Ana Paula Bettencourt Pereira -...

Universidade do MinhoEscola de Direito

Ana Paula Bettencourt Pereira

janeiro de 2017

RELATÓRIO DE ATIVIDADE PROFISSIONAL

Por que é que nos licenciamentos de obras o direito

do urbanismo tem de morar sozinho?

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Ana Paula Bettencourt Pereira

janeiro de 2017

RELATÓRIO DE ATIVIDADE PROFISSIONAL

Por que é que nos licenciamentos de obras o direito


Trabalho efetuado sob a orientação daProfessora Doutora Isabel Celeste Monteiro Fonseca

Mestrado em Direito Administrativo

Universidade do MinhoEscola de Direito

Por que é que nos licenciamentos de obras o direito do urbanismo tem de morar sozinho?

Mestrado de Direito Administrativo | II

Nome: Ana Paula Bettencourt Pereira

Endereço electrónico: [email protected]

Contacto: 967 856 364

Cartão de Cidadão n.º: 7816792 2 ZY6

Título do Relatório de Atividade Profissional: Por que é que nos licenciamentos de obras o direito


Orientadora: Professora Doutora Isabel Celeste Monteiro Fonseca

Ano de conclusão: 2017

Designação do Mestrado: Mestrado em Direito Administrativo

É AUTORZADA A REPRODUÇÃO PARCIAL DESTE RELATÓRIO APENAS PARA EFEITOS DE

INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE

COMPROMETE.

Universidade do Minho, ___ /___ /_____

Assinatura:__________________________________

mailto:[email protected]


Mestrado de Direito Administrativo | III

Para ser grande, sê inteiro: nada

Teu exagera ou exclui.

Sê todo em cada coisa. Põe quanto és

No mínimo que fazes.

Assim, em cada coisa a Lua toda

Brilha, porque alta vive.

Ricardo Reis


Mestrado de Direito Administrativo | IV


Mestrado de Direito Administrativo | V

AGRADECIMENTOS

À Sr. ª Professora Doutora Isabel Celeste Fonseca, pelo inestimável e imprescindível apoio à realização deste

Relatório de Atividade Profissional;

Ao Arlindo, que desde o primeiro momento me apoiou incondicionalmente;

Ao Rafael e ao Rodolfo, pela motivação e confiança demonstradas;

À Estrelinha que mais brilha no Céu…


Mestrado de Direito Administrativo | VI


Mestrado de Direito Administrativo | VII

RESUMO

É nosso propósito desvendar se a atual regra da submissão exclusiva das licenças de

construção a normas do Direito do Urbanismo, sob reserva de direitos de terceiros, efetivamente

os protegerá, sendo certo que, na realidade, se nos afigura tratar-se de uma proteção bastante

frágil e tardia.

Pretende-se, assim, ver esclarecida se esta regra, não obstante permitir ganhar tempo nos

procedimentos administrativos, a posteriori, não sairá mais morosa e economicamente penalizante

para os terceiros de boa-fé lesados, com inevitável recurso às instâncias judiciais a fim de dirimir

os conflitos daí decorrentes, processos esses que, não raras vezes, se arrastam indefinidamente

ao longo do tempo.

Almeja-se, assim, demonstrar, que seria mais benéfico para a proteção de direitos de

terceiros e para a proteção da confiança dos próprios titulares da licença de construção, se a

apreciação dos projetos de arquitetura fosse semelhante ao que sucede com a análise das

questões de legitimidade pela administração local, ou seja, a sua submissão às normas do direito

privado vigente.


Mestrado de Direito Administrativo | VIII


Mestrado de Direito Administrativo | IX

ABSTRACT

It is our purpose to unveil whether the actual construction licensing exclusive submission

rule, applied to norms of Direito do Urbanismo, under reservation of others rights, will effectively

protect them, taking into consideration that it is actually a rather fragile and late protection.

In this way, we aim at seeing clarified whether this rule, despite accelerating administrative

procedures, à posteriori, will turn out to be more laborious and economically penalizing for those

who were affected, with inevitable resource to judicial proceedings so as to solve the conflicts

it created, processes that, not rarely, drag on indefinitely through the time.

Therefore, it is pretended to demonstrate if it would not be more advantageous for the

protection of others rights and for the protection of the own construction license owners trust, in

case the architecture project appreciation was similar to what follows the analysis of local admin-

istration issues of legitimacy, which is its submission to the actual private right norm.


Mestrado de Direito Administrativo | X


Mestrado de Direito Administrativo | XI

ÍNDICE

AGRADECIMENTOS .......................................................................................................................... V

Resumo ......................................................................................................................................... VII

Abstract .......................................................................................................................................... IX

ÍNDICE ........................................................................................................................................... XI

I. INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 13

II. VIRAGEM NA JURISPRUDÊNCIA ATÉ ENTÃO DOMINANTE .............................................................. 15

III. À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA MAIS ANTIGA .................................................................................. 19

IV. ATOS ADMINISTRATIVOS DE GESTÃO URBANÍSTICA ..................................................................... 23

1. A Licença de Construção ..................................................................................................... 23

2. O regime da Comunicação Prévia ......................................................................................... 25

3. A Autorização de Utilização .................................................................................................. 27

4. A Informação Prévia ............................................................................................................ 27

V. A APRECIAÇÃO DOS PROJETOS DE ARQUITETURA PELA ADMINISTRAÇÃO LOCAL .......................... 29

VI. EXCEÇÃO À REGRA DA SUBORDINAÇÃO DAS LICENÇAS AO DIREITO DO URBANISMO ................... 31

VII. MEIOS AO DISPOR DO TERCEIRO LESADO DE BOA-FÉ ................................................................ 35

VIII. A SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ............................................................... 39

IX. EM BUSCA DA UNIDADE DO ORDENAMENTO JURÍDICO .............................................................. 41

X. PROTEÇÃO TARDIA E ONEROSA DOS DIREITOS DE TERCEIROS NA CONCESSÃO DAS LICENÇAS DE

CONSTRUÇÃO ................................................................................................................................ 45

XI. IMPREPARAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PARA A ABORDAGEM DAS QUESTÕES JURÍDICO-PRIVADAS... 47

XII. CAMINHOS A SEGUIR ............................................................................................................... 49

1. Competências para averiguação dos pressupostos pela Administração Pública ............................ 49

2. Da invalidade do ato administrativo .......................................................................................... 50

2.1. Preliminares .................................................................................................................... 50

2.2 Erro nos Pressupostos ...................................................................................................... 53

3. Direito a indemnização do terceiro de boa-fé pelos danos causados ............................................ 56


Mestrado de Direito Administrativo | XII

4. Sanções para as omissões deliberadas por parte do dono de obra ou promotor .......................... 57

XIII. CONCLUSÕES ......................................................................................................................... 61

XIV. BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 63

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA: .......................................................................................................... 69

CURRICULUM VITAE ....................................................................................................................... 71

I. FORMAÇÃO ACADÉMICA .............................................................................................................. 71

II. ATIVIDADE PROFISSIONAL PRESENTE ......................................................................................... 71

III. ATIVIDADES PROFISSIONAIS ANTERIORES: ................................................................................. 73

IV. SEMINÁRIOS: ............................................................................................................................. 73

V. CONFERÊNCIAS: ........................................................................................................................ 74

VI. AÇÕES DE FORMAÇÃO E CURSOS FREQUENTADOS: .................................................................... 74

VII. INFORMAÇÃO ADICIONAL: ......................................................................................................... 76


Mestrado de Direito Administrativo | 13

I. INTRODUÇÃO

Já vem de longe e é comummente aceite que a apreciação dos projetos referentes às

operações urbanísticas seja única e exclusivamente feita à luz do direito do urbanismo.

Desta feita, “(…) a administração municipal, na apreciação dos projetos de obras de

construção civil, apenas verifica o cumprimento de normas de direito do urbanismo. Isto significa

que a legalidade que se examina no momento da outorga da licença é a estritamente urbanística.

É nisto que se traduz uma das importantes características das licenças de construção: a da sua

submissão exclusiva a regras de direito do urbanismo”. 1

Ao longo deste trabalho teceremos, ainda que sucintamente, aquele que foi o

entendimento da jurisprudência dominante, bem como da doutrina vigente, no que concerne à

temática que envolve a submissão exclusiva ao direito do urbanismo, sempre que estamos perante

a apreciação dos projetos de arquitetura, no âmbito do procedimento administrativo que corre seus

trâmites legais junto dos municípios e que tem como fim a obtenção de um título (licença de

construção) para a realização de uma operação urbanística.

Considerando as manifestas contradições normativas decorrentes deste princípio da

submissão exclusiva ao direito do urbanismo, no que toca à apreciação dos projetos de arquitetura

e outorga das licenças de construção, não poderemos deixar de “trazer a lume” a não menos

importante unidade do ordenamento jurídico.

Não olvidaremos, por se nos afigurar igualmente pertinentes, as verdadeiras desvantagens

que o mencionado princípio acarreta, nomeadamente a proteção tardia, morosa e

economicamente penalizante para os terceiros de boa-fé.

Perante tal realidade, questionar-se-á se não seria mais fácil, adequado e justo (para

todos), evitando trabalhos e despesas completamente evitáveis, caso os municípios tivessem

apreciado, ab initio, os direitos de cariz privatístico, eventualmente conflituantes, que subjazem ao

1 FERNANDA PAULA OLIVEIRA, “As licenças de Construção e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros”, in Boletim da Faculdade

de Direito da Universidade de Coimbra, Coleção Studia Iurídica, Ad Honorem-1, Separata dos Estudos em Homenagem ao

Professor Doutor Rogério Soares, Coimbra, Coimbra Editora, 2001.



pedido de licenciamento ou apresentação da comunicação prévia, ou até, quiçá, na formulação dos

pedidos de informação prévia junto da administração local.

Interrogar-se-á, assim, se não seria mais eficaz e assertivo caso o procedimento

administrativo que corre seus trâmites nas autarquias procedesse à análise prévia e atempada das

questões que se relacionam com o direito privado dos munícipes intervenientes, bem como no

que concerne aos direitos e interesses legítimos de terceiros de boa-fé, que possam vir a ser

lesados com a atuação e decisão tomada pelo município.

Veremos, igualmente, como os municípios deveriam velar pelo cumprimento total das

normas de direito privado, abstendo-se de conceder qualquer licença de construção ou sequer

permitir que seja realizada qualquer operação urbanística sempre que se verifique ofensa,

desrespeito ou contradição com as normas de natureza privada.

É, assim, nosso intuito clarificar o entendimento de que, caso a administração local decida

por “mudar de rumo” e expanda o alcance do seu olhar até às normas de direito privado, em vez

velar única e exclusivamente pelo cumprimento das normas de direito do urbanismo, contribuirá

para a verdadeira e real percepção de que o ordenamento jurídico é uno e como unidade deverá

ser tratado.

O percurso que propomos trilhar não poderia deixar de ter como porto de partida o Acórdão

do Supremo Tribunal Administrativo (S.T.A.), de 23/06/1999, no âmbito do Processo n.º 44721,

por se nos afigurar um importante marco de viragem na jurisprudência portuguesa.



II. VIRAGEM NA JURISPRUDÊNCIA ATÉ ENTÃO DOMINANTE

Durante longas décadas, no nosso ordenamento jurídico, vigorou o entendimento

jurisprudencial bem como doutrinal de que os pedidos de licenciamento, junto da administração

local, com vista à obtenção de título legitimador para execução de operações urbanísticas deveriam

ser analisados e aprovados sob o crivo do direito do urbanismo.

De facto, à data era totalmente irrelevante que outras questões de foro privatístico viessem

a lume ou fossem suscitadas por quem quer que fosse ou qualquer que fosse a fase da tramitação

processual em que se encontravam esses procedimentos administrativos.

Segundo o entendimento de ANDRÉ FOLQUE “o Direito do Urbanismo ocupa-se do

fenómeno histórico e sociologicamente entendido como cidade (urbs na Roma Antiga, mas

também civitas). E dele se ocupa, primeiro, para regular, ordenar e incrementar a segurança, a

salubridade e a estética, usando os poderes políticos de polícia administrativa.” 2

De acordo com a definição apresentada por este autor “a cidade vive e constrói-se com

uns e com outros. É - ou pretende ser – um espaço de inclusão, de acolhimento para aqueles que

pontual ou sistematicamente a cruzam para adquirirem bens e serviços, para receberem cuidados

de saúde ou instrução, fruírem dos monumentos e museus, teatros e cinemas ou tomarem parte

em eventos desportivos ou religiosos. À polícia administrativa urbanística vem juntar-se uma

actividade de fomento – a execução de políticas administrativas”.3

Refira-se que, no passado não muito distante, revelava-se deveras importante e era comummente

aceite na generalidade da comunidade jurídica que os municípios não deviam “imiscuir-se” nem

tão pouco “meter a foice em seara alheia”, devendo abster-se de analisar e decidir todas as

questões externas ao direito do urbanismo, procedendo à sua remissão para outro plano,

nomeadamente para o âmbito jurisdicional, sempre que isso acontecesse. Caso os terceiros

prejudicados de boa-fé o entendessem, por consideraram que os seus direitos e interesses

legítimos estavam a ser violados devido à total indiferença da administração local aos assuntos

2ANDRÉ FOLQUE, Curso de Direito da Urbanização e de Edificação, Coimbra Editora, 2007, p. 7.

