por exemplo, sua inclusão no instituto da

previdência complementar privada do servidor público, previsto pela Lei nº

12.618, de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar para os

servidores públicos federais titulares de cargo efetivo (FUNPRESP).

Ao militar cabe, por exemplo, a prisão administrativa por delito funcional que

pratique, sem direito a habeas corpus, fato que não existe para o servidor civil.

Para o militar, inexiste a regra constitucional do ingresso por concurso público,

sendo deixado o assunto para a deliberação de lei específica:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela ...

...

§ 2º Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares.

§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando sê-

lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:

...

IV - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;

V - o militar, enquanto em serviço ativo, não pode estar filiado a partidos políticos;

...

X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a

estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os

direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações

especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades,

inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de

guerra.

...

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Por último, há a categoria dos servidores públicos civis, que podem ser

compreendidos em servidores efetivos de carreira, ou simplesmente servidores

efetivos, e servidores nomeados para “cargo em comissão declarado em lei de

livre nomeação e exoneração” (CF, art. 37, II), ou servidores comissionados.

A Lei nº 8.112, de 1990, prescreve que são requisitos básicos para investidura

em cargo público, sendo proibida a participação em gerência ou administração

de sociedade privada:

Art. 5°....

I - a nacionalidade brasileira;

II - o gozo dos direitos políticos;

III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;

IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;

V - a idade mínima de dezoito anos;

VI - aptidão física e mental.

Deve ficar registrado que a legislação da área é esparsa, cabendo ao chefe do

Executivo de cada ente federado dispor acerca de seu quadro de servidores em

legislações próprias. A Lei nº 8.112, que instituiu o regime jurídico único do

servidor público, alcança apenas os servidores federais, na esfera da União.

Deixando de ser, assim, uma legislação nacional.

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Baseado em dados do IBGE, do Ministério do Trabalho e Emprego e de

orçamentos públicos, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

divulgou, em 2011, o Comunicado nº 110, intitulado Ocupação no Setor Público

Brasileiro: tendências recentes e questões em aberto. São conclusões do

Comunicado:

A recomposição de pessoal na Administração Pública, na década de

2000, foi suficiente apenas para repor em parte os quadros de servidores

que deixaram a atividade pública, principalmente por aposentadoria. O

perfil dos servidores admitidos nesse período se deu em sua maioria nas

áreas “estratégicas, tais como: advocacia pública, arrecadação e

finanças, controle administrativo, planejamento e regulação”.

Entre 1995 e 2010 ocorreu significativa redução do percentual de

servidores públicos federais, com menor redução de percentual de

servidores estaduais, em contraste com o aumento do percentual de

servidores municipais. Essa tendência acompanha a lógica do

municipalismo implantado na Constituição de 1988;

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Ao longo da década de 2000, os gastos com pessoal do setor público

mantiveram-se estáveis e dentro do controle do governo;

Entre 1995 e 2010 observou-se elevação no nível educacional do servidor

público, reduzido na esfera federal em 2002, devido ao elevado número

de aposentadorias havidas nesse período.

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Entre 2002 e 2010 houve recuo nos percentuais de servidores de serviços

administrativos nas esferas da União e estados, com crescimento na

esfera municipal. Isso se deve ao avanço da presença das tecnologias da

informação (TI) na atividade pública, com disseminação inclusive nos

cargos de chefia e direção, que incorporaram essas atividades em seus

perfis. Isso reduz a necessidade de pessoal de apoio administrativo. Nos

municípios, o crescimento percentual indica que nessa esfera o uso de TI

ainda não seja tão evidente.

Pág. 11

Formas de ingresso e estabilidade

Acerca da legislação do servidor público, é o que considera Chiavenato (2008):

“A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada,

notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor.

São exemplos imediatos desse quadro a aplicação indiscriminada do instituto da

estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submetidos a regime

de cargo público e de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que

impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo da

competência”

O que o autor pretende afirmar é que esse quadro de estabilidade e de reserva

de atuação contribui para o desestímulo funcional do servidor efetivo, que, em

meio a essas salvaguardas, não encontra estímulos para o desenvolvimento

continuado e atuação eficiente na atividade. Nesse cenário, considera o autor

haver forte tendência à estagnação profissional, com consequente má prestação

do serviço público.

É certo que o servidor público esteja fortemente influenciado pelo meio, como

ocorre com qualquer trabalhador. Considerando que este atue em um ambiente

que apresente carências de gestão, onde o desafio e a busca pela excelência

não sejam premissas perseguidas pela organização, ou setor, o risco de que se

instale uma cultura de desinteresse pela eficiência e qualidade torna-se real.

Num ambiente assim, em que não se trabalhe aspectos de gestão e motivação

funcional, dificilmente a renovação de quadros por concurso público, por

exemplo, surtirá efeitos que durem além do médio prazo.

Sem mudanças na cultura, que é o conjunto de valores e premissas adotados

pelas pessoas, a realização de concurso público, o que teoricamente oxigenaria

o ambiente com novos pensamentos e atitudes, deixaria de ser eficaz. Além

disso, deve-se levar em consideração que os objetivos mais evidentes de quem

hoje busca um emprego público nem sempre são o espírito público, ou a

supremacia do interesse público, mas sim a estabilidade de emprego e o melhor

salário, quesitos a princípio dissociados da qualidade na prestação dos serviços.

Pág. 12

Outra crítica que se faz ao modelo do concurso público diz respeito à falta de

regularidade de realização. Com isso, a cada concurso absorve-se uma

quantidade grande de novos servidores, em intervalos longos sem que haja

admissões. Isso torna desigual a distribuição dos servidores ao longo das

carreiras, que são curtas, não indo além de 20% a distância entre o menor e o

maior nível remuneratório.

Quanto à perda do cargo público, a Constituição inclui três hipóteses em que

isso ocorra:

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores

nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de

lei complementar, assegurada ampla defesa.

Destes, o inciso III refere-se à perda do cargo por baixo desempenho, cuja

avaliação seja periódica. Ocorre, contudo, que esse dispositivo ainda não vigora,

posto que a mencionada lei complementar ainda não foi, até hoje, elaborada. O

dispositivo foi acrescentado à Constituição pela Emenda nº 19, da reforma

administrativa gerencial.

Embora essa seja uma linha de raciocínio hoje posta, a estabilidade do servidor

é uma garantia da continuidade da Administração Pública. Buscando proteger a

máquina da gestão patrimonialista, que, provavelmente, submeteria à

substituição os servidores por critérios clientelistas, o instituto da estabilidade

garante ao agente público a proteção necessária de seu cargo para que atue na

forma da lei, ainda que submetido a gestões temerárias. O servidor público,

diante de situação de improbidade de que tome conhecimento, deve denunciá-

la, sem que corra o risco da perda posterior do cargo, por perseguição política.

Na mesma linha, o acesso por concurso público impede a seleção de servidores

pelos critérios subjetivos da preferência política. É uma garantia de que o acesso

ao cargo público seja facultado, por mérito, a qualquer cidadão que cumpra os

pré-requisitos formais com impessoalidade.

Art. 37. A administração pública direta e indireta...

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que

preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na

forma da lei;

...

Pág. 13

O cargo em comissão

Além do ingresso no serviço público por concurso, a Constituição também faculta

o livre provimento de cargo em comissão, para atribuições de direção, chefia e

assessoramento. A nomeação em cargo em comissão que não atenda a essas

necessidades incorre em desvio constitucional. É certo, contudo, que inexista

definição fechada para o termo “assessoramento”, e grande parte dos desvios e

exageros hoje existentes decorre da interpretação ilimitada desse termo.

