EACH - ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES

Curso: Gestão de Políticas Públicas

Tema: Agenda Social do Mercosul

_________________________________________________________________

1° semestre/2008

Formação da Agenda: a agenda social do MERCOSUL

1. Introdução

O Mercado Comum do Cone Sul (MERCOSUL) constitui um bloco econômico com o objetivo

de reduzir ou eliminar as tarifas alfandegárias, impostos sobre importações, proibições e restrições dos

produtos entre os países membros. Composto originariamente por Brasil, Argentina, Uruguai e

Paraguai, tendo como Estados associados Bolívia, Chile e mais recentemente a Venezuela.

Em todas as discussões realizadas, buscavam um entendimento econômico e comercial, ou

mesmo político, contudo os problemas sociais não faziam parte da agenda. Os problemas inseridos neste

contexto, as conseqüências de um tratado sem contemplação dos vários aspectos sócio-culturais não

foram observadas pelos membros da cúpula. Contudo, devido às pressões dos sindicatos, as

reivindicações culminaram em uma série de resoluções que podem influenciar na busca de uma

igualdade de políticas sócio-laborais dentre os membros.

Outro tema trabalhado é a saúde, desde a sua criação em 1996 o Subgrupo de Trabalho - Saúde

tem buscado novos instrumentos legais para incorporação deste tema, que não é restrito à integração

econômica, e sim ao da integração social. O objetivo deste trabalho é, tentar verificar quais atores

participam mais ativamente na formulação da agenda social do MERCOSUL e qual a importância de

cada um para a integração social do bloco e a construção da agenda social tendo como base o Modelo de

Fluxos Múltiplos. .

2. Histórico do Mercosul

O Mercosul iniciou-se a partir de um acordo econômico bilateral entre o Brasil e Argentina

(Declaração de Iguaçu), em 1985, balizados em dois aspectos fundamentais:democratização política e

liberalização econômico-comercial. Em 1986, foi assinada a "Ata de Integração Brasileiro-Argentina",

onde estabeleceu-se os princípios fundamentais do "Programa de Integração e Cooperação Econômica"

– PICE, cujo objetivo é de propiciar a formação de um espaço econômico comum por meio da abertura

seletiva dos mercados brasileiro e argentino que seria o "embrião" do Mercosul.

Ambos iniciaram uma integração impulsionada por três fatores principais: a superação das

divergências geopolíticas bilaterais; o retorno à plenitude do regime democrático nos dois países; e a

crise do sistema econômico internacional. Em 1988, assinou-se o "Tratado de Integração, Cooperação e

Desenvolvimento", com a finalidade de constituir, em no máximo de dez anos, um espaço econômico

comum com a liberalização integral do comércio recíproco, com a eliminação de todos os obstáculos

tarifários ou não, do comércio de bens e serviços.

Em 06 de julho de 1990, Brasil e Argentina assinam a "Ata de Buenos Aires", onde fixam a data

de 31/12/94 para a efetivação definitiva de um Mercado Comum entre os dois países. Em agosto de

1990, Paraguai e Uruguai são convidados a unirem-se processo integração devido aos laços econômicos

e políticos que os unem a Brasil e Argentina, em conseqüência é assinado, em 26 de março de 1991, o

"Tratado de Assunção para Constituição do Mercado Comum do Sul".

O Mercosul torna-se a partir de 1 de janeiro de 1995, uma União Aduaneira, no entanto, pode-se

dizer que é um projeto de construção de um Mercado Comum, cuja execução se encontra na fase de

União Aduaneira. As fontes jurídicas do Mercosul são: a) o Tratado de Assunção, seus protocolos e os

instrumentos adicionais ou complementares; b) os acordos celebrados no âmbito do Tratado de

Assunção e seus protocolos; e c) as Decisões do Conselho do Mercado Comum, as Resoluções do

Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul, adotadas desde a

entrada em vigor do Tratado de Assunção.