3ANDRÉ FOLQUE, Curso de Direito da Urbanização e de Edificação, ob. cit. p. 7.



privatísticos, então aí recorreriam aos tribunais comuns a fim de alcançar a resolução dessas

mesmas questões.

Vigorava, assim, a regra de que todas as questões de foro privado deveriam ser resolvidas

a posteriori e em sede de instâncias judiciais (tribunais comuns), caso fosse essa a intenção do

particular lesado pelo ato administrativo, consubstanciado na efetiva concessão de licença

construtiva, para a realização de qualquer operação urbanística.

Não era aceitável que no âmbito da análise e da ponderação dos documentos apresentados

pelo requerente da licença camarária, em sede de procedimento administrativo, os municípios se

pronunciassem ou sequer diligenciassem no sentido de obter esclarecimentos respeitantes às

questões de direito privado, que eventualmente pudessem surgir, sob pena de incorrerem em

situações de usurpação de poderes.

A administração local dirigia a sua atuação bem como o seu poder de decisão, em sede

de procedimento administrativo, com vista à realização de uma qualquer operação urbanística,

tendo apenas por base o integral cumprimento das normas legais e regulamentares constantes do

direito do urbanismo, descurando, desta feita, todas as questões que eventualmente surgissem ao

nível de direito privado.

No nosso ordenamento jurídico, o aresto que representa um incontornável ponto de

viragem e uma autêntica “lufada de ar fresco,” no que concerne ao entendimento que vinha sendo

trilhado ao longo de várias décadas e que supra aludimos foi, sem dúvida alguma, o Acórdão do

Supremo Tribunal Administrativo, datado de 23/06/1999, cujo sumário transcrevemos para

melhor compreensão do seu verdadeiro alcance.

– O ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 23/06/1999 (sumário)

I. Todo o administrado, em obediência ao princípio da boa-fé também consagrado no âmbito da

atividade administrativa pelo art. 6.º-A do C.P.A. deve, em pedido dirigido à Administração Pública

fornecer todos os elementos necessários e suficientes para que ela possa proferir decisão rápida

e justa;

II. Viola o aludido princípio o requerente que em pedido de licenciamento para a construção de um

muro para vedar determinado prédio, cuja propriedade se arroga, omite a existência de um direito

de servidão sobre o imóvel a vedar, constituído em benefício de outro ou outros prédios;



III. Cabe nas competências de uma câmara municipal, ordenar as diligências necessárias à

averiguação do direito referido em II;

IV. O acto que revoga um outro, resultante de se ter apurado a existência de um ónus cuja inexistência

vicia a vontade da autarquia ou do seu presidente ao conceder a licença para a construção

requerida, e que resultou das diligências por ela levadas a cabo, não enferma de vício de usurpação

de poder;

V. O acto inválido poderá ser revogado pela entidade, órgão ou agente competente, desde que sejam

observados os termos e prazo, legalmente fixados.

A jurisprudência portuguesa dominante durante décadas a fio preconizava que a

administração municipal, no que concerne à apreciação de projetos de construção, em sede de

licenciamento de operações urbanísticas, nada tinha que ver com as relações de direito privado,

regendo-se tão-somente pelas regras do direito do urbanismo.

A legalidade que se examinava durante a pendência do procedimento administrativo de

licenciamento de obras, bem como no momento da outorga da própria licença de construção era

estritamente urbanística.

Vigorava, na generalidade, o entendimento de que à administração municipal apenas

competia apreciar os projetos de obras de construção, única e exclusivamente, à luz das normas

de direito do urbanismo. Ficavam de fora todas as questões de cariz privatístico,

independentemente do momento que surgissem e de quem as suscitasse.

Foi, efectivamente, esta a regra que vigorou durante um longo período de tempo, acolhida

ao colo, quer pela jurisprudência, quer pela doutrina até então dominantes.

Conforme alvitra FERNANDA PAULA OLIVEIRA, “a regra que determina que a licença de

construção está submetida exclusivamente às normas de direito do urbanismo aplicáveis aos

projetos significa que ela não é o meio adequado para verificar do respeito por situações jurídico-

privadas, cuja definição não cabe à Administração mas sim aos tribunais. E isto é assim,

rigorosamente, com todas as situações jurídico-privadas decorrentes das servidões de vizinhança

(de vistas, de passagem, de luz), bem como das regras de direito privado de construção, por

exemplo, as relativas ao afastamento das edificações, abertura de janelas, etc.”4

4 FERNANDA PAULA OLIVEIRA, As licenças de Construção e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros, Ob. cit., p. 1026.



Na realidade, significa isto que a licença de construção poderá ser concedida/emitida pela

administração local sem que para tal tenha havido alguma preocupação, com exceção da

legitimidade do requerente, com as questões de caráter privatístico.

Embora a licença de construção emitida pela administração local nasça totalmente alheia

às matérias de cariz privatístico, quer sejam elas suscitadas ab initio ou a posteriori, por qualquer

terceiro lesado, nem por isso é colocada em crise a própria legalidade da mesma.

Significa isso que para a emissão de licença construtiva não houve lugar nem espaço para

que o município procedesse à análise ou apreciação de qualquer questão relativamente ao

afastamento dos prédios, ou servidão de passagem, ou servidão de vistas ou de outra qualquer

restrição prevista nas normas do direito privado, nomeadamente do Código Civil.

Anteriormente à prolação do citado aresto, o qual corresponde a uma verdadeira viragem

no entendimento até então preconizado pela jurisprudência, encontrava-se consagrado na sua

plenitude a convicção de que competia à administração municipal tão-somente a apreciação dos

projetos de arquitetura e a subsequente tramitação do procedimento de licenciamento ao abrigo

das normas de direito público, mais concretamente do direito do urbanismo.

De fora ficavam as normas do Código Civil, sendo certo que a violação destas normas não

importavam (nem importam), para o município, o indeferimento dos pedidos de licenciamento,

conforme estatui o artigo 24.º do Regime Jurídico das Urbanizações e Edificações (RJUE).



III. À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA MAIS ANTIGA

Como já alguém disse, é importante conhecermos o passado para melhor

compreendermos o presente.

Aliás, o conhecimento que possuímos do passado ajuda-nos não só a entender o “agora”

onde nos “situamos”, mas também constitui uma verdadeira base e espaço de reflexão que nos

leva inquestionavelmente a um nível superior de maturidade que, por sua vez, nos permite,

eficazmente, prevenir e preparar o futuro que se avizinha.

Face ao exposto, deambularemos um pouco em redor de alguns dos arestos que

precederam o referenciado Acórdão do S.T.A. de 23/06/1999, sendo que este, como supra se

aludiu, representa uma marco indiscutível e uma manifesta abertura relativamente ao

entendimento jurisprudencial e doutrinal dominante no nosso ordenamento jurídico, no que

concerne à matéria que nos ocupa.

O caminho até então exclusivamente trilhado pelos municípios, no que respeitava à

apreciação dos projetos de arquitetura, bem como no âmbito de todo o procedimento

administrativo, encontrava-se totalmente alheio ao crivo das normas de direito privado, sujeitando-

se tão-somente às normas do direito do urbanismo.

Saliente-se que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (S.T.A.), bastante mais

recuado no tempo, exarado em 07/03/1958, no âmbito do Recurso n.º 5053, havia consagrado

o entendimento de que “(...) não terem as câmaras, ao conceder licenças para obras, de

preocupar-se com a presumível violação de direitos de natureza privada emergente da construção

das obras, nem de velar pela observância do artigo 2325.º do Código Civil, respeitante a interesses

patrimoniais”.

Segundo este aresto, a administração local não devia submeter-se ao estudo e à análise

das questões jurídico-privatísticas eventualmente existentes em sede dos procedimentos

administrativos, cujo fim último é legitimar a realização de operações urbanísticas,

independentemente dos conflitos privados que possam existir entre dono de obra e terceiros

(vizinhos ou não).



Face a este entendimento, a autarquia deveria sempre decidir as questões exclusivamente

relacionadas com o direito do urbanismo, como sejam as questões que se prendem com a

segurança, a salubridade e a estética das edificações, bem como com a observância dos planos

de urbanização, mas com total desconsideração pelo acatamento das normas jurídicas do direito

privado.

Este modelo de atuação administrativa levado a cabo pelos municípios, preconizado pela

jurisprudência dominante durante décadas, implicava que, não obstante se verificar uma violação

das normas de direito privado, não haveria fundamento válido para o indeferimento do pedido de

licenciamento.

Esta total omissão e desprezo pelas questões jurídico-privatísticas, nomeadamente as

decorrentes das servidões de vizinhança (de vistas, de passagem, de luz), bem como das regras

de direito privado de construção, por exemplo, as relativas ao afastamento das edificações,

abertura de janelas, representa um evidente “bico-de-obra” com consequências negativas para os

intervenientes do processo, sobretudo para os terceiros de boa-fé, que terão de socorrer-se, a

posteriori, das instâncias judiciais ao seu alcance para fazer valer os seus direitos e legítimos

interesses.

No mesmo seguimento, veio o acórdão do STA, de 11/12/1964, in AD, n.º 40, sentenciar

que “[a] câmara municipal, ao licenciar a construção dos edifícios dos ora recorrentes, colocou

estes na posição de poderem construir em obediência aos condicionalismos legais e

regulamentares, mas não definiu nem podia definir direitos de terceiros”.

Significa isso que os terceiros ficariam desprotegidos no que concerne aos seus direitos e

interesses legitimamente protegidos, de cariz privado, que os afetassem diretamente, sendo certo

que o fundamental seria dirigir todo o procedimento de licenciamento única e exclusivamente para

a emissão da licença de construção.

Na eventualidade de existirem terceiros de boa-fé lesados nos seus legítimos interesses e

direitos legalmente protegidos, sempre teriam estes de se socorrer dos meios judiciais

competentes para o efeito – os tribunais comuns.

Prossegue o mesmo aresto “[a]s licenças de construção são de natureza policial,

incumbindo à Câmara Municipal assegurar os interesses gerais e prevenir danos sociais,

especialmente os referentes à segurança, salubridade e estética das edificações e à observância

dos planos de urbanização(...).”



Este entendimento jurisprudencial que vigorou no nosso sistema judicial, por um período

de tempo bastante extenso, consagrava a desresponsabilização total das câmaras municipais pelo

eventual desrespeito de direitos de natureza privada, emergente do pedido de licenciamento para

realização de operações urbanísticas, podendo e devendo aquelas entidades administrativas – os

municípios, emitir licenças de construção para realização de qualquer operação urbanística, sem

que para tal se preocupassem ou velassem pela observância das normas jurídico-privatísticas.

Convém não olvidar que ao longo de todo esse percurso esta corrente jurisprudencial era

acompanhada pela doutrina portuguesa vigente.



IV. ATOS ADMINISTRATIVOS DE GESTÃO URBANÍSTICA

Na senda de ALVES CORREIA, “o controlo prévio das operações urbanísticas constitui,

assim, um mecanismo indispensável para garantir o respeito das normas jurídicas urbanísticas no

momento em que têm lugar as transformações urbanísticas do solo e para garantir a harmonização

entre todos os interesses conflituantes coenvolvidos nas ações de ocupação, uso e transformação

daquele bem”.5

Subsequentemente faremos uma breve incursão pela licença construtiva emitida pela

administração local bem como pelo outro ato de controlo sucessivo (mais simples) que é a

comunicação prévia, por representarem, indubitavelmente, realidades fulcrais para a nossa

temática.

Subjacentes a estes procedimentos administrativos vislumbra-se todo um longo caminho

que se inicia com o pedido de licenciamento ou com apresentação da comunicação prévia, junto

dos serviços camarários, reclamando e exigindo por parte da administração local uma análise e

ponderação dos respetivos elementos constitutivos do procedimento, tendo como principal

incidência os projetos de arquitetura apresentados pelos requerentes, que serão analisados

unicamente à luz das normas do direito do urbanismo e não das normas de direito privado.

1. A Licença de Construção

Poderá dizer-se que “[a] licença administrativa de operações urbanísticas teve a sua

origem na Portaria de 6 de junho de 1838, a qual determinou que as câmaras municipais podiam

estabelecer posturas que proibissem a edificação nas cidades e vilas sem prévia aprovação da

respectiva planta, cominando a sanção de demolição do que fosse construído sem licença ou em

contravenção da planta aprovada”. 6

5FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Volume III, Almedina, pp. 21 e 22.

6Ibidem, p. 47.



Conforme ensina FERNANDO ALVES CORREIA, “(...) até aquele período histórico, era ainda

entendimento corrente – sujeito, no entanto a algumas excepções – que derivava do direito natural

de cada proprietário a liberdade de edificar no seu solo como quisesse e com a altura que achasse

conveniente, de acordo com a máxima “ejus est era cujus est solum”, sendo que as restrições

àquela liberdade eram essencialmente de direito privado, isto é, motivadas fundamentalmente pela

protecção dos direitos dos proprietários vizinhos”.7

Refira-se que nessa data já se consideravam algumas exceções ao direito de propriedade,

contrariamente ao que se preconizava no direito medieval de que ao proprietário de um imóvel

apenas se podiam impor como limites o céu e o inferno.

