ADMINISTRAO PBLICA - INTRODUO a Administrao Pblica a responsvel

pela mquina do Estado. Se a mquina no anda, o povo fica insatisfeito, ameaando a democracia.

O verdadeiro papel de uma Administrao Pblica eficiente:

zelar pela imagem do governo e do Estado,

oferecer bons servios populao,

cumprir as polticas pblicas estabelecidas, executando o que deve ser feito.

1

INTRODUO

Muitas vezes calados e reservados, os milhes de

servidores pblicos cumprem o seu dever para com o

povo e para com o governo, seja no nvel nacional,

estadual ou municipal.

Os servidores pblicos so aqueles trabalhadores

diretamente envolvidos na prestao de servios

governamentais bsicos, fazendo funcionar a

Administrao Pblica: a atividade ligada

implementao das polticas pblicas e/ou a

realizao das metas pblicas. Cabe-lhes executar as

leis e realizar os objetivos do Estado.

.

2

O que poltica? a soluo pacfica dos conflitos (Schmitter). Principalmente, conflitos referentes distribuio e alocao de recursos pblicos.

Poltica pblica o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.

3

O Que Estado????? O Estado , o conjunto de poderes polticos que

constituem uma nao: um organismo poltico administrativo que tem ao soberana, ocupa um territrio, dirigido por um governo prprio e se constitui pessoa jurdica de direito pblico internacionalmente reconhecida.

Uma nao precisa governar, (governabilidade *) pois sem capacidade de governo, o povo no torna legtimo esse governo, no aceita sua autoridade. Assim, o Estado precisa de Governo: a Administrao superior, o poder Executivo.

*Governabilidade: poder para governar

Governana: capacidade de governo do Estado.

4

Estado e a Administrao Pblica Tanto o Estado como o Governo

precisam de leis, de faz-las

cumprir e execut-las.

Desse modo, nascem os poderes

Legislativo, Judicirio e

Executivo. E o Governo precisa

da Administrao Pblica, para

fazer funcionar a mquina ou o

aparelho do governo,

executando aquilo que deve ser

feito. 5

Estado: O Estado perene. Ele representa o prprio povo, a nacionalidade, a coletividade, os valores fundamentais da sociedade. Ele a nossa bandeira, o nosso hino nacional, o nosso territrio, a nossa cultura, a garantia de que somos e seremos Brasil. Enfim: o Estado a nossa identidade coletiva que nos distingue no cenrio internacional. O Estado a nossa ptria.

Quando o brasileiro balana a bandeira verde e amarelo e veste a camisa da seleo, ele no o faz em homenagem aos seus governantes, mas ao seu Estado

6

Governo: elemento formativo do Estado, hoje est intimamente ligado a noo de Estado. Define as regras de conduta de uma sociedade. Ele detm poder sobre os rgos da Administrao Pblica.

O Governo transitrio, ele representa interesses de partidos polticos, enfim: grupos de pessoas que querem levar alguma vantagem no poder. Geralmente os objetivos verdadeiros dos governantes quase nunca coincidem com os da nao. 7

Administrao Pblica

(definio clssica): conjunto de atividades concretas, no abstratas,

se volta necessariamente para o

interesse pblico, da populao.

Essa atividade concreta ser

subordinada a uma direo poltica

anterior, logo, ela no decide

politicamente sozinha. O Governo

que decide politicamente o que ser

executado, ou seja, os objetivos da

Administrao Pblica. 8

Administrao Pblica:

Importante segmento da cincia da Administrao.

Representa o aparelhamento do Estado e funciona como o instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as aes administrativas, no sentido de dar plena e cabal satisfao das necessidades coletivas bsicas.

9

Administrao Pblica:

Para Weber: Weber, a Administrao Pblica envolve todo o aparato administrativo com que naes, estados e municpios se moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar populao uma ampla variedade de servios pblicos capazes de melhorar a qualidade de vida em geral.

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Administrao Pblica:

Para Peter Drucker: no existem pases ricos nem pases pobres, mas sim pases bem-administrados e pases mal- administrados. Da, a amplitude e grandeza com que se apresenta a Administrao Pblica.

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Poltica e Administrao A Administrao tambm uma

atividade poltica, porque no se pode

governar sem a diviso de poder e

acordos com lideranas polticas. H

impossibilidade de uma administrao

estritamente tcnica e profissional.