O Tratado de Assunção registra a fundação do Mercosul; prevê a livre circulação de bens,

serviços e os fatores produtivos; o estabelecimento de tarifas aduaneiras comuns; a coordenação de

políticas macroeconômicas e setoriais; e o compromisso de harmonizar suas legislações nas áreas

correspondentes. Os objetivos deste Tratado são: a inserção competitiva do bloco onde a capacitação

tecnológica é muito importante para o avanço econômico e social; tornar as economias de escala

viáveis, com ganhos em produtividade; aumentar as correntes de comércio e investimento global;

proporcionar a abertura econômica regional; e melhorar as condições de vida da população da região.

A estrutura atual compõe-se do: Conselho do Mercado Comum, da Reunião de Ministros, da

Comissão Parlamentar Conjunta, do Grupo Mercado Comum, dos Subgrupos de Trabalho, das Reuniões

Especializadas, dos Grupos Ad hoc, dos Comitês Técnicos, da Comissão de Comércio do Mercosul e do

Foro Consultivo e Econômico Social.

3. A construção de uma agenda social no Mercosul

Nesse trabalho, agenda social do Mercosul é entendida como: o processo de integração da

política social nos países pertencentes ao bloco. Pelo Modelo de Fluxos Múltiplos, de John Kingdon, e

pelo estudo realizado, a agenda social do Mercosul, já se encontra na agenda governamental do bloco.

Contudo não faz parte da agenda decisional, que é dificultada por diversas questões que serão abordadas

nesta pesquisa.

A necessidade de uma agenda social para o bloco foi abordada numa segunda etapa do Mercosul

e a questão social só foi agregada por pressão das entidades sindicais e outras organizações da

sociedade civil que resultou na criação dos subgrupos de trabalho Relações Laborais, Emprego e

Seguridade Social (DRAIBE, 2007: 175). A questão se torna um problema para Kingdon quando os

formuladores de política pensam que devem fazer algo em relação a uma situação social percebida

(CAPELLA, 2007: 89). No caso do Mercosul, a questão da proteção social já entendida como um

problema porque um dos objetivos do bloco é a melhoria do desenvolvimento sócio-econômico dos

países membros e a proteção da democracia e dos direitos humanos:

Entre os objetivos do Mercosul estão a proteção da paz, da liberdade, da democracia e da vigência dos Direitos Humanos. (...) No marco da estabilidade democrática, a construção de uma agenda comum para a garantia e efetividade de direitos na região pode ser uma forma de superar a trágica memória deixada pelos regimes militares (PRONER, 2006: 12).

Para Kingdon, o problema passa a fazer parte da agenda governamental “quando desperta a

intenção e o interesse dos formuladores de política” (CAPELLA, 2007: 88). Gomide (2007), a partir de

Kingdon, coloca a agenda governamental como problemas que já merecem atenção do governo e de

algum modo estão incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades.

Pelo conceito de Gomide(2008) que se percebe que a questão social é incorporada no Mercosul

como parte da agenda governamental. Por exemplo, em 2007 foi criado o Instituto Social do Mercosul

que tem como objetivo geral: contribuir para a consolidação da dimensão social como um eixo

fundamental no desenvolvimento do MERCOSUL.

Draibe (2007) reafirma que, principalmente pós-95, foram criados diversos marcos legais e

institucionais no que se refere a implementação de uma agenda social no Mercosul. Contudo, ela

também declara que as políticas sociais do Mercosul estão no “estado embrionário” e há mais avanços

institucionais na agenda social da integração do que a implementação dessas políticas de maneira

integrada. Ao mesmo tempo, algumas áreas avançam mais que outras como no caso da Saúde, que será

discutido nos próximos tópicos para representar os atores presentes na agenda, e do Trabalho que possui

uma representação através dos sindicatos organizados do Cone Sul. Porém em todas as dimensões

sociais , mais avançadas institucionalmente ou não, ainda não foram implementadas políticas sociais

integradas.

