Ajuste Fiscal

7/23/2019 Ajuste Fiscal

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1

AJUSTE FISCAL E EFEITOS MACROECONMICOS

TEMA: AJUSTE FISCAL E DVIDA PBLICA

SUBTEMA: AJUSTE FISCAL E EQUILBRIO MACROECONMICO


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2

N D I C E

1.

Introduo......................................................................................................................

3

2. Resenha

Terica............................................................................................................

7

2.1. Dinmica e critrios de solvncia da dvida pblica.............................................. 7

2.2. Teoria sobre ajustes fiscais recessivos ou expansionistas..................................... 17

2.2.1. Lado da

demanda.......................................................................................

18

2.2.2. Lado daoferta.............................................................................................

21

2.2.3. A composio do ajuste

fiscal.....................................................................

23

3. Roteiro

Metodolgico......................................................................................................

26

3.1. Estimando a discricionaridade do resultado fiscal................................................. 26

3.2. Classificando as polticas de ajuste

fiscal..............................................................

31

4. Investigao

Emprica....................................................................................................

35

4.1. Estimativa do impulso

fiscal.................................................................................

35

4.1.1. A poltica fiscal em

retrospectiva.................................................................

35

4.1.2. Anlise

economtrica..................................................................................

38

4.1.3. Resultados dos testes de raiz

unitria.........................................................

44

4.1.4. Resultado fiscal estrutural e impulso fiscal.................................................. 47

4.2. Identificao e avaliao dos ajustamentos fiscais brasileiros........................ ....... 50

5.

Concluses....................................................................................................................

.

55

Bibliografia.....................................................................................................................

59


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3

....


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4

1. Introduo

A economia mundial experimentou nos ltimos anos um aprofundamento

no processo de liberalizao e integrao dos mercados nacionais ao exterior, o

que produziu significativas transformaes nas mais diversas esferas da

sociedade. No tocante administrao das polticas econmicas, a volatilidade

dos fluxos de capital reforou a necessidade do setor pblico contribuir para a

estabilidade macroeconmica implementando polticas fiscal e monetriasustentveis a longo prazo.

A respeito das polticas fiscal e monetria, um influente argumento

desenvolvido por Sargent e Wallace (1982) recomenda a coordenao dessas

polticas. Na sua ausncia, as conseqncias podem ser resumidas em maior

inflao ou no crescimento insustentvel da dvida pblica. Os resultados revelam

a importncia de uma poltica fiscal equilibrada, constituindo-se numa condio

necessria, embora no suficiente, para o equilbrio macroeconmico1.

Em relao poltica fiscal, o conceito de sustentabilidade est

associado capacidade do governo em quitar sua dvida mediante a gerao de

supervits primrios, podendo ainda contar com receitas moderadas de

senhoriagem, conforme discutido em Buiter e Patel (1992). Embora a condio

analtica de sustentabilidade seja pouco rigorosa quanto ao timingda realizao

de supervits primrios, a incerteza sobre a disposio do governo em honrar

suas obrigaes torna invivel a implementao de polticas fiscais


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5

expansionistas por longos perodos, deixando a economia vulnervel a choques

externos. Dessa forma, freqentemente os pases se vem compelidos a

reverterem seu expansionismo fiscal, especialmente aqueles em

desenvolvimento dependentes do capital externo.

Embora o reconhecimento da importncia do equilbrio fiscal para a

estabilidade econmica ao menos a longo prazo seja consensual pelas

principais correntes do pensamento econmico, o debate est longe de ser

esgotado em relao a alguns tpicos. Um deles o efeito imediato de um

programa de ajuste fiscal sobre o ambiente macroeconmico, expresso pelas

principais variveis do sistema, como o produto interno, o nvel de emprego, a

taxa de cmbio etc.

Um ajuste fiscal pode ser compreendido como um conjunto de medidas

destinadas a reconduzir as finanas pblicas a uma trajetria de solvncia

intertemporal. Essa conceituao de cunho puramente quantitativo, por se

basear no valor do supervit fiscal necessrio para o cumprimento das condies

de equilbrio de longo prazo. Entendido dessa forma, o aspecto econmico de um

programa de ajustamento se resumiria na estimao do valor esforo fiscal

requerido, dadas as projees das variveis econmicas relevantes nessa tarefa.

Entretanto, estaremos argumentando nesse trabalho que os aspectos qualitativos

do programa no podem ser subestimados.

Na busca da solvncia intertemporal, um plano de ajuste fiscal pode ser

conduzido tanto pelo aumento das receitas como pela reduo das despesas

1Maiores detalhes podem ser pesquisados em Pastore (1995), o qual contm ainda uma anlisesobre o regime monetrio brasileiro no perodo 1991-94.


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6

pblicas, ou ainda o que mais comum por uma combinao dessas

medidas. Alm disso, receitas e despesas possuem subgrupos de rubricas com

caractersticas econmicas distintas entre si, as quais podem produzir efeitos

macroeconmicos consideravelmente diversos para um mesmo nvel de

poupana pblica.

Para a teoria keynesiana tradicional, uma contrao fiscal recessiva,

principalmente se predominar o corte de despesas. Este resultado decorrente

do efeito multiplicador do corte das mesmas sobre a demanda agregada,

normalmente obtido num modelo com viscosidade de preos e salrios. No

entanto, a introduo de componentes expectacionais permite extrair concluses

em vrias direes.

No campo neoclssico, so enfatizados os efeitos que a gerao de

poupana pblica provoca sobre a oferta de trabalho. Por essa tica, mais

importante que a magnitude do ajuste fiscal a sua composio, sendo que

programas apoiados no aumento da tributao especialmente sobre a renda

do trabalho tendem a reduzir a oferta de trabalho e serem recessivos, ao passo

que cortes de despesas pblicas podem produzir efeito expansionista.

Numa tentativa pioneira de sistematizar a avaliao emprica dos

impactos desses ajustes sobre o sistema econmico, Alesina e Perotti (1997a)

prope uma metodologia baseada nos seguintes passos. Primeiro, calcular o

resultado primrio ciclicamente ajustado, o que permitir avaliar isoladamente a

magnitude do impulso fiscal. A tcnica empregada nesse trabalho foi inspirada

em Blanchard (1990b), a qual representa um avano conceitual quando


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7

comparada a outras medidas elaboradas para avaliar o componente estrutural do

dficit pblico.

O segundo passo consiste em definir uma tentativa de ajustamento fiscal a

partir da estipulao de um supervit primrio mnimo, ajustado pelo efeito do

ciclo de negcios, conforme tratado na etapa anterior. Terceiro passo, definir o

sucesso da tentativa de ajustamento de acordo com a manuteno do supervit

primrio (ou da dvida pblica) aps o perodo da implementao do programa. A

quarta e ltima etapa consiste na avaliao da influncia dos ajustes fiscais

encontrados pela definio adotada sobre as variveis macroeconmicas

selecionadas, como o PIB e a taxa de desemprego.

O objetivo desta monografia estudar a experincia brasileira no perodo

que se estende de 1991 ao segundo trimestre de 2002, utilizando como

referencial metodolgico o paper de Alesina e Perotti. So feitos diversos

ajustamentos para adequar a metodologia de investigao emprica economia

brasileira no perodo analisado. Os resultados permitiro avaliar criticamente a

eficcia das estratgias de ajustamento implementadas nesse perodo, traando

um paralelo com a experincia internacional.

O trabalho est estruturado da seguinte forma: no segundo captulo

apresentada uma resenha terica sobre os critrios para sustentabilidade da

poltica fiscal, assim como os efeitos macroeconmicos de ajustes fiscais; o

terceiro discute o roteiro metodolgico empregado, explicitando as adaptaes

requeridas para a economia brasileira; o quarto captulo apresenta o processo de

investigao economtrica, bem como seus resultados; finalmente, o quinto


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8

resume as concluses do trabalho.


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9

2. Resenha Terica

Neste captulo analisado inicialmente os critrios para solvncia da

dvida pblica, utilizando a modelagem empregada em Buiter e Patel (1992). Esta

apresentao se faz necessria para identificar os indicadores relevantes na

avaliao da sustentabilidade da poltica fiscal. Em seguida, so analisados

diversos estudos tericos a respeito da influncia da poltica de ajustes fiscais

sobre o quadro macroeconmico.

2.1. Dinmica e critrios de solvncia da dvida pblica

A anlise da sustentabilidade intertemporal da dvida pblica pode ser

feita sob diversas formas, dependendo das variveis econmicas e fiscais

consideradas. Apresentamos a seguir a modelagem utilizada em Buiter e Patel

(1992), acompanhada de comentrios crticos bem como sobre as adaptaes

dessa abordagem por outros autores. A anlise parte da restrio oramentria

do governo, como a identidade (1) abaixo, expressa em termos nominais:

( )ttt

t

ttt

t

tt

t

tt TKP

BBV

P

BB

P

MM++

+

+

11

*

1

*

11

~~

( ) ( )t

ttt

tt

t

t

t

t

t

tttP

FFVFB

P

Vi

P

BiAC

*

1

*

*

1

*

1

*

1

1

1

~

++++ (1)

onde:

:M base monetria;

:B dvida pblica denominada em moeda domstica;


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10

:~*B dvida pblica denominada em moeda estrangeira;

:*F reservas internacionais;

:K capital do setor pblico avaliado pelo custo corrente de reproduo;

:C despesa pblica com consumo;

:A formao bruta de capital do setor pblico;

:T receita corrente lquida;

:i taxa de juros nominal interna;

:*i taxa de juros nominal externa;

:V taxa de cmbio;

:P nvel de preos interno;

: taxa de retorno do capital do setor pblico.

A identidade (1) expressa do lado esquerdo as fontes de financiamento da

despesa pblica, pela ordem: a senhoriagem, o endividamento interno e externo,

as receitas corrente e de retorno do capital pblico. Do lado direito temos as

aplicaes desses recursos, identificadas segundo as despesas primrias com

consumo e investimento, o pagamento de juros sobre as dvidas interna e externa

(neste caso, considera-se o fluxo de dispndios lquido da remunerao dos

ativos externos) e a acumulao do estoque de reservas internacionais.