Muitas vezes, isso pode gerar desvios

nos objetivos e perda de eficincia, pela

interferncia nos planos e programas

estabelecidos, alterando as prioridades

e corrompendo a Administrao. 12

A Administrao Pblica no Brasil evoluiu atravs

de trs modelos

bsicos:

Patrimonialista

Burocrtica

Gerencial

Nota!! Esses trs modelos se sucedem no tempo sem que qualquer um deles seja totalmente abandonado. 13

Caractersticas da Administrao Pblica

Patrimonialista O aparelho do Estado funciona como uma extenso do

poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real.

Os cargos so considerados prebendas (empregos que exigem pouco ou nenhum trabalho de quem o exerce). A res publica no diferenciada das res principis.

A corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao.(Cargo pblico concedido por nepotismo, ou seja, a ttulo de troca de favores polticos).

Nota!!! Principais fatores que influenciaram a sua extino: o capitalismo e a democracia.

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O Patrimonialismo no se baseia na salvaguarda

(proteo) do patrimnio pblico em relao aos

interesses privados, muito pelo contrrio, se baseia

na malverso do patrimnio pblico.

Logo, Patrimonialismo significa: privatizao do

estado, corrupo e nepotismo.

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Caractersticas da Administrao Pblica

Burocrtica: Surge na segunda metade do sculo XIX,

na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista.

Vargas optou pela adoo de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Logo, Vargas queria botar ordem na casa buscou referncias no modelo burocrtico idealizado por Max Weber, acreditando que a burocracia, dado seu carter rgido e hierarquizado poderia ordenar a mquina administrativa. 16

Caractersticas da Administrao Pblica

Burocrtica:

Os controles administrativos visavam evitar a corrupo e o nepotismo.

Princpios orientadores do poder racional-legal:

a profissionalizao,

a ideia de carreira,

a hierarquia funcional,

a impessoalidade,

o formalismo, em sntese.

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Administrao Pblica Burocrtica

Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

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Administrao Pblica Burocrtica

Em consequncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. Logo, a burocracia representa: normas e regulamentos, controle de processos, hierarquia, centralizao, formalidade nas comunicaes, impessoalidade nas relaes, meritocracia ( a forma de governo baseado no mrito. As posies hierrquicas so conquistadas, em tese, com base no merecimento, e h uma predominncia de valores associados educao e competncia.)

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Burocracia:

Qualidades: A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos;

Defeitos: a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados que deveriam ser vistos como clientes.

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Burocracia:

Nota!!! Esses defeitos, entretanto, no se revelaram determinantes na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade.

Reflexo!!! Se a burocracia tivesse funcionado, em tese as prticas patrimonialistas teriam sido suprimidas. Isso realmente ocorreu???

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Caractersticas da Administrao Pblica

Gerencial

Emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial.

A eficincia da administrao pblica -a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio - torna-se ento essencial.

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Caractersticas da Administrao Pblica

Gerencial

A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.

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Abrindo um aparte!!!! CF/88

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia ...(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Eficincia ??? Tem a ver com o consumo adequado dos insumos utilizados em determinado processo, administrao com qualidade, rapidez e menor custo (adm. de empresas)

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm

OBSIMP: O chamado modelo gerencial comea a ser implantado em 1995, durante o governo FHC, com a edio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Nota !!! A diferena fundamental entre a Burocracia e o Modelo Gerencial est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental.

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Nota importante!!!! A administrao pblica gerencial constitui

um avano e at um certo ponto um rompimento com a

administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto,

que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a

administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da

qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios

fundamentais, como:

a admisso segundo rgidos critrios de mrito,

a existncia de um sistema estruturado e universal de

remunerao,

as carreiras,

a avaliao constante de desempenho,

o treinamento sistemtico.

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A administrao pblica gerencial

v o cidado como contribuinte de

impostos e como cliente dos seus

servios. Os resultados da ao do

Estado so considerados bons no

porque os processos

administrativos esto sob controle e

so seguros, como quer a

administrao pblica burocrtica,

mas porque as necessidades do

cidado-cliente esto sendo

atendidas. 27

O paradigma Ps-Burocrtico

O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da

confiana e da descentralizao da

deciso, exige:

formas flexveis de gesto,

horizontalizao de estruturas,

descentralizao de funes,

incentivos criatividade.