Art. 37. A administração pública direta e indireta...

...

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em

concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e

a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as

nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e

exoneração; (grifo nosso)

...

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes

de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores

de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,

destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (grifo

nosso)

...

O servidor comissionado distingue-se do efetivo não apenas na origem de sua

nomeação, mas também no modelo previdenciário, que decai sobre o regime

geral do INSS. Em caso de licença por tratamento de saúde que seja superior a

quinze dias, diferentemente do servidor em cargo efetivo, o comissionado passa

a perceber benefício do INSS, conforme as regras e tetos remuneratórios

daquele instituto.

(Constituição Federal)

Art. 39....

...

§ 13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado

em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou

de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social.

...

Pág. 14

No Poder Executivo, o cargo em comissão recebe o nome de Grupo – Direção e

Assessoramento Superiores (DAS), que pode ser de 4 níveis – DAS 1, 2, 3 e 4.

Devido à rigidez do concurso público/estabilidade, esse dispositivo acabou por

representar alternativa para que a Administração recrutasse profissionais de

mercado, sem estabilidade, para atuarem de forma mais alinhada com uma

administração gerencial. É importante destacar, contudo, que esse recurso de

livre provimento pode ensejar o desvio da finalidade pública, na forma

patrimonialista da indicação política, o que muitos críticos chamam de

aparelhamento do Estado.

Pelo Decreto nº 5.497, de 2005, o Executivo fez dar cumprimento ao dispositivo

constitucional que determina o estabelecimento de percentual mínimo de cargos

DAS que devam ser providos por servidores efetivos a partir da data de sua

vigência.

Pág. 15

Vedação ao nepotismo

Considerando o princípio constitucional da impessoalidade, a nomeação de

familiares para cargos em comissão de livre provimento, manifestação explícita

de patrimonialismo, é atitude inconstitucional. Pretendendo pôr fim a essa prática

muitas vezes observada na Administração, o Supremo Tribunal Federal (STF)

fez publicar no Diário Oficial da União, do dia 29 de agosto de 2008, a Súmula

Vinculante nº 13, com o seguinte teor:

“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por

afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor

da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou

assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou,

ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a

Constituição Federal.”

A referida súmula causou forte abalo nas áreas de recursos humanos da

Administração, uma vez que tenha sido por demais abrangente na interpretação

do nepotismo. Exemplo disso é o grau de parentesco, que, para o Código Civil,

vai apenas até o 2º grau.

Para regulamentar a aplicação da Súmula nº 13 na esfera do Executivo, o

Presidente da República publicou o Decreto nº 7.203, de 2010, onde estabelece

permissões e vedações para a nomeação de pessoal à luz da decisão do STF.

Pág. 16

Instrumentos de motivação do servidor

“Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se

que a administração de recursos humanos carece da existência de um sistema

de incentivos para o profissional, sendo patente a ausência de uma política

orgânica de formação, capacitação permanente e de remuneração condizente

com a valorização do exercício da função pública” (CHIAVENATO, 2008, p. 196)

De fato, há que se admitir que sejam raros os dispositivos de motivação à

disposição do gestor público para incentivar sua equipe. A ascensão por mérito

se dá praticamente de forma automática, ano após ano, até que o servidor

alcance o teto da carreira, sendo compulsória no segundo ano de mesmo nível

remuneratório. É certo, porém, que haja a possibilidade de nomear-se o servidor

para cargo em comissão, embora essa hipótese dependa da disponibilidade do

cargo, o que ocorre em quantidade insuficiente para manter-se motivada uma

equipe inteira.

Um instituto motivacional empregado modernamente tem sido a gratificação por

desempenho, incorporada aos planos de carreira de diversos órgãos públicos.

Nele, o chefe pactua com o servidor as metas a serem atingidas, e este, após

um período avaliativo, passa a perceber o percentual de gratificação de

desempenho, em conformidade com o resultado alcançado.

Nesse modelo, além de uma parcela avaliativa individual, há outra, que resulta

da avaliação setorial da unidade em que atue o servidor. Essa avaliação coletiva

estimula o trabalho cooperativo e fortalece critérios de cobrança entre colegas

de um mesmo setor, posto que o resultado decorra do esforço de cada um.

Esse é um modelo bastante desafiador para quem avalia, uma vez que as

relações pessoais constituídas ao longo tempo tendem a interferir na isenção do

processo avaliativo.

Pág. 17

Há, ainda, em alguns órgãos de governo, a gratificação por especialização,

constituída em níveis percentuais conforme os cursos de formação (graduação,

especialização, mestrado, doutorado), ou ações de capacitação – como este

nosso curso em Educação a Distância – que agregam valores à remuneração do

servidor por iniciativa realizada.

Sob o enfoque da capacitação continuada do servidor público, assim afirma a

Constituição:

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios...

...

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para

a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a

participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira,

facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes

federados.

...

Políticas consistentes de capacitação costumam surtir bom efeito na motivação

dos servidores. Uma meta razoável nesse sentido seria conseguir que cada

servidor realizasse, ao menos, uma ação de capacitação por ano. A capacitação

contribui para a requalificação dos quadros que tiveram seus cargos extintos, ou

que foram remanejados para outros órgãos, uma vez que as demandas da

Administração evoluem e são hoje distintas daquelas existentes quando do

ingresso do servidor na carreira.

Para tanto, é necessário que os órgãos públicos desenvolvam planos plurianuais

de capacitação, como afirma Chiavenato (2008):

“A política é composta de dois elementos básicos: cursos genéricos com

conteúdos uniformes para diferentes públicos-alvo (gerentes, pessoal de apoio

etc.), que reflitam um diagnóstico de necessidades comuns a toda a

Administração Pública, e cursos específicos, relativos à área de atuação dos

órgãos e dos servidores. Adicionalmente, prevê-se que atividades de

capacitação sejam incluídas entre os requisitos para a promoção nas diversas

carreiras”

Pág. 18

Essa política de capacitação deve considerar que, devido à escassez de

renovação de quadros na Administração havida nas últimas décadas, os

servidores hoje egressos de concurso público, notadamente bem capacitados,

convivem com servidores antigos que estão próximos da aposentadoria, e que,

muitos deles, encontram-se desatualizados de maneira bastante precária. São

públicos distintos, cujas especificidades devem ser consideradas.

Inclusive, é salutar desenvolver-se planejamento para incentivar os servidores a

que desfrutem da licença-capacitação, instituída no Regime Jurídico Único, pela

mesma lei que extinguiu a licença-prêmio. Depois de transcorridos cinco anos

de exercício, o servidor tem direito a três meses de licença-capacitação para

realizar curso financiado pela Administração.

(Lei nº 8.112, de 1990)

Art. 81. Conceder-se-á ao servidor licença:

...

V - para capacitação; (redação dada pela Lei nº 9.527, de 1997)

...

Nada mais justo, portanto, que esse esforço de capacitação do servidor seja

refletido em sua remuneração, quer seja pela ascensão na carreira, quer seja

por meio de uma gratificação de especialização.

Pág. 19

Para encerrar esta breve abordagem acerca dos dispositivos de motivação para

o servidor público, destacamos citação de Chiavenato (2008), que, com lucidez,

aborda o tema em perspectiva:

“Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores

públicos brasileiros. Não há dúvida que a motivação positiva fundamental é

aquela relacionada com o sentido de missão do servidor. Para o servidor público

é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a

atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto

que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado.

