Administração pública gerencial: percepção e reação do ... ?· administração pública...

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  • VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

    Administrao pblica gerencial: percepo e reao do grupo gerencial intermedirio em organizaes estatais brasileiras

    Marlene Catarina de Oliveira Lopes Melo

    Luciana Grandi von Sperling 1 Introduo As transformaes ocorridas no contexto mundial nas ltimas dcadas, foram responsveis por mudanas profundas e interligadas que envolveram concepes polticas, ideolgicas e econmicas. Esse cenrio marcado tambm pela competitividade, pelo desenvolvimento tecnolgico acelerado, pelo avano da informatizao e dos meios de comunicao provocou processos de reestruturao do sistema capitalista e, em conseqncia, mudanas inevitveis nas organizaes privadas e pblicas. Dessa forma, tem-se assistido a uma reviso na estrutura, no processo e na cultura das organizaes. Especificamente, no que se refere s organizaes pblicas, essas revises esto vinculadas reforma do Estado, um conjunto de medidas que busca rever o papel do Estado e suas formas de atuao. No caso brasileiro, a reestruturao e a modernizao das organizaes pblicas tem sido tambm pressionadas pela desregulamentao e pela privatizao. Assim, observa-se as reestruturaes e modernizaes nas organizaes pblicas por meio da introduo de uma nova cultura, de novas regras e de tcnicas gerenciais modernas nos moldes do modelo da qualidade na prestao de servios pblicos. Dentro do modelo da administrao pblica gerencial, a eficincia e a qualidade vm sendo consideradas como valores principais na prestao de servios pelo setor pblico. Este modelo norteado pelos seguintes princpios: flexibilidade, criatividade, multiplicidade, qualidade, participao e controle de resultados, descentralizao e horizontalizao das estruturas e a organizao em rede. Estes princpios indicam uma aproximao muito grande com aqueles do modelo gerencial para a organizao do setor privado. Existe tambm a preocupao com o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes do aparato estatal. O envolvimento do cidado/cliente/usurio na gesto do processo de definio, implementao e avaliao considerado importante para o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes de administrao pblica e para garantir a qualidade dos servios (MARE, 1995). Como parte desse contexto de mudanas organizacionais, seja em organizaes privadas ou pblicas, destaca-se a figura do gerente que assume papel primordial nesse processo. Em primeiro lugar, porque por seu intermdio que a mudana promovida na organizao criando novos valores; em segundo, porque so as prticas gerenciais que concretizam, por meio de decises e aes, a transformao da realidade e o alcance de suas metas. Em terceiro, o gerente tem o papel catalisar potenciais e de favorecer a disponibilizao de conhecimento da equipe em prol dos objetivos organizacionais. preciso salientar tambm a situao peculiar e ambgua que o gerente vivncia: alm de ajudar na introduo e implementao das reestruturaes ele , ao mesmo tempo, um dos segmentos mais atingidos por elas. Alteram-se os padres de relacionamento, de relaes de poder, as trajetrias de carreiras so mudadas, os vnculos de fidelidade e compromisso so quebrados e as qualificaes e o perfil profissional dos gerentes passam a ser questionados diante das novas concepes e prticas organizacionais.

    Verifica-se, ento, uma situao caracterizada pela implementao de um modelo de administrao pblica gerencial e pelos impactos que esses processos de reestruturao trazem para os profissionais da funo gerencial. Neste contexto, buscou-se, atravs de uma pesquisa realizada com gerentes em duas organizaes da Administrao Pblica Indireta1, analisar a percepo e a reao do corpo gerencial de

  • VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

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    instituies pblicas face mudanas nessas organizaes, suas causas e suas conseqncias, avaliando a relao entre o esforo e a proposta de uma reforma do Estado e a construo do modelo da administrao pblica gerencial e a prtica vivenciada pelos gerentes dessas organizaes. 2 A reforma do Estado no Brasil e as implicaes para as organizaes pblicas e para seus gerentes

    O Estado brasileiro, como em vrios outros pases, passou por um perodo de discusso sobre o

    seu papel e suas formas de atuao, motivada por razes econmicas - fundamentada nas transformaes globais - por razes polticas - devido emergncia do conceito de cidadania e o surgimento de movimentos sociais exigindo o atendimento de reivindicaes por melhores servios - e tambm como resposta crise do Estado que se tornou evidente na dcada de 802 (MARE, 1995; BRESSER PEREIRA, 1996).

