AGENTES PÚBLICOS

Agente público é toda pessoa física que exerce função pública de titularidade

do Estado ou das pessoas jurídicas da Administração Indireta.

Abrange os que atuam na Administração Direta e Indireta de quaisquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou que, em seu

nome, exercem atribuições públicas, ainda que atuando como particulares.

Perante a Constituição Federal de 1988, com as alterações introduzidas pela EC

18/1998, pode-se dizer que são quatro categorias de agentes públicos:

Agentes políticos;

Servidores públicos;

Militares;

Particulares em colaboração com o Poder Público.

AGENTES POLÍTICOS

Não existe muito consenso quando a conceituação de agentes políticos na

doutrina, uma vez que são utilizados critérios diferentes.

Para Hely Lopes Meirelles, “agentes políticos são os componentes do

Governo nos seus primeiros escalões, investidos em Cargos, funções, mandatos ou

comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de

atribuições Constitucionais”. Inclui nessa categoria tanto os chefes do Poder

Executivo Federal, Estadual e municipal, e seus auxiliares direto, como também os

membros do Poder Legislativo , os da Magistratura, do Ministério Publico, dos

Tribunais de Contas, os representantes diplomáticos e as demais autoridades que

atuem com independência funcional no desempenho das atribuições

governamentais, judiciais, estranhas ao quadro do funcionalismo estatutários.

Para José dos Santos Carvalho Filho o que caracteriza o agente político não é

o fato de serem mencionados, na Constituição, mas sim o de exercerem

efetivamente função política de governo e administração.

A natureza do vínculo do agente político é delimitada na Constituição e é

político- institucional, ou seja, ditadas por um conjunto de normas jurídicas postas

que formam, informam e conformam as instituições do Poder Estatal.

Ao contrário dos cargos públicos administrativos, vocacionados à

permanência e à continuidade, os cargos políticos, por serem diretivos e decisórios

em suas funções, tendem a uma dinâmica própria da democracia, obedecendo,

então, a uma tendência à transitoriedade do seu titular e à alternância de quem o

exerce.

Não há dúvida de que, em eventual classificação dos agentes públicos, os

membros da Magistratura, do Ministério Público, do Tribunal de Contas integram

órgãos institucionalizados, ou seja, órgãos previstos e organizados

constitucionalmente, com deveres, direitos, forma de investidura, impedimentos e

prerrogativas definidos na própria Constituição. São instituições que gozam de

maior ou menor grau de independência dentro da organização do Estado. Todos

eles podem, no exercício de suas competências constitucionais, orientar ou

provocar alterações em decisões governamentais pelos trabalhos de assessoria,

consultoria, controle; mas não podem ser considerados agentes políticos, porque

não exercem função de governo, estão sujeitos a mandato.

Pode-se concluir o tema, ressaltando que a discussão sobre o rol dos

agentes políticos e a definição dessa categoria de agentes públicos acaba por ser

meramente acadêmica. No entanto, a inclusão doutrinária de determinadas

categorias no rol dos agentes públicos não produz qualquer efeito jurídico. Cada

qual tem o seu regime jurídico determinado por normas constitucionais e

infraconstitucionais definidas.

MILITARES

Militares são as pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas-

Marinha, Exército e Aeronáutica- e às Polícias Militares e corpo de Bombeiros Militares

dos Estados, do Distrito Federal, com vinculo estatutário sujeito a regime jurídico

próprio, mediante remuneração paga pelos cofres públicos.

Marçal Justen Filho dá um conceito que leva em consideração o tipo de

atividade ao afirmar que “os agentes estatais militares são os integrantes dos órgãos

estatais investidos de função de coação física, estruturados de modo permanente para

o desempenho de atividades de força e violência, na defesa da soberania nacional e de

segurança interna”.

Até a EC 18/1998, eram chamados de servidores públicos, conforme o art. 42

da CF/ 1988, inserido na seção III do Capítulo referente à Administração Pública.