Estatui o artigo 1344.º, n.º 1 do Código Civil que a propriedade dos imóveis abrange o

espaço aéreo correspondente à superfície, bem como o subsolo, com tudo o que neles se contém

e não esteja desintegrado do domínio por lei ou negócio jurídico.

Porém, o n.º 2 do mesmo preceito legal estabelece que o proprietário não pode, todavia,

proibir os atos de terceiro que, pela altura ou profundidade a que têm lugar, não haja interesse em

impedir.

De facto, do teor desta norma jurídica “(...) resulta que o direito de propriedade não

respeita apenas à superfície de um imóvel - caso contrário, não seria possível nele nenhuma

cultura, nem nenhuma construção -, mas que se estende a tudo o que existe sobre o solo ou

debaixo dele, for material e lhe estiver unido de modo duradouro. O proprietário pode, por isso,

agir livremente sobre o solo que lhe pertence, e debaixo dele, dentro dos limites do que lhe é

materialmente possível, podendo excluir qualquer actividade de terceiros, sempre que tenha

interesse em excluí-la, no sentido de que a actividade de terceiros possa perturbar o gozo do imóvel

que a lei lhe reconhece. A licença de construção, inicialmente, foi utilizada para o controlo prévio

das construções e das alterações de obras, estendendo-se de seguida às operações de loteamento

e às obras de urbanização, até que por fim abrangeu todas as demais operações urbanísticas, tal

como vêm definidas no artigo 2.º, alínea j) do RJUE.” 8

Entende-se por operações urbanísticas, nos termos do mencionado dispositivo legal, “as

operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que,

7FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, ob. cit., p. 47.

8Cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, Proc. n.º 6454/2008-7, de 31.03.2009.



neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de

abastecimento público de água.”

2. O regime da Comunicação Prévia

Muito embora se considere que a licença de construção representa, por excelência, uma

forma de controlo administrativo mais abrangente e rigorosa, levada a cabo pela administração

municipal no que concerne à realização das operações urbanísticas contempladas no artigo 4.º,

n.ºs 2 e 3 do RJUE, não podemos deixar de trazer a lume a figura da comunicação prévia.

Esta figura jurídica apareceu num contexto de simplificação e de aproximação ao cidadão

e às empresas, bem como de grande preocupação e vontade em desburocratizar e agilizar os

procedimentos administrativos.

Nos termos do que dispõe o teor constante do documento preambular do RJUE “[o]

princípio da simplificação administrativa constitui um corolário dos princípios constitucionais da

desburocratização e da eficácia na organização e funcionamento da Administração Pública, assim

como uma das formas de concretização de um modelo de melhoria da prestação e da gestão dos

serviços públicos orientado pela economicidade, eficiência e eficácia. A diminuição dos custos

administrativos constitui, ainda, um fator de competitividade económica dos Estados, das

empresas e dos cidadãos em geral.”

Como não poderia deixar de ser, “(...) a esse esforço de simplificação, associa-se o

correspondente esforço de responsabilização dos intervenientes nas operações urbanísticas, por

um lado, assim como das medidas de tutela da legalidade urbanística, por outro.” 9

De acordo com o disposto no artigo 34.º n.º 2, do RJUE, a comunicação prévia consiste

numa declaração que, desde que corretamente instruída, permite ao interessado proceder

imediatamente à realização de determinadas operações urbanísticas, após o pagamento das taxas

devidas, dispensando a prática de quaisquer atos permissivos por parte da administração local.

Muito embora o regime de comunicação prévia seja mais simples e célere do que o

procedimento administrativo que culmina com a emissão de uma licença de construção, sempre

9Cfr. Documento Preambular do RJUE



se dirá que as operações urbanísticas realizadas sob aquele deverão observar as normas legais e

regulamentares aplicáveis, nomeadamente as respeitantes às técnicas de construção e nos

instrumentos de gestão territorial.10

O regime da comunicação prévia inicia-se com o ato de apresentação da mesma (cfr. art.

9º n.º 1, do RJUE), a qual deve ser acompanhada de diversos elementos instrutórios (cfr. arts. 9º

n.º 4, 10º, 35º n.º 1, 57º n.º 2 e 59º n.ºs 1, 2 e 7, do RJUE, e arts. 8º, 10º, 12º, 14º, 17º e 18º,

da Portaria 232/2008, de 11/3) e publicitada no local de execução da operação (art. 12º, do

RJUE, e Anexo II, da Portaria 216-C/2008, de 3/3).

De acordo com o disposto no art. 8º- A, do RJUE, a tramitação do procedimento de

comunicação prévia é realizada informaticamente, com recurso a um sistema informático próprio,

o qual permite, desde logo, a entrega da comunicação.

Como esclarece PEDRO GONÇALVES relativamente ao regime da comunicação prévia“(...)

não há lugar à apresentação de um requerimento ou de um pedido, uma vez que, em termos

formais, o interessado se limita a ter de comunicar – apresentar uma comunicação – que pretende

executar uma certa operação urbanística.”11

Mais defende o mesmo autor que, “o acto de comunicação prévia não envolve qualquer

solicitação ou pedido à autoridade administrativa: com a recepção da comunicação, a autoridade

fica investida no dever legal e institucional (não relacional) de apreciar a conformidade legal da

pretensão, mas não tem a obrigação de emitir uma pronúncia favorável”. 12

10Como veremos adiante, o RJUE impele todo o procedimento administrativo levado a cabo pelos municípios para a apreciação

“solitária e unilateral” à luz do direito do urbanismo, alheando-se pura e simplesmente das questões jurídico-privatísticas que

eventualmente existam ou possam surgir na pendência do mesmo procedimento. Vale a pena referir que esta regra sofre apenas

uma exceção, que acontece sempre que “estão sobre a mesa” questões relativas à legitimidade dos intervenientes. Como veremos

adiante, a emissão da licença dá-se somente após a verificação do cumprimento de certas normas de direito privado.

Conclui-se, assim, que somente nestas situações que se prendem com a averiguação da legitimidade por parte do requerente do

licenciamento da operação urbanística ou apresentante da comunicação prévia existe um certo afastamento da regra de submissão

exclusiva da licença de edificação a regras de direito do urbanismo e da sua concessão sob reserva de direitos de terceiros.

Por isso, a falta ou errada análise respeitante à questão da legitimidade do requerente afetará a validade da licença construtiva

emitida pela administração local.

11 PEDRO GONÇALVES, Simplificação Procedimental e Controlo Prévio das Operações Urbanísticas, in I Jornadas Luso-Espanholas de

Direito do Urbanismo, organização CEDOUA/FDUC/APDU, 2009, pp. 92 e ss.. 12 Neste sentido, FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. III, 2010, p. 160.



3. A Autorização de Utilização

Feita uma incursão pelo procedimento da comunicação prévia, passaremos, desde logo, à

figura da autorização de utilização.

No que concerne à autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas, tendo

em consideração que se trata de uma etapa posterior à da emissão da licença de construção ou

da apresentação da comunicação prévia, seremos muito breves na sua abordagem.

Com efeito, de acordo com o artigo 62.º do RJUE, “[a] autorização de utilização de edifícios

ou suas frações autónomas na sequência de realização de controlo prévio destina-se a verificar a

conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projeto

de arquitetura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de

controlo prévio, assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e

regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis (...)”.

Considerando que a matéria que propomos analisar no presente trabalho, prende-se com

o desenvolvimento e tramitação dos procedimentos administrativos, junto dos municípios, sob o

olhar único e exclusivo do direito do urbanismo, com a exceção das questões que se prendem com

a legitimidade dos seus intervenientes/requerentes, considerando, ainda, que a autorização de

utilização se reporta à fase mais tardia desses mesmos procedimentos (portanto, após emissão

da licença construtiva), avançaremos para o pedido de informação prévia que se encontra

plasmado nos artigos 14.º a 17.º do RJUE.

4. A Informação Prévia

Realizada a abordagem ao procedimento administrativo que culmina com a emissão da

licença camarária e tecida uma ténue alusão ao procedimento mais simplificado da comunicação

prévia, traçaremos algumas notas relativamente à figura jurídica da informação prévia, prevista nos

artigos 14.º a 17.º do RJUE.

O pedido de informação prévia, quando favorável à pretensão apresentada pelo interessado,

vincula as respetivas entidades decisoras competentes, nos termos do artigo 17.º do RJUE.



Segundo estatui o artigo 14.º n.º 1 do RJUE “[q]ualquer interessado pode pedir à câmara

municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação

urbanística ou conjunto de operações urbanísticas diretamente relacionadas, bem como sobre os

respetivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infraestruturas,

servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas,

afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão.”

Como ensina ALVES CORREIA “[a] informação prévia prestada pela câmara municipal é

(….) um verdadeiro ato administrativo, que se pronuncia, de forma prévia ou antecipada, sobre a

viabilidade e os condicionamentos legais ou regulamentares de uma determinada operação

urbanística.13

A lei permite que o pedido de informação prévia seja formulado por um interessado que

não seja proprietário do prédio, sendo que, neste caso, o referido pedido incluirá a identificação do

bem e dos titulares de qualquer outro direito real sobre o imóvel, mediante certidão da

conservatória do registo predial. Vide artigo 14.º, n.º 3 do RJUE.

Nesta situação em que o interessado não é o proprietário do prédio, a administração local

deve notificar o proprietário e os demais titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio

relativamente à abertura do procedimento.

Aquando da deliberação da informação favorável, a câmara municipal indica sempre qual

o procedimento de controlo prévio a que se encontra sujeita a realização da operação urbanística

projetada. Cfr. n.º 3, do artigo 16.º do citado diploma.

Quanto aos efeitos, a lei prevê que, dentro do prazo de um ano, após a decisão favorável

do pedido de informação prévia, o interessado deverá junto do município formular o pedido de

licenciamento ou a apresentação de comunicação prévia, devendo, ainda, juntar declaração dos

autores e coordenador dos projetos, atestando-se que a sua pretensão respeita os limites previstos

na informação prévia emitida favoravelmente. (artigo 17.º, n.º 3, do RJUE).

13Neste sentido, Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. III, 2010, p. 183.



V. A APRECIAÇÃO DOS PROJETOS DE ARQUITETURA PELA

ADMINISTRAÇÃO LOCAL

Como vimos, compete ao município apreciar os projetos de arquitetura dos pedidos de

licenciamento ou dos procedimentos de comunicações prévias apresentados, com vista à

realização de operações urbanísticas, nos termos do RJUE.

Assim, “[a] apreciação do projeto de arquitetura, no caso do pedido de licenciamento

relativo a obras previstas nas alíneas c) a f) do n.º 2 do artigo 4.º, incide sobre a sua conformidade

com planos municipais ou intermunicipais de ordenamento no território, planos especiais de

ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área

de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer

outras normas legais e regulamentares relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e

paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto”.14 Cfr. Artigo 20.º, n.º 1 do RJUE.

O prazo para a administração local se pronunciar acerca do projeto de arquitetura

apresentado pelo interessado é de 30 dias. Cfr. artigo 20.º, n.º 3, do RJUE.

No que concerne aos requisitos elencados no mesmo preceito legal, no seu n.º 1,

relativamente aos quais incide a apreciação do projeto de arquitetura, poder-se-á afirmar que a

pronúncia da Administração é final e vinculativa. 15

Atendendo que a aprovação do projeto de arquitetura consubstancia um verdadeiro ato

prévio, com conteúdo decisório, será pertinente salientar o que vem vertido no Acórdão do Supremo

Tribunal Administrativo, de 9 de dezembro (Processo n.º 19/09), “constitui ato administrativo

14Refira-se que as obras previstas na alínea c) a f) n.º 2, do artigo 4.º são: alínea c) As obras de construção, de alteração ou de

ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor; alínea d) As obras de conservação,

reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis

integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação,

alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação;

alínea e) Obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou de número de pisos; alínea f) As obras de

demolição das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução.

15Vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (2.º Juízo), de 28 de outubro de 2009, Processo n.º 4110/2008. Este aresto

veio consagrar que, embora a aprovação do projeto de arquitetura seja um ato prévio do procedimento de licenciamento de obras

de edificação, também acaba por definir determinados elementos que o ato final do procedimento tem de acolher.



impugnável, o ato que aprovou projeto de arquitetura praticado no âmbito de um processo de

legalização de uma obra de construção, que havia sido levada a efeito em desconformidade com

um anterior licenciamento, o qual permitiu a implantação daquela obra de molde a não permitir

um correto arejamento, iluminação natural e exposição à luz solar de um prédio vizinho”.

Vem sendo defendido por FENANDA PAULA OLIVEIRA “que (...) a administração municipal

competente pela apreciação dos projectos e pela concessão de licença de construção, deve

apreciar os referidos projectos exclusivamente à luz das normas de direito público, mais

especificadamente de direito do urbanismo, e não à luz de normas de direito privado relativas à

realização de obras de construção, designadamente normas do Código Civil, cuja aplicação não

lhe incumbe assegurar, tanto mais que (…), a violação destas normas não pode constituir

fundamento válido para o indeferimento de pedidos de licenciamento.16

De acordo com este entendimento, a licença de construção é um ato administrativo que

estabelece tão-somente a situação jurídica do respetivo titular, no âmbito da sua pretensão

construtiva, permitindo-lhe a realização da obra e a obtenção da competente licença camarária.