Entretanto, em momentos de crise e de transição como o que vivemos, o papel

do Estado e do servidor público ficam confusos. A ideia burocrática de um Estado

voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda

implantar na Administração Pública brasileira uma cultura de atendimento ao

cidadão-cliente.

A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não apenas

através de concursos e processos seletivos públicos, mas principalmente

através de um sistema de promoções na carreira em função do mérito

acompanhadas por remuneração correspondentemente maior. Essa motivação

é fundamental, mas já vimos que não pode ter a rigidez peculiar às carreiras

burocráticas. É preciso garantir a profissionalização sem a correspondente

rigidez da burocracia.

Finalmente, é essencial contar com uma motivação negativa, possibilitada

através da demissão por insuficiência de desempenho. Embora secundária em

relação às motivações positivas, não há dúvida que sem ela será muito difícil,

senão impossível, levar o funcionário comum a valorizar o seu emprego”.

Pág. 20

Empowerment

Uma das formas mais efetivas de se conquistar a motivação dos servidores em

um cenário que seja restritivo em termos de premiações remuneratórias é o

“empoderamento” das pessoas. Dessa maneira, o servidor passa a se

considerar responsável e protagonista do processo produtivo. Além disso, a

natural descentralização daí resultante acaba por liberar tempo para que

gestores se dediquem a assuntos mais estratégicos, como pensar a organização

ao longo do tempo.

É o que afirma Chiavenato (2008) sobre o empoderamento:

“Eles (os gestores) precisam abandonar rapidamente os antigos métodos de

comando autocrático e de controle coercitivo sobre as pessoas, adotar o

compartilhamento de ideias e de objetivos comuns e dotar os subordinados de

empowerment. É o fortalecimento das pessoas por meio do trabalho em equipe.

O ‘empoderamento’ das pessoas passa, obrigatoriamente, por cinco

providências fundamentais:

1) Participação direta das pessoas nas decisões;

2) Atribuição de responsabilidades pelo alcance de metas e resultados.

3) Liberdade para que as pessoas escolham métodos e processos de

trabalho, programas de ação, com a ajuda e o apoio do gestor;

4) Atividade grupal e solidária e trabalho em equipe. Equipe, equipe e mais

equipe. Tudo deve ser feito em trabalho conjunto. Dessa maneira, o

servidor passa a se considerar responsável e protagonista do processo

produtivo.

5) Avaliação do próprio desempenho da equipe. A auto avaliação é um

importante meio de retroação e de melhoria constante”

Sob esse novo prisma, o gestor assume mais o papel didático e desenvolvedor,

incentivando o grupo na busca de suas soluções, das quais toma parte mais

como um treinador, coach, do que propriamente um chefe. Ao invés de assumir

posição de superioridade, muitas vezes arrogante, o líder assume papel na

retaguarda, de garantidor de recursos, de legitimador da autonomia da equipe.

Unidade 6 - Liderança, mudança, cultura e clima, transparência

Novas tendências de desenvolvimento de pessoas têm despontado na

administração como ciência social de forma muito evidente nas organizações

mais avançadas do setor privado. Trazer leituras traduzidas de tais tendências

sob o enfoque da Administração Pública para o setor do estado é via de

desenvolvimento institucional altamente recomendável.

O objetivo desta unidade é o de descrever o modelo gerencial dos

administradores públicos, abordando aspectos de mudança organizacional,

cultura, clima e transparência na atividade pública.

Pág. 2

Liderança

Na administração pública, a chefia e a direção são exercidas por servidores

efetivos, ou comissionados, investidos nos cargos em comissão. No Executivo,

esses são os cargos do Grupo-DAS. Nos demais Poderes, para os encargos de

chefia e direção, há designações equivalentes. Acerca do provimento desses

cargos, percebe-se existir forte movimento no sentido de que os cargos de chefia

sejam exercidos por servidores de carreira dos órgãos. Isso se dá por

apresentarem eles ficha corrida com experiência de trabalho, além de mais

amplo conhecimento de suas próprias organizações.

Assim, os servidores efetivos apresentam-se mais preparados para, em suas

organizações, exercitarem o comando. Além disso, o forte espírito de corpo

existente nas organizações públicas costuma garantir maior apoio por parte de

servidores do quadro para gestores que sejam dentre eles selecionados.

Essa é a situação de alguns dos ministérios do Executivo, que têm, para o cargo

de Secretário Executivo (maior cargo depois do de Ministro), provimento por

servidor do próprio ministério.

Quando em posições de comando, servidores efetivos costumam atuar de forma

mais institucional, isenta e autônoma, uma vez que, para eles, a perda do cargo

não implica o desligamento da Administração. Servidores comissionados, por

outro lado, preservam-se mais na condução de suas gestões, pois, para eles, a

saída do cargo representa o desemprego.

O servidor comissionado costuma manter relação mais próxima e atitude mais

alinhada com a autoridade nomeante.

Assista ao vídeo "Como se forma Capital Humano" ( http://bit.ly/1HOstw1) com

uma entrevista com o Professor Chiavenato. Duração: 1min44

Atenção: Caso não consiga visualizar o vídeo:

1) seu a cesso a o Youtube pode estar bloqueado;

2) pode precisar atualizar o Flash Player

(http://get.adobe.com/br/flashplayer/)

Pág. 3

Em termos gerais, especialmente em face do presidencialismo de coalizão já

abordado neste estudo, administrações mais técnicas, profissionalizadas e

focadas no desempenho institucional privilegiam servidores efetivos para

posições de gestão, sem prescindir de servidores comissionados para a função

de assessoramento técnico. Administrações mais orientadas pela política e pelo

exercício de poder costumam adotar para suas posições de comando servidores

sem vínculo efetivo.

Atualmente, são cada vez mais frequentes na Administração as carreiras de

gestão, nas quais seus membros sejam preparados especificamente para essa

atribuição. Nelas, o servidor aprovado em concurso público específico passa por

um processo de capacitação que o prepara para exercer a função de gestor

público.

Essa é uma tendência que resulta de maior preocupação com a administração

gerencial. Nesse caso, ao invés de elevar-se à posição de gestor um servidor de

carreira comum, cujo foco de formação profissional não tenha sido o

gerenciamento, opta-se por um profissional qualificado e apto, conhecedor tanto

da administração geral, quanto da pública.

Falamos até aqui de autoridade formal, que é aquela praticada em função do

exercício de um cargo de comando, oficialmente provido dentro da estrutura de

um organismo público. Sabe-se, contudo, que embora seja socialmente

reconhecida, essa autoridade formal não tem a capacidade, por si só, de

conquistar genuinamente o reconhecimento e a aceitação social, ou seja, nem

sempre os chefes formais são os mais preparados para conduzirem suas

equipes.

Pág. 4

Liderança, por outro lado, não decorre de investidura formal. É qualidade

intrínseca da pessoa, que pode ser assimilada ou desenvolvida e que diz

respeito à consideração, credibilidade e capacidade de influência que o líder

exerce sobre determinado grupo.

Vejamos o que afirma Chiavenato (2008):

“O grau em que uma pessoa demonstra qualidades de liderança depende

somente de suas próprias características individuais, mas também das

características da situação na qual se encontra. A liderança é função das

necessidades existentes em uma determinada situação e consiste em uma

relação entre um indivíduo e um grupo”

...

