ANÁLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS 2005 – 2009 Y DEL PLAN ANUAL 2005 DEL SECTOR...

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    Informe final

    ANLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS20052009Y DEL PLAN ANUAL 2005DEL SECTOR EDUCACIN

    Ricardo Cuenca

    Con la colaboracin de Patricia Andrade

    Lima, Mayo 2005

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    ndice

    Introduccin....3

    1.

    Marco referencial..5

    2. Aspectos metodolgicos.........21

    3. Anlisis de los planes de transferencia...24

    3.1. Aspectos generales.........25

    3.2. Transferencia de funciones: nivel regional, provincial ydistrital....29

    3.3.

    Acciones de descentralizacin educativa previstas para el 2005...34

    4. Conclusiones..38

    5. Recomendaciones...44

    6. Eplogo...45

    Referencias bibliogrficas....47

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    Introduccin

    Segn la normatividad vigente y en el marco del proceso de descentralizacin

    sectorial, el Ministerio de Educacin (MED) present al Consejo Nacional deDescentralizacin (CND) los Planes de Transferencia de Competencias para el ao

    2005 y de mediano plazo (20062009).

    La Defensora del Pueblo en el marco de su proyecto de descentralizacin y buen

    gobierno ha credo conveniente realizar un anlisis de dichos planes con la finalidad

    de aportar a la discusin, reflexionar sobre la relacin de los planes de transferencia

    con un educacin basada en enfoque de derecho y contar con elementos que le

    permitan actuar de manera directa al respecto.

    Para el caso del Per, han existido experiencias de descentralizacin de la educacin,

    aunque en la mayora de los casos estos procesos correspondieron slo a la

    desconcentracin de funciones y actividades administrativas, a partir de la dcada del

    60 con la creacin de cuatro regiones educativas1; la creacin en el marco de la

    reforma educativa de los 70 de las zonas educativas en los departamentos y

    provincias y la posterior puesta en ejecucin de los Ncleos Educativos Comunales

    (NEC) que sirvieron de eje para la labor de las Redes Educativas. Los inicios de los 80

    se constituyeron en los aos de revisin de la Reforma Educativa y como resultado de

    esta revisin los NEC fueron sustituidos por Supervisiones. stas operaron hasta

    mediados de los 80, momento en el cual se conformaron las Unidades de Servicios

    Educativos (USE). La USE sustituy a nivel administrativo a los NEC y las

    Supervisiones, pero a diferencia de estas ltimas las USEtuvierony tienen- funciones

    pedaggicas que influyen directamente en las decisiones de las escuelas. Hacia finales

    de la dcada de los 80, la creacin de las regiones y subregiones de educacin

    organizaron un nivel ms de gestin, las reas de Desarrollo Educativo (ADE) que

    tuvieron jurisdiccin en mbitos ms pequeos y slo a nivel de funciones

    1Segn los registros reportados por Rueda y Luna (2002) se afirma que existen intentos pioneros pordescentralizar el sistema educativo desde finales del siglo XIX, con la promulgacin del Reglamento

    de Instruccin Primaria de 1874 que facultaba a los consejos distritales, municipalidades y consejosdepartamentales la conduccin de la educacin peruana.

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    pedaggicas a diferencia de la USEque adems tuvieron competencias administrativas.

    (Iguiiz y Del Castillo, 1995).

    Durante estos ltimos aos el Per se est dando una nueva oportunidad de reiniciar

    nuevamente este proceso. Esperamos que a partir de las lecciones aprendidas y las

    intenciones actuales el pas logre el propsito.

    Esta nueva oportunidad es propicia para incorporar una nueva dimensin en las

    discusiones sobre la descentralizacin educativa: el enfoque de derechos en

    educacin. Sobre la base de las propuestas presentadas por la Naciones Unidas para

    trabajar el enfoque de derechos en educacin, el anlisis de los planes de transferencia

    dar cuenta de cmo estos planes han abordado el tema.

    El documento est organizado en seis secciones. Se inicia con un marco referencial

    que recoge aspectos conceptuales sobre descentralizacin educativa, tales como

    enfoques, modelos y pautas tericas generales. Una segunda seccin registra el

    proceso metodolgico utilizado para el anlisis de los documentos. El tercer captulo

    consigna el anlisis propiamente dicho de los planes de transferencia. Finalmente, el

    cuarto captulo registra algunas conclusiones obtenidas a partir del anlisis,

    organizadas en aspectos positivos y negativos, as como la viabilidad de su puesta en

    marcha. La quinta seccin propone algunas recomendaciones generales y especficas

    presentadas como insumos para un futuro trabajo de la Defensora del Pueblo en este

    tema. Finalmente, a manera de eplogo se presentan algunas ideas asociadas al

    enfoque de derechos en educacin.

    Sometemos a discusin este anlisis con la finalidad de aportar a la construccin deun proceso de descentralizacin educativa que contribuya directamente a que el pas

    cuente con una educacin de calidad para todos y para todas.

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    1. Marco referencial

    Uno de los ejes para el anlisis de los planes de transferencia es la relacin de estos

    con un marco de referencia que incluye conceptos, modelos y enfoques de ladescentralizacin educativa. En tal sentido, se presentan a continuacin unas someras

    anotaciones al respecto, organizadas en: grados, niveles y razones para descentralizar,

    eficiencia, calidad y equidad en el proceso de descentralizacin, la descentralizacin

    desde un enfoque de derechos, y las percepciones, expectativas y capacidades en las

    regiones.

    1.1. Grados, niveles y razones para descentralizar

    Segn Calvo (2003), la descentralizacin se define de manera general como un

    proceso de transferencia del poder central o federal a las colectividades regionales

    (estados, departamentos, provincias o municipios) acompaada de una nueva forma

    de autonoma, as como de algn grado de participacin social, bajo distintos roles. En

    esta definicin hay varios aspectos claves para el anlisis de la descentralizacin, que

    se desarrollan a continuacin.

    Un primer elemento a considerar es que la transferencia de funciones en un sistema

    descentralizado alcanza grados (algunos autores denominan a estos grados como

    estrategias) distintos, segn el poder de decisin (autoridad) que se transfiere, y su

    respectivo correlato de ejercicio regulado o con autonoma en el desempeo de las

    competencias y el manejo de los recursos. En este marco tenemos:

    Desconcentracin, cuando ocurre una transferencia de tareas y de

    responsabilidades hacia otras unidades del sistema, ms no as de autoridad en

    sentido pleno sino regulada, sujeta a directivas, control y rendicin de cuentas.

    Delegacin, situacin en la que se transfiere autoridad para tomar decisiones a

    unidades de menor nivel en jerarqua, no obstante la autoridad puede ser removida

    por la unidad que delega, si as lo considera.

    Devolucin, transferencia de autoridad la cual puede actuar de manera

    independiente. En este caso se puede hablar de descentralizacin propiamente

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    dicha, porque el traslado de competencias se hace a niveles de decisin y gestin

    que son autnomos para tomar sus decisiones polticas y administrativas y asumir

    las responsabilidades que le corresponden por ellas. Esta estrategia otorga a los

    ciudadanos y a sus representantes electos mayor injerencia en la toma de

    decisiones pblicas, lo que producir decisiones ms informadas y representativas

    de los diversos intereses sociales que las tomadas slo por las autoridades

    nacionales. La participacin es representativa o directa. (Candia, 2004; Malpica,

    1994; UNESCO, 2005).

    Una forma extrema de esta devolucin se da cuando se regula para fomentar

    participacin privada; licitndose, para adjudicar temporalmente la

    administracin; o se privatiza el servicio que incluye a las anteriores ms los

    subsidios a la demanda (UNESCO, 2005).

    Por lo general, estas estrategias no son excluyentes entre s, sino que pueden darse en

    forma simultnea, configurando lo que se conoce como modelos mixtos o hbridos,

    que combinan formas de desconcentracin y de descentralizacin (Malpica, 1994; Di

    Gropello, 1999; Hanson, 1997). Hay sistemas centralizados donde se puede encontrar

    funciones descentralizadas en algn nivel, por ejemplo escuelas que toman decisiones

    respecto a los mtodos pedaggicos y de evaluacin; lo mismo que sistemas

    descentralizados con funciones centralizadas (Winkler y Gershberg, 2000).

    Si bien es cierto no existen ni recetas ni formulas nicas para determinar el grado en

    el que es ms conveniente trabajar de manera descentralizada, es cierto que esta

    discusin est relacionada a las propuestas de modelos de descentralizacin que el

    pas debe discutir. Esta eleccin de modelo tiene entre otras variables lainterrelacin con una discusin mayor que tiene que ver con la propuesta de un

    modelo de desarrollo de pas y un proyecto de nacin.

    De otro lado, dada la larga tradicin centralista en el pas pensar en un proceso que

    priorice la devolucin de competencias sin considerar algunas condiciones que se

    deben por lo menos trabajar en paralelo no pareciera ser la mejor estrategia. Es decir,

    en un gradual proceso de devolucin, iniciado por la desconcentracin de algunasfunciones, y no slo de redistribucin de las funciones en el tiempo se debera

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    acompaar de un proceso de desarrollo de capacidades y actitudes en los nuevos

    actores de la sociedad, la dotacin de un marco legal pertinente y la toma de

    conciencia social respecto a que la descentralizacin es medio por el que se opta para

    alcanzar fines mayores de la sociedad.

    Considerando que es posible esta simultaneidad de grados de transferencia, en los

    procesos de descentralizacin, el anlisis de los planes de transferencia propuesto

    deber examinar, comparar y diferenciar los grados de transferencia para las diversas

    funciones educativas. Para este anlisis es til contar con una clasificacin de estas

    funciones, contando con la propuesta de la Organizacin para la Cooperacin y el

    Desarrollo Econmicos (OCDE) que seala cuatro tipo de funciones: a) relativas a la

    organizacin de la instruccin, b) funciones vinculadas a la gestin del personal, c)

    funciones deplanificacin y estructura, y d) funciones relacionadas al manejo de los

    recursos.