Contudo, a mesma autora cuidou esclarecer que “(...) a licença de construção não é

susceptível de modificar, de qualquer modo, direitos ou obrigações que existem nas relações entre

os particulares. Não pode, por isso, valer como título de propriedade nem servir de título

constitutivo para uma servidão”17, tal como não pode assegurar o direito e obrigações já existentes

nas relações privatísticas.

16FERNANDA PAULA OLIVEIRA, As licenças de Construção e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros, Ob. cit. pp. 1018 e 1019.

17FERNANDA PAULA OLIVEIRA, As licenças de Construção e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros, Ob. Cit. p. 1021.



VI. EXCEÇÃO À REGRA DA SUBORDINAÇÃO DAS LICENÇAS AO DIREITO

DO URBANISMO

Na senda do explanado no presente trabalho, não obstante constatar-se a ausência de

cuidado e alheamento total (quase “cegueira”), em relação ao cumprimento das normas jurídico-

privatísticas face ao tratamento, análise e apreciação dos projetos de arquitetura e tramitação no

âmbito dos procedimentos administrativos, que correm seus trâmites junto da administração local,

com vista a obtenção/emissão da licença de construção para realização de operação urbanística,

haverá que salientar a existência de uma exceção a esta mesma regra de submissão ao direito do

urbanismo. Exceção essa que ocorre sempre que são suscitadas dúvidas quanto à legitimidade

dos intervenientes no pedido de licenciamento ou da apresentação da comunicação prévia, junto

da entidade competente – municípios.

Verifica-se, aqui, uma verdadeira exceção à regra comummente vigente da subordinação

das licenças de construção às normas do direito do urbanismo.

Nestes casos, poder-se-á constatar que o procedimento administrativo seguirá os seus

trâmites legais, tão-somente, após a administração local ter verificado o cumprimento de certas

normas de direito privado, nomeadamente à averiguação e esclarecimento no que concerne à

legitimidade do titular ou requerente do pedido de licenciamento ou da apresentação da

comunicação prévia.

O procedimento administrativo, cujos trâmites legais correm junto da administração local,

a fim de permitir legalmente a realização de operações urbanísticas, apenas se desenvolve e

prossegue os visados fins, quando possui os necessários elementos para aferir da legitimidade do

requerente do licenciamento de obras de construção ou do apresentante da comunicação prévia.

Só após obter os necessários esclarecimentos perante as dúvidas suscitadas no âmbito

do procedimento administrativo, relativamente à legitimidade dos respetivos interessados, sejam

eles requerentes do licenciamento ou meros apresentantes da comunicação prévia, é que a

administração local obtém “luz verde” para prosseguir, desenrolando-se normalmente a respetiva

tramitação processual.



Denota-se, in casu, um efetivo afastamento da regra de submissão exclusiva da licença de

edificação a regras de direito do urbanismo, cumprindo-se, desta feita, o velho ditado popular que

diz “não há regra sem exceção”.

Na eventualidade de vir a falhar, por qualquer motivo, a apreciação da legitimidade das

partes intervenientes no procedimento de licenciamento ou da comunicação prévia, poder-se-á

concluir que essa lacuna ou erro de apreciação afetará a própria validade da licença construtiva ou

da comunicação prévia apresentada perante a administração local.

Neste mesmo sentido, concluiu o Acórdão do STJ, de 26/02/1998, Proc. N.º 819/97, “a

concessão da licença, apesar do respetivo requerente não ser titular da propriedade do terreno, foi

o acto praticado com erro sobre os pressupostos, o que determina a anulabilidade...”

Ressalvando os casos em que está em causa a legitimidade do requerente da licença ou

do apresentante da comunicação prévia para realização de uma operação urbanística, a regra que

vigora é de que a licença de construção é emitida independentemente do cumprimento das regras

de direito privatístico, bem como a absoluta certeza de que o seu desrespeito não implica qualquer

invalidade do título emanado pela administração local.

É, de facto, esta a direção de rumo que adotou o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça,

de 24/04/1962 (Proc. n.º 58826) o qual determinou que, “a aprovação das obras pelas câmaras

municipais não impede o exercício dos proprietários lesados por elas, competindo aos tribunais

comuns conhecer das ações tendentes a obter nessas obras a obediência às prescrições

regulamentares”.

Neste mesmo sentido asseverou o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de

11/12/1994 (Proc. n.º 6806), que “tais licenciamentos (de obras) são concedidos nos limites e

condições legais e regulamentares. As relações jurídicas de vizinhança que possam deles surgir

quanto a terceiros confinantes não podem ser discutidas no contencioso administrativo”, e

continua defendendo que, “as questões que surjam entre proprietários confinantes e o terreno de

construção licenciada são meramente particulares e estranhos ao âmbito do contencioso

administrativo, devendo ser solucionadas pelos tribunais judiciais (...) ”.

É prática corrente e sobejamente conhecida pela generalidade da população que, nos

municípios portugueses, mesmo que a licença de construção tenha sido emitida com violação das

normas de direito privado ou com violação de direitos de terceiros (excecionando as questões de

legitimidade que são analisadas à luz do direito privado), nem por isso a mesma licença construtiva

ou a comunicação prévia irão padecer de qualquer tipo de invalidade.



Contudo, os terceiros de boa-fé lesados, caso assim o entendam, terão de recorrer às

instâncias judiciais (junto dos tribunais comuns) para fazer valer os seus direitos, pois, como

vimos, durante o procedimento administrativo, que corre seus trâmites legais junto da

administração local, as questões de cariz privado como as servidões de passagem, de vista, de

luz, bem como os eventuais conflitos que sejam suscitados por terceiros de boa-fé em torno dos

afastamentos das edificações ou relacionadas com as aberturas de janelas, foram manifestamente

ignoradas.

Saliente-se que nas situações em que a invalidade é suscitada no âmbito do procedimento

administrativo, por exemplo, quando se verifica a violação de normas do direito do urbanismo,

serão competentes os tribunais administrativos e não os tribunais comuns.



VII. MEIOS AO DISPOR DO TERCEIRO LESADO DE BOA-FÉ

O artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (C.R.P.) garante aos cidadãos a

faculdade de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente

protegidos, bem como os direitos à informação e consulta jurídica e ao patrocínio judiciário (n.ºs

1 e 2).

Segundo VIEIRA DE ANDRADE, estes direitos podem ser agregados num direito geral à

proteção jurídica, que constitui um direito-garantia dos cidadãos.18

Ao nível constitucional, o direito à proteção judicial é ainda reforçado pelo artigo 205.º,

que estabelece nos n.ºs 2 e 3, a obrigatoriedade das sentenças para todas as autoridades e a

imposição de legislação que garanta a sua execução efetiva.19

O texto constitucional consagra, ainda, no seu artigo 268.º, n.º 4 e ss. o princípio da tutela

judicial efetiva dos cidadãos perante a Administração Pública.

Saliente-se que esta proteção não fica confinada à C.R.P., porquanto o artigo 2.º, n.º 2 do

Código de Processo nos Tribunais Administrativos (C.P.T.A.) consagra que “ todo o direito ou

interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”.

Contudo, como esclarece VIEIRA DE ANDRADE, embora o recurso às vias judiciais possa

assegurar a tutela adequada a todos os cidadãos, se afigure uma efetiva garantia relativamente à

boa administração da justiça, não poderemos olvidar que essa possibilidade conduz a uma

manifesta morosidade da realização da justiça.20

Verificando-se uma situação de desrespeito das regras de direito privado por parte do

construtor ou empreiteiro, nomeadamente a construção de uma moradia implantada em terreno

alheio, bem como uma violação de servidão de direito privado, o terceiro (vizinho) lesado, caso

assim o entenda, poderá eventualmente socorrer-se das instâncias judiciais (tribunais comuns)

para fazer valer e proteger os seus legítimos interesses, mesmo no caso em que a edificação tenha

18Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Lições, 14.ª Edição, 2015, Almedina, p. 144.

19Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa..., ob. Cit. p. 144.

20Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa..., ob. Cit. p. 145.



sido realizada em total conformidade com a respetiva licença construtiva, emitida pelo Município

territorialmente competente.

Contudo, não podemos deixar de salientar que esta solução representará sempre uma

maior onerosidade para o terceiro de boa-fé que vê os seus interesses e direitos afetados pela

atuação, não raras vezes, dolosa por parte dos interessados no procedimento de licenciamento

administrativo.

Refira-se que os donos da obra ou requerentes do licenciamento administrativo com

interesse na realização de uma determinada operação urbanística, para além de omitirem direitos

de terceiros de boa-fé, por vezes, arrogam-se detentores de direitos que não possuem ou, então,

omitem direitos legítimos de terceiros, com o fito de alcançarem os seus próprios objetivos

construtivos, alheios e com desrespeito pelos direitos de outrem.

Frequentemente, surgem situações incómodas e desfavoráveis para os vizinhos ou

terceiros de boa-fé que, por razões de desconhecimento, por motivos económicos ou de outra

ordem (por exemplo por motivos de doença) ou por qualquer outro motivo, somente após a obra

se encontrar parcial ou totalmente concluída é que recorrem às vias judiciais para resolverem os

litígios resultantes da atuação dolosa dos donos de obra, que deliberadamente omitiram elementos

e pressupostos importantíssimos em sede de procedimento administrativo.

Perante tal realidade, questiona-se se não seria mais fácil, adequado e justo (para todos),

evitando trabalhos e despesas completamente evitáveis, caso os municípios tivessem apreciado,

ab initio, os direitos de cariz privatístico, eventualmente conflituantes, que subjazem ao pedido de

licenciamento ou apresentação da comunicação prévia, ou até, quiçá, na formulação dos pedidos

de informação prévia junto da administração local.

Questiona-se, ainda, se não seria mais eficaz e assertivo caso o procedimento

administrativo levado a cabo pela administração local procedesse à análise prévia e atempada das

questões que se prendem com o direito privado dos munícipes intervenientes, bem como em

relação aos direitos e interesses legítimos de terceiros de boa-fé, que possam vir a ser lesados com

a atuação e decisão tomada pelo município.

A fim de evitar males maiores e prejuízos para os vizinhos e/ou terceiros de boa-fé, melhor

seria que a apreciação realizada pela autarquia relativamente a questões de direito privado fosse

tida em conta desde o nascimento do próprio procedimento administrativo evitando-se assim que

a obra fosse sequer iniciada e muito menos realizada, como não raras vezes sucede no atual

sistema.



Por isso, revela-se de extrema importância evitar, a tudo custo, que o terceiro de boa-fé

tenha forçosamente de se socorrer das instâncias judiciais, a posteriori, junto dos tribunais

comuns, por serem estes materialmente competentes, sempre que pretenda dirimir os conflitos

decorrentes da realização de obras com violação de direito privado, quando na verdade essa

preocupação deveria ter sido acolhida pela administração local, a fim de evitar que os

licenciamentos e comunicações prévias tivessem um início “com vícios” e incorreções.

Como é consabido, esses conflitos decorrentes do exercício legitimado para a realização

de operações urbanísticas, muitas das vezes em estado avançado de construção, para além de

representarem maior morosidade para o terceiro de boa-fé, também lhe causa mais contratempos,

acarretando-lhe, indubitavelmente, maiores custos.

Convém não olvidar que, por diversas vezes, o dono da obra com o intuito de executar

determinada operação urbanística, seja a construção de uma habitação, anexo agrícola, muro,

instalações industriais, ou quaisquer outras obras de construção civil, omite deliberadamente à

administração local direitos que oneram o imóvel onde pretende edificar, com inevitável prejuízo

para terceiros de boa-fé.

Não podemos deixar de nos questionar, com alguma inquietação, relativamente à melhor

solução a adotar perante situações extremas e lesivas para terceiros de boa-fé, como por exemplo

nos casos em que o dono da obra obteve (legitimamente) uma licença construtiva emanada pela

entidade legalmente competente – município – para edificar uma moradia, mas onde se verifica

total violação de normas de direito privado, nomeadamente a verificação de emissão de fumo, a

produção de ruídos para a vizinhança, ou total desrespeito por uma servidão de vistas, conforme

vem previsto nos artigos 1346.º e 1360.º do Código Civil.

Importará não descorar que sendo a licença de construção legitimadora da execução de

uma operação urbanística, sempre haverá repercussões, direta ou indiretamente, na esfera jurídica

de terceiros, o que doutrinalmente se designa por efeitos jurídicos multipolares ou poligonais.

Na senda do entendimento de GOMES CANOTILHO, o procedimento de licenciamento não

se circunscreve unicamente a uma relação bilateral entre a Administração e o particular, mas

antes, estende-se por diversas relações onde se interpenetram, em conflito, interesses públicos e

interesses privados.