Substitui-se o título da seção III do Capítulo da Administração Pública: na

redação original, intitulava-se “Dos Servidores Militares”; passou com a EC 18/1998, a

intitular-se “Dos Militares dos Estados , do Distrito Federal e dos Territórios”.

A partir dessa Emenda, ficaram excluídos da categoria de servidores, só lhes

sendo aplicáveis as normas referentes aos servidores públicos quando houver previsão

expressa nesse sentido.

PARTICULARES EM COLOBORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO

Nessa categoria entram as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado ou às

pessoas jurídicas da Administração Indireta, sem vínculo empregatício, com ou sem

remuneração, ou que prestam serviços públicos de titularidade do Estado.

Só entram na categoria de agentes públicos os particulares que exercem função

pública, de titularidade do Estado, atuando como seus representantes ou em seu

nome. Eles não integram, com vínculo de empregado, seja estatutário ou contratual, o

quadro de pessoal das pessoas jurídicas públicas ou privadas que fazem parte da

administração direta ou indireta, mas exercem, do mesmo modo que eles, funções

públicas de titularidade do Estado.

Essa atuação em nome do Estado pode ser feita sob títulos diversos, que

compreendem:

Delegação pelo Poder Público, como se dá com os empregados das empresas

concessionárias e permissionárias de serviços públicos e das parceiras público-

privadas ( no caso de contratos de parcerias público- privadas); com os que

prestam serviço público em organizações sociais ou em outras entidades do

terceiro setor que prestam serviço público em instrumentos de parceria com o

Poder Público e com aqueles que exercem serviços notariais e de registro

( exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, conforme art.

236 da CF/88), os leiloeiros e tradutores e intérpretes públicos. Todos eles

exercem função pública, em seu próprio nome, sem vínculo empregatício,

porém delegada e fiscalizada pelo Poder público; a remuneração que recebem

não é paga pelos cofres públicos, mas por terceiros usuários do serviço

( quando não se trata de serviços públicos gratuitos, mantido com verbas

públicas).

Requisição, nomeação, designação ou contratação para o exercício de funções

públicas relevantes: é o que se dá com os jurados, os convocados para

prestação de serviço militar ou eleitoral, os comissários de menores, os

integrantes de comissões ou grupos de trabalho, advogados designados para

defesa de pessoas necessitadas, os advogados contratados para representar o

Estado, um profissional designado pelo juiz para realização de uma perícia ou

para prestar testemunho em um processo judicial; também não têm vínculo

empregatício e, em geral, não recebem remuneração, mas atuam em nome do

Estado, segundo suas regras e sob sua fiscalização;

Gestão de negócios públicos feita, espontaneamente, por particulares que

assumem determinada função pública em situações de emergência, como

epidemia, incêndio, enchente, etc.

Essa inclusão na categoria de agentes públicos não de dá para fins meramente

acadêmicos. Tais agentes , enquanto atuam em nome do Poder Público ou mesmo

em nome próprio, mas por delegação estatal , no exercício de função pública,

submetem-se a regime jurídico de direito público e estão sujeitos a controle

estatal. Os danos causados a terceiros acarretam a responsabilidade objetiva do

Estado, nos termos do art.37, § 6º, da CF/88. Seus atos são passíveis de mandado

de segurança, de ação popular, ação civil pública, ou mesmo improbidade

administrativa.

SERVIDORES PÚBLICOS

São servidores públicos, em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam

serviços à União, aos Estado, ao Distrito Federal, aos Municípios, bem como às

entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício, estatutário ou

contratual, mediante remuneração paga pelos cofres públicos. Compreendem os

servidores estatutários, os empregados públicos e os servidores temporários.

Em sentido restrito, a expressão “servidor público” abrange apenas os que

ocupam cargos públicos e exercem suas atribuições em regime estatutário junto às

pessoas jurídicas de direito público.