Contrape-se ideologia do formalismo e

do rigor tcnico da burocracia tradicional. 28

O paradigma Ps-Burocrtico

avaliao sistemtica,

recompensa pelo desempenho,

e capacitao permanente, que j

eram caractersticas da boa

administrao burocrtica,

acrescentam-se os princpios da

orientao para o cidado-cliente,

do controle por resultados, e da

competio administrada.

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O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido atravs:

da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao,

da descentralizao,

da mudana de estruturas organizacionais

e da adoo de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos pelo setor pblico.

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Experincias de Reformas Administrativas

Evoluo Histrica Burocracia: (Vargas baseado em Weber)

As vantagens da burocracia, para Weber, so:

1. Racionalidade em relao ao alcance dos objetivos da organizao;

2. Preciso na definio do cargo e na operao, pelo conhecimento exato dos deveres;

3. Rapidez nas decises, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papis tramitam atravs de canais preestabelecidos.

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Disfunes (defeitos) da burocracia

1 Internalizao das regras e apego aos regulamentos existe quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcanado. O funcionrio se torna um especialista em normas;

2 Excesso de formalismo e papelrio a necessidade de documentar todas as comunicaes conduz tendncia ao excesso de papelrio;

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Disfunes (defeitos) da burocracia

3 Resistncia mudanas como

tudo padronizado e previsto com antecipao, o funcionrio se acostuma a uma estabilidade, proporcionando-lhe segurana a respeito de seu trabalho. Qualquer mudana tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-se indesejvel.

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Disfunes (defeitos) da burocracia

4 A base do processo decisorial quem toma decises aquele que ocupa o posto hierrquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o tema. A co-gesto passa longe...

5 Superconformidade s rotinas com o tempo, as regras tendem a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no comportamento do burocrata que restringe-se ao desempenho mnimo. Perde iniciativa, criatividade e inovao.

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Disfunes (defeitos) da burocracia

6 Dificuldade no atendimento a clientes todos os clientes so atendidos de forma padronizada, seguindo normas e rotinas internas, fazendo com que o pblico se irrite com a pouca ateno e o descaso. A burocracia fecha-se em si mesma. Nota!!! no existe organizao totalmente racional e o homem no totalmente previsvel, porm a burocracia gerou excesso de formalismo e papelrio, gerou grande resistncia s mudanas e conflitos com o pblico.

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Para facilitar a implementao da Burocracia,

Vargas cria o DASP (1938)

DASP - Departamento Administrativo do Setor Pblico.

Vargas almejava basicamente trs coisas:

criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme,

estabelecer uma poltica de pessoal com base no mrito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi convidado) ; e

acabar com o nepotismo e corrupo existentes.

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Originalmente, o DASP tinha trs objetivos:

a) Centralizar a administrao pblica nas mos do Governo Federal.

b) Criar uma poltica de gesto de recursos humanos

c) Promover uma racionalizao dos mtodos e

procedimentos administrativos at ento utilizados.

O DASP ATINGIU OS SEUS OBJETIVOS??

Infelizmente o DASP no funcionou em toda a sua

plenitude. MOTIVOS:

aspectos polticos;

distanciamento entre planejamento e ao; 37

Nota!!! O DASP no se traduziu no elo de ligao esperado, transformando-se em um mero rgo tcnico, terico. Em termos prticos sua maior colaborao foi na implantao do sistema burocrtico de administrao.

Veja!!! O DASP foi extinto em 1986, dando lugar Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo incorporada Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de 1990, foi criada a Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica (SAF) , que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o incio do Governo do Fernando Henrique Cardoso, a SAF transformou-se em Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE.

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Reflexo!!! A crise do Estado implicou a necessidade de reform-lo e reconstru-lo; a globalizao tornou imperativa a tarefa de redefinir No Brasil, a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise.

39

Governo JK Juscelino Kubistchek (50 anos em 5)

Em 1942, com a superao da crise, o estado despede-se do papel de regulador da economia e assume uma postura desenvolvimentista, seguindo a esteira mundial.

Essa nova feio caracteriza-se pela criao de rgos de linha, staff e das primeiras entidades da administrao indireta.