“A liderança é realizada pelo processo de comunicação humana. Ela pode ser

definida como a arte de induzir as pessoas a cumprirem suas obrigações com

zelo e correção. É a capacidade de influenciar as pessoas a fazerem aquilo que

devem fazer. O líder exerce influência sobre as pessoas, conduzindo suas

percepções de objetivos em direção aos seus objetivos”.

Dessas citações, pode-se concluir que o líder deva ser, antes de tudo, um bom

comunicador. A comunicação institucional quem sabe seja uma das maiores

precariedades de gestão nas organizações públicas. Muitas vezes, o chefe deixa

de ser claro em suas comunicações, e o servidor deixa de saber o que dele se

espera.

Pág. 5

Esse processo de indução exercido pelo líder sobre seus subordinados resulta,

especialmente, da relação de confiança estabelecida em equipe. O líder deve

inspirar confiança no grupo, deve servir de modelo e exemplo para os que com

ele compõem a equipe.

Ao mesmo tempo em que o líder precisa conquistar a confiança da equipe, deve

ele próprio conhecê-la, individualmente, de forma que se torne capaz de exercitar

aquilo que mais enriquece o trabalho em equipe, que é a delegação.

Sabe-se que uma das dificuldades mais frequentes no serviço público é o

recrutamento de talentos dentro das organizações, visando à formação de

equipes. Em geral, os líderes da área devem moldar seus esquemas de gestão

às pessoas com quem podem contar, com limitada capacidade de escolha. Isso

torna a habilidade de liderança ainda mais desafiadora.

Ao invés de simplesmente solicitar ao RH do órgão que providencie um servidor

com determinadas habilidades, deve ele conhecer os servidores que estão ao

seu lado, identificar neles competências, desenvolvê-las, e delegar-lhes tarefas

que estejam em conformidade com essas competências individuais.

O processo de avaliação da equipe pelo líder deve ser permanente. Ele deve ser

capaz de dialogar com os servidores, informando pontos que devem ser

melhorados, deve passar ensinamentos, estimular as pessoas no sentido do

melhor desempenho. Servidores com desempenho inferior ao que deles se

espera devem ser capacitados e motivados.

O líder deve tomar o cuidado de não praticar injustiça distributiva, que ocorre

quando o servidor de menor desenvoltura é deixado com menos atribuições,

enquanto que o de melhor performance fica sobrecarregado de tarefas. Isso

desestimula a equipe.

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Em termos de estilo, pode-se classificar o processo de liderança em:

No estilo autocrático, o líder assume papel centralizador, dominador e

autoritário, exercendo acentuada pressão sobre a equipe. As pessoas se sentem

tensas e infelizes no trabalho.

No estilo liberal, prepondera a pouca participação e interesse do líder, que não

contribui com as decisões, sempre tomadas pelo grupo. Nessa situação, o líder

não avalia nem regula o grupo. Nesse estilo, desponta o individualismo dos

componentes, com destruição do espírito de grupo, acirramento da

agressividade e desprestígio do líder.

Já o estilo marcado pela gestão democrática, ou participativa, é aquele que

surte melhores resultados. Nele há satisfação e felicidade funcional. As pessoas

correspondem mais apropriadamente ao que delas seja esperado, apresentando

acentuado espírito de comprometimento e responsabilidade. Nesse estilo, o líder

exerce seu papel, sem desviar-se de seus objetivos, privilegiando a autonomia

das pessoas, demonstrando confiança e tranquilidade para delegar.

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Mudança

Infelizmente, o servidor público de maneira geral ainda não está se preparando

para o processo de mudança pelo qual vem passando a Administração Pública

desde a década de 1990. Considerando-se, supostamente, protegidos pelo

instituto da estabilidade, muitos servidores deixaram de se preparar para o futuro

da atividade, que, a cada dia, exige mais profissionalismo e conhecimento.

Atuar ao lado de servidores com elevada formação, perfil típico dos que têm sido,

recentemente, egressos dos concursos públicos, é um desafio que se apresenta

para a geração mais antiga e, ainda, mais numerosa na área. Isso se agrava

quando se considera que, desde a última reforma previdenciária, a da Emenda

nº 47, de 2004, esses novos servidores perderam direito à integralidade e

paridade de suas aposentadorias. Aqueles que ingressarem na atividade pública

já a partir de 2012, estarão sujeitos ao teto de aposentadoria do INSS. São

realidades muito distintas que passam a coexistir na Administração, o que já tem

sido fonte de conflitos.

Acerca dessas reformas previdenciárias, deve-se considerar que o instituto do

direito adquirido não é aplicado aos que ainda estão na carreira. Para estes,

reconhece-se a mera expectativa de direito, o que não lhes tem assegurado as

condições vigentes originalmente na época do ingresso no serviço público.

Esse choque de gerações, agravado pela evidente disparidade de vantagens,

tende a propiciar conflitos para os quais os gestores públicos devem estar

atentos. A forma como se conduzem as políticas públicas da área tem tornado a

solidariedade entre as gerações de servidores um valor cada vez menos

considerado. Engana-se, portanto, o servidor que se imagine imune às

mudanças que se operam na Administração. Delas, devem todos participar e a

elas se antecipar, de forma que as contingências não os tornem despreparados

e inaptos para atuar em novos cenários.

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São atitudes positivas para a boa gestão do processo de mudança:

esteja atento ao seu ambiente de trabalho e avalie o futuro de forma

realista;

desenvolva-se sempre: estude, leia matérias relacionadas à

Administração Pública, participe com desenvoltura das capacitações

promovidas por seu órgão, faça cursos de especialização e mestrados

profissionais;

desenvolva sua percepção do ambiente: avalie oportunidades e riscos;

deixe de ser reativo e passe a ser proativo: com previsão e visão de futuro,

antecipe-se aos acontecimentos;

demonstre interesse pelos assuntos do órgão, ou setor, ainda que não

componham seu processo de trabalho;

prepare-se para a mudança – é certo que ela acontecerá e o alcançará,

estando você pronto para ela ou não;

amplifique sua visão de si próprio: aprenda a observar-se como se fosse

outra pessoa;

seja ético e fortaleça o espírito de equipe: a união fortalece o grupo nos

momentos de crise, que, geralmente, antecedem as mudanças;

seja conhecido, tenha tempo, seja lembrado;

conduza a sua própria mudança: seja o seu principal agente.

A título de subsídio adicional para o melhor enfrentamento do processo de

mudança, recomenda-se a leitura do texto “Quem mexeu no meu queijo?”.

Disponível na Internet, trata-se de uma abordagem motivacional bastante

didática acerca do impacto que a mudança tem na vida profissional, e pessoal,

das pessoas.

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Cultura e clima organizacionais

“A cultura organizacional é o conjunto de hábitos e crenças, que foram

estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas e que são

compartilhados por todos os membros da organização. A cultura espelha a

mentalidade que predomina em uma organização... a cultura organizacional

mostra aspectos formais e facilmente perceptíveis, como as políticas e diretrizes,

os métodos e os procedimentos, os objetivos, a estrutura organizacional e a

tecnologia adotada. Contudo, oculta alguns aspectos informais, as normas

grupais, etc. Os aspectos ocultos da cultura organizacional são os mais difíceis

não somente de compreender e interpretar, como também de mudar ou de sofrer

transformações.” (CHIAVENATO, 2008, p. 224)

Importando essa definição de cultura corporativa para o contexto da

Administração Pública, podemos traçar com bastante clareza seus aspectos

mais evidentes, sendo alguns deles os que mais carecem de transformação.

