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  • AgnciasReguladoras

  • Apresentao

    A Associao Brasileira de Agncias

    Reguladoras (ABAR), atenta discusso

    nacional sobre o papel das Agncias

    Reguladoras, solicitou, em 2003, a Floriano de

    Azevedo Marques Neto, advogado, Professor

    Doutor do Departamento de Direito Pblico da

    Faculdade de Direito da Universidade de So

    Paulo e membro do Comit Executivo da

    Sociedade Brasileira de Direito Pblico, uma

    anlise sobre a moderna regulao estatal,

    abrangendo a importncia das Agncias no

    exerccio desta funo pblica, os

    fundamentos jurdicos dos agentes reguladores

    no Direito brasileiro e a separao que deve

    existir entre polticas pblicas e atividade

    regulatria. Dr. Floriano produziu o documento

    solicitado que, aps debatido e aprovado

    pelas 24 Agncias associadas, passou a

    representar a posio da ABAR em relao aos

    temas abordados.O presente trabalho uma sntese do estudo

    efetuado, cuja ntegra se encontra

    disposio dos interessados.Salientamos que o documento apresenta

    questes relacionadas com a

    constitucionalidade das Agncias, crticas ao

    modelo atual e sugestes para o seu

    aperfeioamento. A anlise mostra,

    claramente, que as Agncias Regulatrias so,

    sem dvida, instrumentos de fortalecimento do

    Estado e que, no exerccio de suas atividades,

    devem priorizar a transparncia de seus atos, o

    ASSOCIAO BRASILEIRA DE AGNCIAS DE REGULAO - ABARAv. Borges de Medeiros, 659, 14 andar - Porto Alegre - RS - BrasilCEP - 90.020-023 - Telefone: (51) 3288.8869www.abar.org.br

    DIRETORIA

    Presidente - Maria Augusta FeldmanAGERGS - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul

    Diretores:Eduardo Henrique Ellery FilhoANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica

    lvaro Otvio Vieira MachadoARSAL - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas

    Zevi KannCSPE - Comisso de Servios Pblicos de Energia do Estado de So Paulo

    Marco Antnio Sperb LeiteAGR - Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos

    Secretria Executiva e Financeira:Roberta Moraes de VasconcelosAGERGS - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul

  • A criao das Agncias de Regulao foi conseqncia de uma

    profunda mudana na relao do aparelho estatal com a sociedade,

    particularmente com a ordem econmica. At ento, a interveno

    estatal estava centrada na supremacia do interesse pblico sobre os

    interesses privados. No havia maior preocupao do Estado com o

    equilbrio especfico do setor sob interveno, de vez que seus objetivos

    eram de natureza geral.

    O Estado assumia a explorao de atividades econmicas

    relevantes ou essenciais e a poltica de preos era definida no ambiente

    poltico. Eram avaliados fatores que no levavam em conta os interesses

    especficos do setor regulado, gerando a instabilidade regulatria e a

    inviabilidade da ao privada em setores sujeitos

    interveno estatal.

    O papel regulador do Estado

    As transformaes ocorridas nos

    ltimos anos apontam para o

    fortalecimento do papel regulador

    do Estado em detrimento do papel

    AgnciasReguladoras

    A interveno estatal:a relao entre Estado e sociedade

    incentivo participao da sociedade no

    processo regulatrio e a mediao de conflitos

    como instrumentos para que se garanta o

    equilbrio nas relaes entre o Poder Pblico, o

    agente regulador, o ente regulado e os

    cidados. Esperamos que a presente sntese contribua

    para o debate em curso sobre as Agncias

    Reguladoras e que a consolidao das

    atividades regulatrias no Brasil, objetivo da

    existncia da ABAR, sirva para os interesses

    maiores da Nao brasileira.