40

Governo JK Juscelino Kubistchek (50 anos em 5)

A ideia dominante que a participao macia no estado no setor produtivo desenvolveria e dinamizaria a economia, e nesse momento que se percebe a ineficincia da burocracia.

1956 - Cria-se o COSB (Comisso de Simplificao da Burocracia) com o objetivo de desburocratizar a administrao, descentralizando a, ou seja, delegando competncia s entidades da administrao indireta.

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Marechal Humberto de Alencar CASTELLO BRANCO

Este processo culmina com o Decreto-lei n 200 de 1967 (governo militar) , que elenca princpios que nortearo a conduta da administrao indireta.

Esse Decreto-lei foi a primeira tentativa de reforma gerencial da administrao Pblica brasileira.

42

Mar. Humberto de Alencar CASTELLO BRANCO

A reforma iniciada pelo Decreto-Lei n 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Colocou-se toda nfase na descentralizao, mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. 43

O decreto-lei promoveu a transferncia

das atividades de produo de bens e

servios para autarquias, fundaes,

empresas pblicas e sociedades de

economia mista, consagrando e

racionalizando uma situao que j se

delineava na prtica.

Instituram-se como princpios de

racionalidade administrativa: o

planejamento e o oramento, a

descentralizao e o controle dos

resultados.

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OUTRAS CARACTERSTICAS DO DECRETO 200/67:

Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos celetistas, submetidos ao regime privado de contratao e trabalho.

Atravs da flexibilizao de sua administrao buscava-se uma eficincia maior nas atividades econmicas do Estado, e se fortalecia a aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe empresarial.

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OUTRAS CARACTERSTICAS DO DECRETO 200/67:

O Decreto-lei n 200 teve, porm, duas consequncias inesperadas e indesejveis:

1. De um lado, por permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas.

2. De outro, por no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que era vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores.

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Consequncia!!! O ncleo estratgico do estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs da estratgia oportunista do regime militar que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nvel selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais.

Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei n 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar,que se iniciou em meados dos anos 70, agravou ainda mais a situao da administrao pblica, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.

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Logo, so Princpios do Decreto 200/67:

I - Planejamento.

II - Coordenao.

III - Descentralizao.

IV - Delegao de Competncia.

V - Controle.

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1. PLANEJAMENTO:

A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:

a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;

c) oramento-programa anual;

d) programao financeira de desembolso. 49

2. COORDENAO: As atividades da Administrao Federal e,

especialmente, a execuo dos planos e programas de governo, sero objeto de permanente coordenao.

Essa coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e funcionamento de comisses de coordenao em cada nvel administrativo.

50

2. COORDENAO:

No nvel superior da Administrao Federal, a coordenao ser assegurada atravs de reunies do Ministrio, reunies de Ministros de Estado responsveis por reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordenao central dos sistemas de atividades auxiliares.

51

3. DESCENTRALIZAO:

A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada.

A descentralizao ser posta em prtica em trs

planos principais:

a) dentro dos quadros da Administrao Federal,

distinguindo-se claramente o nvel de direo do

de execuo;

b) da Administrao Federal para a das unidades

federadas, quando estejam devidamente

aparelhadas e mediante convnio;

c) da Administrao Federal para a rbita privada,

mediante contratos ou concesses. 52

Descentralizao outros conceitos

a distribuio de competncia entre pessoas fsicas ou jurdicas distintas, transferindo-se a

atividade decisria e no a mera atividade

administrativa. Ao contrrio da desconcentrao,

no h na descentralizao relao de hierarquia ou

de subordinao, o que existe um lao de

vinculao, de controle de finalidade, de superviso

ministerial.

53

A Parte!!!! Desconcentrao

Segundo a Prof. Odete Medauar existe desconcentrao

quando atividades so distribudas de um centro para

setores perifricos ou de escales superiores para

escales inferiores, dentro da mesma entidade ou da

mesma pessoa jurdica.

A Primeira caracterstica ento que a

desconcentrao ocorre em uma mesma pessoa jurdica.

Alm disso, a estrutura desconcentrada baseada na

hierarquia, na subordinao, seja entre rgos, seja entre

servidores.

54

4. DELEGAO DE COMPETNCIA:

A delegao de competncia ser

utilizada como instrumento de

descentralizao administrativa,

com o objetivo de assegurar

maior rapidez e objetividade s

decises, situando-as na

proximidade dos fatos, pessoas

ou problemas a atender.