O primeiro deles é a cultura da desconfiança, fortemente arraigada na burocracia

pública. O excesso de normas e leis que, a cada dispositivo, ordenam

procedimentos, papéis e ameaças de penalidade aos servidores que deles se

afastem.

Essa lógica da concentração na atividade meio, no processo em detrimento do

resultado, representou um avanço lá no princípio da organização da máquina do

Estado, ao tempo de Vargas, onde prevalecia o interesse do administrador. Hoje,

porém, esse exagero regulatório deixou de ser necessário.

A falta de indicadores de qualidade dos serviços prestados demonstra o aspecto

cultural do menosprezo ao controle de qualidade, uma vez que somente se pode

avaliar aquilo que se pode medir e comparar com padrões mínimos de qualidade.

Pág. 10

Outro aspecto cultural muito típico do serviço público é o apego ao formalismo,

com baixo interesse pela inovação. Há o pensamento de que “na Administração

sempre foi assim”, que a área está imune a perturbações devido à falta de

concorrência. Tudo isso tende a lançar o servidor na área de conforto, do

desinteresse pelo desenvolvimento profissional e pela passividade diante da

mudança.

A cultura das organizações públicas tende a se mostrar conservadora, com

valores e tradições arraigadas ao longo do tempo e de difícil modificação. Como

consequência disso, resulta o descrédito por parte da sociedade, que vê, no

serviço público, o espaço da ineficiência e do atraso. Isso incomoda

sobremaneira o cidadão que contribui com uma pesada carga de impostos.

Em termos de mudança cultural, a grande meta da Administração Gerencial é a

de promover autêntica renovação de valores, tornando a cultura dos órgãos de

governo mais adaptáveis e flexíveis, onde se substitua o controle e a

desconfiança pela eficiência e o resultado positivo.

Diferentemente da cultura, o clima é o ambiente psicológico onde transcorre a

atividade produtiva, refletindo-se diretamente na qualidade do ambiente e no

grau de motivação da equipe. O clima é um dos componentes importantes do

contexto organizacional para a definição do grau de satisfação, ou de

insatisfação, das pessoas. É certo, então, que o clima impacte diretamente na

produtividade da equipe, em seu grau de comprometimento. Esses são valores

sutis que determinam o índice de sucesso do grupo.

“Clima organizacional constitui o meio interno de uma organização, a atmosfera

psicológica e característica que existe. O clima é o ambiente humano dentro do

qual as pessoas executam seu trabalho. O clima pode se referir ao ambiente

dentro de um setor, ou de um órgão inteiro. O clima não pode ser tocado ou

visualizado, mas pode ser percebido psicologicamente... o clima influencia o

comportamento das pessoas.”

...

“O clima organizacional influencia a motivação, o desempenho humano e a

satisfação no trabalho” (CHIAVENATO, 2008, p.229)

Pensando em clima organizacional, assista ao vídeo "Relacionamento na

Empresa" com Max Gehringer (http://bit.ly/1MFAZAQ) Duração: 5min57

Atenção: Caso não consiga visualizar:

1) seu acesso ao Youtube pode estar bloqueado;

2) pode precisar atualizar o Flash Player

(http://get.adobe.com/br/flashplayer/)

Pág. 11

Diante disso, fica muito claro que o clima de uma organização pública seja

fortemente influenciado pelo ambiente exterior. Em que ponto ter sido o salário

do servidor divulgado na Internet afeta seu clima interno de trabalho? Essa é

uma questão que deve ser muito bem avaliada.

A imagem do servidor público tem passado, desde a década de 1990, por um

acentuado processo de desconstrução. A generalização dos casos de corrupção

descobertos tem afetado essa imagem, pois leva a sociedade a agravar sua

visão sobre o servidor. Esse nível de descontentamento manifesto é certo que

realimenta o sistema emocional do funcionalismo, que deve ser capaz de renovar

o clima interno do órgão, em favor de sua finalidade pública, que deve ser bem

desenvolvida.

Levando a questão ao nível da micro administração, o chefe do setor é

responsável por manter o clima interno de seu grupo em condições ideais para

o melhor funcionamento. Uma chefia autoritária, centralizadora, propensa à

desconfiança, tende a propiciar um clima de incerteza, tensão interna, com

infelicidade laboral. Chefias democráticas, que incentivam os servidores,

destacam os acertos e abordam os erros de forma crítica e construtiva,

favorecem o estabelecimento de um clima de confiança, de energia positiva. Fica

claro que esta segunda possibilidade promova de forma bem mais eficiente a

qualidade e a produtividade.

Reconhece-se que a figura do servidor público tem sido alvo das políticas de

ajuste fiscal, com cortes de salários e benefícios. Infelizmente, as políticas dessa

natureza colocam gasto com funcionalismo antes como um custo, do que como

investimento. Essa é uma tendência que a administração gerencial reverte. Nela,

o agente público é o protagonista do sucesso de governos bem avaliados.

Pág. 12

Dentre outras, são entradas do sistema motivacional que interferem no clima

corporativo de uma organização de governo:

cultura organizacional;

boa comunicação;

oportunidades de crescimento;

salário; possibilidades de capacitação;

estilo de liderança;

ambiente externo;

consciência de significado do trabalho.

As saídas, se positivas, são:

o melhor desempenho;

a produtividade elevada;

a qualidade dos serviços prestados;

a inovação.

A preocupação do gestor e da própria equipe, portanto, deve ser a garantia de

que as variáveis de entrada propiciem saídas positivas. Exemplo: um ambiente

em que o clima seja de insegurança, desinformação e farta circulação de boatos,

provavelmente carece de boa comunicação. Reunir a equipe com regularidade,

passar informações ao grupo, utilizar melhor os canais de comunicação

existentes, como o e-mail e o quadro de avisos, dentre outros, costuma reverter

essa situação ruim.

O clima organizacional pode ser medido, a partir de pesquisas de clima, por meio

de questionários respondidos pela equipe e tabulados conforme as técnicas de

aferição. Essas pesquisas costumam apontar precariedades que devem ser

atingidas em etapas subsequentes. Nada pior do que erguer a expectativa de

mudança nas pessoas, com a realização da pesquisa de clima, para, em

seguida, nada acontecer.

“O importante é salientar que o gestor pode não ter muitas condições pessoais

de intervir e de modificar a cultura organizacional de sua entidade. Todavia,

quase sempre ele tem plenas condições de alterar e melhorar o clima

organizacional do seu departamento ou da sua equipe de trabalho, seja

intervindo nos elementos que o compõem, seja atuando nas variáveis de entrada

que influenciam as variáveis dependentes que produzem resultados na

organização.” (CHIAVENATO,2008, p.231)

Pág. 13

Transparência

Uma das premissas mais significativas da Administração Pública modernamente

tem sido a da transparência, representada pelos Portais da Transparência, e pela

Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 2011). O assunto é disciplinado

com tanta gravidade na Constituição, que a ele foram dedicados dispositivos de

três artigos, quais sejam:

Art. 5º....

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu

interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no

prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja

imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

...

Art. 37....

...

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração

pública direta e indireta, regulando especialmente:

...

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos

de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

...

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro...

...

§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação

governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela

necessitem.

...

Fica patente, portanto, que o acesso à informação pública deve ser franqueado

ao cidadão comum, ou a entidades organizadas, com a ressalva de sigilo apenas

para casos definidos em lei.