    Maria Augusta FeldmanPresidente da ABAR

    3

  • do Estado produtor de bens e servios. A atividade regulatria estatal

    passa a dar relevncia separao entre o operador estatal e o ente

    encarregado da regulao do respectivo setor; e admisso do setor

    regulado da existncia de operadores privados competindo com o

    operador pblico. introduzido o conceito de competio entre setores

    sujeitos interveno estatal indireta.

    H diferenas substanciais quanto aos pressupostos, objetivos e

    instrumentos da atividade estatal de regulao e a interveno direta no

    domnio econmico. A interveno regulatria pautada pela

    mediao e no pela imposio de objetivos e comportamentos

    ditados pelo Estado, que passa a exercer sua autoridade no de forma

    impositiva, mas arbitrando interesses e dando suporte para setores com

    menor eficincia. Os objetivos da atividade regulatria se deslocam dos

    interesses do Estado e passam a se identificar mais com os interesses da

    sociedade. Ademais, a regulao vai demandar a construo de

    mecanismos de interveno estatal que permitam efetivar essa nova

    forma de relacionamento com os agentes econmicos. A mediao e

    a interlocuo com os agentes envolvidos no setor regulado so

    fundamentais.

    A moderna regulao e a busca do equilbrio

    A moderna noo de regulao remete idia de equilbrio dentro

    de um dado sistema regulado. Esse poder envolver a introduo de

    interesses gerais, externos ao sistema, que devero ser processados pelo

    regulador de forma que a sua consecuo no acarrete a inviabilidade

    do setor regulado. Assim, a ao estatal passa a depender do equilbrio

    entre os interesses privados (competio, respeito aos direitos dos usurios,

    admisso da explorao lucrativa de atividade econmica) e as metas e

    objetivos de interesse pblico (universalizao, reduo de desigualdades,

    modicidade de preos e tarifas, maiores investimentos, etc.).

    A quebra de monoplios, a desestatizao ou a abertura de setores .

    competio no necessariamente devem ser associados aos

    mecanismos desregulatrios. Esses processos alimentam o

    desenvolvimento de uma nova forma de regulao, possivelmente

    mais firme e consistente. As transformaes no papel regulador do

    Estado tambm no devem ser associadas aos processos de supresso

    da interveno estatal sobre o domnio econmico. A reforma

    regulatria vai no sentido exatamente contrrio aos processos de

    desregulao ou de auto-regulao do mercado.

    A moderna regulao e os interesses pblicos

    Alm da funo estabilizadora, que busca preservar o equilbrio do

    mercado, a atividade regulatria estatal tem, tambm, uma funo

    redistributiva. A Constituio (artigo 174) d ao Estado, como ente

    normativo e regulador da atividade econmica, a incumbncia de

    incentivar e planejar atividades econmicas, o que d regulao uma

    conotao muito mais ampla do que a simples correo de falhas de

    mercado. Mas esse carter redistributivo coloca-se pela regulao a

    partir de uma perspectiva de mediao de interesses e de busca de

    equilbrio interno ao sistema regulado.

    Atividade regulatria e atividade regulamentar

    A regulao estatal envolve funes muito mais amplas do que a

    funo regulamentar. Esta consiste em disciplinar uma atividade

    mediante a emisso de comandos normativos, de carter geral, ainda

    que com abrangncia meramente setorial. A regulao estatal envolve

    atividades coercitivas, adjudicatrias, de coordenao e organizao.

    E ainda funes de fiscalizao, sancionatrias, de conciliao, bem

    como o exerccio de poderes coercitivos e funes de subsidiar e

    recomendar a adoo de medidas de ordem geral pelo poder central.

    O artigo 174 da Constituio imputa ao Estado o papel de agente

    normativo e regulador da atividade econmica (includos os servios

    pblicos). Assim, a funo reguladora deve abranger tanto as atividades

    econmicas, cuja explorao est sujeita ao regime privado de

    4 5

  • mercado, quanto aquelas que tenham sido eleitas pela Constituio ou

    pela Lei como servios pblicos. Se, nestas ltimas, a regulao estatal

    inerente ao prprio regime de prestao, naquelas a regulao

    tambm se justificar, caso estejamos diante de um setor relevante ou

    essencial da vida econmica. Portanto, regular no sinnimo de

    regulamentar.