Para o melhor entendimento das possibilidades de mudança na agenda social do Mercosul, que

é a sua passagem para a agenda decisional e a construção real de uma política social integrada entre os

países do bloco, será utilizado o Modelo de Fluxos Múltiplos, de Kingdon. Para este Modelo, a mudança

da agenda ocorre pela convergência entre três fluxos: Problemas, Soluções e Dinâmica Política.

3.1Fluxo Problemas

No fluxo problema é buscado analisar “de que forma as questões são reconhecidas como

problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental” (CAPELLA,

2007: 89). Este pode ser reconhecido através de três mecanismos básicos: indicadores; eventos, crises e

símbolos; e feedback da ações governamentais (CAPELLA, 2007: 90). Na construção da agenda social

do Mercosul, o mecanismo mais preponderante é o de indicadores. Os indicadores sociais dos países do

Mercosul são bastante ruins. Isso pode ser demonstrado por alguns dados e indicadores

socioeconômicos dos países-membros do bloco:

INDICADORES SOCIOECONÔMICOS DO MERCOSUL

Países População – em milhões de

habitantes (2002)

PIB Per capita (2002)

Taxa de mortalidade

infantil por mil (1995-2000)

Percentual de população

analfabeta maior de 15 anos (2000)

Valor das exportações em

milhões de dólares (2002)

PIB Bilhões de dólares (1999)

Argentina 37,5 7.000 21,8 3,1 26.000 283.402

Brasil 172 4.750 42,2 14,7 56.000 529.477

Paraguai 5 1.700 39,2 6,7 1.000 7.741

Uruguai 3 6.200 17,5 2,2 2.500 21.06

Fonte: VESENTINI, José Willian. Geografia – Série Brasil – Ensino Médio. São Paulo: Ática, 2003. p. 352

Índices de Mortalidade, Homicídios e Esperança de Vida

Mortalidade materna (para cada 100.000 nascidos vivos)

Mortalidade Infantil antes dos 15 anos em 2004 (para cada 10.000)

Homicídios 2000-2005 (para cada 100.000 habitantes ano)

Esperança de vida (2005)

Canadá 8 6,1 1,5 80,4

América Latina 94,7 33,2 25,3 72,6

Argentina 43,6 16,7 7 74,9

Brasil 73,1 33,3 31 71,3

Paraguai 174 43,6 18,4 71,5

Uruguai - - 5,2 75,

Fonte: CEPAL, 2005.

Quanto aos mecanismos eventos, crises e símbolos; e feedback de ações governamentais não há

nenhum dos dois que esteja presente de maneira decisiva. Não foi encontrado nenhum evento que tenha

impactado nos membros do bloco. Se não existem ações quem dirá o feedback.

3.2 Fluxo Soluções

Este fluxo é entendido como as idéias que promovem a solução ou alternativas para o problema

em questão. No Mercosul, a resolução da agenda social se dará pela integração das políticas sociais

entre as países do bloco. Dentro dessa solução há duas alternativas principais: determinar padrões

mínimos de políticas sociais ou a integração das políticas públicas sociais dos países que fazem parte do

Mercosul.

A primeira significa harmonizar as políticas sociais dos países com padrões mínimos de

indicadores sociais, através da complementação mútuas de políticas sociais, por exemplo. A segunda

alternativa é mais profunda e significa colocar como meta a construção de uma cidadania social e supõe

a unificação stricto sensu das políticas sociais (DRAIBE, 2007: 178).

O Mercosul ainda se encontra num momento que tais alternativas estão sendo discutidas pelos

mais diferentes foros de consulta ou poderes decisórios no âmbito do bloco que nenhuma idéia é dada

como solução definitiva. As idéias ainda estão sendo difundidas e geradas nas policy communities.