Isso aponta a necessidade de organização e sistematização da informação

produzida nos órgãos públicos. Os servidores devem estar conscientizados de

que as informações que produzem ou manipulam devem ser devidamente

preservadas e guardadas, de forma que se favoreça o acesso imediato. Com

esse objetivo, os Poderes organizaram portais de informações, onde constam

dados de contratos públicos e execução orçamentária, e também sobre seu

quadro de servidores e remuneração.

Pág. 14

É notória a agilidade conquistada ao se colocar a informação disponível para o

cidadão valendo-se dos recursos da Internet.

O Executivo, por exemplo, desenvolveu o Governo Eletrônico que é um

verdadeiro portal de informações públicas inteiramente disponíveis para

consulta.

No Senado Federal, o portal da transparência pode ser acessado na opção de

menu “transparência” de seu sítio.

Com a entrada em vigência da Lei de Acesso à Informação, a gestão estratégica

da Administração, em seus três poderes, decidiu colocar os salários nominais

dos servidores para o livre acesso das pessoas na Internet, a título de

cumprimento da Lei. Embora essa exposição não esteja manifestamente

expressa, foi interpretação da Lei que fundamentou a decisão.

Fato é que o controle social tem fortemente contribuído para uma verdadeira

mudança na cultura de órgãos públicos.

Cada vez mais, o patrimonialismo, atualmente ainda existente apenas em

posições bastante isoladas, se vê constrangido e menos liberto para agir. Isso

contribui com a necessária evolução que se deve dar ao ordenamento jurídico

da área, onde, com menos riscos de mau uso da máquina devido ao controle

social, pode-se adotar regulamentos menos rígidos e mais flexíveis, condição

indispensável para o atingimento da administração gerencial.

Pág. 15

Acerca do controle social, há que se considerar que a Constituição vai além da

mera necessidade de acesso às informações públicas. Nela, há dispositivos que

expressamente facultam aos usuários dos serviços públicos instrumentos de

denúncia contra serviços mal prestados. A mencionada lei, até o momento, ainda

não foi editada.

Art. 37....

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração

pública direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,

asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação

periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

...

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de

cargo, emprego ou função na administração pública.

Unidade 7 - Qualidade total na Administração Pública

A metodologia da Qualidade Total tem marcado fortemente o desenvolvimento

das organizações privadas, numa evolução em que a sutileza tem representado

o diferencial na conquista e fidelização do mercado.

O objetivo desta unidade é o de destacar os fundamentos da Qualidade Total,

com interpretações desses princípios sob o enfoque da Atividade Pública.

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Na administração como ciência, o conceito de qualidade despontou com maior

evidência a partir da massificação da produção, quando passou a existir a

necessidade de padronização de produtos que deixaram de ser manufaturados,

passando a ser produzidos em processos industriais. Em face de uma produção

em larga escala com baixa intervenção humana, tornava-se necessário garantir

que cada item não fugisse de suas características básicas de projeto, que

deveriam estar presentes em todo o lote produzido, com as menores variações

possíveis.

Originalmente, o controle de qualidade por inspeção foi anterior isso, datando de

antes mesmo da Revolução Industrial.

Nos primórdios da indústria moderna, a inspeção era feita pelo próprio artesão,

que tinha interesse em fazer produtos segundo especificações rigorosas, que

atendessem suas próprias exigências estéticas ou que impressionassem

positivamente os clientes.

Esse modo de inspeção do produto continua hoje sendo praticado pelos

consumidores nas feiras livres, nos supermercados e no comércio de produtos

artesanais, com a finalidade de encontrar o que melhor atenda às suas

necessidades e interesses.

Num cenário de produção massificada, contudo, passaram a ser adotados

controles estatísticos de qualidade, com aferição de lotes pinçados

aleatoriamente do volume total produzido. Definiu-se um índice máximo aceitável

de desconformidade e, o que excedia a esse valor, era retirado da linha

produtiva.

Assim, um bem produzido em uma fábrica de determinada marca deveria ser

idêntico ao produzido em outra fabrica, ao ponto de que não fosse possível

distinguir a origem de um e outro.

Com o passar do tempo e com a especialização dos métodos produtivos, que

passaram a propiciar maiores recursos e riqueza de detalhes aos bens

produzidos, outros valores se agregaram ao conceito original de qualidade, como

durabilidade; confiabilidade; identidade visual; dentre outros. Por último, passou

a importar, em termos de qualidade, não apenas o produto em si, mas toda a

atividade envolvida na produção e inserção no mercado, inclusive a pós-venda.

Pág. 3

Num passo além disso veio Qualidade Total, com novo enfoque integral da

qualidade, que, ganhou sistematização a partir do desenvolvimento industrial

japonês após a II Guerra Mundial. Dessa maneira, ao garantir-se a qualidade do

sistema, buscava-se garantir a qualidade de produtos e serviços. Essa mudança

de filosofia representou a evolução para a era da Qualidade Total como

especialidade da administração.

Note-se que o conceito de qualidade deve ser aspecto inerente de uma marca

que, em primeiro lugar, deve ser incutido na ideia de seus consumidores e,

subliminarmente, na ideia do público em geral. Isso significa que mesmo aqueles

que não consumam seus produtos sabem que determinada marca prioriza a

qualidade. Qualidade é, então, conceito associado também à opinião pública. É

necessário que a qualidade seja comunicada pela marca com eficiência, de

forma a construir uma opinião pública positiva.

A ideia original do Controle Total da Qualidade (QT) tinha como pedra

fundamental a premissa de que o interesse do cliente constituía-se no ponto de

partida. Isso se percebe nas palavras de Armand Vallin FEIGENBAUM, um dos

idealizadores da QT e especialista em qualidade da General Eletric:

“A qualidade quem estabelece é o cliente e não os engenheiros, nem o pessoal

de marketing ou a alta administração. A qualidade de um produto ou serviço pode

ser definida como o conjunto total das características de marketing, engenharia,

fabricação e manutenção do produto ou serviço que satisfazem as expectativas

do cliente”.

Pág. 4

São os princípios da Qualidade Total, propostos pelo Dr. W. Edward DEMING,

responsável pela sistematização da Qualidade Total como metodologia

administrativa, a partir dos trabalhos realizados no desenvolvimento industrial

japonês:

Estabelecer a constância do propósito de melhorar o produto e o serviço,

com a finalidade de se alcançar a competitividade, permanecer no

mercado e criar empregos;

Adotar a nova filosofia. Numa nova era econômica, a administração deve

despertar para o desafio, assumir suas responsabilidades e assumir a

liderança da mudança;

Acabar com a dependência da inspeção em massa. Deve-se eliminar a

necessidade de inspeção em massa construindo a qualidade junto com o

produto desde o começo;

Cessar a prática de comprar apenas com base no preço. Ao invés disso,

deve-se procurar minimizar o custo total. É preciso desenvolver um

fornecedor único para cada item, num relacionamento de longo prazo

fundado na lealdade e na confiança;

Melhorar sempre e constantemente o sistema de produção e serviço, para

melhorar a qualidade e a produtividade e, dessa maneira, reduzir

constantemente os custos;

Instituir o treinamento no serviço;

Instituir a liderança;

Afastar o medo, para que todos possam trabalhar eficazmente no

atendimento dos objetivos organizacionais;

Eliminar as barreiras entre os departamentos. Quem trabalha nas áreas

de pesquisa, de projeto, de atendimento ao público, dentre outras, deve

agir como equipe para antecipar problemas na produção e na utilização

que possam afetar o produto ou serviço;

Eliminar slogans, exortações e metas exageradas para os empregados,

pedindo zero defeito e níveis mais altos de produtividade, de maneira

coercitiva. Essas exortações apenas criam relações hostis, já que a

principal causa da má qualidade e má produtividade é o sistema, o qual

se encontra além da intervenção da força de trabalho;

Eliminar as cotas numéricas; eliminar a administração por objetivos,

adotando visão sistêmica; Remover as barreiras que impedem ao

trabalhador sentir orgulho pela tarefa bem feita. A responsabilidade dos

supervisores deve mudar dos números para a qualidade;

Instituir um sólido programa de educação e auto treinamento;

Agir no sentido de concretizar a transformação. A transformação é o

trabalho de todos.