Na realidade, “uma relação jurídica, enquanto relação social disciplinada pelo direito,

pressupõe um relacionamento entre dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas jurídicas



das quais decorrem as posições jurídicas, activas (direitos) e passivas (deveres), que constituem

o respectivo conteúdo”. 21

Poder-se-á assim confirmar que “[a]s relações jurídicas de direito administrativo são

relações jurídicas públicas - seguindo um critério estatutário, que combina a qualidade pública dos

sujeitos, a natureza pública dos fins e a especificidade pública (prerrogativas de autoridade) dos

meios utilizados -, isto é, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública

ou uma entidade particular no exercício de um poder público ou de um dever público, conferido

ou imposto com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.22

Para JOÃO MIRANDA o urbanismo é um dos setores da atividade administrativa mais

propício à formação de relações jurídicas administrativas multilaterais.23

Esclarece o autor, “a propósito do poder de licenciamento de operações urbanísticas, que

o legislador português não utiliza a expressão «sob reserva dos direitos de terceiros», mas pode

extrair-se do artigo 4.º do Regulamento Geral da Edificação e Urbanização (RGEU) a necessidade

de acautelar os direitos de terceiros «a concessão de licença para a execução de qualquer obra»

não prejudica a obrigatoriedade de os trabalhos serem realizados em «obediência a outros

preceitos gerais ou especiais a que a edificação, pela sua localização ou natureza, haja de

subordinar-se».24

Esta situação não é ímpar porquanto relativamente ao procedimento de licenciamento,

também se põe o problema da proteção de terceiros no direito espanhol.25

21JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 3.ª Edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2013, p. 61.

22JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, ob. Cit. p. 61.

23JOÃO MIRANDA, A função pública urbanística e o seu exercício por particulares, Coimbra Editora, 2012, p. 497.

24JOÃO MIRANDA, A função pública urbanística e o seu exercício por particulares”, ob. Cit, p. 498.

25IGLESIAS GONZÁLEZ, “Regimen jurídico de las licencias urbanísticas en España y su otorgamiento por entidades certificantes”, in

Jornadas luso-espanholas de Urbanismo, obra coletiva, Coimbra, 2009, pp. 105 e ss.



VIII. A SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

É interessante verificar que o artigo 11.º, n.º 8, do Regime Jurídico da Urbanização e

Edificação (RJUE), prevê que, se o direito que o requerente invoca for judicialmente contestado por

terceiros, deve o presidente da câmara suspender o procedimento do licenciamento, até que seja

decidido naquela instância o respetivo litígio.

Assim, “se a decisão final depender da decisão de uma questão que seja da competência

de outro órgão administrativo ou dos tribunais, deve o presidente da câmara municipal suspender

o procedimento até que o órgão ou o tribunal competente se pronunciem, notificando o requerente

desse ato (...)”, evitando assim, que males maiores se avizinhem, até que a questão controversa,

seja ela qual for, venha a ser dirimida e esclarecida.

Contudo, sem prejuízo do previsto naquele dispositivo legal, o interessado poderá, caso

assim o entenda, requerer a continuação do procedimento, em alternativa à suspensão, ficando a

decisão final condicionada, na sua execução, à decisão que vier a ser proferida pelo órgão

administrativo ou tribunal competente.

Na verdade, não poderíamos estar mais de acordo com a posição levada a cabo pelo

legislador ínsita no artigo 11.º, n.º 7, o qual prevê a suspensão do procedimento administrativo se

a decisão final depender da decisão de uma questão que seja da competência de outro órgão

administrativo ou dos tribunais, porquanto, desta maneira, evitar-se-ão mais e maiores conflitos,

morosidade e onerosidade na resolução dos problemas suscitados em sede de procedimento

administrativo.

Saliente-se, ainda, que tanto nestes casos como em outras situações onde sejam

suscitadas dúvidas relativamente a direitos de terceiros de boa-fé, afigura-se-nos ser adequado e

proporcional suspender, de imediato, o procedimento, sob pena de se avolumar e adensar o

“novelo” de conflitualidade entre as partes intervenientes.

Só desta maneira poder-se-á evitar que as situações mal esclarecidas e em conflito entre

os intervenientes (dono da obra e terceiro de boa-fé) se venham a arrastar e a complicar, levando



a que o terceiro de boa-fé tenha sempre que valer-se dos meios judiciais para dirimir situações que

seriam facilmente resolvidas, caso a administração local tivesse o cuidado de analisar, ab initio,

as questões de cariz privado, aliás, como procede sempre que existem questões relacionadas com

a legitimidade dos intervenientes no procedimento administrativo.

Por isso, parece-nos que, sempre que se verifique a existência de dúvidas e não ocorra a

aludida suspensão do procedimento administrativo, a consequência disso será, inevitavelmente, o

recurso às instâncias judiciais com evidente perda de tempo por parte dos respetivos

intervenientes, sem descurar o acréscimo de despesas com a procura e necessidade de obtenção

de serviços prestados por advogados e custas processuais.

Tudo seria mais simplificado e consentâneo com os princípios da economia e da celeridade

processuais, caso se realizasse desde o início dos vários procedimentos administrativos em causa

a averiguação dos direitos privados subjacentes aos mesmos.

Isto é o que acontece sempre que se levantam questões de legitimidade em sede de

apreciação de pedido de licenciamento ou de apresentação da comunicação prévia junto dos

municípios.

Entende-se que só desta maneira se conseguirá obviar todo o “emaranhado” de

conflitualidade que, desnecessariamente, é tecido nos procedimentos administrativos, em sede de

apreciação de pedidos de licenciamento ou de apresentação de comunicação prévia com vista à

realização de operações urbanísticas.

É tempo de abandonar o entendimento e também a prática de, teimosamente, olhar numa

só direção e “tudo ver” à luz (única) do direito do urbanismo, alheando-se de toda e qualquer

preocupação ou violação relativamente às normas e aos princípios de direito privado, sempre que

se trata de analisar processos administrativos, mais concretamente os projetos de arquitetura.

Urge, assim, parar de “fazer de conta” de que não há necessidade de respeitar e cumprir

qualquer norma ou princípio inerente ao direito privado, até porque o ordenamento jurídico é inteiro,

uno e constitui, por isso mesmo, uma unidade, rejeitando-se, liminar e definitivamente, a ideia de

que os direitos privado e público não podem conviver entre si.



IX. EM BUSCA DA UNIDADE DO ORDENAMENTO JURÍDICO

Sobressai do entendimento generalizado da jurisprudência e da doutrina que a licença

urbanística é independente de quaisquer direitos privados de terceiros, encontrando-se sujeita

exclusivamente às normas do direito do urbanismo, como se de um “compartimento estanque”

se tratasse.

Isso significa que nos procedimentos de licenciamento e na comunicação prévia, que

correm seus trâmites legais junto dos municípios, o direito do urbanismo “reina sem rival”, de

nada relevando que ocorra qualquer violação das normas de direito privado ou quaisquer prejuízos

dos direitos de terceiros de boa-fé que daí possam advir.

Reconhecemos, por isso, ao supra mencionado acórdão do Supremo Tribunal

Administrativo, datado de 23/06/1999, o mérito que teve no que respeita à abertura de horizontes

mais alargados, nomeadamente no que concerne à apreciação dos projetos de arquitetura, no

âmbito dos procedimentos administrativos com vista à obtenção de licença ou na comunicação

prévia para execução de operações urbanísticas.

Repara-se que segundo este aresto “[t]odo o administrado, em obediência ao princípio da

boa-fé também consagrado no âmbito da atividade administrativa pelo art. 6.º-A do C.P.A. deve,

em pedido dirigido à Administração Pública fornecer todos os elementos necessários e suficientes

para que ela possa proferir decisão rápida e justa”.

Mais defende o mesmo aresto que “[v]iola o aludido princípio o requerente que em pedido

de licenciamento para a construção de um muro para vedar determinado prédio, cuja propriedade

se arroga, omite a existência de um direito de servidão sobre o imóvel a vedar, constituído em

benefício de outro ou outros prédios”, estabelecendo que caberá aos Municípios ordenar as

diligências necessárias à averiguação do direito de servidão que onera o prédio onde o dono da

obra pretende construir.

De facto, este entendimento, com o qual nos identificamos, consagra o ordenamento

jurídico como um todo, não permitindo separação entre o direito privado e o direito público, pois,

tratando-se de direitos diferentes, não significa que a administração apenas dirija a sua atenção e

se paute unicamente pelo respeito e cumprimento do direito do urbanismo.



De facto, rejeita-se esta visão algo “redutora” de submeter os procedimentos

administrativos às regras do direito do urbanismo, com exceção das questões de legitimidade dos

intervenientes, abandonando ao mero acaso o respeito pelas demais regras de direito privado, em

prejuízo dos legítimos direitos de terceiros de boa-fé.

Antagónico a esta linha de pensamento, corre o entendimento de ANTÓNIO PEREIRA DA

COSTA o qual, num comentário ao mesmo aresto do STA de 23/06/1999, considera que, se

eventualmente, a construção prevista afeta uma servidão de passagem, o beneficiário desta

apenas tem de socorrer-se das instâncias judiciais, e, se nestas obtiver ganho da causa, poderá

impedir a construção licenciada.

Mais defende que “o que não pode é a Administração dirimir o conflito existente, impondo

ao requerente do licenciamento a existência de servidão, correndo o risco de o tribunal decidir em

sentido contrário.”

Na verdade, não podemos concordar com esta visão, atendendo que, contra o terceiro

lesado recai o ónus de se dirigir às instâncias judiciais, com os inerentes gastos (geralmente

avultados) com advogados, solicitadores, custas processuais, etc..., sem esquecer toda a

incomodidade e morosidade daí decorrentes.

Aliás, conforme reza o povo sabiamente “tempo é dinheiro”, não podendo olvidar-se que,

não raras vezes, já a edificação objeto de licenciamento se encontra parcial ou totalmente

edificada, colocando-se a questão de saber o que fazer perante tal factualidade.

Questiona-se, ainda, se deverá proceder à demolição da respetiva obra edificada, que

desrespeita o direito de terceiro, como é o caso do muro erguido com a devida licença camarária,

mas que viola o direito de servidão dos vizinhos? Não deveria, nestas situações em que o dono da

obra omite dolosamente o direito de privados ser sancionado ou inclusivamente indemnizar os

terceiros de boa-fé pelos danos e gastos daí decorrentes? Às questões formuladas tentaremos

responder no Capítulo sob a epígrafe “Caminhos a Seguir”.

O argumento de que os terceiros de boa-fé deveriam estar mais atentos à atuação do dono

da obra ou do promotor, na medida em que evitaria que o procedimento se arrastasse e fosse

desencadear conflitos e prejuízos para aqueles, não nos parecer atendível.

Basta atendermos a que os terceiros de boa-fé podem estar ausentes do local onde

decorrem os trabalhos da operação urbanística ou, até mesmo, encontrar-se a residir no

estrangeiro e, por tal facto, desconhecerem totalmente as intenções construtivas do dono da obra.



Também não será de aceitar o argumento de que a publicitação do pedido de

licenciamento junto da administração local, exigível nos termos do artigo 12.º do RJUE, protegerá

os terceiros de boa-fé.

Dispõe o citado normativo que “[o] pedido de licenciamento ou a comunicação prévia de

operação urbanística devem ser publicitados sob forma de aviso, segundo o modelo aprovado por

portaria do membro do Governo responsável pelo ordenamento do território, a colocar no local de

execução da operação de forma visível da via pública, no prazo de 10 dias a contar da apresentação

do requerimento inicial ou comunicação.”

Contudo, como é consabido, infelizmente este preceito não é cumprido por todos os donos

de obra, como seria expectável e desejável.

Aliás, são até bastantes aqueles que violam a obrigatoriedade de afixar o aviso que publicita

o pedido de licenciamento ou da autorização de utilização, incorrendo em infrações

contraordenacionais, nos termos do artigo 98.º, n.º 1, alínea i), do RJUE.

A punição pela prática desta infração são puníveis com coima graduada de (euro) 250 até

ao máximo de (euro) 50 000, no caso de pessoa singular, e de (euro) 1000 até (euro) 100 000,

no caso de pessoa colectiva, nos termos do artigo 98.º, n.º 6 do RJUE.

Mutatis mutandi se aplica à ausência de manutenção de forma visível do exterior do prédio,

até à conclusão da obra, do aviso que publicita o alvará ou a comunicação prévia.

In casu, também se aplica coima graduada de (euro) 250 até ao máximo de (euro) 50

000, no caso de pessoa singular, e de (euro) 1000 até (euro) 100 000, no caso de pessoa colectiva,

nos termos do artigo 98.º, n.º 6 do RJUE.

Por isso, não será de atender ao argumento supra mencionado de que terceiro de boa-fé

se encontra protegido da atuação levada a cabo pelo dono de obra no que respeita à realização de

operações urbanísticas, como, aliás, era intenção do legislador, socorrendo-se dos dispositivos

normativos supra referenciados.

Poderemos até mesmo concluir que as mencionadas medidas legislativas ainda não

alcançaram os seus objetivos, tal como foram equacionados pelo legislador, o que não significa

que não estejam no bom caminho.