Essa formulao abrangente o bastante para considerar quaisquer

entidades do setor pblico, tanto as autoridades fiscais a nvel federal e local,

quanto a autoridade monetria, ao incluir a receita de senhoriagem2. Esse

aspecto permite que as concluses sobre a solvncia da dvida pblica derivadas


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11

dessa modelagem considere potenciais fontes de deteriorao (como os

governos locais e as empresas estatais) e consolidao (senhoriagem) das

finanas pblicas.

A referncia aos governos locais como possveis fontes de deteriorao

fiscal do setor pblico explica-se pelo fato de que a responsabilidade pelo

equilbrio macroeconmico est a cargo do governo federal, de modo que

eventuais desequilbrios financeiros crnicos dos governos subnacionais

freqentemente so financiados pela autoridade central sob condies

favorveis, via negociaes polticas. No tocante s empresas estatais, essas

instituies costumam operar de forma deficitria, devido natureza no lucrativa

das atividades que desenvolvem ou mesmo por ineficincia gerencial, de modo

que periodicamente requerem aportes de capitais pelo controlador, afetando o

estoque da dvida pblica. Dessa forma, a avaliao da solvncia fiscal deveria

idealmente englobar todos os entes que compem o setor pblico, conforme

contemplado na restrio oramentria supracitada.

Quanto receita de senhoriagem, esta constitui-se numa no desprezvel

fonte de financiamento para muitos pases, especialmente aqueles em

desenvolvimento, a despeito dos potenciais efeitos inflacionrios. Rossi (1997: 4)

cita estimativa de que a receita mdia de senhoriagem para os pases

industrializados prximo de 1% do PIB, enquanto que para os pases em

desenvolvimento essa taxa pouco inferior a 2,5%. No caso brasileiro, estudo

economtrico de Pastore (1995) aponta que o aumento da emisso monetria

2As variveis fiscais citadas, de natureza primria e financeira, possuem generalidade suficientepara abranger inclusive empresas estatais.


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12

impediu que a dvida pblica assumisse at 1994 uma trajetria de

insustentabilidade. Estes resultados novamente reforam a relevncia da

abrangncia da restrio oramentria definida acima.

Por outro lado, a escolha das variveis fiscais depender dos objetivos do

pesquisador, isolando aquelas do interesse especfico da investigao. Exemplo

disso pode ser encontrado em Ourives (2001), onde a restrio oramentria de

Buiter e Patel redefinida de modo a incluir ajustes patrimoniais, como receitas

de privatizao e o reconhecimento de passivos contingentes, eventos esses de

grande importncia para a economia brasileira na dcada de 19903.

Voltando anlise da demonstrao das condies de sustentabilidade

da poltica fiscal, a identidade (1) pode ser expressa em proporo ao PIB, como

segue:

( )

( )( )

( )( )( )( )11

1

*

1*

1

11

1

1

*

11

11

11

1

++

+++

+++

+tt

tt

t

tt

t

tttn

ib

n

ibbb

tt

t

t

ttt kn

ac

+

++

1

1

1

1 (2)

onde:

1

1

1

t

tt

tP

PP , a taxa de inflao;


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13

1

1

1

t

tt

tY

YYn , a taxa de crescimento real da produo;

1

1

1

t

tt

t

V

VV , a taxa de variao cambial;

tt

tt

tYP

MM 1 , a senhoriagem em proporo ao produto; e

Y o produto real.

Para tornar a notao mais compacta, a dvida total (lado esquerdo da

identidade) pode ser denominada apenas por d, o dficit primrio do setor

pblico definido como 11 + tttttt kac , o dficit primrio na sua verso

aumentadapor ( )( ) ( )[ ]11*11

*

1 1111

++++

+ tttt

t

tt rrn

b , onde a taxa de

depreciao cambial proporcional, r( *r ) a taxa de juros real interna (externa) e

( )( )

11~

+ nnrr . Aps algumas substituies, a identidade (2) pode ser

expressa na forma a seguir4:

( ) ttttt drd ++ 11~1 (3)

Para obter a equao do valor presente da dvida, a expresso (3) acima

resolvida recursivamente para frente, sendo tambm aplicado o operador de

expectativas tE . Feito isto, obtm-se a seguinte equao:

[ ]

=++

+

++++

+ ++=0

1

1

11

1

limi

it

t

it

ti

itit

t

it

tt dq

qE

q

qEd (4)

3 Nesse estudo omitida a distino entre as receitas corrente e do retorno sobre o capitalpblico, bem como das despesas com consumo e investimento.


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14

onde ( ) =+

i

j ji rq

0

1~1 o fator de desconto.

Considerando uma economia eficiente dinamicamente e com horizonte de

tempo infinito, para que haja solvncia intertemporal da dvida pblica a seguinte

condio de transversalidade deve ser obedecida5:

01

lim 11

+++

itittt

idqE

q (5)

Obedecida esta condio, a equao (4) reduz-se a

[ ]

=+++ +=

0

11

i

itttt SED (6)

onde ttt dqD 1 o valor presente da dvida do perodo t trazida para o

momento zero, ititit q +++++ 11 o valor presente do dficit primrio, e

ititit qS +++++ 11 o valor presente da senhoriagem. Esta expressa indica que a

solvncia intertemporal da dvida requer a equivalncia quantitativa entre dficits

primrios e receitas de senhoriagem, ambos a valor presente.

A condio (5) pode ser obedecida de duas formas, considerando a

igualdade ou a desigualdade estritas, denominadas de solvncia fraca e

supersolvncia, respectivamente. A condio de supersolvncia contempla o

caso em que os agentes privados tornam-se devedores do governo medida

que o tempo tende para o infinito. Por outro lado, a solvncia fraca assume

4A poro aumentadado dficit primrio refere-se ao desvio entre a taxa de juros real interna eexterna, acrescida da depreciao real da taxa de cmbio. Entretanto, para efeito de estudosempricos, Buiter e Patel (1992) ignoram essa parcela.5 Uma economia considerada ineficiente dinamicamente se a taxa real de juros for sempreinferior ao crescimento do produto, tt nr < t .


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15

apenas que a dvida descontada tD no pode ter uma tendncia estocstica ou

determinstica (Buiter e Patel(1992: 187)). Mesmo se o estoque da dvida pblica

em proporo ao produto for crescente, ainda possvel que seja atendida a

condio de solvncia fraca, bastando apenas que a taxa de crescimento de td

seja inferior a r~ (o excesso da taxa real de juros sobre o crescimento do

produto). Neste caso, a pagamento dos juros da dvida pblica pode inclusive

superar o prprio PIB, que a condio solvncia fraca ser atendida6. Buiter e

Patel mencionam um critrio alternativo, denominado de solvncia prtica, o qual

consiste em assumir que apenas td a dvida em proporo ao produto no

descontada , ao invs de tD , no tenha uma tendncia determinstica ou

estocstica positiva.

As estatsticas oficiais do supervit oramentrio costumam ser

elaboradas e divulgadas sob trs medidas, diferenciadas apenas pelo tratamento

conferido ao pagamento dos juros da dvida pblica:

i) o supervit nominal, que abrange todas necessidades de financiamento

do setor pblico (NFSP), com sinal invertido:

[ ] +++** B

PVi

PBiACKTNFSPNOM (7)

ii) o supervit operacional, o qual elimina do resultado nominal o efeito da

correo monetria dos juros da dvida:

6

Buiter e Patel (1992: 186) argumentam que esse resultado somente obtido pois foi ignorado ocusto econmico associado cobrana de tributos distorcivos, sendo pouco relevante na prticaa condio de solvncia fraca.


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16

[ ] ( )

( )( )

( )( )( )( )

++++

+

+++

++ **

111

111

11

1B

P

V

n

i

P

B

n

iACKTOPER

(8)

iii) o supervit primrio, que desconsidera totalmente o pagamento de juros:

[ ]ACKTPRIM ++ (9)

Dado um governo com estoque positivo de dvida e uma economia

eficiente dinamicamente, definida pela taxa de juros superando o crescimento da

economia ( nr> ), podem ser deduzidos os seguintes resultados7:

Nem pelo critrio fracoouprticode solvncia requerido que sejam obtidos

supervits nominais em algum perodo t. Buiter e Patel reconhecem que pode

ser desejvel ou mesmo timo algum supervit nominal, mas isto no uma

condio necessria para o atendimento dos critrios de solvncia.

Ignoradas as receitas de senhoriagem, o critrio prtico de solvncia requer

que em algum supervit operacional seja obtido, mas no pelo critrio fraco.

Se as receitas de senhoriagem forem positivas, esta restrio do critrio

prtico pode ser abandonada.

Ainda se for ignorada a senhoriagem, necessrio a ocorrncia de

supervits primrios para que seja atendidas a condio de solvncia por

ambos os critrios. A magnitude desse supervit deve ser pelo menos igual

ao estoque da dvida, ambos a valor presente. No entanto, uma vez permitida

a obteno de senhoriagem essa concluso deve ser revista.

7 Rossi (1997: 14) apresenta uma demonstrao desses resultados para o caso do dficitoramentrio pelos conceitos nominal e primrio.


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17

Esses resultados so bastante teis para efeito de conduo da poltica

fiscal, pois indicam claramente a importncia da obteno de supervits

oramentrios apenas pelos critrios primrio e operacional, e ainda

eventualmente dficits primrios permanentes, conforme as hipteses a respeito

da receita de senhoriagem. Tambm revelam que esses supervits no precisam

ser obtidos sempre, mas somente que o montante acumulado a valor presente

seja igual ao estoque da dvida.

Embora estejam corretos do ponto de vista matemtico, esses resultados

merecem uma qualificao quando utilizados para a formulao de polticas

econmicas. Devido s incertezas oriundas quanto capacidade e/ou

disposio temporria do governo em honrar suas obrigaes de devedor, para

longos perodos de dficits primrios ou de supervits percebidos como

insuficientes os agentes privados credores podem ficar refratrios ao

financiamento da rolagem da dvida pblica. A insolvncia temporria, seja

decorrente de uma crise de confiana dos credores ou por uma moratria

unilateral, pode prejudicar o funcionamento eficiente do sistema econmico, mas

ainda ser perfeitamente racional do ponto de vista da durao do ciclo poltico.