    A proposta que definiu os objetivos e estabeleceu as diretrizes para a reforma da administrao pblica foi condensada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado elaborado e aprovado em 1995, quando da posse do Presidente Fernando Henrique Cardoso documento com princpios orientadores da ao reformadora do governo. Desde ento, a administrao pblica passou a experimentar um perodo de reviso, evidenciada por uma reforma administrativa de seus aparatos estatais, com a inteno de recuperar a poupana pblica e suprimir a crise fiscal, alm de redirecionar as formas de interveno estatal na economia, e implantar um novo modelo de administrao pblica, chamado gerencial, direcionado para eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos. Obviamente, o ritmo dessa reforma varia conforme o ente federado considerado (estado, municpio), o rgo ou ainda a entidade de administrao indireta (MARE, 1995).

    Para realizar a reforma do aparelho do Estado, como base para o Plano Diretor , Bresser Pereira (1996) destacou trs dimenses: a) a dimenso institucional-legal, que trata da reforma do sistema jurdico e das relaes de propriedade, criando leis e modificando instituies com o intuito de garantir a implantao e aplicao de mudanas para maior eficincia do aparelho do Estado. b) a dimenso cultural, significando, de um lado, sepultar de vez o patrimonialismo e, de outro, transitar da cultura burocrtica para a gerencial; c) a dimenso gerencial, abordando a gesto pblica a partir do aperfeioamento da administrao burocrtica e da introduo da administrao gerencial, incluindo os aspectos de modernizao da estrutura organizacional e dos mtodos de gesto.

    Como evidencia Junquilho (2000) com relao ltima dimenso, a busca foi em superar o modelo burocrtico ento vigente, baseado na burocracia weberiana e identificado como inadequado s demandas do momento, implantando-se um modelo gerencial, no qual a gesto estatal passa a conviver com um conjunto de novas iniciativas e com um vocabulrio diferente, que inclui palavras de ordem como eficincia, eficcia, produtividade, qualidade total, clientes, metas, resultados e parcerias entre outras.

    Resende e Paula (1997), resumem a situaes dos modelos de organizao estatal que prevaleceram anteriormente administrao gerencial proposta como caracterizados pelo controle estatal e por serem, em geral, fortemente centralizados, com predominncia de grandes organizaes verticalizadas, mercados regionalmente segmentados e ausncia de concorrncia nas diferentes fases de produo e na disponibilizao dos servios. Alm disso, confundiam-se, na prtica, as funes de planejamento, regulao e operao.

    Assim, o novo modelo de organizao estatal, por sua vez, prope no apenas uma ampliao da presena do setor privado mas, tambm, maior descentralizao das decises, das funes e da implementao das polticas, uma progressiva introduo de concorrncia em diferentes etapas da cadeia produtiva, flexibilizao dos mercados, horizontalizao de estruturas, alm da separao, inclusive institucional, da operao, planejamento e regulao dos diferentes mercados. Ainda como ressaltam Resende e Paula (1997), baseado nos princpios da confiana, o modelo exige formas

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    flexveis de gesto e incentivos criatividade. Alm disso, avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho e capacitao permanente so acrescentados os princpios da orientao voltada para o cidado, do controle por resultados e da competio administrada. Dessa forma, como salientam os autores, as mudanas vo contra a ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional.

    Naturalmente para a implantao de um novo modelo fundamental a mudana cultural, vista como um desafio para as organizaes pblicas j que requer um primeiro passo na direo da criao de novos valores, atitudes e crenas. No entanto, uma mudana de cultura atravs da incorporao de novos valores, nova qualificao e manuteno de comportamentos s se realiza atravs do tempo, fato esse mal compreendido e aceito tanto no setor pblico como no privado, que agem na crena de que um processo de mudana possa ser realizado e mantido por meio de aes no curto prazo. A cultura de prestar bons servios est relacionada ao desenvolvimento de mecanismos mais transparentes no atendimento ao pblico, assim como a uma circulao maior de informaes e descentralizao das atividades e decises.

    Ainda com relao ao modelo gerencial, Jesus (1998) aponta como seus princpios norteadores principais: a) focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania; b) reorientao dos mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir da lgica baseada no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance dos objetivos; c) flexibilidade administrativa, mas apenas a essencialidade necessria para o alcance dos resultados e de acordo com a natureza da atividade a ser exercida; d) controle social, o que pressupe desenhar mecanismos de prestao social de contas e avaliao de de