X. PROTEÇÃO TARDIA E ONEROSA DOS DIREITOS DE TERCEIROS NA

CONCESSÃO DAS LICENÇAS DE CONSTRUÇÃO

O aresto em análise, como referenciamos, procedeu ao alargamento de visão e conceção

no que concerne à temática e entendimento comummente aceites, considerando que, em nossa

opinião, o ordenamento jurídico não pode deixar de ser visto como um todo e, consequentemente,

os municípios deveriam poder valer-se de normas de direito privado sem que daí possa concluir-

se pela existência de um vício de usurpação de poderes.

Isto significa que, de facto, este aresto reconheceu à administração local, com grande

mérito, faculdades que até então lhe eram “vedadas” pela anterior jurisprudência.

Mas o manifesto “rasgo” do citado acórdão não se fica por aqui, considerando que a

ressalva de direitos de terceiros, imbuída no atual ordenamento jurídico, não protege assertiva e

integralmente, nem de forma eficaz e atempada, os respetivos direitos de terceiros.

Diríamos, mesmo, que é ilusório pensar-se que os direitos de terceiros nunca são afetados

pela licença de construção.

Desengane-se quem defende que esta resulta apenas de uma relação bilateral que se

estabelece simplesmente entre a administração e o titular da mesma.

Na verdade, e contrariamente ao que se possa pensar, as consequências daí decorrentes

podem estender-se e arrastar-se, não raras vezes, de forma negativa e demorada, para terceiros

de boa-fé.

Veja-se, por exemplo, a atividade laboral de uma grande indústria licenciada, a qual para

além de contribuir para a poluição do meio ambiente, consubstancia, igualmente, uma fonte de

severa poluição sonora para a vizinhança circundante e para a sua qualidade de vida com

repercussões temporalmente indefinidas.



XI. IMPREPARAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PARA A ABORDAGEM DAS

QUESTÕES JURÍDICO-PRIVADAS

Algures, ouvem-se vozes que argumentam que a administração não se encontra preparada

para analisar as questões jurídico-privadas suscitadas em sede de apreciação de projeto de

operações urbanísticas, ao abrigo do direito privado.

Embora se possa aceitar ser esta a atual realidade municipal, isso não significa que a

médio prazo este estado de coisas não possa vir a ser alterado, considerando a experiência e o

modus operandi que os municípios irão adquirir, quando, ab initio, ou seja, desde o nascimento

do procedimento administrativo, seja ele de licenciamento ou de comunicação prévia ou até se

trate de um pedido de informação prévia, passem a velar pelo cumprimento das regras de direito

privado relacionadas com direitos de terceiros de boa-fé.

Como dizia o poeta LUÍS VAZ DE CAMÕES “(...) mudam-se os tempos, mudam-se as

vontades, muda-se o ser, muda-se a confiança; todo o mundo é composto de mudança.” A

realidade muda, a Lei muda, as mentalidades mudam. As atitudes e as condutas vão-se adaptando

face a novas exigências, perante novos desafios, fazendo jus ao antigo provérbio “a necessidade

aguça o engenho”.

Refira-se, também, que ALVES CORREIA descrevia o direito do urbanismo como um ramo

de direito instável, flexível, em constante mudança

Para o autor “a essência do direito do urbanismo reside na harmonização ou

compatibilização entre os diferentes interesses implicados no uso e transformação desse bem

essencial – por natureza, escasso e irreprodutível – que é o solo, sendo, por isso, constituído por

normas jurídicas cuja função precípua é a ponderação de interesses e a superação dos conflitos

de interesses surgidos a propósito da utilização do mesmo (ponderação que reveste uma tríplice



vertente: entre interesses públicos e privados colidentes, entre interesses públicos que não são

coincidentes e entre interesses privados divergentes. 26

A experiência de lidar com outras maneiras de apreciar e analisar o pedido de

licenciamento/apresentação da comunicação prévia, ou até mesmo nos casos em que os serviços

municipais irão analisar a viabilidade relativamente a determinada construção numa certa parcela,

mediante um pedido de informação prévia (que é facultativo), iremos ver como a administração

local rapidamente se adaptará a estas novas condutas, sendo certo que o objetivo subjacente a

este esforço será sempre o da prossecução do interesse público.

Com este novo paradigma de atuação municipal, estamos convictos que decrescerão

vertiginosamente as situações de litígio entre os donos de obra e os terceiros de boa-fé.

Saliente-se que a constatada e compreensível impreparação por parte da administração

local, no âmbito dos procedimentos administrativos, muito se deveu ao facto de ter imperado,

durante várias décadas, uma manifesta inércia por parte dos municípios relativamente à

ponderação de questões jurídico-privadas, fruto do entendimento jurisprudencial e doutrinal, bem

como a falta de previsão legal, conforme, aliás, a este último nível, ainda hoje se verifica.

Convém esclarecer que, para essa situação, contribuiu também o facto de não ter havido

(nem haver), por um lado, suporte constitucional para que se avance para uma efetiva mudança

e aceitação de que o ordenamento jurídico é uno, por outro lado, a dificuldade mais do que

compreensível do sistema autárquico ter, definitivamente, de abarcar quer na sua atuação quer na

sua capacidade decisora tantas e tão complexas relações da vida.

26FERNANDO ALVES CORREIA, Manual do Direito do Urbanismo, Vol. I., 4.ª Edição, 2008, Almedina, p.65.



XII. CAMINHOS A SEGUIR

A nosso ver, será uma boa conduta da administração realizar as necessárias averiguações

e diligências no sentido de apurar um determinado ónus ou direito de terceiros de boa-fé, sempre

que se verifique a entrada de um qualquer procedimento administrativo para realização de uma

determinada operação urbanística.

Sempre que haja erro nos pressupostos e violação da lei, deverá o município proceder à

própria anulação do ato administrativo, sem que para tal se considere haver usurpação de poderes.

Em sentido análogo, prescrevia o aresto do STA de 23/06/1999, “o acto que revoga um

outro, resultante de se ter apurado a existência de um ónus cuja inexistência vicia a vontade da

autarquia ou do seu presidente ao conceder a licença para a construção requerida, e que resultou

das diligências por ela levadas a cabo, não enferma de vício de usurpação de poder.”

Passaremos a abordar os trilhos que nos parecem ajustados e pertinentes para não

incorrer nos erros do passado e que irão contribuir para ultrapassar as dificuldades até então

sentidas quer pela administração local, quer pelos intervenientes dos processo, nomeadamente

os donos de obra ou promotores, quer, sobretudo, para os terceiros de boa-fé, que por serem o

“elo mais fraco” permaneceram desprotegidos quanto aos seus legítimos direitos e interesses, ao

longo de várias décadas.

1. Competências para averiguação dos pressupostos pela Administração Pública

A par de uma eventual punição de âmbito contraordenacional, que teria necessariamente

de estar prevista na Lei, sempre se diria que a própria administração pública deveria munir-se de

efetivas (e legais) competências para ordenar as diligências necessárias à averiguação do direito



de terceiros de boa-fé, nomeadamente no que respeita à existência de uma qualquer servidão de

cariz privado que recaia sobre qualquer prédio e que afete a respetiva esfera jurídica de terceiros

de boa-fé.

Estamos convictos que os reais interesses dos direitos de terceiros de boa-fé ficariam

salvaguardados de forma mais eficaz e célere, ultrapassando o desgastante arrastar de situações

de litígio e de conflito para todos os intervenientes, conforme ficou sobejamente explanado.

Desta feita, afigura-se-nos que, nos diversos atos de gestão urbanística, quer sejam de

alvará de licença, da apresentação de comunicação prévia ou de pedido de informação prévia

(procedimento facultativo), deveriam os municípios, a priori, tal como sucede com as questões

suscitadas que se prendem com a legitimidade do requerente, averiguar os pressupostos

subjacentes aos respetivos procedimentos.

A par desta atuação “preventiva” e de grande utilidade para evitar males maiores num

futuro próximo, os municípios deveriam ainda velar pelo cumprimento total das normas de direito

privado, abstendo-se de conceder qualquer licença de construção ou sequer permitir que seja

realizada a operação urbanística sempre que se verifique ofensa, desrespeito ou contradição com

as normas de natureza privada.

Em vez de cuidar e velar única e exclusivamente pelo cumprimento das normas de direito

do urbanismo, a administração local com este novo olhar e cuidado (inovador) perante as normas

de direito privado, estaria a contribuir para o entendimento de que o ordenamento jurídico é uno

e, consequentemente, é como unidade que deverá ser tratado.

2. Da invalidade do ato administrativo

2.1. Preliminares

O conceito de ato administrativo “começa por pressupor um conceito material de acto

administrativo, que se refere nos termos do CPA (artigo 148.º), às decisões materialmente

administrativas de autoridade (“no exercício de poderes jurídico-administrativos”) que visem a

produção de efeitos externos numa situação individual e concreta – independentemente da forma



sob que são emitidas, isto é, mesmo que apareçam em forma de regulamento ou estejam contidas

em diplomas legislativos.”27

Segundo defende VIEIRA DE ANDRADE, do conceito de ato administrativo ficam excluídos

os puros atos instrumentais (propostas, pareceres, comunicações, etc.), bem como as ações ou

operações materiais (de exercício ou de execução) e comportamentos (informações, avisos) –

porquanto não consubstanciando decisões, não são sequer atos administrativos. 28

Em termos genéricos, defende este autor que, a função da impugnação de atos

administrativos baseia-se no controlo da sua invalidade. 29

Desta feita, “(...) a lei continua a prever a utilização deste meio para obter a declaração

de nulidade ou de inexistência de actos administrativos, embora o pedido continue a ser, em regra,

dirigido a obter a anulação dos actos”. 30

Em matéria de invalidade dos atos administrativos que não observem requisitos de

validade impostos por regras imperativas, o regime-regra é o da anulabilidade. 31

Portanto, são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou

outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção. Vide artigo

163.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (C.P.A.).

Segundo o disposto no n.º 2 do citado preceito “[o] ato anulável produz efeitos jurídicos,

que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida

pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração.”

Nos termos do CPTA determina-se que “[s]em prejuízo do eventual poder de praticar novo

ato administrativo no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de

um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se

o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não

tenha cumprido com fundamento naquele acto, por referência à situação jurídica e de facto

existente no momento em que deveria ter actuado”.(Artigo 173.º, n.º 1).

27Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa..., ob. Cit. pg. 163.




31Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do Código do Procedimento

Administrativo, 2.ª Edição, Almedina, 2015, pg. 263.



Assim, “a anulabilidade é a figura mais comum de invalidade e reflete uma menor

gravidade da ilegalidade subjacente, ao ponto de o ato ser eficaz até ser anulado administrativa ou

judicialmente”.32

“Na anulabilidade o ato produz efeitos precários na medida em que, se o ato vier a ser

anulado, podem vir a ser destruídos com eficácia retroativa.”33

Nos termos do CPA, artigo 168.º, “[o]s atos administrativos podem ser objeto de anulação

administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente

da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento

da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar

da respetiva emissão”.

Os atos constitutivos de direitos só podem ser objeto de anulação administrativa dentro do

prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão. Cfr. Artigo 168.º, n.º 2, do C.P.A.

“Sendo a anulabilidade a sanção para os vícios menos graves, compreende-se que ela

tenha consequências menos radicais do que as que decorrem da nulidade. Deste modo, o ato

anulável produz efeitos até ser anulado (se bem que a anulação do ato tenha eficácia retroativa,

eliminado, em geral, os efeitos entretanto produzidos pelo ato, que, nesse sentido, têm de ser

considerados provisórios) – Cfr. N.º 2 do artigo 163.º”. 34

Desta feita, [o]s atos anuláveis podem ser impugnados perante os tribunais administrativos

competentes ou perante a própria Administração dentro dos prazos legalmente estabelecidos,

prazos esses que são agora (…) diferentes”.35

O prazo, cuja queda torna o ato inopugnável, é de três meses para os particulares e de um

ano para o Ministério Público, nos termos do artigo 58.º do Código do Processo dos Tribunais

Administrativos (CPTA). 36

Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a finalidade de cada tipo de ato administrativo, é a

prossecução dos interesses públicos cuja satisfação o legislador tem em vista quando atribui a um

órgão administrativo o poder de praticar esse tipo de ato administrativo.

32Vide FERNANDO GONÇAVES/ MANUEL JOÃO ALVES/VITOR MANUEL FREITAS VIEIRA/RUI MIGUEL GONÇALVES, BRUNO CORREIA/

MARIANA VIOLANTE GONÇALVES, Novo Código Administrativo, Anotado e Comentado, 2.º Edição, Almedina, 2015, pg. 209. 33Cfr. GONÇALVES, Fernando, ob. Cit. pg. 209. 34FERNANDA PAULA OLIVEIRA/JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Noções Fundamentais e Direito Administrativo”, 4.º edição,

Almedina, 2016, pg. 242. 35FERNANDA PAULA OLIVEIRA/JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Noções Fundamentais e Direito Administrativo”, ob. Cit. pg. 242. 36FERNANDA PAULA OLIVEIRA/JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Noções Fundamentais e Direito Administrativo”, ob. Cit. Nota de

Rodapé, pp. 242.



Assim, as competências administrativas são poderes funcionais, normativamente

atribuídos para a prossecução de fins de interesse público.37

2.2 Erro nos Pressupostos

Defende o mesmo autor que, para que o ato prossiga o fim legalmente pretendido,

necessário se torna que a sua emissão se fundamente em pressupostos legalmente previstos e

efetivamente existentes.