Dessa forma, em determinadas ocasies as autoridades econmicas

podem necessitar de uma reverso na sua poltica fiscal, implementando aes

no curto prazo que estejam em sintonia com a trajetria de equilbrio de longo

prazo. Uma possvel estratgia a ser seguida atender ao critrio de solvncia

prtica, estabelecendo uma meta limite para a dvida em proporo ao PIB,

permanentemente ou por um determinado perodo, conforme o ambiente poltico

assim o permitir. Dado o estoque inicial da dvida e a projeo de parmetros


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econmicos relevantes, a ao da autoridade fiscal consiste em definir e atingir

uma meta de supervit primrio. A magnitude desse ajuste fiscal pode ser

obtido partindo da identidade contbil (7) redefinida da seguinte forma8:

PRIMJNFSP = (7)

onde J equivale ao termo entre parntesis da identidade (7) e o supervit

primrio, PRIM , prpria identidade (9).

Definindo J simplesmente por BiJ .= , de modo a ignorar as diferenas

de moeda em que esto referenciadas os estoques da dvida, e considerando

que a necessidade de financiamento pode ser atendida por aumento do

endividamento e pela senhoriagem, obtm-se aps alguns algebrismos a

frmula do supervit oramentrio requerido para estabilizao da dvida:

( )( ) += y

yidp1

. (10)

onde p supervit primrio requerido em proporo ao PIB, y a taxa de

crescimento real do PIB e as demais variveis j foram definidas anteriormente.

Basicamente, a frmula (10) indica que o supervit primrio acrescido da

senhoriagem dever ser tanto maior quanto mais expressiva for a discrepncia

entre a taxa de juros e a taxa de crescimento da economia, ponderada pela

8A derivao do supervit primrio requerido para estabilizao da dvida pode ser realizada dediferentes formas, conforme as hipteses adotadas quanto aos aspectos relevantes para atrajetria de uma determinada economia, ou com as variveis que se deseja avaliar de maneiraisolada. A derivao aqui apresentada baseia-se em Giambiagi (1998), escolha essa feita pelasimplicidade e clareza com que os aspectos mais fundamentais do tema so tratados. Essaabordagem no contempla, dentre outras situaes importantes, a ocorrncia de ajustes

patrimoniais, como o reconhecimento de passivos continges e recursos de privatizao. Contudo,a ampliao do modelo no afetaria a concluso bsica de exerccios como esse, que o supervit


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19

proporo do estoque da dvida em relao ao PIB. Dado o estoque, a partir

dessa expresso matemtica possvel elaborar diversas simulaes acerca da

magnitude do ajuste fiscal requerido para a estabilizao da dvida, conforme as

diferentes estimativas para trajetria da taxa de juros e do crescimento

econmico.

Uma vez estimado o montante do ajuste fiscal necessrio, a etapa

seguinte consiste na definio das variveis oramentrias objeto da interveno.

No af de implementar imediatamente o programa, freqentemente essa

definio feita em observncia s restries legais e polticas. O objetivo da

prxima seo justamente apresentar e discutir as consideraes da teoria

econmica sobre os aspectos qualitativos da poltica fiscal.

2.2. Teoria sobre ajustes fiscais recessivos ou expansionistas9

Ajustes fiscais so necessariamente recessivos? Diferentes respostas

podem ser obtidas para esta questo, a partir das concluses de modelos que

assumem hipteses alternativas ao modelo keynesiano simples, caracterizado

pela perspectiva temporal esttica e pela rigidez de preos e salrios. Esses

estudos podem ser agrupados em duas grandes categorias, aqueles que

focalizam o comportamento dos consumidores e investidores (lado da demanda)

e os outros que analisam a oferta de trabalho (lado da oferta). So contemplados

nesses estudos no apenas a magnitude da poupana pblica gerada, mas

tambm a distribuio do esforo para gerao de supervits fiscais entre suas

fontes: corte de despesas e aumento de receitas. A anlise do efeito

primrio requerido uma funo direta do estoque da dvida e da taxa nominal de juros, e uma


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20

macroeconmico vai alm da composio entre receita e despesa, mas engloba

tambm as diferentes categorias econmicas que integram esses agregados.

Esses resultados so resumidos a seguir.

2.2.1. Lado da demanda

Na anlise dos componentes da demanda agregada, a mudana mais

importante nos modelos que apresentam resultados keynesianos a introduo

conforme Bertola e Drazen (1993) da viso expectacional da poltica fiscal,

eliminando o carter esttico desses modelos10. Os principais trabalhos nessa

linha citados por Alesina e Perotti, que tratam da influncia da do ajuste fiscal

sobre a demanda agregada, so discutidos abaixo:

Efei to r iqueza sobre o consum o e o invest imento privado

Se os cortes de despesa pblica forem percebidos como permanentes, aexpectativa pelos agentes de reduo da carga tributria futura pode gerar um

efeito riqueza positivo j no perodo presente, ampliando o consumo privado

e, por conseguinte, a demanda agregada. Segundo Blanchard (1990a),

mesmo aumentos de receita podem elevar o consumo privado, pela reduo

da poupana precaucional decorrente de uma correo da poltica fiscal

considerada insustentvel11.

funo inversa da senhoriagem e da taxa de crescimento do PIB .9A exposio a seguir est baseada na seo I de Alesina e Perotti (1997a).

10 The key characteristic of the expectations viewof fiscal policy is that nonstandard effects of

fiscal policy are explained by the role of current policy in shaping expectations of future policychanges. A policy innovation that would be contractionary in a static model may be expansionary

if it induces sufficiently strong expectations of future policy changes in the opposite direction.Bertola e Drazen (1993), p. 12. 11Alesina e Perotti (1997a), p. 213.


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21

Utilizando um modelo estocstico para mudanas de poltica, Bertola e

Drazen (1993) concluem que para nveis baixos da despesa pblica, o efeito

crowding-out apenas parcial, refletindo as expectativas dos agentes de que

um corte de despesa e consequentemente do valor presente dos impostos

cobrados est prximo12. No entanto, quando a despesa atinge um

determinado valor crtico, gc, a ausncia de um corte de despesas pode

sinalizar um descomprometimento com o equilbrio fiscal, provocando uma

queda acentuada do consumo privado face expectativa de aumento

acentuado da tributao futura. Por outro lado, se ao nvel de despesa gco

ajuste fiscal ocorre, mediante intenso corte de despesa, o consumo privado

dar um salto positivo, refletindo o corte esperado no valor presente dos

impostos13.

Giavazzi e Pagano (1996) argumentam que grandes cortes fiscais podem ter

efeitos expansionistas por sinalizarem um ajuste fiscal decisivo e

permanente, ao passo que um pequeno corte de despesa pode ser

recessivo, pelas razes opostas.

Sutherland (1995) desenvolve um modelo cujos resultados apresentam

concluses tipicamente keynesianas (impulso fiscal expansionista) se a

dvida pblica baixa, ao passo que o oposto ocorre se a dvida pblica

considerada elevada. Por considerar agentes com vida finita, nveis de

endividamento pblico considerados baixos sinalizam que eventuais dficits

somente sero corrigidos num futuro longnquo, quando provavelmente esses

12 Conforme enfatizado pelos autores, esse keynesiano obtido utilizando um modelo comestrutura neoclssica ao extremo. Bertola e Drazen (1993), p. 20.


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22

agentes no estaro vivos, reduzindo o efeito crowding-out. Por outro lado,

com altos patamares de dvida pblica, um eventual dficit aumenta a

probabilidade de ajuste fiscal local logo, quando os agentes ainda estaro

vivos.

Alesina e Perotti (1997a) tambm argumentam que, alm do consumo, o

investimento privado tambm pode ser afetado positivamente pelo ajuste

fiscal, ao reduzir a taxa de juros e elevar o valor de mercado do patrimnio

privado.

Efei to credibi l idade sobre o consumo e invest imento privado

O ajuste fiscal pode reduzir a taxa de juros pelo efeito credibilidade, ao

diminuir o prmio de risco da inflao e de um eventual default. Alm de

incentivar o investimento pela elevao do valor de mercado da riqueza

privada, a queda da taxa de juros viabiliza a realizao de novos

investimentos privados, bem como a compra de bens durveis. O efeito

credibilidade particularmente importante para pases com elevada dvida

pblica. Dentre os trabalhos que tratam desse efeito do ajuste fiscal so

citados Miller, Skidelsky e Weller (1990) e Alesina, Prati e Tabellini (1990).

Crtica

As teorias baseadas na abordagem expectacional da poltica fiscal

podem ser criticadas por serem passveis da obteno de qualquer resultado

analiticamente, apenas pela adoo de hipteses convenientes acerca da

percepo pelos agentes da poltica fiscal corrente. Mesmo reconhecendo a

13Bertola e Drazen (1993), p. 20.


23/66

23

importncia das expectativas quanto a eventos futuros sobre as decises de

investimento e consumo no perodo presente, vale reconhecer tambm que essas

propriedades, prprias da equivalncia ricardiana, so prejudicadas pela

existncia de restries de crdito sobre os agentes econmicos, as quais so

particularmente importantes nos pases em desenvolvimento.

2.2.2. Lado da oferta

Para inferir o efeito de um ajuste fiscal sobre o nvel de atividade,

necessrio contemplar tambm as variveis do lado da oferta. Alesina e Perotti

conferem especial ateno oferta de trabalho, desenvolvendo a anlise em dois

planos, ao nvel do trabalhador individual e no contexto de trabalhadores

agrupados em sindicatos com diferentes nveis de centralizao. As concluses

diferem pela intensidade dos efeitos, mas no pela sua direo.

Efeito riqueza e efeito s ub stit uio sob re a ofer ta de tr abalh o

Enquanto que do lado da demanda o efeito riqueza decorrente de um ajuste

fiscal na forma de corte de despesas pblicas pode ter efeito expansionista,

do lado da oferta ser recessivo. Esse resultado est assentado na hiptese

que consumo e lazer sejam bens normais, uma vez que o indivduo se

sentindo mais rico tende a consumir mais dos dois bens, reduzindo sua

oferta de trabalho14. Considerando o efeito substituio, um aumento de

impostos especialmente sobre a renda do trabalho provoca uma reduo

da oferta de trabalho. Desta forma, um corte de despesa acompanhado de

uma reduo dos impostos produzir incentivos no sentido contrrio: o efeito


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24

riqueza desestimular a oferta de trabalho, enquanto o efeito substituio ter

o efeito oposto. Alesina e Perotti (1997a) argumentam que se o corte de

despesa for percebido como permanente o efeito riqueza ser predominante

(impacto recessivo), caso contrrio o efeito substituio ir prevalecer

(impacto expansionista). No entanto, os autores reconhecem que,

empiricamente, a magnitude dos dois efeitos sobre a oferta de trabalho

costuma ser pequena.