Draibe acredita que a solução mais aceita no momento é a segunda:

Unificação das políticas sociais e, de modo mais ambicioso, a criação de uma cidadania social comunitária, apoiada em direitos e sistemas comuns de proteção social, têm sido crescentemente propostos como horizontes e metas do MERCOSUL SOCIAL por parte dos atores-chave que militam no processo de sua fundação, sejam representantes dos governos dos países membros, sejam as organizações da sociedade civil. Ninguém duvida de que, ante tais objetivos, nos encontramos a enormes distâncias (DRAIBE, 2006: 20)

3. Fluxo Dinâmica Política

Este fluxo se caracteriza pelo processo político e existem três elementos que promovem

influência para inclusão de um problema na agenda governamental: clima ou “humor” nacional;

ação dos grupos de pressão e mudanças dentro do governo.

O clima nacional quanto a mudança da agenda governamental, no caso do Mercosul,

parecem ocorrer, principalmente quando ocorrem os encontros entre os Chefes dos países

pertencentes ao bloco que são reiteradas a necessidade de construção de uma agenda social. Por

exemplo, o encontro de Lula e Christina Kirchner se propuseram a dar mais atenção à questão

social.

A ação dos grupos de pressão é o mais perceptível. Há diversos grupos de pressão,

principalmente da sociedade civil organizada, tentam influenciar na construção de uma agenda social

do Mercosul. Existem organizações da sociedade civil no âmbito do Mercosul como os sindicatos,

organizações não governamentais (Instituto Polis, Fórum da Sociedade Civil das Américas, Cedac, entre

outros) e o próprio Foro Consultivo Econômico e Social que é uma estrutura dentro do próprio

Mercosul. Umas das atuações deste Foro é a parceria com outros órgãos do Mercosul para a realização

do Programa SOMOS MERCOSUL, que entre outras coisas, realizou a Cúpula Social do Mercosul em

2006. Tem como objetivos: “estimular e ampliar a participação social, sistematizar e dar visibilidade à

agenda sócio-ambiental do Mercosul, incidir na agenda política do Mercosul e informar e capacitar a

cidadania regional” (PRONER, 2006: 19).

As mudanças dentro de governo se referiria a mudanças nos governos do países membros ou

mudanças dentro da próprio bloco. No primeiro, as trocas de governo ocorrem em diferentes

momentos nos países que propicia uma pouca influência na mudança da agenda governamental

porque nunca vai ter uma mudança profunda, ou seja, todos os Chefes de Estado se modificasse,

pois, em tese, nenhum país possui um peso maior que o outro. Devido a regra da rotatividade de

presidentes do bloco a cada seis meses abre-se uma oportunidade para mudanças de agenda pelos

próprios interesse de cada gestão.

4. Integração Social do Mercosul

Em princípio, as discussões no Mercosul giravam apenas em torno de aspectos puramente

econômicos entre os países membros do bloco. Contudo, dentro do contexto social da América Latina,

não é possível pensar em desenvolvimento econômico sem considerar os contrastes sociais em que vive

a maior parte da população deste continente.

A integração social é imprescindível para o desenvolvimento do bloco, visto que um grande

percentual de sua população vive abaixo da linha de pobreza e com seus sistemas de proteção social

(educação, saúde, etc,) em situação precária. Desta maneira, se faz necessária a integração social, assim

como a econômica, tendo em vista a consolidação e sucesso de ambas.

Portanto, não se faz apenas necessário acabar com as barreiras alfandegárias, mas com todas as

barreiras, criando condições para não haver disparidades entre os sistemas de proteção social vigentes

nos Estados Partes. Sendo assim, a integração social do Mercosul tem com objetivo “unificar suas

políticas sociais e criar uma cidadania comunitária apoiada em direitos e sistemas comuns de proteção

social. Esta tem sido a meta do Mercosul Social”. (DRAIBE, 2007: 175).

