Administração pública gerencial: percepção e reação do ... ?· administração pública gerencial…

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  • VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

    Administrao pblica gerencial: percepo e reao do grupo gerencial intermedirio em organizaes estatais brasileiras

    Marlene Catarina de Oliveira Lopes Melo

    Luciana Grandi von Sperling 1 Introduo As transformaes ocorridas no contexto mundial nas ltimas dcadas, foram responsveis por mudanas profundas e interligadas que envolveram concepes polticas, ideolgicas e econmicas. Esse cenrio marcado tambm pela competitividade, pelo desenvolvimento tecnolgico acelerado, pelo avano da informatizao e dos meios de comunicao provocou processos de reestruturao do sistema capitalista e, em conseqncia, mudanas inevitveis nas organizaes privadas e pblicas. Dessa forma, tem-se assistido a uma reviso na estrutura, no processo e na cultura das organizaes. Especificamente, no que se refere s organizaes pblicas, essas revises esto vinculadas reforma do Estado, um conjunto de medidas que busca rever o papel do Estado e suas formas de atuao. No caso brasileiro, a reestruturao e a modernizao das organizaes pblicas tem sido tambm pressionadas pela desregulamentao e pela privatizao. Assim, observa-se as reestruturaes e modernizaes nas organizaes pblicas por meio da introduo de uma nova cultura, de novas regras e de tcnicas gerenciais modernas nos moldes do modelo da qualidade na prestao de servios pblicos. Dentro do modelo da administrao pblica gerencial, a eficincia e a qualidade vm sendo consideradas como valores principais na prestao de servios pelo setor pblico. Este modelo norteado pelos seguintes princpios: flexibilidade, criatividade, multiplicidade, qualidade, participao e controle de resultados, descentralizao e horizontalizao das estruturas e a organizao em rede. Estes princpios indicam uma aproximao muito grande com aqueles do modelo gerencial para a organizao do setor privado. Existe tambm a preocupao com o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes do aparato estatal. O envolvimento do cidado/cliente/usurio na gesto do processo de definio, implementao e avaliao considerado importante para o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes de administrao pblica e para garantir a qualidade dos servios (MARE, 1995). Como parte desse contexto de mudanas organizacionais, seja em organizaes privadas ou pblicas, destaca-se a figura do gerente que assume papel primordial nesse processo. Em primeiro lugar, porque por seu intermdio que a mudana promovida na organizao criando novos valores; em segundo, porque so as prticas gerenciais que concretizam, por meio de decises e aes, a transformao da realidade e o alcance de suas metas. Em terceiro, o gerente tem o papel catalisar potenciais e de favorecer a disponibilizao de conhecimento da equipe em prol dos objetivos organizacionais. preciso salientar tambm a situao peculiar e ambgua que o gerente vivncia: alm de ajudar na introduo e implementao das reestruturaes ele , ao mesmo tempo, um dos segmentos mais atingidos por elas. Alteram-se os padres de relacionamento, de relaes de poder, as trajetrias de carreiras so mudadas, os vnculos de fidelidade e compromisso so quebrados e as qualificaes e o perfil profissional dos gerentes passam a ser questionados diante das novas concepes e prticas organizacionais.

    Verifica-se, ento, uma situao caracterizada pela implementao de um modelo de administrao pblica gerencial e pelos impactos que esses processos de reestruturao trazem para os profissionais da funo gerencial. Neste contexto, buscou-se, atravs de uma pesquisa realizada com gerentes em duas organizaes da Administrao Pblica Indireta1, analisar a percepo e a reao do corpo gerencial de

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    instituies pblicas face mudanas nessas organizaes, suas causas e suas conseqncias, avaliando a relao entre o esforo e a proposta de uma reforma do Estado e a construo do modelo da administrao pblica gerencial e a prtica vivenciada pelos gerentes dessas organizaes. 2 A reforma do Estado no Brasil e as implicaes para as organizaes pblicas e para seus gerentes

    O Estado brasileiro, como em vrios outros pases, passou por um perodo de discusso sobre o

    seu papel e suas formas de atuao, motivada por razes econmicas - fundamentada nas transformaes globais - por razes polticas - devido emergncia do conceito de cidadania e o surgimento de movimentos sociais exigindo o atendimento de reivindicaes por melhores servios - e tambm como resposta crise do Estado que se tornou evidente na dcada de 802 (MARE, 1995; BRESSER PEREIRA, 1996).