55

4. DELEGAO DE COMPETNCIA: facultado ao Presidente da

Repblica, aos Ministros de

Estado e, em geral, s autoridades

da Administrao Federal delegar

competncia para a prtica de

atos administrativos, conforme se

dispuser em regulamento. O ato

de delegao indicar com

preciso a autoridade delegante, a

autoridade delegada e as

atribuies objeto de delegao.

56

5. CONTROLE: O controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente:

a)o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado;

b)o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;

57

5. CONTROLE:

c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.

O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

58

1970 Criao da SEMOR - Emlio Garrastazu Mdici

SEMOR Secretaria de Modernizao

da Reforma Administrativa.

Foi criada devido a

modernizao proposta pelo

Decreto 200-67 atingir apenas a

Administrao Indireta.

Foi uma nova tentativa de

desburocratizar.

No conseguiu reduzir o

tamanho da maquina administrativa.

59

1979 - PND (programa) - Joo Baptista de Oliveira

Figueiredo PND - Programa Nacional de

Desburocratizao.

Proposta : atravs da

administrao pblica,

retirar o usurio da

condio colonial de sdito

para investi-lo na de

cidado, destinatrio de

toda a atividade do

Estado. 60

Constituio de 1988

Na transio para o governo democrtico

que se iniciou em 1985, que tem como

marco a Constituio de 1988, podemos

dizer que houve um retrocesso, um

engessamento na administrao pblica.

surgiram entraves a criao e extino de

rgos (a partir de ento, apenas atravs

de lei), perda de autonomia do executivo

na organizao da administrao pblica

e mais, a extenso das regras que

norteavam a administrao direta,

administrao indireta. 61

Principais Caractersticas: A CF/88 - sacramentou os

princpios de uma administrao

pblica arcaica, burocrtica ao

extremo. Uma administrao pblica

altamente centralizada, hierrquica

e rgida, em que toda prioridade

seria dada administrao direta, e

no indireta.

A CF/88 ignorou completamente as

novas orientaes da administrao

pblica.

62

Os constituintes notaram que essa descentralizao

havia aberto espao para o clientelismo,

principalmente nos estados e municpios, aps a

redemocratizao.

No perceberam que as formas mais

descentralizadas e flexveis da administrao, que o

Decreto-lei n 200 havia consagrado, eram uma

resposta necessidade de o Estado administrar com

eficincia as empresas e os servios sociais.

Em decidiram completar a revoluo burocrtica

antes de pensar nos princpios da moderna

administrao pblica. 63

A CF/88 permitiu que uma srie de privilgios fossem

consolidados ou criados, um tributo pago ao

patrimonialismo.

Os atores sociais continuam a defender seus

interesses particulares (corporativismo) como se

fossem interesses gerais.

Ex1. o estabelecimento de aposentadoria com

remunerao integral sem nenhuma relao com o

tempo de servio prestado diretamente ao Estado (o

mais grave dos privilgios) , elevando violentamente o

custo do sistema previdencirio estatal, representando

um pesado nus fiscal para a sociedade. 64

EX2. foi ter permitido que, mais de 400 mil

funcionrios celetistas de fundaes e autarquias se

transformassem em funcionrios estatutrios,

detentores de estabilidade e aposentadoria integral.

(este episdio ficou conhecido como trem da

alegria).

Nota!!!! O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988

no pode ser atribudo ao suposto fracasso da

descentralizao e da flexibilizao da

administrao pblica que o Decreto-lei n 200 teria

promovido.

65

Na verdade, o retrocesso:

Resultou de uma viso equivocada das foras democrticas que derrubaram o regime militar acerca da natureza da administrao pblica ento vigente;

Foi conseqncia da aliana poltica que as foras democrticas foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para no mudar;

66

Na verdade, o retrocesso:

Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a reforma pela qual a administrao central passara no regime militar: estava na hora de restabelecer a fora do centro e a pureza do sistema burocrtico;

Relaciona-se com a campanha pela desestatizao (venda de uma empresa ou instituio do setor publico para o privado), que acompanhou toda a transio democrtica: esse fato levou os contribuintes a intensificarem os controles estatais, que haviam ganho grande autonomia graas ao Decreto-lei n 200.

