ANÁLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS 2005 – 2009 Y DEL PLAN ANUAL 2005 DEL SECTOR...

8/10/2019 ANLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS 2005 2009 Y DEL PLAN ANUAL 2005 DEL SECTOR EDUCA

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Informe final

ANLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS20052009Y DEL PLAN ANUAL 2005DEL SECTOR EDUCACIN

Ricardo Cuenca

Con la colaboracin de Patricia Andrade

Lima, Mayo 2005


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ndice

Introduccin....3

1.

Marco referencial..5

2. Aspectos metodolgicos.........21

3. Anlisis de los planes de transferencia...24

3.1. Aspectos generales.........25

3.2. Transferencia de funciones: nivel regional, provincial ydistrital....29

3.3.

Acciones de descentralizacin educativa previstas para el 2005...34

4. Conclusiones..38

5. Recomendaciones...44

6. Eplogo...45

Referencias bibliogrficas....47


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Introduccin

Segn la normatividad vigente y en el marco del proceso de descentralizacin

sectorial, el Ministerio de Educacin (MED) present al Consejo Nacional deDescentralizacin (CND) los Planes de Transferencia de Competencias para el ao

2005 y de mediano plazo (20062009).

La Defensora del Pueblo en el marco de su proyecto de descentralizacin y buen

gobierno ha credo conveniente realizar un anlisis de dichos planes con la finalidad

de aportar a la discusin, reflexionar sobre la relacin de los planes de transferencia

con un educacin basada en enfoque de derecho y contar con elementos que le

permitan actuar de manera directa al respecto.

Para el caso del Per, han existido experiencias de descentralizacin de la educacin,

aunque en la mayora de los casos estos procesos correspondieron slo a la

desconcentracin de funciones y actividades administrativas, a partir de la dcada del

60 con la creacin de cuatro regiones educativas1; la creacin en el marco de la

reforma educativa de los 70 de las zonas educativas en los departamentos y

provincias y la posterior puesta en ejecucin de los Ncleos Educativos Comunales

(NEC) que sirvieron de eje para la labor de las Redes Educativas. Los inicios de los 80

se constituyeron en los aos de revisin de la Reforma Educativa y como resultado de

esta revisin los NEC fueron sustituidos por Supervisiones. stas operaron hasta

mediados de los 80, momento en el cual se conformaron las Unidades de Servicios

Educativos (USE). La USE sustituy a nivel administrativo a los NEC y las

Supervisiones, pero a diferencia de estas ltimas las USEtuvierony tienen- funciones

pedaggicas que influyen directamente en las decisiones de las escuelas. Hacia finales

de la dcada de los 80, la creacin de las regiones y subregiones de educacin

organizaron un nivel ms de gestin, las reas de Desarrollo Educativo (ADE) que

tuvieron jurisdiccin en mbitos ms pequeos y slo a nivel de funciones

1Segn los registros reportados por Rueda y Luna (2002) se afirma que existen intentos pioneros pordescentralizar el sistema educativo desde finales del siglo XIX, con la promulgacin del Reglamento

de Instruccin Primaria de 1874 que facultaba a los consejos distritales, municipalidades y consejosdepartamentales la conduccin de la educacin peruana.


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pedaggicas a diferencia de la USEque adems tuvieron competencias administrativas.

(Iguiiz y Del Castillo, 1995).

Durante estos ltimos aos el Per se est dando una nueva oportunidad de reiniciar

nuevamente este proceso. Esperamos que a partir de las lecciones aprendidas y las

intenciones actuales el pas logre el propsito.

Esta nueva oportunidad es propicia para incorporar una nueva dimensin en las

discusiones sobre la descentralizacin educativa: el enfoque de derechos en

educacin. Sobre la base de las propuestas presentadas por la Naciones Unidas para

trabajar el enfoque de derechos en educacin, el anlisis de los planes de transferencia

dar cuenta de cmo estos planes han abordado el tema.

El documento est organizado en seis secciones. Se inicia con un marco referencial

que recoge aspectos conceptuales sobre descentralizacin educativa, tales como

enfoques, modelos y pautas tericas generales. Una segunda seccin registra el

proceso metodolgico utilizado para el anlisis de los documentos. El tercer captulo

consigna el anlisis propiamente dicho de los planes de transferencia. Finalmente, el

cuarto captulo registra algunas conclusiones obtenidas a partir del anlisis,

organizadas en aspectos positivos y negativos, as como la viabilidad de su puesta en

marcha. La quinta seccin propone algunas recomendaciones generales y especficas

presentadas como insumos para un futuro trabajo de la Defensora del Pueblo en este

tema. Finalmente, a manera de eplogo se presentan algunas ideas asociadas al

enfoque de derechos en educacin.

Sometemos a discusin este anlisis con la finalidad de aportar a la construccin deun proceso de descentralizacin educativa que contribuya directamente a que el pas

cuente con una educacin de calidad para todos y para todas.