5. Arenas Institucionais e Atores no Mercosul

Apesar de sua criação ter ocorrido anteriormente, apenas em 1994 o Mercosul veio a contar com

alguma estrutura Institucional. Segundo o Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul conta com duas

subestruturas institucionais, a saber: O Conselho do Mercado Comum (CMC), que é o órgão superior do

Mercosul, formado por instâncias deliberativas e dotados de poder decisório. Este órgão é responsável

pelo processo de integração do bloco tendo em vista a formação de um mercado comum. A presidência

do CMC é exercida em sistema de rotação entre os Estados Partes, por ordem alfabética, pelo período de

seis meses. Também faz parte de sua composição o Grupo Mercado Comum (GMC), que é o órgão

executor do Mercosul; a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), que é um órgão de caráter

intergovernamental e é responsável por supervisionar o GMC segundo determinações estabelecidas pelo

Protocolo de Ouro Preto. Esta comissão é composta por oito representantes de cada país-membro, onde

é necessário haver consenso para adoção de quaisquer medidas. As reuniões de Ministros, sejam estes

da área de educação, saúde, trabalho, etc, são vinculadas ao Conselho do Mercado Comum e este, por

sua vez, é responsável pela aprovação das políticas em suas áreas.

A segunda subestrutura é composta por órgãos consultivos e administrativos; portanto, sem

poder de decisão. Sua composição é a seguinte: (1) Comissão Parlamentar Conjunta (representação dos

Parlamentos dos Estados Partes); (2) Foro Consultivo Econômico e Social (representação dos setores

econômicos e sociais); (3) Secretaria Administrativa do MERCOSUL. A comissão Parlamentar

Conjunta terá implantação gradual até 2014, e é definido como órgão de representação dos povos do

Mercosul, órgão independente e autônomo.

Do ponto de vista de sua existência e formação, segundo HOWLETT, MICHAEL & RAMESH

(1995), as instituições são fundamentais para “legitimar os atores políticos e dotá-los de regras

comportamentais consistentes, concepções, , padrões de avaliação, laços afetivos e dotes e, assim, com

uma capacidade de ação proposital”. Sendo assim, o bloco possui um aparato institucional que legitima

sua existência; mas não promove maior poder de atuação.

Segundo Draibe, o processo institucional tem adotado uma lógica minimalista, onde prevalece a

regra dos consensos; sendo, desta maneira, determinado por uma lógica política. Esta construção tem se

pautado pela distinção e igualdade existentes entre os Estados Partes deste bloco. Sendo assim, as

instituições devem reger-se pela regra da não-interferência ou ameaça à soberania dos Países Membros.

Este é o maior desafio para a construção do bloco como um todo pois, para Draibe (2007:179):

esta estratégia de convergência supõe a existência de instituições supranacionais fortes e construtivas, capazes de manejar conflitos e de garantir aos Estados cooperantes as vantagens da integração de evitar a formação de grupos perdedores que, em seguida, poderiam vetar o avanço do processo de integração.

Segundo HOWLETT, MICHAEL & RAMESH (1995), para a teoria neo-institucionalista, as

instituições possuem um papel fundamental na superação de problemas decorrentes dos processos de

transações. Para esta teoria, as instituições contribuem para superação dos obstáculos existentes em

trocas de informações e orientam os atores envolvidos no processo. Ainda para HOWLETT,

MICHAEL & RAMESH (1995), as instituições contribuem para o aumento ou redução dos custos das

transações. Contudo, como afirmado por Draibe (2007: 179), as instituições do Mercosul funcionam por

uma lógica minimalista, ou seja: não tem poder de moldar os atores, funcionando apenas pela regra dos

consensos.

A questão social do Mercosul não possui lógica diferente. O avanço na construção de

instituições também pode ser observado em relação à política social do Mercosul. Contudo, a mesma

fragilidade já observada por Draibe e as necessidades de atuação (por parte das instituições) analisadas

por HOWLETT, MICHAEL & RAMESH (1995), se difundem entre os diversos setores sociais dos

quais tratam o Mercosul. Devido à variedade de instituições criadas para tratar dos diversos setores

sociais, para melhor análise, o grupo focalizou o setor de saúde.