REGIME JURÍDICO

Por regime jurídico pode ser compreendido o conjunto de princípios e de regras

jurídicas dispostas à regulação das relações de natureza funcional estabelecidas pela

Administração e seus agentes, servidores ou não.

O regime estatutário pode ser geral, aplicável a todos os servidores de uma

determinada pessoa política (da Administração Pública Federal, Estadual, Municipal,

por exemplo) ou pode ser peculiar de algumas carreiras, como ocorre em relação à

Magistratura, ao Ministério Público, em cujas leis orgânicas encontram-se regras

próprias da relação funcional estabelecida pelos agentes. A autonomia deferida para

as pessoas políticas permite a cada uma o estabelecimento do regime próprio aos seus

servidores, como ocorre, por exemplo, no âmbito da União (Lei n. 8.112, de 1990). A

iniciativa da lei que discipline o regime jurídico dos servidores públicos do Executivo é

de competência do Chefe do Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, c). No entanto, não apenas

o “estatuto” dispõe sobre normas aplicáveis aos servidores, podendoleis de

abrangência nacional dispor sobre deveres, direitos ou restrições. Basta verificar, por

exemplo, que a Lei n. 8.429/92 (lei de improbidade administrativa) é a todos aplicável,

assim como os crimes funcionais previstos no CP, dentre outras tantas.

O regime jurídico aplicável a todos os agentes, servidores ou não, não pode

ignorar as normas constitucionais incidentes para o exercício das funções

administrativas, e da CF decorre em princípios e regras aplicáveis evidentemente a

todas as pessoas políticas e seus agentes (como o princípio do acesso por concurso, as

regras de aposentação, as regras de acumulação, teto remuneratório etc.). Sendo o

regime jurídico o estatutário, a competência para dirimir eventuais conflitos será da

Justiça Comum (Federal, Estadual ou Distrital). Não há relação contratual,

empregatícia, mas relação estatutária.

Servidores ocupantes de emprego público, os chamados empregados públicos,

sujeitam-se às regras da CLT, mantêm relação de trabalho de natureza contratual e

seus litígios podem ser julgados pela Justiça do Trabalho. A aplicação do regime

celetista não afasta a aplicação das mesmas normas constitucionais (acesso por

concurso, aposentadoria etc.), mas há uma unicidade e o regime será igual para todas

as pessoas políticas e seus empregados. No âmbito da Administração Federal, a Lei n.

9.962, de 2000, instituiu o regime de emprego público, cujas normas devem ser

compatibilizadas com as regras da CLT. Há, ainda, servidores contratados por tempo

determinado e para atendimentos excepcionais (CF, art. 37, IX). A estes servidores

deve ser aplicável regime próprio ou peculiar não lhes sendo aplicáveis inteiramente o

regime da CLT. Nessa hipótese, a contratação não se dará por tempo indeterminado e

menos ainda poderá se constituir regra de admissão. José dos Santos Carvalho Filho

(Manual de direito administrativo, cit., p. 544-545) sugere três características

fundamentais: a) determinabilidade temporal; b) temporariedade; c)

excepcionalidade.

A contratação dá-se por tempo certo, a atividade deve ser temporária ou não

permanente (se permanente, deve ser atribuída a cargo ou emprego público e não

justifica a contratação nesses moldes) e a necessidade há de ser excepcional. A

excepcionalidade tanto é da contratação como da atividade reclamada pelo interesse

público. No âmbito da Administração Federal as contratações dessa natureza devem

atender às prescrições da Lei n. 8.743, de 1993.

Não subsiste o chamado “regime jurídico único” por força da Emenda

Constitucional n. 19/98, que alterou o disposto no art. 39 da Constituição Federal.

Como visto, a Administração pode contratar agentes públicos sob a regência de mais

de um regime legal. A Administração Federal é regida, por exemplo, pelas Leis n.

8.112/90 (estatutários) e n. 9.962/2000 (regime de emprego público). A Lei n.