67

Em suma, considerando a evoluo de nossa

administrao, podemos concluir que: Para sanar a administrao direta, criou-se a indireta,

que devido autonomia, cresceu artificialmente.

A falta de uma poltica de pessoal, levou a um inchao de

pessoal no setor pblico, na maioria no qualificado.

Havia uma concepo de que controle, segurana e

padronizao, gerariam bons resultados, ao invs do

foco no atendimento s necessidades do cidado.

Na prtica, o que aconteceu foi uma substituio do

coronelismo pelo clientelismo (favorecimento de

determinados grupos). 68

Princpios da Administrao Pblica

CF/88 art. 37 a 41 Assim, foram estabelecidos 5 (cinco) princpios (considerando as modificaes feitas pela Emenda Constitucional n. 19 de 1998) a serem observados nas trs esferas de Governo: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia. (LIMPE)

1) Legalidade

Decorrente do art. 5 da Carta Magna, aplicada ao setor pblico significa que o agente pblico dever agir em conformidade com a Lei, fazendo estritamente o que esta determina. que alguns autores chamam de legalidade estrita.

Diferentemente do particular, a quem lcito fazer tudo o que a Lei no probe (por excluso, portanto), o servidor pode e deve agir exatamente conforme previsto, limitando-se, assim, sua autonomia. Exemplo: pode-se citar a conduta de um auditor-fiscal ao visitar determinado estabelecimento mercantil e constatar a existncia de recursos no-contabilizados. Independentemente da peculiaridade do contribuinte (rico, pobre, amigo, inimigo), dever ser lavrado o auto de infrao.

2) Impessoalidade

A Impessoalidade determina que o agente pblico deve ter sua conduta orientada para o interesse pblico, em detrimento de interesses particulares, prprios ou de terceiros, sob pena do ato ser caracterizado pelo desvio de finalidade, e, portanto, nulo.

Assim, aqueles que estiverem em situaes idnticas dever receber o mesmo tratamento (isonomia).

3) Moralidade

A Moralidade percebida no comportamento do bom administrador.

Diante de alternativas possveis, escolhe aquela

que resultar em maior ganho para a coletividade.

caracterstica, portanto, dos atos praticados com

legitimidade.

Vale ressaltar que algumas obras, apesar de legais

(com observncia das regras de licitao, de direito

financeiro) podem ser imorais, por no

representarem o interesse pblico.

4) Publicidade

A Publicidade requisito de eficcia dos atos administrativos. Ou seja, para que produzam efeitos, necessrio que sejam levados ao conhecimento pblico.

Na maior parte dos casos, os atos administrativos precisam ser publicados em Dirio Oficial, tais como resumo de contratos celebrados ou atos de nomeao de pessoal.

4) Publicidade Assim, apenas os atos classificados como secretos

ou reservados podem deixar de ser publicados.

A Legislao infraconstitucional tem ratificado a necessidade de publicao, de forma cada vez mais detalhada. Pode-se citar como exemplo os relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal regulamentados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, publicados inclusive na Internet a cada dois e quatro meses, respectivamente, corroborando para o fortalecimento do nosso regime democrtico e melhor controle da coisa pblica.

5) Eficincia

Por fim, a eficincia, conforme explicitada em captulo parte, guarda relao com o modus operandi.

Tem a ver, portanto, com o consumo adequado dos insumos utilizados em determinado processo.

Cumpre ressaltar que a introduo desse princpio no ordenamento jurdico corroborou para flexibilizar o instituto da estabilidade.

Ou seja, a partir de sua introduo, possvel exonerar o mal servidor em virtude de desempenho insuficiente, avaliado anualmente.

Abrindo um aparte!!!! CF/88 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia ...(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Eficincia ??? Tem a ver com o consumo adequado dos insumos utilizados em determinado processo, administrao com qualidade, rapidez e menor custo (adm. de empresas)

76

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm

1987, fracasso do Plano Cruzado

A crise fiscal e a crise do modo de interveno do

Estado na economia e na sociedade comearam a ser

percebidas em 1987. Foi nesse momento, depois do

fracasso do Plano Cruzado, que a sociedade brasileira

se deu conta, ainda que de forma imprecisa, de que

estava vivendo fora do tempo, de que a volta ao

nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era algo

invivel. Os Constituintes de 1988, porm, no

perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do

aparelho do Estado. 77

1990, fim do governo Sarney

S depois do episdio da hiperinflao, em 1990, no

final do governo Sarney, a sociedade abriria os olhos

para a crise. Em conseqncia, as reformas

econmicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no

governo Collor. Esse governo (que acabou se

perdendo em meio corrupo generalizada) que

daria os passos decisivos no sentido de iniciar a

reforma da economia e do Estado.