Utilizando a abordagem de equilbrio geral da poltica fiscal, Baxter e King

(1993) apresentam quatro concluses para a poltica de gastos pblicos: (i)

mudanas permanentes na despesa financiada por tributos lump-sum

apresentar multiplicador superior a 1 no longo prazo e, caso a oferta de mo-

de-obra seja elstica, tambm no curto prazo; (ii) mudanas permanentes

tero efeitos maiores sobre a produo do que quando apenas temporrias;

(iii) a forma de financiamento da mudana nas despesas muito mais

importante do que a sua prpria magnitude (os autores mencionam que um

acrscimo na despesa financiado por imposto de renda provoca queda da

produo); e (iv) os efeitos macroeconmicos das despesas pblicas so

afetados pelo seu impacto sobre o produto marginal privado (se a formao

de capital pblico afeta positivamente a produtividade dos fatores de

produo privados, ento os investimentos pblicos podem produzir efeitos

dramticos sobre a produo e o investimento privado)15.

Estrutura do mercado d e trabalho

14Barro (1981).


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25

Alesina e Perotti (1997a)argumentam que embora o impacto do efeito renda

e riqueza sobre a oferta de trabalho individual seja pequeno, o contrrio

ocorre com a curva de oferta agregada, com mercado de trabalho

sindicalizado. No caso de uma elevao no imposto sobre a renda do

trabalho, os sindicados iro pressionar por uma elevao no salrio real, para

compensar o efeito do aumento na tributao, produzindo impacto recessivo.

Esse efeito tender a ser tanto mais forte quanto mais descentralizados forem

os sindicatos, mas suficientemente fortes para repassar as perdas com a

tributao. Quando os sindicatos so bastante centralizados, eles internalizam

os incentivos fiscais do governo ao poderem pressionar por mais despesas

com bens pblicos e transferncias de interesse dos seus associados.

2.2.3. A composio do ajuste fiscal

Alm da distino entre receita e despesa na anlise dos efeitos

macroeconmicos das polticas de ajustamento fiscal, Alesina e Perotti

argumentam que importante distinguir tambm o papel desempenhado pela

escolha das diferentes rubricas das contas pblicas. Essa distino adicional

relevante tambm para a percepo da permanncia do equilbrio fiscal. Os

autores destacam trs razes para essa avaliao, a seguir:

Expectat ivas: Embora determinadas categorias da despesa possuam menor

rigidez a curto prazo, a reduo desses gastos nem sempre pode ser

prorrogada indefinidamente, salvo na hiptese de mudanas estruturais na

repartio de funes entre o setor pblico e privado. Nesse grupo se

15Baxter e King (1993), p. 333. A esse respeito, estudo emprico de Ribeiro e Teixeira (2001),


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26

enquadram os gastos com investimento em infra-estrutura. Por outro lado,

certas rubricas da despesa pblica costumam ser bastante inflexveis,

decorrente da abrangncia da cobertura do estado de bem-estar. A razo

para essa relativa inflexibilidade que tais gastos costumam resultar de

longos processos de negociao poltica, devidamente consolidados no

aparato legal da sociedade. Integram esse grupo, dentre outras, as despesas

com pessoal e transferncias previdencirias. Em virtude dessas diferenas,

um corte de despesas de mesma magnitude realizado em diferentes

categorias pode produzir diferentes perspectivas quanto permanncia do

equilbrio fiscal e, consequentemente, nas decises de consumo e

investimento dos agentes privados.

Cred ib ilid ade poltica: Um ajustamento fiscal baseado em itens da despesa

particularmente rgidos como pagamento de pessoal e programas sociais,

pode sinalizar um srio compromisso com o equilbrio das contas pblicas,

fomentando expectativas favorveis por parte dos agentes privados. Esse

resultado, segundo os autores, possui maior probabilidade de se realizar

quando associado a um ambiente poltico favorvel e coeso o suficiente para

gerar credibilidade quanto sua viabilidade.

Mercado de trabalho: Baseado nas experincias dos pases da OCDE

relatadas por Lane e Perotti (1995), argumenta-se que cortes de vagas no

servio pblico afetam positivamente lucratividade das firmas por dois canais,

ao (i) reduzir o custo unitrio da mo-de-obra (em funo do deslocamento da

para a economia brasileira no perodo 1956-96, encontra evidncias economtricas da importnciado investimento pblico para a realizao de investimento privado.


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curva de oferta de trabalho) e (ii) depreciar a taxa de cmbio nos regimes

flutuantes. Esse efeito macroeconmico positivo do corte de despesa pblica

com a folha salarial decorreria da propenso a gastar com as demais

categorias serem aproximadamente iguais no setor pblico e privado.


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28

3. Roteiro Metodolgico

As proposies tericas resenhadas no captulo anterior destacam a

diferena que a escolha do formato de um programa de ajustamento fiscal pode

proporcionar sobre as variveis macroeconmicas. A investigao emprica

dessas proposies requer a observncia dos fundamentos econmicos

pertinentes formao das sries estatsticas utilizadas, bem como a elaborao

de conceitos e definies que permitam averiguar corretamente os efeitos das

polticas fiscais alternativas.

Um aspecto particularmente importante a utilizao de indicadores que

reflitam a discricionaridade da poltica fiscal, eliminando dos indicadores padres

aquela parcela decorrente da alterao no ambiente macroeconmico. Esse

procedimento fundamenta-se na necessidade de averiguar a reao dos agentes

econmicos ao esforo de gerao da poupana pblica, isento dos efeitos

endgenos do ciclo de negcios.

Alm da estimativa do resultado fiscal ajustado pelo ciclo de negcios,

tambm faz-se necessria a definio do que vem a ser uma tentativa de ajuste

fiscal. Esse conceito importante na avaliao da influncia da busca do

equilbrio fiscal sobre as decises dos agentes econmicos.

A seguir, esses aspectos so discutidos em maiores detalhes.

3.1. Estimando a discricionaridade do resultado fiscal

Na avaliao da poltica econmica, os analistas normalmente recorrem

ao valor apurado do dficit pblico como indicador bsico da poltica fiscal


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29

implementada. O clculo desse indicador, por sua vez, possui diversas

metodologias alternativas, cujo propsito fornecer informaes

complementares que reflitam os diversos aspectos da dependncia pelo governo

da poupana privada.

O principal indicador do dficit fiscal o de necessidade de

financiamento, relacionado ao fluxo bruto de recursos para quitar o fluxo de

obrigaes vincendas, tambm conhecido como dficit nominal. Existem ainda

vrias outras medidas de dficits ponderados, os quais atribuem pesos

diferentes s operaes fiscais, conforme a varivel macroeconmica

considerada16. Dentre estas medidas, destacam-se os conceitos de dficit

primrio e operacional, os quais atribuem peso zero ao pagamento total de juros

(decorrente dos dficits passados) e parcela nominal dessa conta de juros

(decorrente da reposio do valor principal da dvida pela inflao),

respectivamente.

Alm da taxa real de juros e da inflao, uma importante varivel

macroeconmica a ser considerada o nvel de atividade, devido ao seu efeito

na receita pblica assim como em categorias especficas da despesa. O dficit

pblico afetado pelo ciclo econmico, de modo que o impacto de mudanas

discricionrias de poltica depende da posio do ciclo econmico em que so

implementadas17.

A primeira estimativa do dficit neutro ao ciclo de negcios remonta a

Brown (1956), a qual pelo seu carter pioneiro citada de forma recorrente

16Blejer e Cheasty (1990), p. 11.


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nos trabalhos que tratam desse assunto. Brown reestimou o dficit pblico norte-

americano do incio do sculo passado supondo que a economia estivesse

operando em pleno emprego, a partir de hipteses sobre a evoluo do PIB

potencial. Devido ausncia de componentes cclicos, esta medida redefinida do

dficit forneceria um indicador melhor da discricionaridade da poltica fiscal. O

clculo do dficit por este critrio tambm conhecido por dficit estrutural.

A natureza desse conceito pode ser descrito pela figura 1 abaixo,

reproduzida de Leeuw et alli(1980). O eixo das abcissas indica o PIB efetivo emproporo ao PIB potencial, o qual crescente medida que se afasta da

origem. O eixo das ordenadas, por sua vez, indica o resultado das contas

pblicas, sendo um supervit (dficit) nos pontos situados acima (abaixo) da

abcissa. Cada uma das duas retas inclinadas representam um nvel de esforo

para gerao de supervit fiscal, variando o resultado fiscal efetivo conforme a

posio da economia no ciclo de negcios. Assim, sua interseco com a reta

vertical direita indica o supervit ao nvel de pleno emprego dos fatores de

produo. Desta forma, percebe-se que poltica fiscal do primeiro ano foi mais

restritiva que no segundo.

Entretanto, considerando-se que no primeiro ano a economia tenhapassado por um perodo mais recessivo que no ano seguinte, pode ocorrer que

no primeiro ano o governo tenha incorrido em dficit pelo critrio usual, ao

contrrio da poltica fiscal realizada no perodo seguinte. Esse exerccio grfico

serve para ilustrar a importncia do conceito de PIB potencial como referncia

17Blejer e Cheasty (1990), p. 17.


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exgena na anlise da poltica fiscal, excluindo os elementos cclicos da medida

do dficit.

Figura 1

Supervit ou Dficit

(PIB efetivo/ PIB potencial)

Dficit Efetivo vs. Estrutural.