    A proposta que definiu os objetivos e estabeleceu as diretrizes para a reforma da administrao pblica foi condensada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado elaborado e aprovado em 1995, quando da posse do Presidente Fernando Henrique Cardoso documento com princpios orientadores da ao reformadora do governo. Desde ento, a administrao pblica passou a experimentar um perodo de reviso, evidenciada por uma reforma administrativa de seus aparatos estatais, com a inteno de recuperar a poupana pblica e suprimir a crise fiscal, alm de redirecionar as formas de interveno estatal na economia, e implantar um novo modelo de administrao pblica, chamado gerencial, direcionado para eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos. Obviamente, o ritmo dessa reforma varia conforme o ente federado considerado (estado, municpio), o rgo ou ainda a entidade de administrao indireta (MARE, 1995).

    Para realizar a reforma do aparelho do Estado, como base para o Plano Diretor , Bresser Pereira (1996) destacou trs dimenses: a) a dimenso institucional-legal, que trata da reforma do sistema jurdico e das relaes de propriedade, criando leis e modificando instituies com o intuito de garantir a implantao e aplicao de mudanas para maior eficincia do aparelho do Estado. b) a dimenso cultural, significando, de um lado, sepultar de vez o patrimonialismo e, de outro, transitar da cultura burocrtica para a gerencial; c) a dimenso gerencial, abordando a gesto pblica a partir do aperfeioamento da administrao burocrtica e da introduo da administrao gerencial, incluindo os aspectos de modernizao da estrutura organizacional e dos mtodos de gesto.

    Como evidencia Junquilho (2000) com relao ltima dimenso, a busca foi em superar o modelo burocrtico ento vigente, baseado na burocracia weberiana e identificado como inadequado s demandas do momento, implantando-se um modelo gerencial, no qual a gesto estatal passa a conviver com um conjunto de novas iniciativas e com um vocabulrio diferente, que inclui palavras de ordem como eficincia, eficcia, produtividade, qualidade total, clientes, metas, resultados e parcerias entre outras.

    Resende e Paula (1997), resumem a situaes dos modelos de organizao estatal que prevaleceram anteriormente administrao gerencial proposta como caracterizados pelo controle estatal e por serem, em geral, fortemente centralizados, com predominncia de grandes organizaes verticalizadas, mercados regionalmente segmentados e ausncia de concorrncia nas diferentes fases de produo e na disponibilizao dos servios. Alm disso, confundiam-se, na prtica, as funes de planejamento, regulao e operao.

    Assim, o novo modelo de organizao estatal, por sua vez, prope no apenas uma ampliao da presena do setor privado mas, tambm, maior descentralizao das decises, das funes e da implementao das polticas, uma progressiva introduo de concorrncia em diferentes etapas da cadeia produtiva, flexibilizao dos mercados, horizontalizao de estruturas, alm da separao, inclusive institucional, da operao, planejamento e regulao dos diferentes mercados. Ainda como ressaltam Resende e Paula (1997), baseado nos princpios da confiana, o modelo exige formas

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    flexveis de gesto e incentivos criatividade. Alm disso, avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho e capacitao permanente so acrescentados os princpios da orientao voltada para o cidado, do controle por resultados e da competio administrada. Dessa forma, como salientam os autores, as mudanas vo contra a ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional.

    Naturalmente para a implantao de um novo modelo fundamental a mudana cultural, vista como um desafio para as organizaes pblicas j que requer um primeiro passo na direo da criao de novos valores, atitudes e crenas. No entanto, uma mudana de cultura atravs da incorporao de novos valores, nova qualificao e manuteno de comportamentos s se realiza atravs do tempo, fato esse mal compreendido e aceito tanto no setor pblico como no privado, que agem na crena de que um processo de mudana possa ser realizado e mantido por meio de aes no curto prazo. A cultura de prestar bons servios est relacionada ao desenvolvimento de mecanismos mais transparentes no atendimento ao pblico, assim como a uma circulao maior de informaes e descentralizao das atividades e decises.

    Ainda com relao ao modelo gerencial, Jesus (1998) aponta como seus princpios norteadores principais: a) focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania; b) reorientao dos mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir da lgica baseada no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance dos objetivos; c) flexibilidade administrativa, mas apenas a essencialidade necessria para o alcance dos resultados e de acordo com a natureza da atividade a ser exercida; d) controle social, o que pressupe desenhar mecanismos de prestao social de contas e avaliao de desempenho prximos da ao e e) valorizao do funcionrio, que representa a ncora do processo de construo do novo paradigma, orientado para o cidado e realizado pelo conjunto de funcionrios de forma participativa.