    Un segundo elemento a considerar es el nivel en el que se descentraliza, el cual puede

    variar desde el gobierno regional y local, a la comunidad y escuela. Las

    responsabilidades educativas pueden estar compartidas o ser especficas en cada nivel.

    Segn esto, Di Gropello (2004) luego de hacer un anlisis de los procesos de

    descentralizacin educativa en Amrica Latina plantea la existencia de al menos tres

    modelos de descentralizacin: un modelo basado en los gobiernos subnacionales, un

    modelo basado en la responsabilidad compartida a nivel subnacional y un modelo

    basado en la autonomizacin de las escuelas.

    El primer modelo, basado en los gobiernos subnacionales, implica la existencia de un

    actor poltico intermedio en el centro del proceso de descentralizacin, es decir, entreel estado nacional y las escuelas, prestadoras del servicio educativo. Estos actores

    polticos intermedios pueden ser organismos desconcentrados del nivel nacional,

    sujetos a control, o ser organismos con plena autonoma, elegidos, por ejemplo, de

    manera directa por los ciudadanos locales.

    En el segundo modelo la responsabilidad es compartida a nivel subnacional, lo que

    introduce la idea de establecer acciones complementarias entre ms de un actor, endonde, normalmente se encuentran los niveles nacional, regional y local.

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    El tercer modelo, basado en la autonoma de las escuelas, registra caractersticas

    distintas a los anteriores. De un lado, la ausencia de instancias polticas intermedias y

    un mayor grado de participacin directa de la comunidad en la gestin educativa. Las

    escuelas reciben entonces amplias facultades administrativas y pedaggicas. El

    supuesto es que el control a nivel local y en manos de los ciudadanos mejorar la

    eficiencia tanto en la oferta como en la demanda.

    En los tres modelos se puede identificar una determinada organizacin de los actores

    involucrados y de relaciones entre stos alrededor de la rendicin de cuentas. Se

    identifica al menos tres grupos de actores: los decisores de polticas, los prestadores

    de los servicios y los ciudadanos (usuarios, clientes). En cuanto a las relaciones de

    rendicin de cuentas, se identifican como mecanismos frecuentes el control jerrquico

    (supervisin sumada en algunos casos a incentivos para el cumplimiento de objetivos

    y metas institucionales, los convenios (entre sociedad y Estado), el derecho a voz y el

    poder ciudadano, que opera a travs de mecanismos diversos de participacin,

    protesta o feedback. Permite adems, acumular capital social en trminos de

    responsabilidad cvica y ejercicio de derechos, como se ver ms adelante. Cabe

    sealar, no obstante, que el sentido que se le otorga ac a la participacin es

    principalmente funcional, en trminos del control y presin que pueden ejercer para

    mejorar la entrega de la oferta; sta es una manera ms no la nica de concebir el rol

    de las familias y comunidad en general en el proceso de descentralizacin.

    La informacin recogida sobre los modelos su combinacin con los grados en el poder

    de decisin deja algunas conclusiones importantes. El xito o fracaso de la puesta en

    marcha de un proceso de descentralizacin depende de algunas situaciones que deben

    darse, al margen de la puesta en prctica de cualquier modelo. Di Gropello (2004)menciona algunas de ellas:

    El grado de coherencia entre el modelo seleccionado y los mecanismos de

    rendicin de cuentas (mecanismos de participacin).

    La transferencia real de autoridad a las unidades subnacionales, tanto de gobierno

    como de prestacin de servicios.

    El establecimiento de prcticas a la responsabilizacin de parte de todos los

    actores involucrados.

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    La puesta en marcha de mecanismos y procesos de comunicacin con efectivo

    intercambio de informacin.

    La gestin compartida de sistemas de monitoreo y evaluacin de las acciones.

    Un aspecto a considerar tambin es que la descentralizacin educativa se enmarca, por

    lo general, en un proceso mayor de reforma del Estado, que tiene objetivos tcnicos y

    polticos propios (mayor control a nivel local). La lgica de fondo, en este caso, no es

    la de un proceso motivado en primer lugar por la necesidad de mejorar la calidad

    educativa, donde se enfatizan los aspectos curriculares y propiamente pedaggicos.

    No obstante, existe un discurso asociado a la descentralizacin como proceso de

    modernizacin del Estado, en tanto, se exige cada vez ms eficiencia pero con una

    marcada caracterstica que le otorga a este proceso un diferencial fundamental, ser

    adems de eficiente participativo (Ugarte y Cuenca, 2002).

    Esta diferenciacin en las motivaciones que dan origen al proceso corresponde a lo

    que Burki et. Al. (1999) identifican como descentralizacin orientada a la estructura

    (reforma del Estado) versus la descentralizacin educativa por motivaciones

    pedaggicas.

    Estos argumentos o razonespor las que se decide descentralizar constituyen un tercer

    elemento de anlisis y se identifican las siguientes:

    De naturaleza fiscal - administrativa: pone el acento en la eficiencia en el gasto,

    suele responder a polticas de ajuste fiscal y de reduccin del aparato estatal que

    para algunos autores la razn de fondo en los procesos de descentralizacin en la

    regin. El supuesto de la descentralizacin fiscal es que permite un mejor manejode los recursos al adecuarse el gasto por alumno a las necesidades y preferencias

    locales (no en funcin de promedios). No obstante, esta eficiencia est en funcin

    de las capacidades locales econmicas y de gestin, las cuales presentan

    desniveles crticos en sociedades fuertemente segmentadas, generando

    consecuencias indeseables no slo en trminos del xito en la eficiencia deseada

    sino tambin en trminos de equidad, como se ver ms adelante.

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    Pedaggica: orientada a la bsqueda de la calidad educativa. La meta es mejorar

    el aprendizaje y la transferencia de poder es para este objetivo. El nfasis est

    colocado en los contenidos pedaggicos antes que en al estructura del sistema; y

    se da importancia a la participacin de las familias no tanto por que ello mejore la

    responsabilidad por resultados sino porque se valora su aporte. En esta lnea es

    que se enmarcan las acciones educativas dirigidas a la adaptacin, adecuacin y

    diversificacin curricular.

    Democratizacin: busca incorporar la participacin ciudadana en la gestin

    educativa reconociendo su derecho y capacidad para influir en las decisiones

    educativas, desde su condicin de usuario. El supuesto de fondo es que los

    funcionarios pblicos o los tcnicos (especialistas) ya no lo nicos que tienen el

    mejor conocimiento de lo que las personas necesitan, sino que se requiere

    incorporar a stas para incluir la perspectiva de sus necesidades en la definicin de

    las caractersticas del servicio. Otro valor de su participacin es que posibilita

    ejercicio y desarrollo de ciudadana. En este caso la intencin es sumarse a los

    procesos de democratizacin de la sociedad y se plantea que a partir de

    distribuir el poder para decidir cuestiones educativas y particularmente

    pedaggicas se estara aportando a la generacin de ciudadanos mejor preparados

    para constituirse en un colectivo que participa activamente, que se responsabiliza

    por los propios procesos sociales y que aporta la construccin de una sociedad

    ms justa y equitativa. Esta estrategia permite acumular capital social,

    responsabilidad cvica y ejercicio de derechos. Ambos sentidos se diferencian

    cualitativamente de la participacin funcional asociada ms al control del servicio,

    como se seal anteriormente.

    Equidad: la apuesta central es la generacin de igualdad de oportunidades para

    promover movilidad social (Candia, 2004). La bsqueda de la equidad es una

    preocupacin ms reciente, que se enfatiza para compensar posibles

    consecuencias negativas de la propia descentralizacin, debido a diferencias en los

    recursos locales y en la capacidad para gestionarlos, como ocurre en sociedades

    muy segmentadas (UNESCO, 2005). Desde esta preocupacin, se plantea la

    necesidad de considerar de manera preferencial las necesidades de los ms pobresy vulnerables.

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    Los mismos argumentos tambin son clasificados como (Malpica, 1994):

    ideolgicos, donde se incluye la bsqueda de la democratizacin en referencia a

    procesos mayores de reforma del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil;

    polticos,donde tambin se hace referencia a la participacin social que aparece al

    lado de la voluntad de compartir o transferir responsabilidades con otros niveles

    de gobierno, como parte de un inters por modificar los estilos de gestin;

    econmicos, referidos a la bsqueda de eficiencia econmica;

    administrativos,donde se enfatiza la eficiencia de la organizacin y la gestin del

    sistema; y

    pedaggicos,que ponen el acento en la bsqueda de pertinencia a la diversidad de

    los aspectos curriculares.

    Estos argumentos estn detrs de cada momento del proceso de descentralizacin, en

    el marco normativo, en los planes de transferencia, en las decisiones sobre

    competencias y plazos; y responden a intereses y perspectivas distintas de los actores

    involucrados: decisores, funcionarios a cargo de su implementacin y usuarios. Ser

    necesario preguntarse entonces por el grado de coherencia y acuerdo entre los

    diversos momentos y actores involucrados en este proceso, lo que definitivamente

    influir sobre la viabilidad tcnica, poltica y social.

    1.2. Eficiencia, calidad y equidad en el proceso de descentralizacin

    De lo anterior se evidencia que a descentralizacinsea cual fuere el grado en que se

    presentaes un medio orientado a determinado objetivo, que son las razones de fondo

    detrs de esta decisin; objetivos que se encuentran asociados fundamentalmente atres tipos de valores: eficiencia, calidad y, equidad. En la prctica, sin embargo, estos

    valores y los objetivos que se persiguen pueden entrar en conflicto o desplazar unos a

    otros.