Poltica Fiscal do Ano 1

Poltica Fiscal do Ano 2

Ano 1Ano 2 Pleno

Emprego

Ano 2

Ano 1

Ano 2

Ano 1

SupervitEstrutural

Supervit ouDficitEfetivo

Como ocorre com muitas variveis econmicas no observadas

diretamente, a estimao do produto potencial cercada de controvrsias, tanto

de cunho terico quanto emprico. A controvrsia terica diz respeito origem

das flutuaes econmicas18. Essa falta de consenso ensejou a elaborao de

diversas metodologias de clculo, as quais podem ser classificadas em dois

grandes grupos, um que apoia-se em determinadas hipteses sobre o processo

estocstico gerador do comportamento do nvel de produo, e outro que prioriza

a estimao das relaes estruturais entre as variveis econmicas envolvidas.

Entretanto, o clculo do dficit estrutural apenas uma das possibilidades

abertas com o reconhecimento da importncia do ciclo de negcios no uso do

dficit pblico como indicador da discricionaridade da poltica fiscal. Desde a

publicao do trabalho seminal de Brown, surgiram outras metodologias

alternativas, como a utilizao do PIB tendencial ao invs do PIB potencial


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para a reestimativa das contas pblicas, produzindo o denominado dficit

ciclicamente ajustado. Contudo, o uso do PIB tendencial em substituio ao

produto potencial no representa grande mudana de natureza conceitual, tendo

em vista a correlao a mdio e longo prazo das duas medidas.

Essas metodologias, em especial o dficit ciclicamente ajustado, foram

objeto de crticas por Blanchard (1990b), devido ao uso indiscriminado para

avaliao de diferentes aspectos da poltica fiscal. Blanchard destaca quatro

questes relevantes na anlise da poltica fiscal, as quais no seriam

adequadamente respondidas pelo dficit ciclicamente ajustado. So elas: (i) a

discricionaridade da poltica fiscal, (ii) sua sustentabilidade intertemporal, (iii) seu

impacto sobre a demanda agregada e a (iv) sinalizao de uma poltica fiscal

tima, em termos da busca do equilbrio macroeconmico. Blanchard

recomenda a utilizao de distintos indicadores para anlise dessas questes,

ao invs do uso apenas do dficit ciclicamente ajustado.

No tocante ao aspecto da discricionaridade, o estudo de Blanchard

representou uma grande mudana no arcabouo analtico, por dois motivos: 1)

reconhecer a importncia de outras variveis, alm do PIB, na determinao do

dficit pblico; e 2) sugerir o estabelecimento do ambiente macroeconmico

observado no ano anterior ou qualquer outro perodo composto pelas

variveis econmicas consideradas mais importantes, como referncia para

mensurao da discricionaridade da poltica fiscal.

18Cerra e Saxena (2000), p. 3.


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33

Utilizando a notao matemtica apresentada em Ize (1999), a medida da

discricionaridade da poltica fiscal proposta por Blanchard, BFI(impulso fiscal de

Blanchard), pode ser resumida da seguinte forma:

( ) ( )ititititttt EPDEPDBFI = ,, (11)

onde D representa o resultado fiscal, o qual funo das polticas fiscais, P, e

das variveis relevantes para representao do ambiente macroeconmico, E.

Os subscritos indicam o perodo a que se referem os valores das variveis

estruturais. A estimativa da discricionaridade da poltica fiscal requer a escolha

de um perodo benchmark.Segundo Blanchard, o benchmarkpode ser o ano

anterior ou a mdia dos ltimos dez anos19.

Quanto abrangncia do vetor E, a partir do qual sero calculados os

parmetros estruturais das variveis fiscais a serem ajustadas, Blanchard prope

a restrio da anlise s principais variveis macroeconmicas, cujas alteraes

no perodo de um ano sejam relevantes para a mudana do resultado

oramentrio, como as taxas de desemprego, de juros reais e de inflao. Por

simplicidade, recomendada a anlise do resultado primrio (que desconsidera

o pagamento dos juros nominais da dvida pblica), eliminando a necessidade de

avaliar o efeito da taxa de juros. Naturalmente, outras variveis econmicas

podem ser includas, dependendo da peculiaridade emprica da varivel fiscal

analisada. Essa discusso retomada no quarto captulo, onde so

apresentados os resultados da investigao emprica.

3.2. Classificando as polticas de ajuste fiscal


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Conforme mencionado anteriormente, nosso objetivo avaliar o efeito dos

ajustes fiscais sobre variveis macroeconmicas selecionadas, em especial o

nvel de atividade. Para isso, primordial definir objetivamente o que seja uma

experincia de ajuste fiscal. Nossa definio, inspirada naquela adotada por

Alesina e Perotti (1997a), considera como um perodo de ajuste fiscal quando o

dficit ciclicamente ajustado (estimado pelo critrio de Blanchard) acumulado

anualmente cai pelo menos 1,0 por cento do PIB.

Essa definio diferencia-se daquela adotada no estudo acima por

trabalhar os dados com freqncia trimestral, ao invs de anual, e considerar

valores inferiores do esforo de conteno fiscal. A escolha dos dados com esta

periodicidade deve-se ao curto perodo amostral disponvel, o que, ao ampliar a

periodicidade das observaes, tende a melhorar a qualidade dos testes

economtricos. Alem disso, por tratar-se de um perodo relativamente curto, a

apurao das elasticidades dever explorar mais intensamente as oscilaes

decorrentes da sazonalidade das variveis econmicas, especialmente do

produto.

Vale observar que uma modelagem alternativa seria utilizar a prpria srie

do dficit ciclicamente ajustado, regredindo-a como varivel explicativa das

sries macroeconmicas que se deseja avaliar a influncia da poltica fiscal. Tal

exerccio indicaria o efeito que o impulso fiscal, per si, produz sobre essas

variveis. Entretanto, a iniciativa de nossa investigao emprica foi motivada

pelos supostos efeitos que uma reverso na poltica fiscal em direo ao

equilbrio intertemporal associada ao perfil dessa estratgia pode produzir

19Blanchard (1990b), p. 11.


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35

sobre as demais variveis econmicas. Dessa forma, acreditamos que a

modelagem economtrica aqui adotada reflete melhor o postulado terico que se

deseja avaliar.

A excluso da dvida lquida dessa definio deve-se ao seu

comportamento atpico no perodo analisado, em virtude dos efeitos significativos

de ajustes patrimoniais na contabilidade da dvida lquida do setor pblico federal.

Dentre esses ajustes, destaca-se o efeito positivo das privatizaes para o

abatimento da dvida pblica, o qual foi superado pelo reconhecimento de

obrigaes no associados poltica fiscal corrente, os chamados

esqueletos20.

Como j mencionado, um dos aspectos centrais dessa pesquisa avaliar

tambm a importncia da composio do ajuste fiscal, a qual classificada por

Alesina e Perotti segundo dois grupos, denominados tipos I e II. Uma

determinada poltica considerada do tipo I quando predominar o corte de

despesas, em especial de itens da despesa cuja reduo reflita uma substituio

do papel do Estado na proviso de bens e servios, de modo a diminuir gastos

com transferncias previdencirias e a folha de pagamento. No mbito da

receita, so consideradas polticas do tipo I aquelas baseadas na elevao de

impostos sobre os lucros, sob o argumento que a participao dos lucros na

renda agregada eleva-se quando o ajuste fiscal bem sucedido, e nos tributos

indiretos.

20Ourives (2001) apresenta uma sntese dos principais ajustes patrimoniais, complementado pela

avaliao da sustentabilidade da dvida lquida do governo central. Aplicando o teste desenvolvidopor Hakkio e Rush, a autora conclui que a dvida pblica brasileira apresentou-se sustentvel noperodo de 1992 a 2000.


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Por outro lado, nas polticas do tipo II o ajuste baseia-se principalmente no

aumento das receitas pblicas, em especial os tributos sobre a renda pessoal e

das contribuies sociais. J as despesas apresentam maiores cortes nos

investimentos pblicos.

A classificao de cada elemento da receita e despesa entre tipo I e II

constitui outro importante passo, devido diversidade de contas e seus

determinantes. Nessa etapa, alguma dose de arbitrariedade ser necessria

para a execuo do trabalho emprico, devendo no entanto ater-se ao

princpio bsico das duas definies. Nossa definio apresentada no prximo

captulo.


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4. Investigao Emprica

Este captulo apresenta os resultados da investigao emprica da

metodologia discutida no captulo anterior, aplicada ao caso brasileiro no perodo

de 1991 a 2002. Tambm so discutidos os procedimentos economtricos para

obteno desses resultados. Inicialmente, mostrado o clculo do dficit fiscal

ajustado ciclicamente pelo mtodo de Blanchard. Em seguida, apresentada

uma avaliao do programa de ajuste fiscal brasileiro recente e o quadro

macroeconmico do perodo.

4.1. Estimativa do impulso fiscal

4.1.1. A poltica fiscal em retrospectiva

Na ltima dcada, a importncia conferida poltica fiscal pelo governo

central evoluiu de maneira no uniforme, pelas razes que sero aqui

discutidas21. Em linhas gerais, podem ser identificados trs subperodos

distintos, como pode ser visto no grfico 1 abaixo. O primeiro, entre 1991 e

meados de 1995, caracteriza-se pela gerao de supervits primrios

moderados. No segundo, que se estende at 1998, prevalece certa folga fiscal.

J no ltimo, o governo central empreende rigoroso ajuste fiscal, produzindo

expressivos supervits primrios.

No que tange ao primeiro subperodo, vale lembrar que a Constituio

Federal promulgada em 1988 impingiu grande rigidez administrao financeira

21O conceito aqui adotado de governo centralrefere-se quele empregado nas estatsticas oficiais

divulgadas pelo Banco Central do Brasil (BCB) e pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), oqual abrange o governo federal, a previdncia social e as atividades de natureza fiscal do BCB. O


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do governo central, reduzindo o grau de discricionaridade da autoridade

oramentria22. Nesse sentido, o xito da poltica fiscal em obter supervits

primrios foi curiosamente facilitado pelas elevadas taxas de inflao do

perodo, ao propiciar a reduo do valor real das despesas pblicas pela

reteno provisria no caixa do Tesouro Nacional dos recursos

oramentrios a serem liberados aos gestores pblicos23. Adicionalmente, a

longa convivncia com altas taxas de inflao ensejou o desenvolvimento e

aperfeioamento, pela administrao fazendria, de mecanismos que

indexassem as receitas pblicas inflao ocorrida entre o fato gerador e o

recolhimento do tributo.