Pág. 5

O Controle da Qualidade Total desenvolveu-se a partir desses princípios, tendo

chegado até os dias de hoje com inúmeras ferramentas consolidadas, como o

PDCA (Plan - Planeje, Do - Faça, Check - Avalie, Act - Aja), todas elas criadas e

desenvolvidas sob as seguintes premissas:

Faça certo da primeira vez para eliminar retrabalhos custosos;

Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores;

Desenvolva trabalho de equipe, confiança e respeito mútuo;

Faça das melhorias contínuas um assunto diário.

Chiavenato (2008) considera que o gerenciamento da Qualidade Total é um

conceito de controle que atribui às pessoas, e não somente aos gestores e

dirigentes, a responsabilidade pelo alcance de padrões de qualidade. Para esse

autor, é obrigação de alcançar qualidade está nas pessoas que produzem e

prestam serviços, o que envolve acentuado aspecto de conscientização da

missão organizacional.

Acerca da aplicabilidade de premissas da Qualidade Total na Administração

Pública, há que serem considerados aspectos que distinguem uma organização

pública, e sua finalidade de interesse público, de entidades da iniciativa privada,

norteadas pela obtenção de lucro e consolidação de espaço no mercado.

Pág. 6

Não faz sentido o viés de competição de mercado para a Administração Pública.

Aliás, é tendência natural que a Administração se retire de qualquer área em que

essa competição ocorra, sob risco do insucesso, passando a sobre elas exercer

ação fiscalizadora na garantia da prestação de bons serviços. Isso não torna,

entretanto, a preocupação com a qualidade desnecessária para a área, pelo

contrário.

Como o Estado não apresenta lucro financeiro e seus recursos são públicos,

resultam da arrecadação de impostos, a preocupação com a qualidade deve

acentuar-se na perspectiva de uma prestação de serviços a quem, de fato, por

estes já pagou antecipadamente. A alta gestão deve estar bem atenta para essa

necessidade por qualidade nos serviços públicos. Isso não apenas devido à

intensa cobrança social, mas propriamente para o atendimento dos objetivos do

Estado. Esse pensamento moderno, de atuar com qualidade, é um desafio que

se apresenta aos novos gestores públicos que possuem, nas metodologias

adotadas no mercado, modelos a serem adequados e aplicados na lida pública.

Acertar da primeira vez é fundamento da QT. Na Administração essa premissa

pode e deve ser literalmente aplicada. Evitar retrabalhos e gastos / desperdícios

desnecessários de tempo e recursos deve ser uma das metas da Administração

Pública. Sob esse enfoque, deve-se adotar o combate sem tréguas à corrupção

e à ineficiência.

A burocracia impõe severa restrição ao gerencialismo, uma vez que contempla

em seus procedimentos incontáveis ações de checagem e revisão. Reduzir ao

mínimo possível essas verificações e retrabalhos, sem que isso implique na

precarização da segurança jurídica da atividade, com abertura de brechas ao

patrimonialismo, o clientelismo e à corrupção, é medida sintonizada com a QT

na área.

Pág. 7

Acerca das contratações públicas, a Administração necessita desenvolver

melhor as competências de elaboração de projetos básicos para as áreas de

compras. Deve-se conseguir utilizar melhor dispositivos da lei das licitações que

viabilizam a seleção por técnica com maior evidência do que o critério do menor

preço. Isso significa dar peso maior à qualidade do que ao preço no objeto

contratado, uma vez que produtos com maior valor agregado tendem a possuir

maior durabilidade, o que dilui eventuais gastos a maior ao longo de uma vida

útil que seja superior.

Deve-se incrementar a preocupação com produtividade na área pública. Isso

significa fazer mais e melhor com menos dispêndio de recursos, em menos

tempo e com menos pessoas. Essa “sobra” resultante de uma melhor

produtividade, uma vez reinvestida no sistema, por meio de capacitação de

servidores e melhorias na infraestrutura, tornarão a máquina cada vez mais

eficiente e produtiva, com índices de qualidade que atenderão melhor às

expectativas da sociedade consumidora de serviços públicos.

Daí resultará, inclusive, dois grandes ganhos para a sociedade, que será a

possibilidade de redução da carga de impostos a que está sujeita pelo modelo

da “eficácia sem eficiência” e, também, pela maior confiabilidade e segurança

que terá nos serviços públicos e nos servidores do Estado de maneira geral.

Confiando e acreditando na qualidade dos serviços públicos de que disponha, o

cidadão deixará de contratar serviços paralelos de atendimento às necessidades

que apresente, como saúde suplementar, por exemplo.

Pág. 8

Fica evidente até aqui que as premissas de capacitação e liderança, inerentes à

Qualidade Total, aplicam-se diretamente à atividade pública, desde que sejam

feitas adequações culturais.

Deve-se incentivar e provocar a capacitação continuada do servidor efetivo, que

é o capital intelectual da Administração, inclusive com ações de treinamento no

próprio serviço, que sejam focadas no sistema de trabalho em que este atue.

EaD é uma metodologia bastante eficiente nesse objetivo. Devem-se

estabelecer critérios mínimos de capacitação interna para a nomeação em

cargos de gestão, reduzindo-se a indicação política apenas às situações

indispensáveis, diferentemente do que se pode observar em algumas

organizações públicas nos dias de hoje, em que posições de trabalho em

funções operacionais são providas pela livre nomeação.

Essa maior ênfase no trabalho do servidor efetivo deve, paralelamente, ser

acompanhada por modelo mais efetivo de gestão de pessoas, que combata a

acomodação e o desinteresse funcional, de forma que a imagem do servidor

público como sendo aquele que ganha muito, trabalha pouco e deixa a desejar

seja rapidamente desconstruída em favor de uma opinião pública mais positiva

e formada a partir de uma realidade melhor. Gestão de pessoas e

desenvolvimento funcional são reais necessidades da área, igualmente

sintonizadas com programas de Qualidade Total.

Desenvolver líderes é algo muito pouco evidente na Administração Pública,

infelizmente. Hoje, bons líderes da área formaram-se mais por iniciativa pessoal

do que propriamente por programas de capacitação de lideranças

institucionalizados. O grande desafio a ser enfrentado nesse sentido é

compatibilizar-se a vertente política da livre nomeação ao cargo com a

competência indispensável para seu exercício. Haver carreiras específicas de

gestores públicos é um caminho que se apresenta.

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A liderança autêntica e bem consolidada por meio do reconhecimento da equipe

e também pelo desenvolvimento de competências garante maior segurança na

ação administrativa, propiciando mais eficiência de resultados e afastando o

temor do erro que, para o gestor, incorre inclusive em responsabilização

administrativa e cível. O receio administrativo, muitas vezes, impele o gestor

menos preparado à inanição e à passividade. Visando protegerem-se no

exercício de suas funções, muitos gestores solicitam exageradamente pareceres

jurídicos acerca de situações concretas, o que torna morosa e dispendiosa a

fluidez administrativa.