    Es el caso de Chile y Argentina, por ejemplo, donde el proceso de descentralizacin

    ha estado orientado por una lgica economicista y tecnocrtica que responde a

    necesidades financieras de ajuste estructural. Ello determin que el proceso fuerasobre todo una devolucin de la gestin administrativa financiera y en menor medida

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    pedaggico-curricular, que qued dependiente de la asistencia tcnica y financiera del

    Estado. Seala el autor que esta situacin estara explicando los limitados resultados

    en cuanto a equidad y calidad (aprendizajes), siendo necesarios la intervencin del

    gobierno central para mejorar estos dos aspectos (Candia, 2004).

    Un tema crtico ac es el predominio del criterio de eficiencia por encima de la

    calidad con equidad. En sociedades tan segmentadas como la nuestra, el mejoramiento

    de la calidad por s solo no basta, sino que requiere ir asociado a la igualdad de

    oportunidades que implica incluso focalizacin en la equidad. Martinic (2001) afirma

    que en varios pases latinoamericanos, las reformas educativas se han planteado junto

    a polticas de ajuste econmico, razn por la que han sido percibidas en asociacin a

    privatizaciones, reduccin de presupuesto, bsqueda de mayor eficiencia y reduccin

    de gastos. El resultado es que varias reformas pueden mostrar hoy importantes

    avances en cobertura y eficiencia, pero logros menores en calidad y en equidad; y es

    que segn Filmus (1997) estas tendencias economicistas de los procesos de

    descentralizacin educativa desvirtuaron los objetivos iniciales: la desburocratizacin

    del sistema y la adaptacin de la educacin a las realidades locales.

    Naturalmente no se trata de excluir la bsqueda de la eficiencia en los procesos

    orientados a mejorar la calidad educativa, aunque desde el punto de vista de Barzelay

    (1998), la palabra eficiencia debera eliminarse de la administracin pblica y

    recurrir a los conceptos de producto o servicio, calidad y valor, para deliberar sobre la

    naturaleza y el valor de las polticas y actividades gubernamentales.

    Para Gonzles de Olarte (2003), la descentralizacin, en general, est (debiera estar)

    al servicio del desarrollo humano y como tal debe diferenciar dos tipos de objetivos:finales, o de fondo, e intermedios o instrumentales. Entre los primeros estn la

    igualacin de oportunidades y la expansin de capacidades y derechos; mientras que

    los segundos aluden a aspectos econmicos (articulacin e integracin entre regiones

    y generacin de focos alternativos a Lima). Esta reflexin cobra particular

    importancia para el proceso de descentralizacin educativa, por el carcter de bien

    pblico de este servicio: como derecho y como estrategia para el desarrollo de una

    sociedad.

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    En este punto conviene subrayar que el derecho a la educacin no es slo derecho al

    acceso, lo es a la calidad y con equidad, tal como lo estimulan la Constitucin y la

    Ley General de Educacin en nuestro pas, y este es el marco en el cual es necesario

    analizar lo que se plantea como descentralizacin educativa. No perder de vista este

    mandato tiene varias implicancias para el diseo y puesta en marcha del proceso de

    descentralizacin: en los modelos por los que explcita o implcitamente se opte, en

    los grados y combinacinarticulacin de los niveles de transferencia de funciones y

    de poder de decisin.

    Una buena combinacin de los aspectos revisados se requiere en funcin de

    garantizar la equidad y, aunque no hay receta, es clave la coherencia en el diseo y

    objetivos, as como el anticipar problemas y evaluar permanentemente objetivos y

    metas considerando no slo eficiencia, calidad, tambin equidade integracin social

    La experiencia acumulada en la regin seala, por ejemplo, que hay funciones propias

    del gobierno central y que no se deben delegar. Es el caso de los compromisos que los

    estados nacionales tienen segn su Constitucin y/o acuerdos internacionales como

    Educacin Para Todos (EPT), Metas del milenio, los Derechos del Nio. Un tema

    especial ac es caso de la responsabilidad de igualar oportunidades de aprendizaje

    para todos (UNESCO, 2005).

    En la misma lnea de distribucin de funciones, para aquellas vinculadas a la

    administracin cotidiana de las escuelas conviene ms la devolucin; mientras que

    para funciones relativas a las reglas de juego general conviene un manejo ms

    centralizado por lo que el Estado deber redefinir su rol preservando funciones

    generales como la definicin de reglas de juego para la administracin del sistema en

    su conjunto, la provisin de financiamiento y de informacin (UNESCO, 2005).

    La distribucin de funciones, sobre todo ah donde hay complementariedad, deber

    ser lo suficientemente clara y coordinada de manera que genere confianza y sinergias

    entre los distintos niveles.

    1.3. La descentralizacin desde un enfoque de derechos

    La inclusin de los derechos en la puesta en marcha de distintos programas est

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    siendo una constante muy importante de tomar en cuenta. Prez (2003) sistematiza un

    enfoque de derechos en educacin propuesto por la relatora especial de las Naciones

    Unidas para el Derecho a la Educacin. En tal sentido, se proponen al menos tres

    dimensiones de los derechos y la educacin.

    Se plantea entonces, el derecho a la educacin, los derechos humanos en educacin y

    los derechos por la educacin. El primero est relacionado con la naturaleza y el

    alcance normativo internacional. El segundo con la necesidad de promover los

    derechos humanos en el proceso educativo y, finalmente, la importancia que tienen la

    educacin para un ejercicio libre de todos los derechos y libertades.

    De otro lado, cada una de estas dimensiones de la relacin derechos y educacin son

    el marco general para un conjunto de categoras que se presentan como alternativas

    para los sistemas educativos.

    Es as como el derecho a la educacin est relacionado con la denominada primera

    obligacin del Estado en donde se debe asegurar a la educacin como un derecho

    civil, poltico, econmico, social y cultural. Esta categora denominada asequibilidad

    registra y refuerza la idea de educacin como bien y servicio pblico, limitando su

    concepcin comercial. En tal sentido, el Estado garantiza la existencia de escuelas,

    infraestructura y materiales; prioriza la financiacin y se responsabiliza por que el

    sistema cuente con personal docente calificado, tomando en cuenta criterios de

    reclutamiento, formacin y profesionalizacin (formacin continua de docentes,

    carrera pblica, etc.). En otras palabras esta dimensin propone la responsabilidad del

    Estado en cobertura y acceso educativos.

    La segunda obligacin del Estado, es decir, la accesibilidad, es la categora

    relacionada con el aseguramiento del acceso a la educacin de distintos sujetos y

    grupos poblacionales. Este aseguramiento tiene que ver con la no discriminacin, la

    suficiencia material y de infraestructura, y la factibilidad econmica. Es decir, el

    Estado garantiza la no discriminacin (atencin a vulnerables, no es progresiva sino

    inmediata, incluye incentivos a familias para enviar a sus hijas a al escuela y una

    jornada que se adapte a las laborales que ellas suelen realizar), accesible en el sentidofsico (geogrfico) y al alcance de todos en el sentido econmico (gratuidad y

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    obligatoriedad, asignacin de recursos). Polticas para compensar a familias a fin de

    que puedan prescindir de los hijos para la supervivencia familiar (nios que trabajan).

    Complementario a la dimensin anterior, de lo que se trata aqu es de trabajar la

    cobertura y el acceso con equidad.

    Otra categora es la de aceptabilidad, que se fundamenta en la concepcin de nios y

    nias como sujetos de derecho y la necesidad de que el Estado garantice el

    aseguramiento de criterios mnimos de enseanza. Esta dimensin se traduce de

    manera educativa en la existencia de normas mnimas de calidad (garantas de

    calidad) de los programas de estudio y de los mtodos pedaggicos para que todas las

    escuelas se ajusten a stos. Tambin de la calidad de maestros. Un servicio que

    respete la diversidad cultural y lingstica. Una escuela acogedora para los nios.

    Compatibilidad con vida familiar.

    Finalmente, la adaptabilidad, categora que incluye que los Estados diseen y pongan

    en marcha sistemas que con la suficiente flexibilidad y pertinencia logren la

    permanencia de los estudiantes en el sistema. Una escuela que se adapte a los nios, a

    la sociedad y a la comunidad que asegure la permanencia en el sistema de nios y

    nias, especialmente para grupos con necesidades educativas especiales.

    1.4. Percepciones, expectativas y capacidades regionales

    No existe estudio o normar actualmente, no slo en el pas, sino tambin en la regin

    que otorgue a las capacidades tcnicas y la disposicin de los actores una importancia

    fundamental para echar a andar los procesos de descentralizacin.

    La descentralizacin no slo es un proceso econmico, sino ms bien es un proceso de

    cambio de paradigmas en el comportamiento de la sociedad civil. Un nuevo

    reordenamiento de los poderes sociales y un cambio de actitud frente al reto del

    desarrollo humano. Por ello la necesidad de incorporar al marco de anlisis un registro

    de cmo se est viendo y entendiendo este proceso, y con qu tipo de capacidades se

    est contando en las regiones, para desde ah hacer un balance de su viabilidad social.

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    En el imaginario social existe un conjunto de ideas que bien podran ser un buen

    punto de partida para el involucramiento de los distintos grupos de actores en el

    proceso de descentralizacin educativa, pero que sin embargo, necesitan de una

    mirada cuidadosa, ya que podran constituirse en un bloqueo mismo para el proceso.

    En lneas generales la adhesin a procesos de descentralizacin es una actitud positiva

    en los ciudadanos, pero como afirma Trivelli (2002) esta situacin est relacionada

    ms con lo prestigioso de ser descentralista que por el conocimiento que se tiene de

    este proceso. Esta paradoja tiene que ver con las enormes expectativas que el proceso

    de descentralizacin poltica y educativa ha generado en la poblacin de las regiones.