Grfico 1

Supervit Primrio do Governo Central: Jan/1992-Jun/2002(Saldo acumulado dos ltimos 12 meses)

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1991

T4

1992

T3

1993

T2

1994

T1

1994

T4

1995

T3

1996

T2

1997

T1

1997

T4

1998

T3

1999

T2

2000

T1

2000

T4

2001

T3

2002

T2

%P

IB

Primrio Mdia (subperodo)

Fonte: Banco Central do Brasil.

conceito de governo federal engloba as operaes dos trs poderes ao nvel federal, mas soexcludas as contas relativas s empresas estatais e o BCB.22 Dentre os elementos que enrijeceram a poltica fiscal, merece destaque o aumento das

transferncias aos entes federativos e o aumento das despesas no sistema previdencirio. 23 Sobre os mecanismo dessa represso fiscal e a estimativa do dficit potencial, v. Guardia(1992).


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Devido a esses mecanismos de proteo, o efeito da inflao sobre as

contas pblicas brasileiras costuma ser referido como efeito Bacha, em

contraponto ao denominado efeito Tanzi, segundo o qual a inflao prejudica as

contas pblicas pela eroso do valor real das receitas. Bacha (1994) argumenta

que a correo monetria assimtrica do oramento pblico brasileiro desse

perodo preservando parcialmente o valor real das receitas e depreciando os

gastos proporcionou um equilbrio artificial nas contas pblicas, encobrindo um

grande dficit potencial, entendido como aquele que ocorreria caso no

houvesse represso fiscal24. Considerando os agentes econmicos dotados de

expectativas adaptativas, encontra-se uma explicao luz da ortodoxia

econmica para a coexistncia de pequenos dficits nominais e taxas de

inflao elevadas e ascendentes, pois a inflao teria razes num desequilbrio de

natureza fiscal, desequilbrio esse reprimido mas no suprimido.

Entre os anos de 1995 e 1998, a situao fiscal do governo central,

avaliada pelo critrio do dficit primrio, sofre uma clara deteriorao. Para isso,

podem ser elencados tanto os fatores decorrentes da rigidez das contas pblicas

introduzida pela Constituio Federal de 1988, como outros de natureza

discricionria25. No primeiro caso, destacam-se as j mencionadas

transferncias constitucionais a estados e municpios e os gastos com benefcios

previdencirios. Outros dispositivos legais tambm contriburam para a rigidez do

gasto pblico, como sugere por exemplo o crescimento vegetativo da folha de

pagamento no governo federal nesse perodo, a despeito do congelamento de

salrios da maior parte do funcionalismo pblico.

24Bacha (1994), p. 9.


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40

Por outro lado, certas decises na elaborao oramentria, como a

concesso de reajustes reais no valor dos benefcios previdencirios e o

crescimento real no valor das despesas de custeio e capital rubrica de maior

controle pelo governo so reveladoras da disposio do governo federal nesse

perodo em priorizar o atendimento de certas demandas sociais e polticas, em

detrimento do equilbrio fiscal.

Finalmente, a partir do ltimo trimestre de 1998 observa-se o

encerramento do ciclo de folga da poltica fiscal, em virtude da escassez de

financiamento no mercado externo. Nesse perodo, o Brasil conjugava elevado

dficit tanto no setor externo quanto no fiscal, deparando-se com a urgente

necessidade de rever suas diretrizes de poltica econmica. A primeira e mais

importante mudana foi a adoo de metas fiscais para o trinio que se seguia,

destinadas a estabilizar a relao dvida lquida/PIB 26. Em janeiro de 1999, a

poltica de bandas cambiais deu lugar ao regime de livre flutuao, removendo

assim a principal ncora de preos vigente desde julho de 1994. Essa mudana

acentuou a responsabilidade da poltica fiscal articulada com o regime de

metas inflacionrias no mbito da poltica monetria para a manuteno do

equilbrio macroeconmico.

4.1.2. Anlise economtrica

Em virtude das mudanas ocorridas na poltica fiscal desse perodo, fez-se

necessrio uma anlise individual das diversas rubricas que compem o

25Para uma anlise mais detalhada desse diagnstico, ver captulo 6 de Giambiagi e Alm (2000).

26

O diagnstico e a estratgia oficial de enfrentamento da crise apresentado no documentointitulado Programa de Estabilidade Fiscal Nota Imprensa, elaborado pelo Ministrio daFazenda e divulgado em 28.10.1998.


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resultado primrio, a fim de identificar as quebras estruturais decorrentes da

ao da autoridade fiscal. Uma vez identificadas estas quebras, utilizou-se

recursos da anlise de interveno para estimar corretamente as elasticidades

dessas rubricas s variveis representativas do ambiente macroeconmico.

Conforme discutido anteriormente na seo 3.1, a medida da

discricionaridade da poltica fiscal proposta por Blanchard (1990b) o dficit

primrio redefinido de modo a excluir o efeito da flutuao da taxa de

desemprego. A escolha do resultado primrio como varivel sntese da poltica

fiscal decorreria do seu mrito em no incluir as flutuaes do gasto com o

servio da dvida, o qual afetado por outras variveis conjunturais, como a

inflao, a taxa de juros real e o prmio de risco. Dessa forma, toda a anlise da

discricionaridade se resumiria em expurgar das variveis fiscais o efeito da

flutuao no nvel de produo, representado pela taxa de desemprego.

No Brasil, o trabalho de referncia para estimao do dficit ciclicamente

ajustado de Blanchard de autoria de Bevilaqua e Werneck (1997), os quais

utilizaram como proxy para o ambiente macroeconmico o PIB e a inflao.

Pereira (1999) estimou a discricionaridade das despesas pblicas federais

utilizando as mesmas variveis explicativas de Bevilaqua e Werneck.

Em ambos os trabalhos, a escolha do PIB, em substituio taxa de

desemprego, justificada pela constatao que essa varivel reflete melhor o

ciclo de negcios. Pereira (1999) argumenta que a elevada rigidez na taxa de

desemprego decorre da existncia de custos institucionais, os quais tendem a

desestimular uma alta rotatividade da mo-de-obra. Adicionalmente a esse


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argumento, convm ainda reconhecer que o mercado de trabalho brasileiro

passou por profunda reestruturao, decorrente da liberalizao do comrcio

externo. Esse processo afetou a taxa de desemprego na dcada de 90,

recomendando a recusa dessa varivel como uma proxy para o ciclo de

negcios.

Por sua vez, a escolha da taxa de inflao decorre do reconhecimento da

importncia do efeito Bacha, o qual vimos que se trata do uso da represso

fiscal para reduzir o valor real da despesa pblica. Tambm vlida a suspeita, a

priori, da presena do efeito Tanzi em certas categorias da receita pblica, tendo

em vista que os mecanismos de indexao aplicados compensaram apenas

parcialmente os efeitos da inflao.

Definida as variveis indicativas do ambiente macroeconmico, PIB e

inflao, necessrio verificar se essas sries histricas (cada srie fiscal e as

sries do PIB e da inflao) so cointegradas, ou estacionrias em nvel, para

evitar a utilizao equivocada de parmetros destitudos de significado. Duas ou

mais sries so cointegradas se (1) tiverem mesma ordem de integrao e (2)

produzirem uma combinao linear estacionria de ordem inferior.

A ordem de integrao de uma determinada srie histrica

representada por I(d) o nmero dde vezes em que essa srie precisa ser

diferenciada para tornar-se estacionria; nesse caso, pode-se dizer tambm que


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43

a srie possui d razes unitrias. Por sua vez, uma srie estacionria se

possuir27:

(i) mdia invariante ao tempo: ( ) ( ) == stt yEyE

(ii) varincia constante: ( ) ( ) 222

ystt yEyE ==

(iii) covarincia estacionria: ( )( )[ ] ssjtjtstt yyEyyE ==

O teste Dickey-Fuller aumentado o mais utilizado para avaliar se uma

srie estacionria, o qual de forma resumida consiste em testar a

significncia do parmetro da equao (14) abaixo, utilizando os valores

crticos calculados pelos autores:

t

p

i

ititt ytayay ++++= =

+2

1210 (14)

Esse teste permite verificar a presena de razes unitrias de uma

determinada srie contemplando tambm a presena de regressores

determinsticos, como o intercepto ( 0a ) e a tendncia (t ). Os valores crticos

variam em funo no apenas do tamanho da amostra, mas tambm da

presena de cada um desses regressores determinsticos.

Finalmente, para que seja possvel afirmar que as variveis so

cointegradas (dito de outra forma: que existe uma relao de equilbrio de longo

prazo) necessrio verificar se elas apresentam uma combinao linear de

27 Em termos formais, a satisfao das condies de (i) a (iii) implica no conceito de

estacionaridade fraca,ou covarincia estacionria. O cumprimento apenas do item (iii) resulta noconceito de estacionaridade forte. Dessa forma, apesar da terminologia empregada, o conceitofracode estacionaridade mais rigoroso que o seu correspondente forte. Enders (1995: 69).


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44

ordem b, onde d>b>0. Essa condio verificada pelo teste de raiz unitria dos

resduos obtidos da regresso da equao de longo prazo na forma linear:

tt xe = (15)

onde:

( )',...,, 21 ntttt xxxx = o vetor das variveis econmicas analisadas;

( )n ,...,, 21= o vetor de cointegrao dessas variveis; e

te so os desvios dessa relao de equilbrio de longo prazo.

Verificada a cointegrao das sries que se deseja analisar, pode-se

estimar os parmetros estruturais da equao de longo prazo, ou seja, com as

variveis em nvel28. Inicialmente, faz-se necessrio o reconhecimento da

influncia dos diversos fatores que atuam sobre o comportamento da varivel

fiscal: a) ambiente econmico; b) intervenes de natureza legal e institucional; e

c) sazonalidade. O item a j foi satisfatoriamente discutido. O item b refere-se

s aes do governo, no sentido de executar a poltica fiscal definida (por

exemplo, modificando uma alquota de um determinado tributo), ou advindo de

peculiaridades institucionais. O item c decorre da freqncia trimestral da srie

utilizada, sujeitando as observaes s flutuaes sazonais do produto e/ou s

regras para a cobrana e o recolhimento dos tributos, bem como o pagamento de

determinados itens das despesas.