9.962/2000 somente é aplicável àqueles que ocupam empregos públicos (não é

aplicável aos ocupantes de cargos públicos de provimento em comissão), e tanto

remete para a aplicação de normas estatuídas na Consolidação como ordena regras

específicas (rege, por exemplo, a forma de rescisão unilateral do contrato de trabalho

— art. 3º). O regime estatutário é o reservado para a regência da relação estabelecida

pela Administração com os titulares de cargos efetivos, próprio para as pessoas

jurídicas de direito público, enquanto as relações de emprego podem ser estabelecidas

com agentes cujas funções não sejam típicas do Estado, exclusivas do Estado (como os

serviços de apoio capazes de serem também executados no setor privado). As relações

de emprego (Consolidação das Leis do Trabalho) não são admissíveis para os

ocupantes de cargos públicos, apenas para os chamados empregados públicos. Mas

há, como visto, incidência de mais uma norma legal para a regência dos agentes. Há

pluralidade normativa (Código Penal, Lei de Improbidade, normas previstas na

Constituição Federal). Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às

endemias (CF, art. 198, § 4º), por exemplo, são admitidos por processo seletivo público

(regulado pela Lei n. 11.350/2006) e ficam sujeitos às normas da Consolidação das Leis

do Trabalho, salvo se a lei local dispuser de modo contrário.

A Emenda Constitucional n. 19/98 afastou o regime jurídico único, porém o STF

suspendeu liminarmente o disposto no art. 39, caput, da Constituição Federal, por

vislumbrar inconstitucionalidade formal (ADIn 2.135, j. 2-8-2007). Como a decisão não

operou efeitos ex tunc, subsistem as diferentes normas que estabelecem mais de um

regime a cada pessoa política. Por fim, ainda que restabelecido o regime jurídico único,

cada pessoa política conservará competência para discipliná-lo em seu âmbito.

ACESSIBILIDADE

Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros e

estrangeiros. Há, porém, cargos privativos de brasileiros natos: Presidente e Vice-

Presidente da República; Presidente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;

Ministro do STF; membro de carreira diplomática; oficial das Forças Armadas e

Ministro de Estado da Defesa (CF, art. 12, § 3º).

O acesso ao cargo, emprego ou função pode ou não decorrer de concurso

público e a forma do provimento dependerá da condição do agente ou da natureza do

cargo.

Ressalvadas as hipóteses de investidura (provimento) para cargos eletivos

(como o de parlamentares, do Chefe e Vice do Executivo), exigem os princípios da

isonomia, da moralidade administrativa e da eficiência que a Administração Pública,

em regra, recrute os seus agentes por meio de concurso público; concurso de provas

ou de provas e títulos (CF, art. 37, II).

O concurso é regido pelos princípios da publicidade, da competitividade e da

igualdade entre os concorrentes, realizado pelo sistema de mérito e destinado à

verificação da capacidade do concorrente.

A exigência do concurso não se aplica aos cargos declarados em lei de livre

nomeação ou provimento, como também pode ser dispensada para a excepcional

contratação de servidores temporários (CF, art. 37, V e IX). As funções de confiança

(direção, chefia e assessoramento) não exigem concurso, já que acessíveis apenas aos

servidores de carreira (CF, art. 37, V).

O processo seletivo deve ser de provas ou de provas e títulos e poderá

estabelecer requisitos que respeitem a natureza das atividades, observados os

princípios do art. 37, caput, da Constituição Federal. A referida lei veda, salvo em

hipóteses excepcionais, a contratação temporária ou terceirizada daqueles agentes

públicos.

O acesso ao cargo ou emprego tanto exigem do candidato a satisfação de

requisitos subjetivos (dizem respeito ao candidato, a escolaridade, exames de saúde

etc.) como também exigem o atendimento de requisitos objetivos (dizem respeito às

funções, como as provas de conhecimentos). As condições para a participação devem

estar previstas em lei e devem respeitar as peculiaridades das funções próprias do

cargo ou emprego público.