    De manera general los estudios del IEP(2002), Muoz et Al. (2002), Zarate (2002),

    Barea (2004), y Cuenca y Muoz (2005) coinciden en que de manera general existe

    un alto grado de confusin respecto al significado de descentralizacin. Si bien es

    cierto, existe un deseable nivel de adhesin, las explicaciones iniciales dan cuenta

    de lo prestigioso que es, socialmente hablando, adherirse a la descentralizacin.

    De manera ms especfica se puede afirmar que la descentralizacin est asociada a

    un conjunto de otros procesos como el desarrollo, la calidad, la identidad cultural. Los

    hemos organizado en cinco acpites.

    La descentralizacin es para el desarrollo, la calidad y la equidad

    En el imaginario social la descentralizacin es la nica va para alcanzar el desarrollo,

    consolidar la democracia, mejorar la calidad educativa y lograr una educacin con

    equidad. Algunas hiptesis detrs de estas ideas estn relacionadas con la

    sobrevaloraciny la omnipotencia que los actores sociales le otorgan al proceso dedescentralizacin. Los estudios de Muoz et Al. (2002), IEP(2002) y Cuenca y Muoz

    (2005) dan clara cuenta de esta situacin, y es que el proceso de descentralizacin est

    asociado directamente con el logro de un estado de bienestar vinculado

    principalmente a cuestiones materiales y a la provisin de servicios bsicos. La larga

    tradicin centralista y lo aos de no presencia de las regiones en la toma de decisiones

    de sus polticas de desarrollo orientan estas ideas que se evidencian an ms cuando

    IEP (2002) afirma que cerca de la mitad de la poblacin asocia la descentralizacincon el acceso a recursos, y el resto, con los mecanismos de representacin.

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    El otro grupo de hiptesis, ya ms en el campo de la educacin, se relacionan con lo

    que Di Gropello (2004) afirma respecto a que a pesar de no existir evidencia emprica

    que determine que una gestin descentralizada permite alcanzar mejores resultados

    educativos, la investigacin muestra que el nfasis especial a la relacin de rendicin

    de cuentas de la gestin ha entregado suficiente y contundente informacin sobre el

    tema de equidad. Sin embargo, Winkler y Gershberg (2000) afirman que lo que si

    existe es evidencia cada vez mayor que las reformas descentralistas que optan por

    otorgarle mayor autonoma a las escuelas contribuyen directamente al alto desempeo

    de estas.

    La descentralizacin permite conocer mejor los problemas

    Un argumento contundente parte de una hiptesis casi universal. Quien est ms cerca

    del problema es quien mejor lo conoce y quien mejor puede solucionarlo. Winkler y

    Gershberg (2000) plantean que cuanto ms local es la decisin, mayor es la

    participacin de los actores sociales, motivo por el cual el sector educacin ha optado

    en la mayora de pases de Amrica Latina por operar bajo sistemas descentrados

    basados en el otorgamiento de mayor autonoma a las escuelas. Un claro ejemplo de

    cmo al descentralizar se conocen mejor los problemas y se plantean mejores

    soluciones es que en las experiencias de descentralizacin educativa puestas en

    marcha una de las ms comunes actividades en las que se han ido tomando decisiones

    tiene que ver con la capacitacin de maestros. Esto en clara respuesta a los pocos

    exitosos procesos de capacitacin promovidos por los Estados nacionales. Asumiendo

    que estos desconocen las necesidades reales y especficas de capacitacin de los

    maestros.

    La descentralizacin redistribuye el poder

    Bajo este argumento se debe primeramente reconocer que el proceso de

    descentralizacin tiene que ver con el ejercicio del poder. El poder que ha sido

    tradicionalmente asociado ejercicio inherente y privativo de la autoridad formal entra

    en cuestionamiento en un sistema descentralizado. En tal sentido, la redistribucin del

    poder no slo se constituye en un ejercicio de arriba abajosino que se empieza haentender que no es suficiente que el centro entregue poder a la periferia, sino que la

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    periferia lo distribuye entre sus actores sociales constituyentes. Esto trae consigo

    conflictos e intereses encontrados que no deberan ser ignorados sino incorporados a

    la discusin, ya que el tema de ejercicio de poder pasa sobre todo por un ejercicio

    actitudinal. En tal sentido, y como lo afirman Muoz et Al. (2002) la implementacin

    de un modelo de descentralizacin no puede dejar de ser eminentemente participativo

    sobre la puesta en marcha de un modelo de participacin bottomup.

    La descentralizacin favorece la identidad regional o local

    Un argumento recurrente que se presenta inicialmente como una enorme ventaja de la

    descentralizacin en el fortalecimiento de las identidades locales. Sin embargo, este

    argumento transita en una clara tensin entre la necesidad de reafirmar identidades

    locales y la percepcin de riesgo de fragmentacin nacional debido a una

    transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones. Esta suerte de

    paradoja que responde tambin a la paradoja de ser parte de un mundo global sin

    perder la esencia de lo local se ve reflejado en lo que Muoz et Al. (2002) reportan

    respecto a la oportunidad que la descentralizacin otorgara a la revalorizacin de la

    historia local de los pueblos y la vinculacin de esto con las polticas y lineamientos

    nacionales.

    La descentralizacin optimiza los recursos econmicos

    Actualmente, todas las encuestas opinin a nivel nacional informan sobre el enorme

    grado de desconfianza en el tema poltico, y en los polticos, y uno de los temas ms

    recurrentes es el de la corrupcin y el mal manejo de dinero. Una de las imgenes de

    la descentralizacin es la enorme ventaja que esta dara al tema de manejotransparente de recursos econmicos. Los reportes del IEP (2002), Muoz et Al.

    (2002) y Cuenca y Muoz (2005) dan clara cuenta de ello. La optimizacin de

    recursos est estrictamente relacionada con la mayor disponibilidad de recursos y con

    la fiscalizacin de los actores locales en el manejo de los mismos.

    Andrade (2004) menciona al respecto que as como los docentes, directores y

    funcionarios aspiran a que las decisiones en materia educativa no sean tomadas

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    nicamente en el Ministerio de Educacin, los padres y las madres de familia aspiran

    a que estas decisiones no slo sean tomadas por las autoridades regionales.

    Estos son algunos elementos que deberan tomarse en cuenta. Es claro y una verdad

    de perogrullo que se necesita acompaar este proceso con un muy bien estructurado

    sistema de desarrollo de capacidades tcnicas en los actores educativos, tanto a nivel

    estatal, como a los representantes de la sociedad civil organizada. Andrade (2004) en

    un anlisis de los actores regionales de la sociedad civil concluye que lo que no se

    encuentra necesariamente en la percepcin general de los actores es el reconocimiento

    de que los nuevos poderes y recursos que se esperan sean transferidos vienen

    acompaados de nuevas responsabilidades para las cuales hay que prepararse.

    Por el lado del estado de las capacidades tcnicas necesarias para operar en un

    proceso de descentralizacin se puede diferenciar a los actores sociales en cuatro

    grupos. Los pertenecientes a las estructuras subnacionales de gobierno (Gobierno

    regionales y locales), los pertenecientes a las estructuras descentralizadas del Estado

    Nacional (Direcciones Regionales de Educacin), las instancias de participacin,

    concertacin y vigilancia (Consejos Participativos Regionales y Locales) y el propio

    estado nacional (Ministerio de Educacin)

    El respecto, si bien no existe informacin sistematizada para todos los casos se debe

    tomar en cuenta que en todos los casos es necesario realizar un programa de

    desarrollo de capacidades. As mismo, existen algunos vacos tcnicos que incluyen

    cuestiones asociadas con la ejecucin de procedimientos administrativos hasta la

    capacidad de entender que al descentralizar se tiene que tener cuidado con no

    reproducir centralismos regionales, que el poder debe ser entendido de manera distintaa la lgica de funcionario, es decir, que se redistribuye tambin a espacios no

    formales estatales, a instancias no tradicionales de ejercicio de toma de decisiones

    como son los espacios de sociedad civil de concertacin y vigilancia.

    Segn Propuesta Ciudadana (2005) en el caso de los Consejos Participativos

    Regionales (COPARE) existe un significativo grado de diferenciacin entre ellos. De

    manera general, los copare se encuentran en una etapa inicial de funcionamiento ymuestran comportamientos poco homogneos. Uno de los principales obstculos que

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    presentan es la falta de recursos humanos capacitados para ejercer las funciones

    asignadas.

    Hasta finales del 2004, slo 15 de 24 regiones contaban con copares instalados.

    Preocupa al respecto, que siendo los gobiernos regionales los responsables ms

    importantes de su creacin. Esto tiene que ver con lo que Propuesta Ciudadana afirma

    como la poca apertura de los GR y DRE para reconocer y promover el derecho

    ciudadano a participar en el quehacer educativo. (Propuesta Ciudadana, 2005).

    En el caso de las Direcciones Regionales de la Educacin (DRE) persiste la prctica de

    algunas acciones centralistas y poca apertura al trabajo con instancias nuevas, como

    los COPARE. Esta situacin es similar en los Gobiernos Regionales y sus respectivas

    Gerencias de Desarrollo.

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    2. Aspectos metodolgicos

    El anlisis de los planes de transferencia ha sido planteado sobre la base de cuatro

    reas. Para tala fin se realiz un trabajo de revisin documental. Las reasdeterminadas fueron: consistencia interna de lo planes, relacin con los marcos de

    referencia, relacin con el enfoque de derechos y relacin con la situacin actual de

    las capacidades y percepcin de los actores sociales.