Caso assim não suceda, verificar-se-á um vício por falta de pressupostos, o que

determinará a anulabilidade do ato.38

Se a emissão do ato se basear em pressupostos legalmente previstos, mas não

efetivamente existentes, verificar-se-á falta de pressuposto real ou de facto: a circunstância

legalmente prevista não existiu na realidade.39

É o que sucede quando o dono da obra que pretende edificar uma moradia unifamiliar

vem junto da respectiva autarquia solicitar o competente licenciamento da obra, omitindo que

aquele mesmo prédio, de que é proprietário, se encontra onerado com uma servidão de passagem,

em benefício de terceiros vizinhos.

E, com base nessa omissão, que determina erro relativamente aos pressupostos, o

município, com desconhecimento total da efetiva existência daquela servidão privada, veio a emitir

a licença de construção solicitada pelo particular, com prejuízo de terceiros de boa-fé.

O erro nos pressupostos de facto constitui uma das causas de invalidade do ato

administrativo, consubstanciando um vício de violação da lei que configura uma ilegalidade de

natureza material, pois é a própria substância do ato administrativo que contraria a lei. 40

Na verdade, “tal vício consiste na divergência entre os pressupostos de que o autor do

acto partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efectiva verificação na situação em

37Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, ob. Cit.p. 294.

38Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, ob. Cit. p 295.

39Vide ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, Direito Administrativo, policp., Coimbra, 1978, Pp. 274-275.

40 Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0545/2008, de 12/03/2009.



concreto, resultando do facto de terem considerado na decisão administrativos factos não provados

ou desconformes com a realidade.”41

Perante este estado de coisas, admite-se que, constatando-se a existência de erro quanto

aos pressupostos, fará todo o sentido que se prossiga com a anulação oficiosa do ato

administrativo, tendo como fundamento a sua ilegalidade.

Na base do direito administrativo praticado no exercício de poderes discricionários, deve

estar sempre uma vontade esclarecida e livre.

Se a vontade da administração não for esclarecida ou não for livre, porque foi determinada

por erro, dolo ou coação, então haverá vício de vontade, ou seja, existe uma vontade que se

encontra inquinada e que consequentemente deverá fundamentar a invalidade do ato.42

Os pressupostos de cada tipo de ato administrativo são as circunstâncias objetivas,

normativamente previstas da verificação das quais depende a constituição da Administração no

poder-dever de agir através da emissão de um ato administrativo desse tipo.43

Conforme esclarece DIOGO FREITAS DO AMARAL, “(...) os órgãos administrativos dispõem

da faculdade de, respeitados certos limites, extinguir os efeitos jurídicos dos atos que

anteriormente praticaram, desde que os reputem inválidos ou inconvenientes. 44

Na generalidade dos atos administrativos vigora a regra plasmada no artigo 168.º, n.º 1,

do C.P.A., que estabelece que [o]s atos administrativos podem ser objeto de anulação

administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente

da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento

da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar

da respetiva emissão”.

Porém, conforme prevê o artigo 168.º, n.º 4, do C.P.A., quando estamos perante atos

constitutivos de direitos, salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente,

tais atos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data

da sua emissão, nas seguintes circunstâncias:

41 Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0545/2008, de 12/03/2009.

42DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 3.ª Edição, 2016, p. 353.

43Cfr. ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, ob. cit. p. 271 ss..

44Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, ob. cit. p. 383.



a) Quando o respetivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à obtenção

da sua prática;

b) Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à

obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada;

c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade,

nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do

prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas.

De acordo com a lei, consideram-se “constitutivos de direitos” os atos administrativos que

atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus,

encargos ou sujeições, salvo quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato.

(C.P.A., artigo 167.º, n.º 3).

Atendendo que a licença de construção emitida pela administração local a favor de um

determinado interessado com vista à possibilidade legal de construção da sua própria moradia

unifamiliar, consubstancia um verdadeiro ato constitutivo de direito, considerando, ainda, que o

mesmo interessado omitiu, intencionalmente, que sobre o prédio onde foi implantada a moradia

recaía uma servidão privada, poder-se-á concluir que este ato administrativo poderá ser objeto de

anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão.

É, de facto, o que prescreve o artigo 168.º, n.º 4, alínea a) do C.P.A.

Convém salientar que quando o referido ato administrativo (emissão da licença de

construção) se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional, o mesmo só pode ser objeto de

anulação administrativa oficiosa. Cfr. Artigo 168.º, n,º 5, do C.P.A.

Na situação referenciada, em que o dono da obra dolosamente omite pressupostos quer

de facto quer de direito, importantes para a cabal e justa decisão administrativa, como é o caso

do ónus de servidão privada que incide sobre o prédio onde se edificou uma moradia unifamiliar,

ficará, como bem se entende, descartada qualquer indemnização a prestar a esse titular,

porquanto a ele se deve o erro nos pressupostos, e consequentemente as consequências daí

decorrentes, nos termos do n.º 6, do supra enunciado preceito legal.

Seguidamente, iremos esboçar alguns contornos que nos parecem pertinentes

relativamente à possibilidade (a nosso ver justa e merecida) de ser atribuída uma indemnização

aos terceiros de boa- fé pelos prejuízos e custos decorrentes da atuação dolosa do

requerente/titular da licença de construção, emitida no âmbito do procedimento administrativo,

que correu seus trâmites junto dos municípios.



3. Direito a indemnização do terceiro de boa-fé pelos danos causados

Poder-se-ia, agora, com alguma pertinência, questionar se o terceiro ou vizinho de boa-fé

não deveriam poder beneficiar de uma indemnização pelos danos, prejuízos, contratempos e

despesas (custas processuais) derivadas da atuação dolosa por parte do interveniente (dono da

obra/promotor) no âmbito do procedimento administrativo para licenciamento ou de apresentação

de comunicação prévia, que pretendendo levar a cabo a sua pretensão de realizar uma operação

urbanística, intencionalmente omitiu direitos de terceiros.

Afigura-se-nos que assim deveria ser. Caso se prove que o dono da obra pretendendo

executar uma determinada operação urbanística ocultou deliberadamente, portanto com má-fé,

um direito legítimo de terceiros de boa-fé ou, propositadamente, omitiu um certo ónus que recaía

sobre o prédio onde implantou a sua moradia, no mínimo, deveria ser responsável pelo pagamento

de uma indemnização ao terceiro lesado e, ainda, deveria proceder ao ressarcimento pelos danos

e prejuízos perante a própria administração local.

Coloca-se ainda a questão de saber se a própria administração pública não deveria

também ela ser responsabilizada por não ter averiguado ab initio, ou seja, atempadamente, os

pressupostos de facto e de direito que estão na origem dos referenciados procedimentos

administrativos.

Relativamente à possibilidade de à administração local ser assacada uma eventual

responsabilidade pela falta de averiguação atempada de todos os pressupostos de facto e de direito

subjacentes ao pedido para realização de operação urbanística, afigura-se-nos não ser adequado,

na medida em que é o próprio RJUE que impele a atuação da administração para uma análise

(tão-só) à luz do direito do urbanismo, independentemente das normas do direito privado.

Na senda do que vem sendo dito, interrogar-se-ia, ainda, da possibilidade dos terceiros de

boa-fé exigirem junto das autarquias, entidades decisoras no plano urbanístico, uma eventual

indemnização pelos danos e prejuízos resultantes da ausência de averiguação dos pressupostos

de facto e de direito subjacentes ao pedido de licenciamento administrativo ou ao regime da

comunicação prévia.



Poderia, ainda, questionar-se se o particular detentor da licença de construção, que

deliberadamente ocultou factos importantes para a boa decisão administrativa, como seja o da

existência de servidão de passagem, findo o procedimento administrativo, poderá exigir da

administração local uma indemnização por ver a mesma licença anulada quer administrativamente

quer ao nível jurisdicional.

De facto, caso se apure que o erro nos pressupostos, que subjaz à prolação da decisão

administrativa que concedeu a licença de construção para determinada operação urbanística, ficou

a dever-se única e exclusivamente à manifesta omissão por parte do requerente (de má-fé), afigura-

se-nos adequado e justo que este não terá direito a qualquer tipo de indemnização até porque foi

ele o responsável pela omissão e subsequente erro nos pressupostos.

4. Sanções para as omissões deliberadas por parte do dono de obra ou promotor

Enquanto a Constituição o não consagrar nem a legislação o prever, restar-nos-á que,

sempre que seja suscitada qualquer dúvida relativamente aos direitos de terceiros em sede de

procedimento administrativo, quer de licenciamento de obras de construção civil, quer ao nível da

comunicação prévia para realização de operações urbanísticas, deverá a administração municipal

promover, imediatamente, a suspensão do procedimento, até que a mesma seja clara e

definitivamente esclarecida.

Por isso, não nos cansámos de salientar a importância que teve e o contributo que trouxe

a decisão proferida em sede do aresto do S.T.A., de 23/06/1999, representando uma inovadora

abordagem da temática que nos ocupa, permitindo encarar uma administração local como sendo

capaz de aceitar e facultar a possibilidade do direito do urbanismo conviver, simultaneamente,

com as demais normas de direito privado.

Para além de tudo, este novo entendimento contribuiu para que o direito do urbanismo

não fosse perpetuamente “condenado” e confinado a uma existência solitária, alheado totalmente

da esfera jurídica privatística dos intervenientes no procedimento administrativo, com vista à

realização de operações urbanísticas, conforme se verificou ao longo de várias décadas.



Nos termos do citado aresto “todo o administrado, em obediência da boa-fé também

consagrado no âmbito da actividade administrativa (…), deve, em pedido dirigido à Administração

Pública fornecer todos os elementos necessários e suficientes para que ela possa proferir decisão

rápida e justa”.

Face a isto, viola o princípio da boa-fé todo aquele que se arroga a propriedade de um

prédio, omitindo, porém, a existência de um direito de servidão sobre o mesmo imóvel.

Parece-nos que seria adequado e aconselhável sancionar a conduta destes interessados

que, de má-fé, omitem factos importantes para efeitos de uma boa e justa decisão por parte da

administração local, devendo ser-lhes assacada a correspondente responsabilização, no mínimo

contraordenacional, pelos danos causados a terceiros de boa-fé.

Estas omissões relativamente aos pressupostos por parte do dono de obra, que

intencionalmente os omite em sede dos procedimentos administrativos, viciando desta feita a

vontade da própria administração local, a qual decide com base em erro, deveria consubstanciar

uma contraordenação nos termos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, a juntar-se ao

elenco plasmado no artigo 98.º, do mesmo diploma legal.

Porém, conforme VIEIRA DE ANDRADE vem defendendo a “actividade administrativa

suscita a necessidade de estabelecer garantias substanciais e procedimentais dos particulares,

que em grande medida são inspiradas pelo direito penal: princípio da legalidade, princípio da

tipicidade, princípio da culpa, princípio da audiência prévia, princípio da tutela judicial efectiva e

em prazo razoável.”45

Prossegue o mesmo autor “[d]evem, contudo ter-se em conta as diferenças entre as

sanções administrativas e as sanções penais, atendendo especialmente a que a administração

não visa fazer justiça, mas assegurar a realização do interesse público”.46

O ilícito de mera ordenação social que viesse a ser integrado naquele normativo,

consubstanciaria um ilícito urbanístico.

Assim, “(…) convocando o urbanismo, designadamente no âmbito de aplicação do RJUE,

múltiplos atores e interesses de vária índole, e impondo ou pressupondo um conjunto amplo de

ónus e obrigações, necessário se torna, a par da definição dos deveres ou proibições imputáveis a

cada um, a previsão de situações de responsabilidade pelo seu incumprimento”.47

45JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 4.ª Edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2015, p.

134. 46Vide JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, ob. Cit. p. 134. 47FERNANDA PAULA OLIVEIRA, et al., in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 4.º Edição, Almedina, 2016, p.

630.



De facto, “a actividade de aplicação de sanções urbanísticas encerra o círculo de

actividades administrativas de natureza urbanística. Havendo o incumprimento das normas

urbanísticas, é reconhecido à Administração o poder de reprimir (jus punendi) os responsáveis por

esse facto, sem prejuízo de as condutas poderem ser enquadradas também num ilícito de outra

natureza, civil ou criminal”.48

Conforme ensina JOÃO MIRANDA, parece que se caminha cada vez mais para a

criminalização de condutas ilícitas no urbanismo. Para além de alterarem as previsões normativas

de certos tipos de crime praticados no exercício de funções públicas, como por exemplo o crime

de recebimento indevido de vantagem (artigo 372.º), o crime de corrupção passiva (artigo 373.º)

e o crime de corrupção ativa (artigo 374.º), foram ainda aditados dois novos crimes no Código

Penal relacionados com o ilícito urbanístico.49

Assim, criou-se o crime de violação de regras urbanísticas (artigo 278-A), destinado a

sancionar as condutas de realização de obras de construção, reconstrução ou ampliação de imóvel

que incidam sobre via pública, terreno da Reserva Ecológica Nacional ou da Reserva Agrícola

Nacional e bem do domínio público ou terreno especialmente protegido por disposição legal. 50

Mas as alterações não se ficaram por aqui. Criou-se, ainda, um novo crime no exercício

de funções públicas: “o crime de violação de regras urbanísticas por funcionário (artigo 382.º-A),

visando punir as condutas conscientes dos funcionários em desconformidade com a legalidade

urbanística e que se traduzam numa informação ou decisão favorável sobre um processo de

licenciamento ou de autorização, ou ainda na prestação de uma informação falsa sobre as leis ou

regulamentos aplicáveis”.51

48JOÃO MIRANDA, A função pública urbanística e o seu exercício por particulares, ob. Cit, nota de rodapé 999, p. 263. 49JOÃO MIRANDA, A função pública urbanística e o seu exercício por particulares”, ob. cit, nota de rodapé 999, p.263.