78

O governo Collor e as reformas na Administrao

Publica

Na rea da administrao pblica as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas.

O fracasso deveu-se principalmente tentativa desastrada de reduzir o aparelho do Estado, demitindo funcionrios e eliminando rgos, sem antes assegurar a legalidade das medidas atravs da reforma da Constituio.

Afinal, alm da reduo drstica da remunerao dos servidores, sua interveno na administrao pblica desorganizou ainda mais a j precria estrutura burocrtica existente, desprestigiando os servidores pblicos, de repente acusados de todos os males do pas e identificados com o corporativismo. 79

Governo Itamar, nada de novo!!!!

No incio do governo Itamar a sociedade brasileira

comeou a se dar conta da crise da administrao

pblica. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e

confuso. Um documento importante nesta fase o

estudo Estrutura e organizao do Poder Executivo,

realizado pelo Centro de Estudos de Cultura

Contempornea (Cedec) para a Escola Nacional de

Administrao Pblica (Enap).

80

1995, Governo Fernando Henrique, surge uma nova

oportunidade para a reforma do Estado.

A reforma teve dois objetivos:

a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente

nos estados e municpios, onde existe um claro

problema de excesso de quadros;

a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a

administrao pblica, voltando-a para o atendimento

dos cidados.

81

A reforma administrativa implementada a partir de

1995, com o Plano Diretor da Reforma do Estado,

Representa um marco em nossa Adm. Publica, visava

ratificar a importncia da nova conotao de

governo,que deixa de ser burocrtico para se tornar

um governo empreendedor.

O governo empreendedor consiste, na verdade, em uma

reorganizao da mquina administrativa, atravs da

redefinio do papel de estado: de desenvolvimentista

e protecionista para empreendedor, visando

descentralizao e delegao de autoridade. 82

Empreendedorismo Administrao Publica

Gerencial Caractersticas

Ele sugere o deslocamento dando nfase no nos dos procedimentos e sim nos resultados.

Tal governo empreendedor inspira-se na administrao privada, visando a satisfao de seu cliente (o cidado!).

os administradores gerenciam suas instituies ou seus rgos como se fossem o dono do negcio; a idia de estimular o negcio, estimular seus empregados e seus funcionrios, utilizando a Co-gesto( ou gesto participativa), onde todos so responsveis pelo planejamento e pela execuo; gerar receita, ao invs de efetuar despesas, segundo Peter Drucker.

83

Caractersticas cont.

Segundo Peter Drucker, a implantao do governo

empreendedor pressupe trs passos:

a descoberta de sua misso,

o estabelecimento de metas

e redefinir os objetivos quando estes no forem

alcanados.

84

Eficincia X Eficcia X Efetividade

Mtodo atingir obj. Impacto

Para atingirmos a efetividade o governo criou as

chamadas organizaes sociais (as agncias

autnomas), que celebrariam contratos de gesto

implementados pelo MARE (Ministrio da

Administrao e Reforma do Estado) com o

objetivo de amarrarmos resultados conduta

dos gestores pblicos.

85

O paradigma gerencial contemporneo, esta fundamentado nos princpios:

da confiana

da descentralizao da deciso,

formas flexveis de gesto,

horizontalizao de estruturas,

descentralizao de funes,

incentivos criatividade.

Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrava. 86

NOTA!!!!!

O MARE foi extinto em 1999, pela medida

provisria n 1.795/99. O decreto presidencial n

2.923/99 transfere para o ento Ministrio do

Oramento e Gesto, atual Ministrio do

Planejamento, as atribuies que pertenciam ao

MARE.

87

A Estrutura do Estado segundo o Plano Diretor de

Reforma do Aparelho do Estado:

No Aparelho do Estado possvel distinguir quatro

setores:

Ncleo Estratgico.

Atividades Exclusivas.

Atividades No-exclusivas.

Produo de Bens e Servios.