    No exerccio da atividade regulatria, o Estado orientado pela

    perspectiva de intervir em setores da economia:

    a) sem afastar a participao dos agentes privados;

    b) separando as tarefas de regulao das de explorao de

    atividade econmica, mesmo quando permanecer atuando

    no setor atravs de um ente que controla;

    c) orientando sua interveno para a defesa dos interesses dos

    cidados, como participantes das relaes econmicas

    travadas no setor regulado;

    d) procurando manter o equilbrio interno ao setor regulado para

    permitir a preservao e incremento das relaes de

    competio (concorrncia), sem deixar de imprimir ao setor

    pautas distributivas ou desenvolvimentistas tpicas de polticas

    pblicas;

    e) exercendo a autoridade estatal atravs de mecanismos e

    procedimentos menos impositivos e mais voltados

    composio e arbitramento de interesses, o que envolve maior

    transparncia e participao na atividade regulatria.

    Os entes estatais incumbidos da regulao devem ter como

    caractersticas essenciais serem rgos pblicos, que concentrem vrias

    funes e competncias, que estejam voltados para um setor da

    economia que exija significativa especializao, objetivando a busca

    de equilbrio entre interesses envolvidos com a atividade regulatria e

    atuando com neutralidade em relao a estes interesses.

    Carter pblico: devero ser rgos do Estado dotados de

    autoridade e revestidos das prerrogativas e condicionantes inerentes a

    todos os rgos pblicos, mas tambm se manterem transparentes na

    sua forma de atuao e permeveis participao dos administrados

    (regulados ou cidados) no exerccio da autoridade.

    Concentrao de funes: o que legitima a atuao do regulador

    sua capacidade de, com eficincia, combinar o equilbrio do sistema

    regulado com a concretizao de objetivos de interesse geral definidos

    para o setor.

    Especializao: o ente regulador deve ter profundo conhecimento

    do setor regulado. A especialidade no apenas garante maior

    eficincia regulatria, como tambm evita problemas de troca de

    informaes entre a Agncia e o regulado.

    Equilbrio: deve manifestar-se no apenas pela mediao dos

    vrios interesses existentes no setor regulado, como pela estabilidade

    que deve ser assegurada na regulao. essencial que, nos setores em

    que se deseje incentivar a competio, a regulao no s no impea

    como tambm promova a previso de inovaes.

    Neutralidade: o agente regulador deve manter-se imparcial em

    face dos interesses regulados, includos os do poder pblico, e deve

    exercer com prudncia e proporcionalidade suas competncias, para

    melhor atingir os objetivos visados com a regulao.

    As Agncias como Autor idades Reguladoras

    Independentes

    O termo agncia gera trs problemas conceituais na tradio

    jurdica brasileira. O primeiro, em funo da indefinio terminolgica

    ditada pela origem americana do nome. O segundo, pela dificuldade

    de encaixe do termo na tradio do Direito brasileiro. E o terceiro decorre

    do fato de que a Constituio Federal (artigo 21, XI e artigo 177, 2, III),

    ao referir-se expressamente a entes reguladores, utilizou o termo rgo

    regulador e no Agncias.

    6

  • Por uma questo didtica e metodolgica, preferimos usar o termo

    Autoridades Reguladoras Independentes. Essa designao, constante

    na doutrina europia, portuguesa em particular, tem o mrito de nela

    embutir os trs aspectos centrais para caracterizar as Agncias: serem

    elas rgos pblicos, dotados de autoridade, voltados ao exerccio da

    funo de regulao e caracterizados pela independncia.