    2.1. Consistencia interna de los planes

    Como parte del anlisis era importante revisar la consistencia interna de los

    documentos presentados por el sector educacin. De las miradas que se pudiesen dar

    al respecto se decidi mirar la consistencia interna en dos aspectos, considerados,

    fundamentales:

    Coherencia con solicitudes del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)

    Coherencia de funciones asignadas en la organizacin y distribucin de funciones

    transferidas en el tiempo.

    2.2. Relacin de los planes con el marco referencial

    Aunque no dicho de manera explcita, ni discutido preliminarmente el pas ha optado

    por un proceso de descentralizacin que si bien no corresponde en estricto a ninguno

    de los modelos estudiados en la regin reconoce a la escuela como el punto

    fundamental del proceso. El pas ha optado adems por organizar el proceso de

    descentralizacin a partir de un conjunto de normas, no slo sectoriales, en las que se

    incluyen otros sectores de gobiernos, como la Ley Orgnica de Municipalidades y la

    Ley Orgnica de Regiones.

    En tal sentido, se consider de mucha importancia analizar los documentos con

    relacin a algunos conceptos fundamentales en la discusin actual respecto al plan de

    transferencias:

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    Eficiencia

    Calidad

    Equidad

    Otra rea de anlisis fue la relacin de las funciones transferidas respecto al grado,

    nivel o estrategia de descentralizacin, a saber:

    Descentralizacin

    Desconcentracin

    Delegacin

    Finalmente, se consider importante tambin revisar la propuesta del plan de

    transferencia en relacin a los principales modelos de descentralizacin educativa

    estudiados. Se agruparon tres modelos:

    Modelo de descentralizacin educativa a nivel subnacional

    Modelo de descentralizacin educativa a nivel escolar

    Modelo de descentralizacin educativa mixto

    2.3. Relacin de los planes con el enfoque de derechos

    El proceso de descentralizacin en general privilegia el enfoque de derechos. En tal

    sentido, se plante el anlisis al respecto revisando:

    El reconocimiento de los planes de transferencia del marco del derecho a la

    educacin, derechos humanos en educacin y derechos por la educacin. El aseguramiento en los planes de transferencia de los temas de asequibilidad,

    accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad propuestos por la relatora de los

    derechos humanos: educacin.

    2.4. Relacin de los planes con el contexto actual

    Se ha considerado como categoras de anlisis para el contexto actual la capacidad delos Gobiernos Regionales y Locales, as como la de las instancias regionales de

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    participacin, concertacin y vigilancia. Esta capacidad ha sido analizada en dos

    niveles:

    Capacidades tcnicas de gestin de los gobiernos subnacionales e instancias de

    participacin

    La disposicin, actitudes y expectativas de estas instancias descentralizadas

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    3. Anlisis de los documentos2

    Sobre la base de los ejes de anlisis seleccionados se ha organizado la informacin en

    tres dimensiones de anlisis: aspectos generales que consigna informacin referidafundamentalmente a aspectos formales de los documentos como la consistencia

    interna y a los temas relacionados con el marco referencial preparado para este

    anlisis. Una segunda dimensin es la transferencia de funciones a nivel regional,

    provincial y distritalque consigna el propio proceso de transferencia. Finalmente, y a

    modo de ilustracin y ejemplo del proceso: acciones de descentralizacin educativa

    prevista para el 2005.

    En cada una de estas dimensiones se ha incorporado como eje orientador para el

    anlisis el enfoque de derechos en educacin.

    Cabe resaltar que el nivel de anlisis de los dos documentos de planes de transferencia

    es desigual ya que slo para el caso del Plan Anual 2005, las funciones se encuentran

    desagregadas, en tanto en el Plan Quinquenal 2005 2009 las funciones consignadas

    son de carcter general, siendo fundamentalmente la reproduccin de las funciones

    asignadas a los GRpor su ley rectora (LOGR).

    De otro lado, el anlisis ha sido realizado considerando las solicitudes del Consejo

    Nacional de Descentralizacin (CND), quien al respecto solicit a los sectores para la

    elaboracin de los planes de transferencia considerar cuatro criterios bsicos para la

    decisin de transferir funciones a las instancias regionales: el criterio de

    subsidiaridad, que el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para

    realizarlas; el criterio de selectividad y proporcionalidad, da cuenta de la capacidad de

    gestin que se debe tener en cuenta para la transferencia de funciones; el criterio de

    provisin, que da cuenta que no puede o debe existir transferencia de funciones sin la

    respectiva asignacin de recursos para su ejecucin; y criterio de concurrencia, que

    est relacionado con la manera oportuna, eficiente y respetuosa con la que cada uno

    de las instancias debe actuar en el ejercicio de las nuevas funciones. (CND, 2005).

    2Los documentos analizados son la propuesta del Plan Anual 2005 y el Plan de Transferencia de

    Competencias Sectoriales 20052009 aprobado por el CND. Sin embargo, para mejor entendimientode los documentos se hace constante referencia a la propuesta del plan quinquenal presentada por elMED.

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    As mismo, el CND (2005) ha definido tres tipos de funciones: desconcentradas,

    funciones sectoriales que actualmente vienen siendo ejecutadas por las direcciones

    regionales sectoriales; especializadas, que son funciones que actualmente est siendo

    implementadas por el gobierno nacional y que por sus caractersticas requieren de

    niveles de calificacin y capacidad por parte de los gobiernos subnacionales para su

    ejecucin; y asociadas a sistemas nacionales, funciones que adems de ser

    especializadas pertenecen a sistemas nacionales de regulacin y control por parte del

    gobierno nacional.

    De acuerdo al marco normativo, el sector debe transferir funciones a los niveles

    descentralizados de gobierno regional y localde manera gradual y sostenida, para

    lo cual stos debern acreditar capacidad de gestin las mismas que son evaluadas por

    el CND. Adicionalmente se seala la posibilidad de suscribir Acuerdos de Gestin

    entre el MEDy los GRy GLpara la delegacin temporal de facultades, no incluidas en

    el Plan anual, con el propsito de desarrollar capacidades de programacin conjunta

    (MED, 2005a). Se reconoce, no obstante, que ya hay funciones que los GR vienen

    ejerciendo en el marco del artculo 47 de la norma que les corresponde ( LOGR), las

    mismas que se incluyen en el Plan anual y en el Plan Quinquenal.

    En este sentido, es importante mencionar que en los documentos se menciona que a

    los GRse les ha transferido el 95% del presupuesto del sector para cumplir con estas

    funciones. Sin embargo, estos fondos transferidos corresponden en su mayora a pago

    de planillas con lo cual queda poco o ningn margen de autonoma en el manejo de

    recursos, reforzando la tesis de desconcentracin ya que se estara transfiriendo

    bsicamente el manejo administrativo.

    3.1.

    Aspectos generales

    El anlisis de los documentos al respecto de los grados de descentralizacin dan

    cuenta que las funciones transferidas corresponden fundamentalmente a procesos de

    desconcentracin, y sobre todo que la mayora de ellas ya han sido transferidas. Sin

    embargo, los planes de transferencia registran tambin funciones que se delegarn y

    muy pocas funciones que se descentralizarn propiamente. Al respecto, losdocumentos no presentan una clara sustentacin al respecto.

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    Segn los propios registros, tanto del sector, como del CND, las funciones transferidas

    en la actualidad ya vienen siendo ejecutadas por las DREy en alguna medida por las

    UGEL. Las razones posibles tienen que ver con los dispositivos legales existentes (D.S.

    015 de reorganizacin de las DREy UGEL) y la propia lgica de funcionamiento de un

    sistema que desde hace algunos aos viene trabajando de manera muy parecida.

    Los planes de transferencia presentan un conjunto de funciones que no ponen de

    manifiesto una integracin pedaggica (educativa). Por el contrario, evidencian una

    lgica comn de prctica de los funcionarios pblicos que privilegia la actividad ms

    que el resultado o impacto que se quiere lograr. En este sentido, queda ausente una

    reflexin necesaria al interior del sector que intente responder a si las funciones

    transferidas tienen intencin de empezar siendo desconcentradas para luego ser

    devueltas a las regiones, sin perder el gran rol del Estado central como regulador de

    las polticas compensatorias, como responsable de las polticas nacionales y como

    impulsador del desarrollo de capacidades locales.

    Del total de funciones desconcentradas a los gobiernos regionales, la mayora son

    bsicamente funciones de tipo administrativo y con una clara orientacin hacia la

    eficiencia del sistema. Una posible razn es que hay una suerte de conflicto entre la

    lgica pedaggica y la lgica administrativa fundamentada en que las solicitudes del

    CNDse enmarcan en un conjunto de normas diseadas desde una lgica que prioriza la

    dimensin poltica del proceso de descentralizacin a diferencia de las normas

    sectoriales de descentralizacin educativa.

    Los documentos revisados dan cuenta de la inexistencia de un modelo de

    descentralizacin pensando y reflexionado previamente al dictado de las normas querespaldan el proceso. En tal sentido, podramos estar ante la situacin de ir

    construyendo un modelo solamente sobre la base de los dispositivos legales existentes

    y sobre la marcha. Esta situacin puede generar serias complicaciones en el momento

    de operar el sistema. Uno de las evidencias al respecto es que si se observan las

    funciones que se estn transfiriendo para los prximos aos pertenecientes al plan

    quinquenal encontramos que existen actores intermedios con muchas funciones

    aunque la mayor concentracin de poder se mantiene en el estado nacional

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    Probablemente las razones estn en que no hubo un plan ordenado que entregue

    informacin sistematizada sobre el estado de las capacidades en las regiones que

    permita a su vez ir determinando gradualmente que funciones deben ir ejerciendo. De

    otro lado, el marco normativo general prioriza y enfatiza a los estados subnacionales

    (GR y GL), en tanto la LGEcentra el proceso en la escuela. El problema entonces es

    que no se generan condiciones para que la calidad educativa mejore, porque no est

    visto como objetivo en el proceso de descentralizacin.