50JOÃO MIRANDA, A função pública urbanística e o seu exercício por particulares”, ob. cit, nota de rodapé 999, p.263.

51JOÃO MIRANDA, A função pública urbanística e o seu exercício por particulares”, ob. cit, nota de rodapé 999, p.264.



XIII. CONCLUSÕES

i. De nada valerá acelerar um procedimento de licenciamento de obras, alheio a quaisquer normas

de direito privado, se as suas implicações e consequências se estenderão com efeitos lesivos aos

terceiros de boa-fé, arrastando-se anos a fio pelos Tribunais;

ii. A licença de construção constitui uma relação duradoura com a administração e o seu titular,

porém, se atentar contra legítimos interesses de terceiros potencia relações duradouras de

conflitualidade;

iii. Os pretensos titulares de licença de obra deveriam, ab initio, ser informados pelos serviços

municipais dos riscos que incorrem no caso de existirem servidões e outros direitos de natureza

privada;

iv. A Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como o Regulamento Jurídico da

Urbanização e Edificação, deveriam prever a possibilidade da administração municipal indeferir o

pedido de licenciamento sempre que haja qualquer tipo de violação das normas de direito privado,

porquanto o ordenamento jurídico português deverá ser encarado como um todo e não como vários

“compartimentos estanques”;

v. Nos casos, como sucede no aresto do S.T.A., datado de 23/06/1999, em que o titular da licença

de construção omitiu a existência de servidão em benefício de prédio de terceiro, poderá a

Administração ou o Tribunal Administrativo proceder à anulação do respetivo ato administrativo;

vi. Quando suscitada qualquer dúvida relativa a direitos de terceiros, em sede de apreciação de

projetos de construção, deveria o Município, IMEDIATAMENTE, promover a suspensão do

procedimento, até que a questão jurídico-privada seja devida e definitivamente esclarecida;



vii. Na senda de HUGES-PERINET MARQUET, a Administração deveria guiar-se tanto pelas normas

de direito público como pelas normas de direito privado;

viii. Seria adequado e aconselhável sancionar a conduta dos interessados que, de má-fé, omitem

factos importantes para a prolação da decisão por parte da Administração;

ix. O recurso contencioso é o meio próprio para obter o reconhecimento judicial da existência de

todos os vícios que possam inquinar um ato administrativo lesivo, e, assim, obter a respetiva

anulação.

x. Os atos anuláveis podem ser impugnados perante os tribunais administrativos competentes ou

perante a própria Administração dentro dos prazos legalmente fixados.



XIV. BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, António Duarte de, “A natureza de aprovação do projeto de arquitetura e

a responsabilidade pela confiança no Direito o Urbanismo”, in Cadernos de Justiça

Administrativa (C.J.A.) n.º 45, maio/junho de 2004;

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Unificação de Alguns Regimes Jurídicos”, in Actas do Colóquio Internacional: Um Código

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GARCIA, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias – Direito do Urbanismo (Relatório),

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Após a Reforma Legislativa de 2007, in DRL n.º 01 (2008);

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OLIVEIRA, Fernanda Paula, Água mole em pedra dura...” de novo o ato de

aprovação do projeto de arquitetura, anotação ao Acórdão do Tribunal Central

Administrativo Sul (2.º Juízo), de 28/10/2009, P. 4110/08, in C.J.A., n.º 84,

novembro/dezembro de 2010;



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SOARES, Rogério Ehrhardt, Direito Administrativo, policp., Coimbra, 1978;

SOUSA, António Francisco de, O recurso de vizinhança (Reflexão sobre a natureza

jurídica do recurso de vizinhança contra construções em prédio vizinho e poluições dele

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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:

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CORREIA, Fernando Alves, O Plano urbanístico e o princípio da igualdade, Coimbra, 1989;

MARTINS, Licínio Lopes, A invalidade do acto administrativo no novo Código do

Procedimento Administrativo – As alterações mais recentes, in Comentários ao novo Código

do Procedimento Administrativo, 2.ª Edição, 2015, Lisboa, AAFDL;

OLIVEIRA, Fernanda Paula, As Alterações ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação

em Perguntas e Respostas, Almedina, 2016;

—Notas e Comentários à Revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial

de 2015, Almedina;

— Mais Uma Alteração ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. O Decreto-Lei n.º

136/2014, de 9 de Setembro, Almedina, 2015;

— Direito do Urbanismo. Do Planeamento à Gestão. AEDRL, 2015;



— A Discricionariedade de Planeamento Urbanístico Municipal na Dogmática Geral da

Discricionariedade Administrativa, Almedina, 2011;

— Nulidades Urbanísticas: Casos e Coisas, Almedina, 2011;

OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2003.



CURRICULUM VITAE

I. FORMAÇÃO ACADÉMICA

Curso de Direito na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.

II. ATIVIDADE PROFISSIONAL PRESENTE

a) Jurista na Câmara Municipal de Vila Verde, desde o ano de 2000, onde exerce as

seguintes funções:

Elaboração de pareceres jurídicos sobre todas as matérias que lhe são solicitadas;

Elaboração de Participações Crime nas mais diversas matérias;

Elaboração de Contestações em sede de Processos de Contraordenação

instaurados contra o Município de Vila Verde;

Preparação de informações e fornecimento de documentos solicitados pelos

Tribunais e demais entidades exteriores ao Município;

Elaboração e atualização de Regulamentos e Posturas Municipais;

Prestação de apoio jurídico ao município e às juntas de freguesia, quando

solicitado;

Tratamento, classificação e divulgação da legislação pelos diversos serviços

municipais, bem como informação sobre a mesma, sempre que solicitada pelos

respetivos serviços;



Apoio no que respeita às notificações, intimações e citações ordenadas pela

Câmara ou por outras entidades exteriores;

Elaboração de diversos contratos públicos, tendo exercido funções de notária

privativa substituta do município.

b) Instrutora de Processos de Contraordenação, nas mais variadas matérias,

nomeadamente:

Obras sem licença/obras sem admissão da comunicação prévia;

Obras em desconformidade com o projeto aprovado e licenciado;

Utilização/ocupação de edifícios sem a respetiva autorização de utilização;

Insalubridade de terrenos;

Queimas e queimadas sem licença;

Operações de aterro e desaterro sem licença camarária;

Falsas declarações prestadas pelo diretor da obra/diretor de fiscalização;

Falta de livro de obra no local onde decorrem os trabalhos;

Ausência de aviso a publicitar o pedido de licenciamento;

Não comunicação do início dos trabalhos;

Ocupação do espaço público sem licença;

Armazenamento de resíduos sem licenciamento;

Armazenagem de combustíveis sem título;

Exploração de indústrias sem título digital;

Publicidade afixada não licenciada;

Ausência de pedido de inspeção de ascensor;

Canídeos sem identificação e sem registo eletrónico;

Estabelecimento aberto para além do horário legalmente permitido;



Estabelecimento aberto sem mapa de horário afixado visível do exterior;

Depósito de lixo fora do local apropriado;

Ruído de vizinhança;

Máquinas de diversão sem licença e sem registo;

Café sem licença de exploração.

c) Instrutora de Processos Disciplinares, de Inquérito e de Averiguações.

III. ATIVIDADES PROFISSIONAIS ANTERIORES:

a) Advogada entre 1994 – 1999, no Escritório de Advocacia do Dr. António Estrada.

b) Assessora Jurídica na Associação Industrial do Minho (A.I.M.), onde desempenhou as

seguintes funções:

Consultadoria Jurídica às empresas, com particular incidência nas áreas de Direito

do Trabalho e Direito Comercial;

Divulgação da legislação relacionada com todas as áreas e atividades

empresariais;

Organização de seminários sobre motivos relevantes para o tecido empresarial;

Prestação de apoio às empresas em matérias relativas à propriedade industrial,

nomeadamente invenções e marcas, modelos de utilidade, nome e insígnia do

estabelecimento;

Prestação de serviços quanto à constituição de sociedades comerciais;

Informação aos associados, relacionada com os contratos coletivos de trabalho.

IV. SEMINÁRIOS:



“O Direito de Propriedade Industrial”, outubro de 1992;

“Investimentos de Apoio ao Investimento e Comércio Externos”, fevereiro de 1993;

“Processos Especiais de Recuperação de Empresa e de Falência”, junho de 1993;

“Legislação Laboral”, julho de 1993;

“Novo Regime da Segurança Social”, janeiro de 1994;

“Legislação Laboral”, janeiro de 1994;

“A Floresta e as Competências das Autarquias Locais”, março de 2014;

“A nova regulamentação urbanística municipal”, maio de 2015.

V. CONFERÊNCIAS:

“Novos Rumos de Responsabilidade Civil”, 6 de maio de 1994;

“A Qualificação Jurídica em Processo Penal”, 13 de maio de 1994;

“Ao Encontro de uma Nova Administração Pública” de 20 a 22 de março de 2001.

VI. AÇÕES DE FORMAÇÃO E CURSOS FREQUENTADOS:

Curso Intensivo de Jornalismo, organizado pela Universidade Católica Portuguesa,

Faculdade de Filosofia de Braga;

Curso de "Planeamento e Estratégia Empresarial", na Associação Industrial do

Minho (carga horária de 280 horas), outubro 1992;

Frequência do 4° ano de Inglês da Academia de Línguas da Ilha Madeira;

Frequência do 4° ano de Francês da Academia de Línguas da Ilha Madeira;



Ação de Formação: “Regime Geral das Contra-Ordenações”, 09 e 10 de abril de

2001;

Ação de Formação: “Procedimento administrativo na actuação administrativa

pública de hoje”, (duração 20 horas), outubro de 2001;

Ação de Formação Profissional: “Noções Básicas de Informática/Ambiente

Windows”, (duração horária: 30 horas), novembro de 2001;

Frequência do 1.º semestre do Mestrado em Filosofia (dominante Axiologia e Ética)

– Bioética, na Faculdade de Filosofia, Universidade Católica Portuguesa,

2002/2003;

Reunião do Centro de Estudos de Bioética, na Aula Magna da Faculdade de

Filosofia, da Universidade Católica Portuguesa, nov. 2003;

Curso de Formação Profissional: “Novo Regime Jurídico dos Instrumentos de

Gestão, previsto no Decreto-lei n.º 380799, de 22.09, alterado pelo Dec.-Lei n.º

310/2003, 10.12”, (duração de 18 horas), junho 2005;

“Sistema de Gestão Documental (SGD)”, (duração de 3:30 horas), janeiro de

2008;

“Sensibilização à Qualidade”, março de 2008;

“O Novo Código dos contratos públicos” (duração 21 horas), junho de 2008;

“Regime Jurídico de Urbanização e Edificação” (duração 14 horas), novembro de

2008;

“Jornadas de Modernização Administrativa – Novos desafios de gestão

autárquica”, (duração 10 horas), junho de 2009;

“Primeiros Socorros”, (duração 28 horas), julho de 2009;

“Software Colaborativo (Groupware) – ZIMBRA” (duração 2 horas), junho de 2010;

“Licenciamento Zero com Intolerância Máxima: DL n.º 48/2011, de 01 de abril”,

novembro de 2011;

“Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa” (duração 2 horas), janeiro de 2012;



“Regime Jurídico de Urbanização e Edificação” (duração 35 horas), fevereiro de

2012;

“Alteração ao Regime Jurídico das Autarquias” (duração 14 horas), novembro de

2013;

“Nova Lei das Finanças Locais”, (duração 14 horas), dezembro de 2013;

“Urbanização e Edificação (Licenciamento, Contraordenações, Plano Diretor) ”,

(duração 24 horas), outubro de 2014;

“Curso Breve de Atualização do Código do Procedimento Administrativo”, março

de 2015;

“Regime Jurídico das Faltas, Férias e Feriados”, 7 e 8 de junho de 2016;

“O Novo Código do Procedimento Administrativo”, 7 e 8 de setembro de 2016.

VII. INFORMAÇÃO ADICIONAL:

Inscrita na Ordem dos Advogados desde 1993;

Estágio de Advocacia: duração 18 meses, no escritório de Advocacia do Dr. António

Estrada;

Exercício da Advocacia: 1994 –1999;

Participação na "Feira das Profissões" e apoio aos projetos vocacionados na

Escola E.B. 2,3 de Vila Verde – abril 1998 e maio 1999;

Voluntariado nos Hospitais da Universidade de Coimbra;

Colaboradora eventual no Suplemento Cultural do Diário do Minho.

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