    A atividade objeto das Agncias e suas caractersticas

    No exerccio de suas funes regulatrias, as Agncias renem os

    seguintes poderes:

    a) Normativo: comandos gerais para o setor regulado,

    complementando a legislao existente;

    b) De outorga: emisso, obedecendo s polticas pblicas

    aplicveis ao setor, de licenas, autorizaes, injunes, com

    vistas a franquear ou interditar o exerccio de uma atividade

    regulada a um particular;

    c) De fiscalizao: seja pelo monitoramento das atividades

    reguladas ou pela aferio das condutas dos regulados,

    buscando impedir o descumprimento de regras ou objetivos

    regulatrios;

    d) Sancionatrio: aplicar advertncias, multas ou mesmo

    cassaes de licenas e obrigar o particular a reparar um

    consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a algum

    valor ou interesse tutelado pelo regulador;

    e) De conciliao: conciliar ou mediar interesses de operadores

    regulados, consumidores isolados ou em grupos ou ainda de

    agentes econmicos que se relacionam com o setor regulado,

    embora no mbito da cadeia econmica;

    f) De recomendao: subsidiar, orientar ou informar o poder

    poltico, recomendando medidas ou decises a serem editadas

    no mbito das polticas pblicas.

    Capacidade tcnica

    As Agncias devem especializar-se quanto ao setor regulado, pois

    a capacidade tcnica do regulador um requisito para a prpria

    legitimao da regulao. Quanto mais as Agncias e seus agentes

    dominarem cdigos, necessidades e possibilidades do setor regulado,

    mais a regulao ser eficiente e menores sero os problemas de

    comunicao entre regulador e regulado.

    A capacitao tcnica deve ser perseguida j no recrutamento de

    dirigentes e funcionrios, levando em considerao capacidade

    especfica, conhecimento tcnico e, eventualmente, experincia no

    setor regulado. Ademais, a Agncia deve manter-se permanentemente

    atualizada e informada, dispondo de meios e instrumentos no s para

    exigir dos regulados informaes e conhecimentos, como tambm

    disponibilizar estudos, consultorias e pesquisas a seu pessoal, para que

    ele seja permanentemente incentivado e treinado.

    Permeabilidade

    As Agncias devem manter dilogo permanente, transparente e

    aberto com os agentes sujeitos regulao. Embora o operador deva

    se submeter ao regulamento, licena, ao plano ou ao contrato, isto

    no impede que ele seja ouvido, participe, negocie e tente fazer

    prevalecer seus interesses. De outra parte, o rgo regulador precisa

    buscar permanentemente a participao, no processo, de

    consumidores, grupos de interesse, associaes, entidades de classe,

    agentes econmicos outros que no os operadores regulados.

    Em contrapartida, h o risco da captura pelo interesse dos

    regulados. Mas este risco inerente prpria regulao e quanto mais

    aberta e institucionalizada for a relao do rgo regulador com a

    sociedade, mais controle esta poder ter para coibir a captura.

    Processualidade

    O manejo da ampla gama de poderes que detm, as Agncias

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  • ficam obrigadas a, no seu exerccio, se submeter ao devido processo

    legal, na sua acepo mais ampla. O trao de processualidade

    manifesta-se tanto pela observncia da idia de processo quanto no

    procedimento.

    Independncia

    A independncia constitui trao essencial destes rgos. Ela se

    demarca a partir de instrumentos jurdicos, mas s se consagra se o

    regulador detiver meios e instrumentos para bem exercer suas funes e

    tiver rigor e transparncia para assegurar sociedade que os objetivos

    da regulao continuam sendo pblicos. A independncia das

    Agncias deve manifestar-se com relao a todos os interesses

    envolvidos com a atividade regulatria. Mas, do ponto de vista jurdico e

    institucional, perante os rgos do governo que a independncia se

    mostra mais polmica.

    H duas espcies de independncia: a orgnica e a

    administrativa. So dimenses distintas, mas que se complementam,

    particularmente porque a independncia orgnica ser inviabilizada se

    o rgo regulador no tiver mecanismos que assegurem

    independncia na sua gesto.