    La revisin de los planes de transferencia pone de manifiesto tambin una tensin

    entre los dictados de las normas de descentralizacin del sector, con aquellas

    pertenecientes al proceso macro. La LGEafirma que la institucin educativa es la base

    del proceso de descentralizacin sectorial. Sin embargo, los planes de transferencia no

    registran ninguna funcin asignada a la escuela. Peor an, dejan a los gobiernos

    regionales y sus instancias tcnicas (DRE y UGEL) las decisiones sobre algunas

    funciones que ejerceran los centros educativos. Esta tensin que refleja de algn

    modo una propuesta de trabajo de arriba a abajo puede favorecer la reproduccin de

    modos centralistas de gestionar el servicio educativo. No por ello, el plan quinquenal

    menciona la necesidad de establecer algunas estrategias para conectar las DREy UGEL

    con las escuelas en una mirada de democratizacin.

    Otro punto importante es revisar cual ha sido la lgica y el procedimiento mediante el

    cual el MEDy sus unidades han elaborado estos planes de transferencia y cul ha sido

    el procedimiento planteado por el CNDa los sectores. El CNDpidi al sector (MED) y a

    los GR y los GL que presenten sus propuestas y solicitudes de transferencia de

    funciones, respectivamente. Estas fueron analizadas y articuladas por el propio CND.

    Este procedimiento se llev a cabo a travs de una metodologa y talleres

    preparatorios. Las propuestassolicitudes deberan contener: funciones, fondos,

    programas, proyectos y activos; y especificar qu y cundo transferir a los niveles

    descentralizados de gobierno. Una vez revisado, el CNDaprob los planes. Al revisar

    la parte metodolgica se ha aplicado una lgica muy particular. Primero el CND ha

    asumido que la realizacin de algunos pocos talleres es suficiente y no ha tomado en

    cuenta informacin de lo que est sucediendo realmente en las regiones y centroseducativos respecto a las funciones que vienen desempeando, la situacin de

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    capacidades tcnicas y expectativa de los actores. En tal sentido, se han ubicado

    funciones en el tiempo que no guardan relacin ni con la realidad de las regiones, ni

    con sus contextos actuales. Un ejemplo de ello son los referidos a la elaboracin de

    los proyectos educativo regionales (PER) que en el plan quinquenal es una funcin

    transferible en el 2007, desconociendo que ms del 50% de las regiones se encuentran

    actualmente en proceso de construccin de sus PER.

    Una caracterstica que resalta en los planes de transferencia, sobre todo en el

    quinquenal, es que cada una de las distintas unidades administrativas del Ministerio de

    Educacin (direcciones nacionales y oficinas) ha entregado un conjunto de funciones

    evidencindose poco nivel de coordinacin entre ellas. Esto trae como consecuencia

    que se hayan parcelado las funciones y la mirada integral del sistema. (Ejemplo de

    coherencia del plan sectorial del MED)

    Segn el mandato de la LGE las instituciones educativas son la base del proceso de

    descentralizacin, sin embargo en las transferencias slo aparecen funciones que

    deberan asumir las regiones y en algunos casos las UGEL, quedando afuera las propias

    escuelas y los gobiernos locales. A este respecto, y como bien lo seala el documento

    de aprobacin del CND, no existen canales institucionales de relacin entre los

    gobiernos regionales y las UGELy centros educativos.

    De otro lado, los planes de transferencia proponen un rol funcional de la participacin

    de los actores sociales. Aparecen con funciones asociadas fundamentalmente al

    control social. Estas funciones obedecen a cuestiones de control del servicio

    educativo. En esta manera de participar se pierde la lgica educativa, es decir, como

    los actores sociales pueden y deben participar en procesos de toma de decisioneseducativas. Tomar en cuenta que la normativa favorece la participacin de actores

    sociales a otros niveles (COPARECOPALE), esto entra en conflicto cuando se continua

    concibiendo la participacin de los actores en un sentido de control. Por ejemplo de

    esta manera las familias tendran poco que decir al respecto de educacin.

    La evidente ausencia de lo pedaggico en el proceso de transferencias deja afuera a

    actores sociales ya que se prioriza lo administrativo y burocrtico. En tal sentido, las

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    familias y la comunidad no tienen mucho que aportar, convirtindose

    fundamentalmente en usuarios de un sistemacon funciones de control.

    3.2.

    Transferencia de funciones de nivel regional, provincial y distrital

    En esta seccin se describen las lneas generales de estrategia para implementar el

    proceso de transferencia, as como, las funciones a transferir a estos tres niveles de

    gobierno regional, provincial y distritalpor parte de las distintas dependencias del

    sector.

    En relacin a las lneas estratgicas, consignadas en el Plan Quinquenal, se puede

    mencionar que stas estn asociadas bsicamente con los procesos de eficiencia. En l

    documento aprobado por el CND(2005) se menciona directamente que las acciones de

    descentralizacin deben mejorar la productividad de los servicios educativos pblicos

    y la pertinencia de los mismos sobre la base un uso ms eficiente y equitativo del los

    recursos presupuestarios. En tal sentido, el gran enfoque est priorizando la primera y

    segunda obligacin del Estado en materia de derechos en educacin, postergando los

    temas de adaptabilidad y aceptabilidad.

    De otro lado, el plan quinquenal de transferencia necesita precisar algunos aspectos,

    segn el propio CND. Estos son: la operacin regular de mecanismos institucionales, el

    fortalecimiento de capacidades de los distintos niveles de gobierno, la precisin de

    competencias y niveles de coordinacin y articulacin entre escuelas, UGEL y

    gobiernos locales y la precisin de normas que favorezcan la participacin real de la

    comunidad local en la gestin educativa.

    Si bien es cierto, que estas necesidades se proponen ser atendidas a partir del

    establecimiento de acuerdos de gestin y acreditacin de capacidades, los documentos

    no ponen en evidencia que ests acciones incorporen asuntos relacionados a los

    derechos asociados a educacin y las dimensiones propuestas en este marco.

    Por el lado de las funciones a transferir, el nivel desagregado slo se encuentra en el

    Plan Anual de Transferencia 2005 y consiga slo funciones pertenecientes a laDireccin Nacional de Formacin y Capacitacin docente (DINFOCAD), la Direccin

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    Nacional de Educacin de Adultos (DINEA), la Oficina de Coordinacin para el

    Desarrollo Educativo Rural (OCDER), la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE),

    la Oficina de Informtica (OFIN) y la Biblioteca Nacional.Cada una de stas establece

    las funciones a transferir, recursos asociados y mecanismos de acreditacin; as como

    el tipo de facultad que se delega, que guarda relacin con el grado de autonoma. Las

    funciones que se transfieren corresponden a 11 de las 21 funciones comprendidas en

    el artculo 47 de la LOGRy a 2 de las 20 funciones contempladas en el artculo 82 de la

    LOM. En el plan anual de transferencias las oficinas mencionadas han consignado

    facultades y mecanismos de acreditacin asociados a estas funciones.

    Una primera observacin en materia del cumplimiento de derechos es la ausencia de

    transferencia de funciones de parte de la Direccin Nacional de Educacin Inicial y

    Primaria (DINEIP) y la Direccin Nacional de Educacin Secundaria y Superior

    Tcnica (DINESST), que constituyen la educacin bsica segn norma la LGE. Mientras

    que las polticas referidas a estos niveles educativos no puedan formularse de manera

    descentralizada, lo que implica desde diversificacin de currculos hasta las polticas

    de compensacin, pasando por el diseo de materiales, etc., no ser posible hablar de

    una verdadera educacin acorde a las necesidades de las nias, nios y adolescentes

    que participan de la educacin bsica; no ser posible responder a la diversidad ni

    procurar la inclusin de grupos excluidos si no se conocen dnde estn, informacin

    cuya precisin slo es posible si se genera a nivel local y regional. Dicho de otro

    modo, el cumplimiento de los criterios de accesibilidad y adaptabilidad estaran

    suspendidos en el presente ao en lo que se refiere a la educacin bsica.

    Cierto es que, tal como se seala en el Plan anual de transferencia, hay una serie de

    funciones que el MEDsupuestamente ya ha transferido (no a los GR sino a las DREyUGEL) y que, de cumplirse adecuadamente, estaran creando una condicin favorable

    para una educacin pertinente, de calidad, es decir, aceptable en el sentido

    propuesto por el enfoque de derechos en educacin. Estas funciones son las

    siguientes: diversificacin curricular, disponibilidad del tercio curricular en los

    niveles de Educacin Primaria y Educacin Secundaria, adaptacin del currculo a la

    realidad regional y local, y autonoma pedaggica de las instituciones educativas

    (MED, 2005a).

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    Sin embargo, estudios diversos dan cuenta que tales funciones no se cumplen, tal

    como lo corrobora Foro Educativo (2005). Una razn es la confusin y el

    desconocimiento existentes, acerca de lo que realmente significa diversificar, lo que

    habla de una situacin de debilidad en cuanto a capacidades locales; debilidad frente a

    la cual el Plan de Transferencia no responde porque asume que tales funciones ya

    fueron transferidas. Tambin hay un asunto actitudinal: no existe real conviccin

    acerca de que es bueno y necesario diversificar ya que esto implica tomar en cuenta

    saberes culturales distintos que no suelen ser valorados.