Após pressões de grupos sindicais e da sociedade civil, ocorridos em 1991, o setor social passou

a ser representado no Mercosul junto aos demais subgrupos já existentes naquele momento. Contudo,

apenas em 1996 foi instituído o Subgrupo de Trabalho 11 Saúde (SGT 11). Seu objetivo é:

harmonizar as legislações dos Estados Partes referentes aos bens, serviços, matérias-primas e produtos da área da saúde, os critérios para a vigilância epidemiológica e controle sanitário com a finalidade de promover e proteger a saúde e a vida das pessoas e eliminar os obstáculos ao comércio regional, contribuindo dessa maneira ao processo de integração (DRAIBE, 2007: 176).

Esta instituição (SGT 11) é composta pelas seguintes comissões e subcomissões: Comissão de

Produtos para a Saúde; Comissão de Vigilância Epidemiológica e Controle Sanitário (de portos,

aeroportos, terminais e pontos de fronteira); Comissão de Serviços de Atenção à Saúde; Subcomissão de

Serviços de Saúde; Subcomissão de Desenvolvimento e Exercício Profissional; e Subcomissão de

Avaliação e Uso de Tecnologia em Saúde. Podemos verificar avanços institucionais importantes e,

também, progresso em relação à pauta de discussões na área de saúde. No entanto, a integração tem sido

lenta e priorizada sobre a “circulação” de produtos e às ações de saúde pública de alta externalidade, tais

como as de vigilância sanitária e epidemiológica (DRAIBE, 2007: 177).

Segundo Machado, de Paula & Filho (2007: 295), através desta composição, o SGT 11 busca

fortalecer a dimensão social da integração, perpassando aspectos puramente econômicos. Segundo estes

mesmos autores:

o exercício profissional na área da saúde é parte fundamental desta dimensão social e está estreitamente ligado ao entendimento de que a saúde constitui-se um núcleo de proteção do Estado e o seu exercício está condicionado à formulação e implementação de políticas consensadas pelos Estados Partes, vinculadas à harmonização das legislações no tocante à formação profissional, à regulação do trabalho, ao controle do exercício profissional e à garantia de assistência qualificada à população”. (Machado, de Paula & Filho,2007: 295).

Para auxiliar nas decisões da Subcomissão de Desenvolvimento e Exercício Profissional, foi

criado o Fórum Permanente MERCOSUL para o Trabalho em Saúde, em 13 de abril de 2004, e

institucionalizado pela Portaria/GM nº. 929, de 2 de maio de 2006 11. Como as decisões devem ser

consensadas, esta instância foi criada com o objetivo de promover discussões e criar estes “consensos”

antes das definições das instâncias deliberativas (CMC). As reuniões deste Fórum são bimestrais e

contam com a participação de conselhos profissionais e entidades representantes de trabalhadores que,

juntamente com o governo, debatem questões de interesse nacional e supranacional. ”. (Machado, de

Paula & Filho,2007: 298). Neste ponto, mais uma vez, podemos verificar a atuação dos atores

envolvidos em processos de trocas de informações e formação de preferências, conforme afirmado por

HOWLETT, MICHAEL & RAMESH (1995), na tentativa de reduzir os custos das transações e

contribuir para o sucesso do processo. Através desta instância, também verificamos o processo de

construção da aceitação e difusão de idéias, conforme afirmado por Capela, ou seja: esta autora também

afirma que o nível de apoio à propostas é fundamental pois, se há consenso sobre determinada questão,

os custos do processo são menores, permitindo maior atuação dos formuladores. (CAPELA, 2007: 92-

93-94).