    Independncia orgnica: no exerccio das suas atividades-fim, a

    Agncia dever dispor de mecanismos que evitem sua subordinao

    vontade poltica do poder central para alm das metas, objetivos e

    princpios constantes das polticas pblicas estabelecidas para o setor. A

    independncia orgnica serve para assegurar ampla autonomia no

    manejo dos instrumentos regulatrios e se compe a partir da

    estabilidade dos dirigentes e da no-subordinao hierrquica das

    Agncias ao Poder Executivo central.

    Independncia administrativa: ou de gesto, busca dotar o

    agente regulador de recursos e instrumentos para exercer suas

    atividades sem necessidade de recorrer ao poder central. Ela se traduz

    nos seguintes mecanismos:

    a) Autonomia de gesto: dotar a Agncia da capacidade de

    organizar e gerir seus oramentos, alocando os recursos

    disponveis nas atividades que o rgo entenda serem

    prioritrias e necessrias ao bom exerccio de suas

    competncias. Isso evita contingenciamentos ou cortes

    oramentrios que sejam feitos para atender a objetivos de

    poltica monetria ou fiscal. E tambm torna incompatvel a

    previso de contratos de gesto como, por exemplo, ocorre no

    caso da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) conforme

    artigo 7, da Lei n 9.427/96;

    b) Autonomia financeira: garante que os recursos financeiros

    necessrios atividade da Agncia no estaro subordinados

    gesto do Tesouro. Ou seja, independero da boa vontade do

    poder central. A pior captura que pode ocorrer a uma Agncia

    aquela que engessa suas funes por falta de meios

    adequados ao seu exerccio, transformando-a num

    simulacro;

    c) Liberdade para organizar seus servios: o rgo regulador

    que determina, internamente, como sero alocadas as

    competncias e atribuies dos agentes para o exerccio das

    atividades regulatrias. Inclui a prerrogativa de organizar-se

    funcionalmente e de distribuir-se regionalmente. E, ainda, a

    liberdade de optar por firmar contratos ou convnios para obter

    o concurso de terceiros;

    d) Regime de pessoal compatvel: em funo da natureza das

    suas atividades, nas Agncias haver trs ordens de regime de

    pessoal, pois no tem sentido que os dirigentes dos rgos de

    regulao tenham estabilidade (mandatos, s podem ser

    afastados por justa causa) e os demais agentes sejam

    demissveis por ato de vontade, quer dos dirigentes das

    Agncias, quer (o que pior) da Administrao Central

    (governo).

    11

  • Agncias e Governo

    Legitimidade democrtica: As Agncias so instrumentos

    legtimos de consagrao da democracia. A possibilidade de contar

    com instituies estveis, por outro lado, lhe d a garantia de que as

    pautas polticas por ele perseguidas tero respaldo e sustentao

    institucional quando implementadas. Seria um despropsito manchar a

    regulao pelas Agncias independentes de um carter

    intrinsecamente antidemocrtico, justamente por elas se prestarem a

    garantir alguma estabilidade ao jogo econmico e alguma

    institucionalidade interveno estatal.

    Polticas de Estado: so aquelas definidas, por Lei, no processo

    complexo que envolve o Legislativo e o Executivo. Elas definem as

    premissas e os objetivos que o Estado brasileiro, em determinado

    momento histrico, quer ver consagrados para um setor da economia

    ou da sociedade. So marcadas por um trao de estabilidade, embora

    possam ser alteradas para sua adequao a um novo contexto

    histrico, bastando para isso a alterao no quadro legal. So

    necessariamente estruturantes, tanto das polticas governamentais

    quanto das polticas regulatrias e constituem a base das polticas

    pblicas setoriais.

    Polticas de governo: representam os objetivos concretos que um

    governante eleito pretende ver impostos a um dado segmento da vida

    econmica e social. So a orientao poltica e governamental que se

    pretende imprimir a um setor. Esto subordinadas s polticas do Estado.