    Tal vez un asunto ms crtico an que la no diversificacin es el mal uso que se hace

    del tercio curricular, colocando actividades intrascendentes. Esta situacin es en

    realidad la punta de un iceberg mayor o de una ausencia mayor que es responsabilidad

    del Estado para garantizar una educacin con criterios de aceptabilidad. Nos referimos

    a la falta de estndares mnimos o aprendizajes que todo nio, nia y adolescente

    peruano deber lograr; y que precisamente podran orientar el proceso de

    diversificacin en conjunto.

    Es responsabilidad del Estado garantizar una educacin de calidad, lo que para un pas

    diverso como el nuestro significa una educacin pertinente e intercultural. Esta es, de

    nuevo, otra funcin que ya se habra transferido (Art. 47c de la LOGR). No obstante,

    no basta con transferir funciones si no se garantiza la existencia de condiciones para

    su cumplimiento. Estas condiciones, en el marco del proceso de descentralizacin,

    significa por lo menos dos cuestiones claves a prever: el desarrollo de capacidades

    tcnicas locales y, ms importante an, la formulacin de una poltica pedaggica que

    defina las caractersticas fundamentales que debe tener el proceso de enseanza

    aprendizaje. Esto ltimo est planteado en la LGEy en el Reglamento de la EducacinBsica Regular, donde se seala que es responsabilidad del MEDla articulacin de los

    niveles teniendo en cuenta una poltica pedaggica y curricular (Art. 14 del

    Reglamento), la cual debe ser elaborada por el MED (Art. 19) con el objetivo de:

    garantizar a todos los estudiantes el acceso a aprendizajes significativos y de calidad.

    As, aunque normativamente est contemplada la definicin de esta poltica que sirva

    de marco a la diversificacin y, en general, haga posible que las institucioneseducativas se adapten a las necesidades de los nios y nias y no al revs

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    (adaptabilidad); esto no es suficiente y el MEDdebe cumplir con esta funcin, lo cual

    no est dicho en el Plan anual. El MEDest desconcentrando ms no asumiendo lo que

    tiene que garantizarse.

    La formulacin de los Proyectos Educativos Regionales (Art. 47b de la LOGR) puede

    posibilitar esta adecuacin del servicio educativo a travs de la formulacin de

    estndares regionales, lo que si est contemplado (aunque como funcin transferida,

    cosa que en realidad recin se est dando). Las limitaciones y riesgos son los mismos:

    debilidad en cuanto a capacidad tcnica. Mucha confusin y ausencia de lineamientos

    nacionales3. Tal pareciera que, en conjunto, detrs del Plan de transferencia subyace la

    idea de que a travs de un papel, una normativa, un documento, es posible transformar

    la realidad.

    Slo en lo que se refiere a la educacin de adultos hay previsiones destacables al

    respecto ya que permite aproximarnos a las condiciones requeridas para que las

    funciones se desempeen de manera eficaz. Los planes de transferencia colocan como

    requisitos para transferir, a los GR, facultades referidas a la creacin y funcionamiento

    de instituciones educativas de Educacin Bsica de Adultos (EBA) el conocimiento

    probado sobre la EBA y la seleccin mediante concurso pblico de especialistas (MED,

    2005a).

    De otro lado, la pertinencia de la educacin va ms all del currculo. Segn expertos,

    ms importante que diversificar es la capacidad y disposicin docente para adecuar la

    manera de ensear, a la manera de aprender de los nios, as como adecuar la gestin.

    La autonoma pedaggica e institucional, funcin supuestamente ya transferida

    (aunque claramente desconcentrada) podra estar contemplando este requisito, noobstante, como hemos visto en la primera parte, el nfasis en acciones de carcter

    administrativo est desplazando la importancia y necesidad de crear condiciones

    institucionales para una real autonoma.

    En cuanto al tema docente, que constituye un asunto clave para garantizar

    asequibilidad (docentes calificados, competentes) y aceptabilidad (calidad de

    3Lo que ms se aproxima a nica poltica educativa es lo que existe a nivel de educacin rural porqueest en el marco de un proyecto con requisitos exigidos por Banco Mundial.

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    maestros), la DINFOCADtransfiere a los GRdos facultades para: diversificar el diseo

    curricular de formacin docente y fusionar ISPpblicos y privados.

    En relacin a la diversificacin del diseo curricular de formacin docente, uno de los

    requisitos de acreditacin es la existencia de especialistas de ES calificados, con

    capacidad para diversificar y conocimiento de los currculos vigentes; los indicadores

    son cuantitativos (indican nmero de especialistas y aos de experiencia) pero no

    describen caractersticas de calidad, ni dan pautas para ello. Adems, para un proceso

    de diversificacin, como se ha venido sealando, se requiere de una poltica nacional

    clara y coherente que en esta materia no slo no existe, peor an, lo que hay son dos

    versiones de estructura curricular que lejos de aclarar contribuye a la confusin. Lo

    que se requiere en esta materia es un sistema de formacin continua, que es parte de

    las responsabilidades que competen a Sede central en su rol de orientador de polticas

    macro. Una vez ms resulta crtica la ausencia de definicin de los roles que competen

    al MED, considerando que la educacin es una funcin compartida. Sin estas polticas

    macro, la transferencia de funciones queda en un plano discursivo pero no se podr

    concretar.

    La segunda funcin que DINFOCADtransfiere es la fusin de ISPpblicos y privados.

    Como requisitos de acreditacin se seala la existencia de especialistas con

    experiencia en asuntos legales, manejo de personal y de ISP; y los indicadores son de

    nuevo de naturaleza cuantitativa (aos de experiencia) sin indicar criterios que

    garanticen su idoneidad. Se seala adems, ms adelante, que las DRE tienen

    atribuciones para cerrar, recesar y reabrir; para cambiar de director y autorizar cambio

    y uso de local. Lo cierto es que ste es otro tema crtico pues ni siquiera el MEDtiene

    plenas facultades en la materia de regular ISP ya que su poder de decisin entra enconflicto con la ley de aliento a la inversin privada en educacin, motivo por el cual

    un promotor de ISPpuede apelar y demandar su re-apertura pese a no contar con los

    criterios de calidad.

    En relacin a aspectos de infraestructura, equipamiento y materiales educativos, la

    LOGR dispone que se diseen e implementen las polticas de infraestructura y

    equipamiento en coordinacin con los GL(Art. 47m), ya desde el 96 (Reglamento deOrganizacin y Funciones del MED D.S. N 002-96-ED) se tena dispuesto que la

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    identificacin de demandas y necesidades para la ubicacin y construccin de

    infraestructura educativa deba hacerse en construccin con las entonces llamadas

    instancias intermedias de gestin y que hoy corresponden a la DRE y a la UGEL. Lo

    mismo respecto a la elaboracin de programas de inversin. Estas funciones debieran

    favorecer la asequibilidad y accesibilidad geogrfica del servicio educativo, en

    concordancia con el enfoque de derechos; y los mecanismos de acreditacin que

    acompaan a esta funcin ponen bastante cuidado en la capacidad tcnica para su

    desempeo. Por el contenido de esta funcin esta competencia tcnica est referida

    exclusivamente al tema de infraestructura, lo que sin duda es importante pero no

    suficiente; no obstante, la ausencia de criterios que garanticen la calidad pedaggica

    es una limitacin a considerar.

    Finalmente, respecto a la dotacin de soporte informtico a las instituciones

    educativas, hay 4 funciones a transferir a nivel regional (LOGR, Art. 47f, m, o, r) y una

    a nivel local (LOM, Art. 82-5). Por su naturaleza, esta funcin tiene un valor

    complementario que potencialmente contribuye a la asequibilidad del servicio

    educativo, de apoyo a la gestin de las instituciones educativas; y su implementacin

    es de carcter instrumental. Un aspecto interesante es que entre las facultades

    transferidas est el monitoreo a la aplicacin de estndares nacionales, ya definidos, lo

    que constituye un ejercicio sencillo y claro de lo que se requiere en una perspectiva de

    complementariedad de funciones entre lo que el MED debe definir para que las

    regiones, localidades e instituciones educativas asuman las funciones que les

    corresponde.

    3.3. Acciones de descentralizacin educativa previstas para el 2005

    Para caracterizar el grado de transferencia previsto en el Plan y lo que implica en

    trminos de calidad, equidad, eficiencia y democratizacin, equiparadas con la

    asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad analizamos el tipo de

    funciones que se transfiere y en qu condiciones se hace. Centraremos nuestra

    atencin en los acpites 7 y del 10 al 13, donde se establecen las acciones

    programadas y las funciones a transferir en este ao. Entre las primeras tenemos un

    conjunto de diez (10) acciones que son las siguientes:

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    1) transferencia administrativa al GR de El Callao;

    2) transferencia administrativa a la Municipalidad Metropolitana de Lima;

    3) saneamiento fiscal-legal de bienes inmuebles a ser transferidos;

    4) evaluacin de la gestin de Directores regionales;

    5) Talleres con Directores regionales y Gerentes de desarrollo social;

    6) seleccin de directores de UGEL;

    7) Acuerdos de gestin con los GR (para funciones no incluidas en el Plan de

    transferencia);

    8) reestructuracin de DREy UGEL, autorizacin de UGELcomo unidades ejecutoras,

    proceso de racionalizacin y Consejos participativos regionales y locales;

    9) fortalecimiento de la autonoma de las instituciones educativas; y

    10)capacitacin de directivos de instancias de gestin educativa descentralizada.