88

NCLEO ESTRATGICO Corresponde ao governo, em sentido literal. o setor que define as

leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.

No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estas so de fato cumpridas.

Logo, Ncleo Estratgico decises estratgicas 89

ATIVIDADES EXCLUSIVAS o setor em que so prestados servios que s o

Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.

Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc. Nestes casos, o critrio eficincia torna-se fundamental. O que importa atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo.

90

SERVIOS NO EXCLUSIVOS Corresponde ao setor onde o Estado atua

simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado.

Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado.

So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

Tambm neste caso a eficincia fundamental.

91

PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea de atuao das empresas.

caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida.

No setor de produo de bens e servios para o mercado a eficincia tambm o princpio administrativo bsico e a administrao gerencial, a mais indicada. Nesse caso, a gesto privada tender a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulao. 92

Setor

Principio Administrativo

Forma de Apresentao

Forma de propriedade

Ncleo Estratgico

efetividade Burocrtica e gerencial

estatal

Atividades Exclusivas

eficincia gerencial

estatal

Servios No -exclusivos

eficincia

gerencial

Publica-no estatal

Produo de bens e

servios

eficincia

gerencial

privada

93

Novos Conceitos A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos.

O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas.

Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandona a estratgia protecionista da substituio de importaes.

O programa de privatizaes reflete a conscientizao da gravidade da crise fiscal e da correlata limitao da capacidade do Estado de promover poupana forada atravs das empresas estatais.

Atravs desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produo que, em princpio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, atravs de um programa de publicizao, transfere-se para o setor pblico no-estatal a produo dos servios competitivos ou no-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

94

Governana X Governabilidade Governana: Capacidade de Governo do Estado.

Considerando esta tendncia, pretende-se reforar a governana atravs da transio programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado.

Governabilidade: Poder para governar. O governo brasileiro no carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil.

Nota!! O Governo enfrenta um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa 95

Publicizao significa a descentralizao para o setor pblico no-

estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica.Ex. Servios sociais autnomos (Sistema S) e Organizaes sociais (OS)

Logo!!! O Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de servios, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor destes principalmente dos servios sociais como educao e sade, inclusive aplicando a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal das funes executivas. 96

Accountability: termo que remete a obrigao dos membros

de um rgo administrativo de prestar contas a instancias

controladoras ou a seus representados (responsabilizacao).

Logo, os maus gestores devem ser responsabilizados por

atos praticados com inobservncia da Legislao ou do

interesse pblico.

No se trata apenas de prestar contas em termos

quantitativos, mas de auto-avaliar a obra feita, de dar a

conhecer o que se conseguiu e de justificar aquilo em que

se falhou. A obrigao de prestar contas nesse sentido e tanto maior quanto a funao pblica, ou seja, quando se

trata do desempenho de cargos pagos pelo dinheiro dos

contribuintes. 97

Processos participativos de gesto pblica

A maioria dos autores de Administrao Pblica mostra que a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia.

Participao da Comunidade trabalho voluntario e fiscalizao. Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar passo a passo com o aumento da accountability.

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Cidado e Governo - parceria Na nova concepo da Adm. Publica, a populao deve ser

vista como cliente e como cidado.

Cliente dos servios pblicos, que deseja a melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais.

E cidado que quer e tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de accountability.

Em suma, os conceitos de cliente e cidado so complementares, e fazem parte da reinveno do governo em sua relao com a sociedade.

Logo !!!! A populao deve ser vista como:

Cliente qualidade de servios.

Cidado participativo. 99

Governo Eletrnico O processo de informatizao j uma realidade, embora com

ritmos e avanos ainda bastante diferenciados, em toda a administrao federal.

Atualmente, praticamente todos os rgos da Administrao Pblica Federal so gestores ou usurios de sistemas de informao. Ao mesmo tempo em que tem tido continuidade a aquisio de equipamentos e programas, a reforma administrativa prioriza tambm a aplicao da informatizao ao processo de gesto e a reorientao dos sistemas de informao e bancos de dados j existentes, de forma a que atendam tambm a necessidades gerenciais.

Ou seja, no se trata de informatizar as rotinas estabelecidas, mas de redefinir processos e procedimentos, tendo em vista a plena explorao das potencialidades abertas pelas tecnologias de informao.

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