No que se refere ao item a, a influncia e a forma de relacionamento da

srie fiscal com as demais variveis econmicas justamente o objetivo de


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45

nossa anlise; portanto, no necessrio nenhum ajustamento especial para a

estimao da equao de longo prazo. Por outro lado, os fatores b e c podem

afetar significativamente os parmetros estruturais obtidos, independentemente

do efeito do ambiente econmico. Nesse sentido, necessrio o emprego de

tcnicas de anlise de interveno para eliminar essas atipicidades. Cada

situao requer um tratamento especfico, conforme o caso tratado.

Dessa forma, o clculo do dficit ciclicamente ajustado pelo mtodo de

Blanchard ser realizado pela reestimativa da srie fiscalt

y a partir dos

parmetros , e da equao na seguinte forma funcional:

tttt DxLByLAy +++= )()( (16)

onde:

ty : srie fiscal;

)(LA e )(LB : polinmio do operador de defasagens L ;

tx : vetor das variveis macroeconmicas, PIB e inflao;

D : vetor de variveis determinsticas (intercepto, dummiessazonais ou de

quebra estrutural);

, e : parmetros estruturais;

t : resduo da regresso estimada.

Estimados os parmetros e , a srie ty reestimada com as

variveis do vetor tx defasadas em quatro trimestres:

28Caso as sries no sejam cointegradas, os parmetros estimados da equao de longo prazo


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46

DxLByLAy ttR

t ++= 4)()( (17)

A definio exata dos termos da equao (16), cujos parmetros serviro

para a estimativa de Rty , resultar de um processo interativo de identificao dos

mecanismos geradores da srie, conjugando conhecimento histrico de cada

varivel fiscal com os resultados dos testes de diagnsticos. Dessa forma, ser

contemplada como regra de deciso: a significncia da varivel; o ganho de

poder explicativo, medido pelas estatsticas Akaike Information Criterion (AIC),

Schwartz Bayesian Criterion (SBC) e o R2 ajustado; a ausncia de

autocorrelao seriada dos resduos da equao estimada, indicada pelos testes

de Durbin-Watson e Q de Ljung-Box.

A definio do vetor ty feita ao nvel mais desagregado, de modo a

obter estimativas com o melhor ajustamento possvel, respeitada a

disponibilidade da informao e a relevncia das variveis integrantes do vetor

tx para o seu comportamento. A seguir, so apresentados os resultados dessa

anlise.

4.1.3. Resultados dos testes de raiz unitria

O quadro 1 relata o resumo dos testes Dickey-Fuller aplicados s sries

que sero ajustadas para o clculo do dficit estrutural pelo mtodo de

Blanchard. As sries testadas cobrem o perodo que se estende do primeiro

trimestre de 1991 at o segundo trimestre de 2002. Quase todas essas sries

apresentaram-se tendncia estacionria, ou seja, estacionrias em torno de

so destitudos de significado econmico.


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47

uma tendncia linear. As excees foram as sries da contribuio para o

PIS/Pasep, da CSLL e do IRPF, cujos testes indicaram serem estacionrias em

torno do intercepto. J a srie do IGP-DI foi avaliada utilizando o teste de Perron

para sries com quebra estrutural, em virtude da ntida caracterizao de dois

subperodos. De janeiro/1991 a julho/1994, a taxa mdia mensal de inflao foi

de 26,2%, com tendncia ascendente, contra 0,9% observado no restante do

perodo.

Quadro 1Resultados do Teste Dickey-Fuller de Raiz Unitria

Varivel Estatstica t (a) Defasagens Regressores determinsticos

EconmicaPIB -5,309 (***) 0 Constante (***) e Tendncia(***)IGP-DI -2,483 (**) 0 nenhum

ReceitaIPI -4,593 (***) 0 Constante (***) e Tendncia (***)

IRPF -5,920 (***) 0 Constante (***)IRPJ -5,651 (***) 0 Constante (***) e Tendncia (***)

IRRF -4,671 (***) 0 Constante (***) e Tendncia (***)IOF -3,517 (**) 0 Constante (***) e Tendncia (**)Cofins -4,056 (**) 1 Constante (**) e Tendncia (***)PIS/Pasep -7,342 (***) 0 Constante (***)CSLL -4,607 (***) 0 Constante (***)

DespesaTransf. Constituc. -4,906 (***) 0 Constante (***) e Tendncia (***)OCC -5,283 (***) 0 Constante (***) e Tendncia (***)

(a)\ A estatstica t refere-se ao parmetro da equao (1). A hiptese nula que existe uma

raiz unitria. Dessa forma, sua rejeio pelos nveis de significncia indicados entre parntesesequivale a assumir que a srie estacionria sem a necessidade de diferenciar.Nveis de significncia: (*) 10%; (**) 5%; (***) 1%.

O teste de Perron foi realizado estimando inicialmente a seguinte

equao:

tLt yDay 0 ++= (18)

onde,


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48

ty : taxa trimestral de inflao medida pelo IGP-DI;

0a : intercepto;

LD : dummyde nvel, assumindo valor 0 at o segundo trimestre de 1994, e 1

para o perodo restante;

ty : srie ty redefinida de modo a excluir os efeitos da quebra estrutural de 1994

(absorvido pela varivel dummy LD ) e do patamar inflacionrio de longo

prazo (absorvido pelo intercepto).

Em seguida, foi aplicado o teste ADF para a srie ty , cujo resultado est

relatado no quadro 1, na linha referente ao IGP-DI. Foi possvel rejeitar a hiptese

de raiz unitria a 5% de significncia, incluindo como regressor adicional trs

defasagens da srie em primeira diferena. Dessa forma, conclumos que a srie

do IGP-DI estacionria, com quebra estrutural no terceiro trimestre de 1994.

Todas as sries rejeitaram a hiptese de presena de raiz unitria, aos

nveis de 1%, 5% e 10%. Esse resultado indica que as sries so estacionrias

sem a necessidade de diferenciao e, portanto, cointegradas, de modo que

possvel estimar as sries fiscais tendo como regressores o PIB e o IGP-DI.

As regresses, lineares, foram realizadas pelo mtodo de mnimos

quadrados, com as variveis na sua forma original, sem transformaes. Dessa

forma, os parmetros das variveis econmicas no podem ser classificadas

como elasticidades. Esse procedimento foi adotado em virtude de uma

observao da srie do IGP-DI (terceiro trimestre de 1998) ter sido negativa, no

sendo possvel sua transformao por logaritmo.


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49

Devido ocorrncia de fatores exgenos ao comportamento do PIB e da

inflao, como alterao de alquotas e outros choques, em vrios casos foram

includas variveis dummiespara melhorar o ajustamento do modelo e estimar

corretamente os parmetros . Alm da identificao do fato gerador do

choque, da significncia estatstica e do coeficiente de ajustamento (R2ajustado),

o critrio para definio e incluso dessas variveis dummies obedeceu os

resultados dos testes de diagnsticos de Breusch-Godfrey (correlao serial),

White (heterocedasticidade), Jarque-Bera (normalidade) e Ramsey RESET

(especificao). O software estatstico utilizado foi o Eviews 3.0.

4.1.4. Resultado fiscal estrutural e impulso fiscal

O grfico 2 abaixo apresenta a srie, em proporo ao PIB, do supervit

primrio do governo federal pelo critrio convencional, no perodo 1T1991-

2T2002, e seu correspondente ajustado pelo critrio de Blanchard, o supervit

estrutural. Ambas as sries o montante acumulado dos ltimos quatro trimestres.

A utilizao de dados acumulados visa eliminar da srie as flutuaes bruscas de

curto prazo decorrentes da sazonalidade ou por fatores atpicos, permitindo

avaliar mais adequadamente a tendncia do indicador.

A primeira grande divergncia entre as duas sries ocorre entre o ltimo

trimestre de 1994 e termina ao final de 1995, quando o indicador do supervit

estrutural revela uma ntida e expressiva deteriorao das contas do governo

federal, o que no observado com a mesma intensidade pela estatstica

convencional. Essa divergncia explicada pelo comportamento favorvel do


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50

nvel de renda nesse perodo, prejudicando a avaliao do esforo fiscal baseada

na estatstica convencional de supervit primrio.

No perodo mais recente, observa-se entre 1999 e meados de 2000 um

esforo para o ajustamento fiscal cuja magnitude subestimada pelo indicador

convencional.

Grfico 2

Supervit Primrio do Governo Federal:Dados observados vs. ajustados (estrutural)

O grfico 3 apresenta o impulso fiscal, calculado a partir das sries

convencionais do resultado fiscal e pelo critrio estrutural29. Assim como no caso

29 O indicador do impulso fiscal (F ) pela estatstica convencional foi obtido pela aplicao da

seguinte frmula:

=

==

4

84

t

tj

j

t

ti

it PRIMPRIMFI , onde PRIM refere-se ao supervit

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

dez/91

jun/92

dez/92

jun/93

dez/93

jun/94

dez/94

jun/95

dez/95

jun/96

dez/96

jun/97

dez/97

jun/98

dez/98

jun/99

dez/99

jun/00

dez/00

jun/01

dez/01

jun/02

%P

IB

Estrutural Observado


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51

anterior, as so sries trimestrais e esto acumuladas para um ano, de modo a

reduzir a importncia das flutuaes de curto prazo.

Uma concluso que emerge da anlise do grfico 3 que no perodo de

implantao do Plano Real a deteriorao da poltica fiscal ocorre ao final de

1994, e no ao trmino de 1995, como sugeriria a srie convencional do impulso

fiscal. Como j discutido, esse resultado decorreu da expanso econmica

observada no perodo, encobrindo o carter expansionista da poltica fiscal.

A partir de meados de 1998 retomada a restrio fiscal, cujo auge

ocorreu em 1999. Essa restrio medida pelo critrio estrutural no encontra

precedentes em toda a dcada, e muito superior ao revelado pelo indicador

convencional. Nos ltimos quatro trimestres encerrados em junho de 2002,

observa-se um ligeira folga da poltica fiscal, captada com mais intensidade pelo

impulso fiscal de Blanchard.