    A poltica de governo condiciona, ainda que no suprima as polticas

    regulatrias.

    Polticas pblicas: so normas, princpios e atos voltados a um

    objetivo determinado de interesse geral. Devero ser estabelecidas no

    espao governamental, conjugando os objetivos e princpios das

    polticas de Estado com as metas e orientaes polticas

    governamentais. Elas so definidas, necessariamente, a partir de

    mediaes polticas. Embora no se confundam com as polticas

    regulatrias, nos setores sujeitos nova regulao as polticas pblicas

    sero implementadas, em grande parte, pelo manejo daquelas. H

    uma relao de dependncia entre ambas, que se complementam.

    Polticas regulatrias: so as opes de que dispe o agente

    regulador para cumprir as pautas de polticas pblicas para o setor

    regulado. No se admite que o manejo das polticas regulatrias

    contrarie, negue ou esvazie as polticas pblicas. Porm, sero as

    polticas regulatrias que definiro o melhor momento e o resultado de

    uma poltica pblica setorial. Ao regulador caber ponderar os interesses

    regulados e equilibrar os instrumentos disponveis, no sentido de intervir no

    sistema sem inviabilizar seus pressupostos.

    Funes de Estado e Funes de Governo

    A Constituio contempla princpios e fundamentos do Estado que

    no se confundem com os objetivos de governo. Mas, tambm, faz

    vrias referncias a polticas de Estado que vinculam qualquer poltica

    de governo. A seguridade social definida como um conjunto integrado

    de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos (artigo 194) e a promoo de

    polticas de sade (artigo 196), e de educao (artigo 205) so dever do

    Estado. At mesmo o fomento ao desporto (artigo 217) elevado

    condio de uma poltica de Estado.

    Todas essas disposies estabelecem polticas de Estado que,

    embora dependam de polticas de governo para serem

    implementadas, vinculam a liberdade do governo definio das

    pol t icas governamentais. Estas devero ser formuladas,

    obrigatoriamente, para que aquelas sejam concretizadas.

    Quem elabora pautas polticas so os poderes Executivo e

    Legislativo. O Estado tem instituies que iro obedecer Constituio,

    Lei e s polticas pblicas. As polticas de governo devem ser

    processadas no ambiente institucional, de modo a serem

    implementadas. A questo, portanto, estar no papel que os rgos do

    Estado tero no exerccio da filtragem institucional das polticas de

    governo, para transform-las em polticas de Estado.

    12 13

  • Dadas as transformaes no papel do Estado, num contexto de

    nova regulao estatal, as polticas pblicas no so mais impostas

    ao setor regulado e sim introduzidas mediante critrios de mediao,

    ponderao e prudncia.

    A difcil articulao entre polticas pblicas e polticas

    regulatrias

    As leis que definem as polticas de Estado e os marcos regulatrios

    para cada setor e instituem as respectivas Agncias que limitam as

    polticas pblicas e regulatrias. Se os rgos reguladores so dotados

    de independncia e amplas competncias de interveno em um

    determinado setor, no se pode pretender atribuir-lhes, tambm, a

    competncia para conceber e estabelecer as polticas pblicas

    setoriais.

    Os rgos reguladores no so instncia institucional de definio

    de polticas, mas sim espaos e instrumentos para que as mesmas sejam

    efetivadas. Elas devem ser previamente definidas pelos poderes

    Executivo e Legislativo (eventualmente, at com a participao e o

    suporte do rgo regulador, mas fora do seu campo decisrio). A

    regulao, portanto, apresenta-se como o exerccio independente de

    competncias para cumprir pressupostos e objetivos definidos nas

    polticas pblicas. Essas devero ser, necessariamente, de longo prazo,

    de permanente implementao e com forte vis de planejamento e

    ordenao da economia. A regulao pelas Agncias, assim,

    consagra a estabilidade e a permanncia na consecuo das

    polticas pblicas.