    No que se refere orientao para o cidado, Coutinho (2000) destaca que fundamental que sejam vistos como clientes/usurios3 pelas organizaes estatais, pois, como afirma, a importao do termo cliente da administrao de empresas constitui um avano tambm para a cidadania. Com perspectiva semelhante, Bresser Pereira (1999: 122) afirma que ver o cidado como um cliente significa apenas dar-lhe a devida ateno, dedicar-lhe o respeito que ele no tem nas prticas da administrao pblica burocrtica, auto-referida, voltada para o seu prprio poder. Nesse sentido, para os autores, a ateno voltada para o cliente significa atender s suas necessidades e respeit-lo, sem tirar o seu direito de participar nas tomadas de deciso de polticas pblicas.

    Ainda nesse sentido, Coutinho (2000) evidencia que as organizaes pblicas mudam de comportamento quando se voltam para os cidados vistos como clientes. Segundo afirma, as organizaes se tornam mais eficientes e preocupadas com a qualidade dos servios que prestam aos mesmos, ao ponto de no somente satisfazer as suas expectativas, como tambm de super-las por meio da competio. Para ele, a criao de um ambiente altamente competitivo entre as organizaes pblicas, nos moldes do mercado, leva valorizao mxima do cidado usurio.

    Outro aspecto que merece destaque a idia de qualidade. A Administrao da Qualidade Total, de acordo com Osborne e Gaebler (1997), inverte todos os conceitos tradicionais da administrao uma vez que, nela, os clientes passam a ser as pessoas mais importantes para a organizao, deixando, em segundo plano, os interesses dos que servem ao cliente e os da prpria administrao. Segundo os autores, a qualidade objetiva fazer valer a idia de que a ateno do processo deve estar voltada para os resultados, ou, em outras palavras, para as necessidades do usurio, uma vez que ele quem, no final das contas, utiliza o servio. Dimenses de efetividade como qualidade e eficcia assumem, assim, o mesmo peso que o da eficincia, priorizado no modelo burocrtico.

    Soma-se a essa construo ideolgica, econmica e gerencial, a liberalizao, a desregulamentao e a privatizao, provocando um modelo pesado de reestruturaes e modernizaes das organizaes pblicas.

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    Como evidenciam Melo e Ckagnazaroff (1998), o modelo da administrao pblica gerencial orientado por alguns princpios que se aproximam muito daqueles do modelo gerencial para organizaes do setor privado. Toh e Solari (1997), afirmam que devido influncia de uma mentalidade de mercado, procurou-se adotar no novo modelo gerencial tcnicas de gesto da administrao de empresas, com o objetivo de dotar de maiores eficcia e eficincia as organizaes pblicas.

    Sintetizando, as reestruturaes e modernizaes ocorridas nas organizaes pblicas podem ser definidas como o conjunto de modificaes amplas e profundas que esto acontecendo atravs da introduo de uma nova cultura e de tcnicas gerenciais nos moldes do modelo de administrao gerencial, em busca de melhor desempenho e eficincia. , efetivamente, muito mais do que um simples rearranjo de estruturas, mas, sim, uma verdadeira mudana de concepo das organizaes estatais, produto de mudanas contextuais tambm amplas que impe novas posturas culturais e de gesto sobre o Estado e, principalmente, sobre o seu aparelho.

    No contexto dessas mudanas, destacamos a figura do gerente uma vez que os resultados a serem alcanados se devem, em boa parte, a eles. Alm disso, face ao estabelecimento de novas regras de funcionamento e da introduo de novas tecnologias organizacionais, os gerentes passam a ter que assumir novas responsabilidades e enfrentar desafios diversos, bem como reformular toda uma lgica estabelecida e, assim, reconstruir um novo modo de pensar relativos aos problemas e aos princpios, s hipteses, aos, arcabouos tericos e tecnolgicos, disponibilizados etc. O grupo gerencial constitui, assim, pea fundamental nos processos de reestruturao e modernizao organizacional ao mesmo tempo que sofre os impactos mltiplos desses processos.

    Para Motta (1991: 47), a compreenso da necessidade de adaptao por parte das organizaes inaugurou uma nova fase de gesto. Ele salienta que a era da crena excessiva na racionalidade gerencial parece ter chegado ao fim. Como afirma, enquanto at recentemente a vida e os destinos de uma organizao podiam ser dominados por mtodos complexos e critrios de racionalidade, nos dias atuais torna-se necessrio simplificar esses mtodos, para que seja possvel compreender melhor a organizao e agir gerencialmente em tempo hbil. Para o autor, a importncia do trabalho gerencial est em fazer com que as organizaes produzam com eficincia e eficcia.

    Kliksberg (1993) reconhece que a gerncia de hoje opera em um contexto absolutamente diferente de dcadas anteriores e que para enfrentar a complexidade, necessrio mudar todo o esque...