As entidades empresariais que compõem a Administração Indireta (as

sociedades de economia mista e empresas públicas exploradoras de atividade

econômica) estão sujeitas ao regime das empresas privadas (CF, art. 173, § 1 º, II),

sendo seus empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, mas tal

regime é parcialmente derrogado pelo disposto no caput do art. 37 da CF. Assim,

também para a admissão de pessoal exige-se a realização de concurso público, ou de

processo seletivo que assegure a participação de qualquer interessado que satisfaça os

requisitos objetivamente firmados.

A doutrina não é unânime quanto à obrigatoriedade de concurso para acesso

aos empregos de sociedades de economia mista e de empresas públicas exploradoras

de atividade econômica.

Vencido o concurso, passa o aprovado a deter direito subjetivo à nomeação se

esta vier a ocorrer. Posição majoritária afirma deter o candidato mera expectativa de

nomeação, mas já há decisões em sentido oposto: o anúncio de vagas gera direito

subjetivo dos classificados à nomeação.

Assim, os candidatos aprovados dentro do número de vagas colocadas em

concurso têm direito subjetivo à nomeação; já os classificados em número excedente

têm mera expectativa de direito.

O concurso tem validade por até dois anos, prorrogável por igual período uma

única vez (CF, art. 37, III), e as nomeações observarão a ordem de classificação (CF, art.

37, IV). O provimento do cargo dá-se pela nomeação (por decreto, por portaria); a

investidura decorre da posse, que é a condição para o exercício da função pública, e a

partir desta passa o servidor a deter direitos inerentes ao seu cargo.

Tanto a posse como o exercício ficarão condicionados à apresentação de

declaração de bens e de valores, por força da Lei n. 8.429, de 4 de junho de 1992. Se o

servidor é nomeado, tomar posse e não entrar em exercício dará ensejo à exoneração.

Os impedimentos de acumulação de cargos, restrições e incompatibilidades

previstos na Constituição e no regime jurídico a que estiver submetido o servidor

somente serão exigidos a partir da posse, não bastando a sua nomeação.

A exigência do concurso público somente se dá em face dos cargos efetivos, ou

de provimento efetivo, não sendo exigido para o exercício temporário de função

pública (provimento temporário), para os cargos declarados em lei de provimento em

comissão e para as “funções de confiança”.

DEVERES DOS AGENTES PÚBLICOS

Os deveres, ou obrigações, dos agentes públicos estão expressos no texto

constitucional e nos diversos Estatutos dos Servidores Públicos. A Lei n. 8.429/92

também expressa a possibilidade de sancionamento da conduta do agente ímprobo,

ou seja, autor de ato de improbidade administrativa (atos de improbidade que

importam enriquecimento ilícito do agente ou do particular beneficiado; atos que

importam dano ao Erário e atos que importam violação aos princípios da

Administração — CF. arts. 9º, 10 e 11).

Pela doutrina são anotados os seguintes deveres: a) dever de lealdade (para

com a entidade estatal a que está vinculado); b) dever de obediência (acatamento à lei

e às ordens de superiores); c) dever de conduta ética (de honestidade, moralidade,

decoro, zelo, eficiência e eficácia).

RESPONSABILIDADE DO AGENTE

A prática de ato ilícito pelo agente público no exercício de suas funções pode

ensejar a responsabilização civil, criminal e administrativa. A responsabilidade civil e a

responsabilidade criminal são fixadas pelo Judiciário, segundo as normas do direito

civil e do direito penal. A responsabilidade administrativa é apurada e fixada pela

própria Administração Pública, em sede de procedimento próprio (processo

administrativo disciplinar ou sindicância). Em qualquer caso, porém, há necessidade de

observância do contraditório e da ampla defesa.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício. Tratado de Direito Administrativo-Administração Pública e Servidores Públicos, ed. Revista dos Tribunais, 2015, v.2

ROSA, Márcio Fernando Elias. Sinopses Jurídicas- Direito Administrativo, ed. Saraiva, 2012, v.19