    Las tres primeras son acciones de desconcentracin administrativa, orientadas

    fundamentalmente por criterios de eficiencia en tanto que buscan transferir el manejo

    de este tipo de acciones a niveles que permitan descargar al nivel central y hacer ms

    fluida su gestin. En las dos primeras se transfiere ya el manejo de acervo

    documentario, activo, pasivos y patrimonio a las regiones mencionadas; mientras que

    la tercera constituye una accin preparatoria orientada a los mismos fines, en la que

    tiene lugar el saneamiento de bienes cuya titularidad y dominio sern luego

    transferidos. Cabe sealar que esta tercera accin incluye la realizacin de

    coordinaciones con los GR y GL para que stos incluyan en sus presupuestos los

    fondos necesarios para financiar este proceso de saneamiento; es decir, en perspectiva

    se va a producir un traspaso de manejo administrativo de bienes pero son los niveles

    de gobierno los que debern prever los recursos para asumir dicha funcin. En

    general, las tres acciones claramente consisten en una suerte de traspaso del manejode bienes y funciones para aligerar al gobierno central pero que no implican toma de

    decisin relevante.

    Las acciones 4 y 6 tienen como objeto regular la evaluacin y seleccin de

    autoridades educativas regionales (DRE) y locales (UGEL). En ambas el MED

    desempea un rol regulador, participando directamente en un caso (evaluacin de

    directores) y normando en el otro caso (el MEDaprueba las normas reglamentarias delconcurso pblico). Seran funciones que se transfieren con carcter como

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    desconcentracin de funciones, donde los actores intermedios con los que se estara

    compartiendo funciones mantienen una relacin de dependencia respecto del gobierno

    central en lo tcnico-normativo (MED). Si hay dificultades sede central tiene que

    intervenir. Un beneficio de esto puede ser la relativa neutralidad frente a los niveles

    intermedios de gobierno, pudiendo actuar como mejor garante de las condiciones en

    que se gestiona el servicio a nivel regional y local. En contrapartida, limita el nivel de

    autoridad y el ejercicio de su capacidad para decidir a partir de un mejor

    entendimiento de la situacin precisamente por su proximidad; adems esta

    intervencin retarda las decisiones y agudiza los conflictos en tanto que permanecen

    no resueltos, tal como se ha visto en la prctica.

    La actividad 5, en sentido estricto, mantiene una lgica centralizada pues las

    autoridades locales son convocadas por sede central para ser informadas y recibir las

    orientaciones y normas relativas al desempeo de su gestin. El criterio detrs, no

    obstante, parece estar respondiendo al menos parcialmenteen lo que al Programa de

    emergencia se refierea criterios de calidad y equidad, funciones que el Estado debe

    conservar.

    La actividad 7, relativa a los Acuerdos de gestin, constituye un instrumento

    orientado a delegar funciones que por su carcter de concertacin estara posibilitando

    un proceso con mejores oportunidades para conciliar intereses y asegurar el

    cumplimiento de responsabilidades, combinando de manera acertada criterios de

    eficiencia y de democratizacin. Cabe sealar, no obstante, que los convenios

    suscritos estn centrndose en la administracin de recursos humanos manejo de

    planillas, plazas y personal, reiterndose el nfasis que se estn dando a este tipo de

    funciones, en el proceso de transferencia, siendo menor la atencin a aspectos decalidad.

    La actividad 8 es un conjunto de acciones tambin administrativas, en su mayora, que

    buscan regular la creacin de una instancia en un caso (UGEL) y, en asignar y

    racionalizar personal; orientadas tambin hacia la bsqueda de eficiencia, con la

    excepcin de una cuarta accin que responde a criterios de democratizacin de la

    gestin pues se refiere a la participacin de la comunidad.

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    La actividad 9 se refiere a la autonoma de las instituciones educativas. Lo que

    aparece es un conjunto de acciones diversas para validar modelos de gestin

    descentralizados (redes) as como incentivos a la mejora en la gestin; siendo el

    supuesto en estos casos el mejoramiento de la calidad del servicio. Tambin se

    incluyen acciones destinadas a fortalecer el funcionamiento de los Consejos

    educativos institucionales, en el marco del Programa de emergencia. Un carcter

    similar tiene la ltima de las actividades previstas para este ao donde se presta

    atencin al desarrollo de capacidades de gestin en directivos y, por su contenido, esto

    se hace desde un enfoque que va ms all de lo meramente administrativo y adems

    refiere de manera explcita al necesario componente tico-social en el desempeo de

    sus funciones, lo cual coloca acerca esta accin, mucho ms que las primeras, a una

    perspectiva de aseguramiento de la calidad educativa.

    Es evidente el peso de lo administrativo, en ocho de las diez funciones previstas para

    este ao el carcter de las transferencias es de desconcentracin pues sigue existiendo

    un vnculo de dependencia en lo tcnico con respecto a la Sede central ( MED). Lo que

    este tipo de funciones puede garantizar es una descarga de la unidad central y el

    traspaso de acciones a las instancias locales, para un manejo ms fluido; as como la

    preparacin de ciertas condiciones a nivel de las instancias locales para asumir nuevas

    funciones. Esto las coloca en una perspectiva de bsqueda de eficiencia en el manejo

    administrativo del servicio, pero per seno son garanta de que el servicio educativo

    ser de ms calidad.

    Es en las dos ltimas actividades donde se percibe una preocupacin pedaggica, por

    la calidad, equidad y democratizacin del servicio educativo; y en las que el criterio

    de eficiencia es un medio pero no el objetivo de la accin. Es ms, estas actividadesresponde mucho ms al espritu de lo que la LGE seala en cuanto al nfasis en la

    autonoma de la institucin educativa, su fortalecimiento y el desarrollo de

    capacidades de gestin educativa; mientras que la definicin de las primeras est ms

    orientada por el marco normativo sobre descentralizacin.

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    4. Conclusiones

    Las conclusiones que se presentan a continuacin han sido obtenidas del anlisis de

    los planes de transferencia presentados. Sin embargo, en algunos casos se ocupan msque de los propios documentos del proceso de descentralizacin puesto en marcha en

    el pas.

    1. Los planes de transferencia sectoriales incluyen, aunque de manera indirecta, un

    enfoque de derechos en educacin. Cierto es que el enfoque aparece

    fundamentalmente de manera declarativa. Los esfuerzos registrados por el sector

    se ubican bsicamente a nivel de las dimensiones de asequibilidad y, en menor

    medida, a accesibilidad propuestas en el enfoque de derechos asociados a

    educacin. No se evidencia claramente funciones transferidas relacionadas a

    aceptabilidad y adaptabilidad, dimensiones claramente asociadas con una

    educacin de calidad para todos. Sin embargo, cabe mencionar que estas

    inferencias pueden ser mejor analizadas si se revisase el proceso de

    descentralizacin en conjunto y no slo los documentos de transferencias, dada su

    naturaleza eminentemente funcional y administrativa.

    2. En sentido estricto, ni el Plan quinquenal ni el Plan anual expresan la existencia de

    un modelo previo de organizacin y concepcin del proceso de descentralizacin,

    que oriente el proceso. La importancia de esto va ms all de lo conceptual pues,

    aunque no existe un modelo ideal que garantice la virtud del proceso, la revisin

    de experiencias evidencian la necesidad de su claridad y coherencia para

    establecer y diferenciar sin ambigedades funciones compartidas y especficas de

    cada nivel y fortalecer la autonoma de stos segn el grado de responsabilidad

    que le corresponde.

    3. El Plan anual, en correspondencia a lo que tambin se seala en el Plan

    quinquenal, afirma que la descentralizacin educativa es un proceso en el que se

    fortalecen competencias y generan capacidades de gestin educativa,

    especialmente en las instituciones educativas, en consonancia con el artculo 66 de

    la LGE, y que es desde esta premisa que las actividades del Plan estn orientadas a

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    fortalecer y contemplar la autonoma de las Instituciones educativas.

    Declarativamente, entonces, estara apostando por un modelo basado en la

    autonoma de stas, pero esto no es lo que se evidencia en el tratamiento de las

    funciones puesto que los actores que reciben las funciones son principalmente los

    correspondientes a los niveles regional y local de gobierno con los que el nivel

    nacional estara compartiendo funciones.

    4. La autonoma de la institucin educativa significa flexibilidad y poder de decisin

    necesarios para generar los cambios y tomar las decisiones necesarios para

    responder a las demandas y necesidades de los sujetos (nios, nias, adolescentes,

    jvenes y comunidad en general); es decir, para garantizar la adaptabilidad del

    sistema.

    5. Como se ha visto en la revisin de las funciones, lo que predomina en el Plan es la

    afirmacin de los actores intermedios GR y GL en quienes se desconcentra o

    delega funciones, siempre sujetas a un control jerrquico de parte del MED. Esta

    falta de consistencia se explica por la falta de sincronizacin temporal y de nfasis

    entre el marco normativo sobre descentralizacin, mucho ms preocupado por una

    descentralizacin de carcter poltico, y la LGEque por su propia naturaleza coloca

    el acento en criterios de calidad y equidad educativa y, por lo tanto, en la

    adaptabilidad y aceptabilidad del proceso educativo. En tal sentido, en un

    esfuerzo por establecer vnculo, el MED ha entregado una propuesta que en el

    intento de ordenar ha complejizado el proceso.

    6. El Plan anual, como se seal anteriormente, ha sido diseado principalmente en

    el marco de lo dispuesto por la normatividad relativa a la descentralizacin queidentifica como niveles de gestin a los GRy GL, los que aparecen como actores

    intermedios frente a una institucin educativa que en verdad recibe escasa

    atencin. Esta es un lgica diferente a la propuesta por la LGE, de ah que podemos

    hablar de un potencial conflicto de prioridades originados entre esta tensin entre

    le marco normativo poltico y el tcnico pedaggico que en lo real no orienta el

    proceso.

  • 8/10/2019 ANLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS 2005 2009 Y DEL PLAN ANUAL 2005 DEL SECTOR EDUCA

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    7. La educacin es una competencia compartida, lo que implica que para transferir

    funciones y stas puedan ser efectivas en trminos de garantizar una educacin de

    cal