Atores que participam do Fórum Permanente MERCOSUL: Ministério da Saúde (Secretaria de Gestão

do Trabalho e da Educação na Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Secretaria de Vigilância em

Saúde, Secretaria de Gestão Participativa, Coordenação Nacional do SGT 11 Saúde, Agência Nacional

de Vigilância Sanitária, Fundação Oswaldo Cruz e Fundação Nacional de Saúde); Ministério da

Educação; Ministério do Trabalho e Emprego; Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS);

Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS); Conselho Nacional de Secretários Municipais

de Saúde (CONASEMS); integrantes do Fórum Nacional dos Conselhos Federais da Área de Saúde;

entidades científicas de âmbito nacional das profissões de saúde; entidades sindicais de base nacional

que integram a Mesa Nacional de Negociação Permanente do SUS; e entidades de estudantes de base

nacional da área da saúde. Segundo o modelo de Múltiplos Fluxos de Jonh Kingdon os atores podem ser

divididos em visíveis e invisíveis:

O primeiro grupo de participantes é composto por “atores visíveis”, que recebem considerável atenção da imprensa e do publico; no segundo grupo estão os “participantes invisíveis”, que foram as comunidades nas quais as ideias são geradas e postas em circulação (policy communities” ( CAPELA, 2007: 98-99) .

Dentro do SGT 11 saúde- podemos observar os Chefes de Estado como atores visíveis com alta

influencia na agenda governamental assim como, os Ministro de saúde dos Estados partes e grupos de

interesse como empresas do ramo de saúde. Já os atores invisíveis são os coordenadores, a burocracia e

os demais participantes dos comissão e subcomissão que influenciariam na agenda decisional.

Outro grupo de pressão com valor significativo para a definição das políticas sociais para o bloco

são os atores da sociedade civil organizada. A sociedade civil organizada, com instrumentos criados

pelo próprio bloco, também poderia se torna um ator formal envolvido diretamente na construção de

uma agenda social.

6. Considerações Finais

No Mercosul há a preponderância da agenda comercial sobre a agenda social, destaca-se que

ambas possuem dificuldades. A temática social, apesar de fazer parte da agenda do bloco, só entrou

nesta por pressão da sociedade civil organizada (PRONER, 2006: 19). Esses grupos fazem parte da

estrutura organizacional do Mercosul através do Foro Consultivo Econômico e Social, que como o

próprio nome diz é apenas consultivo, mas os poderes decisórios ficam restritos aos poderes executivos

federais.

Para Draibe (2006), as dificuldades para a integração são: que os termos da integração não são

muito claros; uma agenda social que não é claramente definida e pouco avançada; um significado de

institucionalidade para a agenda social modesto; a integração e unificação de legislação, políticas e

programas não é um processo simples. Os custos para o processo de integração também podem ser

muito altos para os países do bloco, em face das alternativas apresentadas.

Para Kingdon, a convergência do três fluxos propiciaria um momento ideal para a mudança na

agenda denominada janela de oportunidade. Essa janela de oportunidade que seriam influenciadas

principalmente pelo fluxo problemas e político, mas no Mercosul os momentos propícios ocorreram na

instituições de marcos legais, por exemplo, a criação do Subgrupos de Trabalho como o SGT 11 que

refere-se a saúde. Contudo as mudanças não ocorrem, pois são criados diversos marcos institucionais e

foros de discussão que não atingem a agenda decisional que culminaria, de fato, na integração social do

Mercosul:

Especialistas entendem que não se trata de criar normas e órgãos em matéria de direitos humanos, e sim operacionalizar o que já existe. (...) Mais de 250 órgãos dependentes (foros de negociação desprovidos de poder decisório) desaguam em três órgãos decisórios (...) resultando em sobreposição de foros para o mesmo tema.(...) (PRONER, 2006: 16).

Kingdon (2007) coloca como exemplo previsível de mudança na agenda, a mudança na

legislação. Para a efetivação da agenda social do Mercosul, poderia ser adotada uma Carta Social que

dispusesse de forma clara as regras de integração. Apesar de ser mais uma norma no âmbito do bloco,

esta deveria ter força vinculante e não ser como a Carta Sócio-Laboral, que é considerada um grande

avanço na área do trabalho, mas é apenas uma carta de intenções.