    Legalidade e Constitucionalidade das Agncias

    No razovel interpretar o inciso II do artigo 84 da Constituio no

    sentido de que a direo superior da Administrao interditaria a

    conferncia, por lei, de regimes especiais de estabilidade a agentes

    pbl icos que exercem funes de Estado. A tese de

    inconstitucionalidade dos mandatos e da estabilidade dos dirigentes

    das Agncias cai por terra diante do prprio texto constitucional. No se

    interpreta a Constituio em tiras, aos pedaos. Assim, temos que

    interpretar o artigo 84, II, conjugadamente com o artigo 52, III, f, que

    prev a competncia tambm privativa do Senado para aprovar

    previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de (...)

    titulares de outros cargos que a lei determinar. Seria um despropsito

    que a Constituio previsse o envolvimento do Senado no processo de

    nomeao de dirigentes de rgo estatal para, ato contnuo, admitir

    que o Presidente da Repblica possa exoner-los livremente.

    A Constituio, ao permitir que a lei preveja um regime de

    nomeao de titulares de cargos mediante processo complexo,

    tambm admitiu que essa mesma lei conferisse a esses cargos um

    regime de estabilidade, impedindo a exonerao imotivada por ato

    exclusivo do Chefe do Executivo.

    Ademais, as Agncias no violam o artigo 37, II da Constituio,

    pois, aos cargos de dirigentes das Agncias, no se aplica o dispositivo

    simplesmente porque, como tais cargos no so de livre provimento

    (passam pela prvia aprovao do Senado), no havero de ser de livre

    exonerao.

    Princpio democrtico: a nomeao de dirigente de rgo

    regulador se reveste de um reforo democrtico, na medida em que

    envolve uma deciso poltica de quem tem legitimidade conferida pelo

    voto popular (o Chefe do Executivo), confirmada por quem tambm

    tem representatividade popular (os membros do Senado que aprovam

    a indicao).

    No-coincidncia de mandatos: a tese da coincidncia de

    mandatos dos dirigentes das Agncias com o Chefe do Executivo poria

    a perder o pressuposto da estabilizao das polticas regulatrias, que

    permite, embora as naturais alternncias no poder, que haja uma

    continuidade no cumprimento das polticas pblicas anteriormente

    formuladas, at que as novas orientaes estejam amadurecidas. O

    princpio do pluralismo poltico, consagrado no artigo 1, V, da

    14 15

  • Constituio, como fundamento da Repblica, argumento forte para

    rejeitar a coincidncia dos mandatos.

    De outra parte, o vencimento diferenciado dos mandatos de cada

    dirigente do rgo regulador, de modo que a cada ano haja a

    possibilidade de renovao de um dos integrantes do colegiado,

    permite que se introduza, em especial quando houver alternncia das

    foras polticas no governo, a pluralidade de linhas polticas no seio da

    Agncia. Como o modelo brasileiro no previu a introduo da

    pluralidade desde a origem, a no-coincidncia dos mandatos um

    importante instrumento para, nesse sentido, democratizar as Agncias.

    Subordinao hierrquica: No h, nos artigos 84, II e artigo 87,

    pargrafo nico, I da Constituio, algo que obrigue todos os rgos do

    Executivo ao controle hierrquico da direo superior da Administrao.

    E, muito menos, que a Lei no possa estipular outros regimes de controle

    que o no-hierrquico.O artigo 84, II da Constituio no d ao

    Presidente da Repblica poder de injuno sobre todas as atividades

    estatais. Por direo superior da Administrao deve-se entender aquele

    sentido de dar o norte, as orientaes da macropoltica governamental,

    e no o poder para se imiscuir no exerccio de todas as competncias

    administrativas.

    No h afronta ao artigo 87, pargrafo nico, I da Constituio:

    Os termos de orientao, coordenao e superviso constantes no

    texto constitucional no implicam na ingerncia do Governo na

    atividade dos rgos vinculados aos respectivos ministrios. Estas trs

    atividades so compatveis com a separao entre polticas

    governamentais e polticas regulatrias, estas executadas de forma

    autnoma.