Grfico 3

Impulso Fiscal do Governo Federal:Dados observados vs. Indicador de Blanchard

primrio convencional. O impulso fiscal pelo critrio de Blanchard (BFI ), tambm denominado

estrutural, decorre da seguinte frumula:

=

==

4

84

*t

tjj

t

tiit PRIMPRIMBFI , onde

*

PRIM

refere-se ao supervit primrio estrutural.


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52

Na prxima seo apresentado e discutido o ajuste fiscal no perodo

analisado, bem como uma avaliao do comportamento de indicadores

macroeconmicos selecionados.

4.2. Identificao e avaliao do ajustamento fiscal brasileiro

Conforme discutido no captulo anterior, a definio aqui adotada de

ajustamento fiscal compreende a reduo do dficit primrio anual (estimado

pelo critrio de Blanchard) da ordem de 1,0 ponto percentual do PIB. Essa

definio permite a identificao do incio do ajustamento a partir do 4 otrimestre

de 1998, se estendendo at e o 2o de 2000. Ao todo, so 7 observaes

trimestrais de um universo total de 43 perodos avaliados.

A tabela 1 abaixo apresenta estatsticas comparadas entre os perodos

com ajustamento fiscal e a srie total. Os dados calculados indicam que o

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

dez/92

jun/93

dez/93

jun/94

dez/94

jun/95

dez/95

jun/96

dez/96

jun/97

dez/97

jun/98

dez/98

jun/99

dez/99

jun/00

dez/00

jun/01

dez/01

jun/02

%P

IB

Blanchard Observado


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impulso fiscal nos perodos de ajustamento cerca de 1,4 ponto percentual do

PIB mais restritivo que na srie total. No entanto, o resultado mais importante diz

respeito ao comportamento agregado das receitas e das despesas. No perodo

completo, as receitas restringem a demanda agregada em media cerca de

1,04% do PIB, enquanto que as despesas impulsionam em 0,83%30. Embora a

contrao fiscal seja mais intensa nos perodos de ajuste, esse resultado obtido

principalmente pela elevao das receitas, cerca de 1,24% do PIB, pois as

despesas se contraem em apenas 0,38%.

Tabela 1Ajustes fiscais brasileiros: variao nas receitas e despesas (% PIB)

Observaes Impulso Fiscal Var. despesas Var. receitasTodos os Perodos 43 -0,21% 0,83% 1,04%

(0,010) (0,010) (0,008)Perodos de Ajuste Fiscal 7 -1,62% -0,38% 1,24%

(0,005) (0,010) (0,008)Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.

Esses resultados diferem razoavelmente daqueles obtidos por Alesina e

Perotti no estudo sobre os pases da OECD, ver tabela 1-A, onde as estimativas

indicam que ajustes ocorreram principalmente pelo corte de despesas.

30 O indicador de variao da despesa foi obtido pela aplicao da seguinte frmula:

tDDDt

tj

j

t

ti

it /4

84

*

=

==

, onde *D refere-se despesa em proporo do PIB recalculada

nos moldes da metodologia de Blanchard, ou seja, considerando o nvel de dispndio queocorreria se fossem mantidos os parmetros econmicos do trimestre anterior. A mesma frmulavale para as receitas.


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Tabela 1-AAjustes fiscais nos pases da OECD: variao nas receitas e despesas (% PIB)

Observaes Impulso Fiscal Var. despesas Var. receitasTodos os Perodos 378 -0,07 0,32 0,38

(0,09) (0,09) (0,06)

Perodos de Ajuste Fiscal 62 -2,57 -1,34 1,22(0,20) (0,23) (0,15)Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.Fonte: Alesina e Perotti (1997).

Por outro lado, nossos resultados esto em sintonia com aqueles obtidos

no estudo de Issler e Lima (1997), onde avaliada a forma de restaurao do

equilbrio das finanas pblicas brasileiras no perodo de 1947 a 1992. Os

autores concluem que aps um choque no dficit, independente se a origem foi

do lado das receitas ou das despesas, o reequilbrio fiscal ocorre mediante

principalmente um aumento dos impostos. Embora o estudo conclua ainda que a

dvida pblica sustentvel, a receita de senhoriagem desempenha um

importante papel para a obteno desse resultado, contribuindo com cerca de

3% do PIB para a gerao de receitas.

A tabela 2 abaixo desagrega o comportamento das despesas no perodo

analisado, classificadas segundo quatro categorias: (i) transferncias a estados e

municpios; (ii) benefcios previdencirios; (iii) despesa com pessoal; e (iv) gastos

com custeio e investimento.

Tabela 2Composio das despesas nos perodos de ajustamento (% PIB)

Tentativa Variaodespesas

Transfer.Est./Mun.

BenefciosPrevidencirios

Pessoal Custeio eInvestimento

Todos os Perodos 0,83% 0,12% 0,43% 0,27% 0,00%(0,010) (0,002) (0,004) (0,005) (0,006)

Perodos de Ajuste -0,38% 0,20% 0,15% -0,07% -0,66%Fiscal (0,010) (0,002) (0,004) (0,003) (0,005)

Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.


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Um trao marcante dos dados da tabela 2 a intensidade do corte de

despesa com custeio e investimento, provavelmente devido ao menor grau de

rigidez legal e institucional dessa rubrica. Os gastos com benefcios

previdencirios continuam a crescer no perodo do ajuste fiscal, decorrente da

proteo constitucional aos beneficirios do sistema previdecirio. O

crescimento dos gastos com transferncias aos entes da federao bastante

compreensvel, uma vez que a maior parte dessas transferncias tem amparo

constitucional e acompanha o comportamento da arrecadao do imposto de

renda e do imposto sobre produtos industrializados.

A tabela 3 abaixo desagrega a variao das receitas, classificando-as

em: (i) incidentes sobre a renda pessoal (IRPF); (ii) contribuio previdenciria

(receitas bancrias do RGPS); (iii) diversas (dividendos, concesses, tributos

variados etc.); (iv) incidentes sobre pessoa jurdica (IRPJ e CSLL); e (v) tributos

indiretos (Imp. Importao, Imp. Exportao, IPI, IOF, Cofins, PIS-Pasep e

CPMF). A incluso de cada tributo nessas categorias est sujeita a crticas. No

entanto, nosso objetivo obter apenas uma aproximao da importncia e do

comportamento de cada uma dessas categorias, a qual acreditamos no afetar

significativamente os resultados.

Tabela 3Composio das receitas nos perodos de ajustamento (% PIB)

Tentativa Var.receitas

RendaPessoal

Contr.RGPS

Diversas PessoaJurdica

TributosIndiretos

Todos os Perodos 1,04% 0,01% 0,13% 0,36% 0,10% 0,44%(0,008) (0,000) (0,004) (0,010) (0,004) (0,007)

Perodos de Ajuste 1,24% -0,01% -0,26% 0,78% -0,10% 0,83%Fiscal (0,008) (0,000) (0,001) (0,015) (0,002) (0,007)

Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.


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Os dados da tabela indicam que o crescimento das receitas no perodo do

ajuste fiscal ocorre principalmente nos chamados tributos indiretos, e, em menor

proporo nas receitas diversas. O crescimento da arrecadao baseada

nesses itens tem recebido crticas de duas naturezas. Primeiro, porque a

cobrana de tributos indiretos contraria as condies de eficincia econmica da

tributao, ao interferir nos preos relativos dos bens e servios. Segundo,

porque o aumento da arrecadao foi baseada em grande medida na obteno

de receitas extraordinrias, como os recursos de concesso.

A tabela 4 abaixo contm indicadores macroeconmicos selecionados

relativos aos perodos anterior, durante e aps a experincia de ajuste fiscal.

Assim como nos resultados encontrados por Alesina e Perotti (tabela 4-A), o

ambiente macroeconmico brasileiro apresenta ligeira melhora. Os indicadores

do nvel de atividade (PIB, desemprego e investimento) comportam-se de forma

recessiva durante o ajustamento, mas recuperam-se aps esse perodo.

Tabela 4Ajuste Fiscal Brasileiro e Condies Macroeconmicas

Variveis 4T1998-2T2000Macroeconmicas Antes Durante Depois

PIB 1,1% 0,6% 3,6%Desemprego 7,3% 7,6% 6,4%Investimento 20,1% 18,5% 19,7%Taxa de juros 2,1% 1,9% 1,2%

Nota: A extenso do perodo definido como antes e depois do ajuste fiscal abrange quatrotrimestres. O PIB definido pela taxa mdia de crescimento dos ltimos quatro trimestres; O desemprego medido pela taxa mdia mensal de desemprego aberto dessazonalizado; O investimento definido pela mdia em proporo ao PIB; A taxa de juros definida pela mdia da taxa mensal de juros nominal selic.


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No tocante taxa de juros, esta reduziu-se substancialmente aps o ajuste

fiscal. Embora este resultado esteja associado boa receptividade pelos

agentes privados do ajustamento fiscal, a taxa de juros no perodo tambm foi

influenciada decisivamente pela poltica monetria.

Tabela 4-AAjustes Fiscais nos Pases Membros da OECD

e Condies MacroeconmicasVariveis Ajuste Fiscal Bem-Sucedido

Macroeconmicas Antes Durante DepoisCrescimento do PIB -0,08% 1,05% 0,28%Desemprego 1,20% 1,44% 1,08%Crescimento do Investimento -1,05% 4,93% 9,14%Crescimento do ConsumoPrivado

1,75% 2,98% 2,71%

Fonte: Alesina e Perotti (1997a).Observaes: os dados de crescimento do PIB, Investimento e Consumo Privado estoexpressos em termos do desvio daqueles observados nos principais parceiros comerciais do pasanalisado. Os dados de desemprego tambm esto expressos em termos do desvio da taxa dedesemprego dos parceiros comerciais.

Os dados apresentados na Tabela 4-A referem-se s experincias bem-

sucedidas de ajuste fiscal dos pases membros da OECD, conforme estudo de

Alesina e Perotti. Vale destacar que o conceito de sucesso aqui citado est

associado manuteno do supervit aps o perodo de ajustamento, ou seja, a

manuteno de resultados fiscais compatveis com a sustentabilidade de longo

prazo.


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5. Concluses

Foi discutido no segundo captulo que as condies para a

sustentabilidade da poltica fiscal requerem que, numa economia com eficincia

dinmica e ausncia de senhoriagem, o montante acumulado do supervit

primrio deve ser

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