Outro problema é a falta de transparência das ações do bloco com diversos documentos sigilosos

assim como participantes das comissões não serem claros e a falta de participação da sociedade civil nos

conselhos deliberativos. Se as organizações da sociedade civil não ficassem apenas na geração de

alternativas e também pudessem participar do processo decisório poderiam influenciar mais

profundamente na mudança da agenda. Utilizando a idéia de policy entrepreneurs, que “são as pessoas

dispostas a investir recursos para promover políticas que possam lhes favorecer” (KINGDON, 2007:

238), as organizações da sociedade civil poderiam exercer tal papel.

Já foi reconhecida a questão social no Mercosul como um problema. A necessidade de uma

agenda social já faz parte do discurso dos representantes dos Estados Partes e em diversos marcos

institucionais do próprio bloco. Também há uma série de discussões, surgindo novas idéias e soluções

para os problemas que são encampadas pelos foros, pelos conselhos, pelos Subgrupos de Trabalho,

pelos especialistas, pelas organizações da sociedade civil, entre outros. Em suma, a agenda social do

Mercosul já está na iminência de se tornar uma agenda decisional. Há diversos obstáculos a serem

superados, pois após 17 anos de criação do Mercosul não houve alterações no quadro social dos países

membros e nem as disparidades inter-regionais foram diminuídas (PRONER, 2006:19).

7. Referências Bibliográficas

Brasil. Ministério das Relações Exteriores. Subsecretaria-Geral de Assuntos de Integração,

Econômicos e de Comércio Exterior. Mercosul : legislação e textos básicos. 2. ed. Brasília : Senado

Federal, 1996.

Desenvolvimento Regional e Participação Social: Do Mercosul que temos ao Mercosul que

queremos. Disponível em: http://www.anteag.org.br/index.php?

option=com_content&task=view&id=56&Itemid=99

Acesso em: 25. MAI.2008.

DRAIBE, Sônia Miriam. Coesão social e integração regional: a agenda social do MERCOSUL e os

grandes desafios das políticas sociais integradas. Cad. Saúde Pública, 2007, vol.23 supl.2.

___________________. América Latina na Encruzilhada: estaria emergindo um

novo Estado desenvolvimentista de bem-estar? Observações sobre a proteção

social e a integração regional. Núcleo de Estudo de Políticas Públicas, 2006,

Caderno nº 78, UNICAMP

ERTHAL, Juliana de Carvalho. Democracia, sociedade civil e Mercosul: o caso do Foro

Consultivo Econômico e Social. Informe final del concurso: ALCA, procesos de dominación y

alternativas de integración regional. Programa Regional de Becas CLACS,. 2005 .

FIGUEIRAS, Marcos Simão. Mercosul no contexto latino-americano. 2. ed. São Paulo : Atlas,

1996.

IZERROUGENE, Bouzid. Efetividade do direito fundamental à saúde no MERCOSUL. Disponível

em:http://www.newsmatic.epol.com.ar/index.php?

pub_id=99&sid=638&aid=30434&eid=36&NombreSeccion=Salud&Accion=VerArticulo. Acesso em:15.

MAI. 2008.

RUIZ, José Briceño. O MERCOSUL: Reflexões sobre a crise de seu modelo de integração e seu

relançamento.In Cadernos PROLAM/USP (ano 6 - vol. 1 - 2007), p. 187 - 209.

MARTINEZ, Wilfredo Eduardo. Mercosul : contextualização e impacto nas relações socio-

economicas. São Paulo : E W Martinez, 1983.

OLIVEIRA, Marcos Aurélio Guedes de. Mercosul e política. São Paulo : Editora LTr, 2001.

Políticas Sociais Compensatórias no MERCOSUL. Cadernos Fórum Civil. Ano 1, nº 1. Rio de

Janeiro, junho de 1999.

PRONER, Carol. Direitos humanos, políticas públicas e Mercosul. Análise de Conjuntura do

Observatório Político Sul-Americanos, nº 12, dezembro de 2006.

WANDERLEY, Luiz Eduardo W. MERCOSUL e Sociedade Civil. Disponível em:

http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010288392002000100008&script=sci_arttext&tlng=en. Acesso em:

15. MAI. 2008.