    Concentrao de funes: A tripartio de poderes no envolve,

    nem de longe, uma segregao estanque de cada funo estatal. No

    h impedimentos constitucionais multiplicidade de funes das

    Agncias.

    Poderes normativos: o poder normativo pode ser exercido, na

    forma que a lei dispuser, pelo Poder Executivo que, na Constituio,

    mais amplo que o seu chefe (artigo 76). O constituinte admitiu, ainda

    que genericamente, a possibilidade de delegao legislativa ou no

    haveria sentido em se referir a ela ao prever o controle do Congresso

    sobre a atividade normativa delegada.

    Controle das Agncias: no verdade que as Agncias no se

    submetam a qualquer tipo de controle. Na verdade, elas esto

    subordinadas a quatro espcies:

    a) controle de gesto: exercido, principalmente, pelos Tribunais de

    Contas e referente aplicao dos bens e servios pblicos a

    seu cargo;

    b) controle quanto ao cumprimento das polticas pblicas: que

    deve ser exercido pelo Poder Legislativo, mediante exigncia de

    relatrios semestrais e depoimentos em comisses especficas

    do parlamento;

    c) controle contra abusos e ilegalidades: que deve ficar com o

    Poder Judicirio, podendo ainda, no caso de exorbitncia do

    poder normativo delegado, ser exercido pelo Legislativo, que

    tem competncia constitucional para isto;

    d) controle quanto ao cumprimento das finalidades e metas da

    atividade de regulao: que deve ser exercido pelo Legislativo,

    pelo Executivo e, especialmente, pela sociedade.

    Dez sugestes para o Aperfeioamento do Modelo de Agncias

    1) Necessidade de uma lei geral sobre o regime jurdico

    das Agncias;

    2) Aprimorar os mecanismos de controle das atividades

    das Agncias;

    3) Maior articulao entre os rgos reguladores

    setoriais e os rgos de tutela dos interesses gerais;

    4) A efetivao do juzo tcnico no processo de

    16 17

  • indicao dos dirigentes das Agncias;

    5) Maior pluralismo nas Agncias;

    6) O incremento da transparncia e da participao

    popular;

    7) A descentralizao territorial da atividade das

    Agncias, particularmente as federais;

    8) Introduzir mecanismos de institucionalizao dos

    consumidores na atividade regulada, como comits

    de usurios ou grupos de representao que ajudem

    a Agncia em sua tarefa regulatria;

    9) A delimitao das fronteiras entre polticas, para que

    se esclaream os marcos das polticas de Estado e os

    papis do Governo e das Agncias, em face do setor

    regulado;

    10) Meios e recursos para o funcionamento das Agncias,

    para que elas no sejam esvaziadas na sua

    independncia administrativa e de gesto.

    AAGISA - Agncia de guas, Irrigao e Saneamento do Estado da Paraba

    AGEAC - Agncia Reguladora dos Servios Pblicos do Estado do Acre

    AGEEL - Agncia Estadual de Energia Eltrica da Paraba

    AGEPAN - Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Mato Grosso do Sul

    AGER - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Mato Grosso

    AGERBA - Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia

    AGERGS - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul

    AGERSA - Agncia Municipal de Regulao de Servios de Saneamento de Cachoeiro de Itapemirim

    AGR - Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos

    ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica

    ANP - Agncia Nacional do Petrleo

    ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes Aquavirios

    Agncias filiadas ABAR

    18 19

  • ANTT - Agncia Nacional de Transportes Terrestres

    ARCE - Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear

    ARCG - Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Campo Grande

    ARCON - Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos

    ARPE - Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco

    ARSAL - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas

    ARSAM - Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas

    ARTESP - Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo

    ASEP - Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro

    ARSEP - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte

    CSPE - Comisso de Servios Pblicos de Energia do Estado de So Paulo

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