Assim, a pessoa deixa de agir e os resultados deixam de acontecer. Ao invés de

adotar postura proativa, o despreparo faz com que alguns gestores se escondam

por trás do emaranhado burocrático, pois, para eles, essa se torna a atitude mais

segura.

Percebe-se na Administração Pública excessiva departamentalização, com

estruturas de hierarquia que simplesmente não se comunicam. Quem sabe a

reengenharia administrativa, com revisão de estruturas em conformidade com os

objetivos de planos estratégicos seja boa medida em favor de uma melhor

comunicação e atuação cooperativa entre as áreas.

Diretores devem dialogar melhor entre si e servidores de departamentos

diferentes também. Esse conhecimento do entorno administrativo em que se

insere a unidade funcional do servidor contribui acentuadamente com a

Qualidade Total da Administração.

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Deve-se tornar patente a todos, por meio de práticas internas de comunicação

institucional, que a responsabilidade pelo serviço público de qualidade decai

sobre todas as etapas do processo. Deve-se desenvolver a cultura do pleno

atendimento, onde atender bem ao cidadão não signifique apenas atendê-lo com

cortesia e em curto tempo de espera, mas especialmente atender-lhe a

necessidade específica que traz ao órgão público.

Acerca da motivação do servidor, a Qualidade Total rejeita o estabelecimento de

metas muito rígidas, com cotas mínimas ou a adoção de discursos

exageradamente exigentes em termos de produtividade. Antes de

representarem incentivos à qualidade, esses métodos representam pressão que

pode surtir efeito hostil e diverso ao da motivação produtiva. Ao afirmar que a

responsabilidade pela baixa produtividade decai sobre o sistema, e não sobre o

trabalhador, a metodologia da Qualidade Total reconhece que um corpo

funcional bem gerenciado conquista a produtividade e a qualidade de forma

natural e liberta de pressões desnecessárias.

Por fim, a aplicação da Qualidade Total na Administração passa,

necessariamente, pelo sentimento genuíno de orgulho e bem estar por parte do

servidor quanto ao bom trabalho desenvolvido. O servidor público deve sentir-se

responsável pelo sucesso alcançado em sua área. Deve ser incentivado na

certeza de que a transformação havida e o resultado positivo contaram com a

sua indispensável colaboração. Nada pior para a QT na Administração, portanto,

que as lideranças da área chamem para si a responsabilidade exclusiva pelo o

sucesso obtido. Pelo contrário, a atitude da chefia deve sempre ser no sentido

de atribuir a vantagem do bom resultado ao grupo de trabalho que coordena.

Unidade 8 - Marco legal da Atividade Pública

Como vimos até aqui, a atividade pública no Brasil é guiada pela legislação

vigente na área. É assim devido ao princípio da legalidade, estabelecido no artigo

37 da Constituição. Acerca disso, há que se considerar que a disciplina da

Administração Pública muito se aproveita do Direito Administrativo, de onde

busca o fundamento para o exercício da gestão.

Altamente marcada pela legalidade de suas ações, a Administração Pública

dispõe de vasto cabedal normativo, que vai desde os fundamentos presentes na

Constituição da República, passando pelas Leis Federais e indo até os decretos

presidenciais e demais diplomas infralegais.

Vamos, nesta unidade, conhecer o marco legal da Atividade Pública, elencando

as Leis que mais afetam a área e a atuação de seus agentes públicos.

A Administração Pública tem, no Direito Administrativo, sua segurança, seu

lastro, sua diretriz. O Direito Administrativo, por sua vez, tem na Administração

Pública sua razão de existir. São áreas de conhecimento intrinsecamente

ligadas. Trata-se de duas disciplinas que muito se misturam.

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A Constituição Federal

O marco legal máximo da atividade é a Constituição Federal, que representa o

eixo principal da Administração. Tanto é assim que, no Título III – Da

Organização do Estado, existe o Capítulo VII – Da Administração Pública,

inteiramente dedicado ao serviço público, que vai desde o art. 37 até o art. 43,

distribuídos em quatro seções, quais sejam: Seção I – Disposições Gerais;

Seção II – Dos Servidores Públicos; Seção III – Dos Militares dos Estados, do

Distrito Federal e dos Territórios; Seção IV – Das Regiões.

Muitos críticos afirmam que a Constituição vai além daquilo que deveria, ou seja,

diversos de seus dispositivos poderiam ter sido deixados para a legislação

comum, como é o caso da regra do concurso público, por exemplo, na qual a

Constituição define, inclusive, prazo de validade de 2 anos. Por outro lado, a

Constituição deixa de lado tema politicamente relevante, que é a estrutura

organizacional do aparelho do Estado, que, ainda hoje, vigora na forma do

Decreto-Lei nº 200, de 1967, da época do regime militar.

É bom lembrar que, tecnicamente, uma Constituição deve conter os princípios,

a orientação política, o desenho da Administração. Cabe à legislação inferior

dispor de forma objetiva e clara acerca das vertentes administrativas do aparelho

do Estado, dentre as quais se destacam, em primeiro plano, os agentes públicos.

Pág. 3

Deixaremos para estudo específico do direito administrativo o detalhamento

destas leis. É necessário enfatizar, entretanto, que gestores e servidores devem

necessariamente conhecer, ainda que superficialmente, este ordenamento legal:

Capítulo VII, do Título III, da Constituição Federal (art. 37 até o art. 43)

Decreto-Lei nº 200, de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração

Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras

providências.

Lei nº 8.027, de 1990, que dispõe sobre normas de conduta dos servidores

públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas, e dá outras

providências.

Lei nº 8.112, de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos

civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

Lei nº 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes

públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,

emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá

outras providências.

Lei nº 8.666, de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição

Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e

dá outras providências.

Decreto nº 1.171, de 1994, que aprova o Código de Ética Profissional do

Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.

Código de Conduta da Alta Administração Federal

Lei nº 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal.

Legislação – Servidores Públicos – resenha do Planalto

Legislação – Organização do Estado – resenha do Planalto

Pág. 4

Este é o eixo principal da dimensão institucional-legal da Administração.

Modificá-la tem sido uma necessidade cada vez mais premente para a obtenção

de um modelo mais gerencial e menos burocrático. Se no passado justificava-se

a existência de controles excessivamente rígidos, que negavam espaço ao

improviso e à inovação, isso era devido ao forte impacto do patrimonialismo na

área pública.

Hoje, especialmente devido à presença da Administração na Internet, com

portais da transparência, lei de acesso à informação e um forte controle social,

já não se justifica a existência de regras tão rígidas e desmobilizantes. Os

próprios contratos de gestão, dos quais falamos antes neste estudo, apontam

nessa direção. Tal é o desafio lançado ao Legislativo – renovar o marco legal da

área, de forma a favorecer o surgimento de um Estado ágil e mais propenso à

qualidade de seus serviços.

Todos os dias, às 7h50, o Jornal da CBN transmite comentários de Max

Gehringer no Mundo Corporativo, sobre ascensão profissional e gerenciamento

de carreiras.

Exercícios de Fixação - Módulo III

Parabéns! Você chegou ao último Módulo do curso Administração Pública

Descritiva.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não

influenciará na sua nota final. Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique

aqui.

No entanto, você deverá resolver a Avaliação Final, última atividade avaliativa

do curso, que será orientada, fornecida e corrigida pelo (a) tutor (a) do curso!