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1. Marco referencial

Uno de los ejes para el anlisis de los planes de transferencia es la relacin de estos

con un marco de referencia que incluye conceptos, modelos y enfoques de ladescentralizacin educativa. En tal sentido, se presentan a continuacin unas someras

anotaciones al respecto, organizadas en: grados, niveles y razones para descentralizar,

eficiencia, calidad y equidad en el proceso de descentralizacin, la descentralizacin

desde un enfoque de derechos, y las percepciones, expectativas y capacidades en las

regiones.

1.1. Grados, niveles y razones para descentralizar

Segn Calvo (2003), la descentralizacin se define de manera general como un

proceso de transferencia del poder central o federal a las colectividades regionales

(estados, departamentos, provincias o municipios) acompaada de una nueva forma

de autonoma, as como de algn grado de participacin social, bajo distintos roles. En

esta definicin hay varios aspectos claves para el anlisis de la descentralizacin, que

se desarrollan a continuacin.

Un primer elemento a considerar es que la transferencia de funciones en un sistema

descentralizado alcanza grados (algunos autores denominan a estos grados como

estrategias) distintos, segn el poder de decisin (autoridad) que se transfiere, y su

respectivo correlato de ejercicio regulado o con autonoma en el desempeo de las

competencias y el manejo de los recursos. En este marco tenemos:

Desconcentracin, cuando ocurre una transferencia de tareas y de

responsabilidades hacia otras unidades del sistema, ms no as de autoridad en

sentido pleno sino regulada, sujeta a directivas, control y rendicin de cuentas.

Delegacin, situacin en la que se transfiere autoridad para tomar decisiones a

unidades de menor nivel en jerarqua, no obstante la autoridad puede ser removida

por la unidad que delega, si as lo considera.

Devolucin, transferencia de autoridad la cual puede actuar de manera

independiente. En este caso se puede hablar de descentralizacin propiamente


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dicha, porque el traslado de competencias se hace a niveles de decisin y gestin

que son autnomos para tomar sus decisiones polticas y administrativas y asumir

las responsabilidades que le corresponden por ellas. Esta estrategia otorga a los

ciudadanos y a sus representantes electos mayor injerencia en la toma de

decisiones pblicas, lo que producir decisiones ms informadas y representativas

de los diversos intereses sociales que las tomadas slo por las autoridades

nacionales. La participacin es representativa o directa. (Candia, 2004; Malpica,

1994; UNESCO, 2005).

Una forma extrema de esta devolucin se da cuando se regula para fomentar

participacin privada; licitndose, para adjudicar temporalmente la

administracin; o se privatiza el servicio que incluye a las anteriores ms los

subsidios a la demanda (UNESCO, 2005).

Por lo general, estas estrategias no son excluyentes entre s, sino que pueden darse en

forma simultnea, configurando lo que se conoce como modelos mixtos o hbridos,

que combinan formas de desconcentracin y de descentralizacin (Malpica, 1994; Di

Gropello, 1999; Hanson, 1997). Hay sistemas centralizados donde se puede encontrar

funciones descentralizadas en algn nivel, por ejemplo escuelas que toman decisiones

respecto a los mtodos pedaggicos y de evaluacin; lo mismo que sistemas

descentralizados con funciones centralizadas (Winkler y Gershberg, 2000).

Si bien es cierto no existen ni recetas ni formulas nicas para determinar el grado en

el que es ms conveniente trabajar de manera descentralizada, es cierto que esta

discusin est relacionada a las propuestas de modelos de descentralizacin que el

pas debe discutir. Esta eleccin de modelo tiene entre otras variables lainterrelacin con una discusin mayor que tiene que ver con la propuesta de un

modelo de desarrollo de pas y un proyecto de nacin.

De otro lado, dada la larga tradicin centralista en el pas pensar en un proceso que

priorice la devolucin de competencias sin considerar algunas condiciones que se

deben por lo menos trabajar en paralelo no pareciera ser la mejor estrategia. Es decir,

en un gradual proceso de devolucin, iniciado por la desconcentracin de algunasfunciones, y no slo de redistribucin de las funciones en el tiempo se debera


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acompaar de un proceso de desarrollo de capacidades y actitudes en los nuevos

actores de la sociedad, la dotacin de un marco legal pertinente y la toma de

conciencia social respecto a que la descentralizacin es medio por el que se opta para

alcanzar fines mayores de la sociedad.

Considerando que es posible esta simultaneidad de grados de transferencia, en los

procesos de descentralizacin, el anlisis de los planes de transferencia propuesto

deber examinar, comparar y diferenciar los grados de transferencia para las diversas

funciones educativas. Para este anlisis es til contar con una clasificacin de estas

funciones, contando con la propuesta de la Organizacin para la Cooperacin y el

Desarrollo Econmicos (OCDE) que seala cuatro tipo de funciones: a) relativas a la

organizacin de la instruccin, b) funciones vinculadas a la gestin del personal, c)

funciones deplanificacin y estructura, y d) funciones relacionadas al manejo de los

recursos.

Un segundo elemento a considerar es el nivel en el que se descentraliza, el cual puede

variar desde el gobierno regional y local, a la comunidad y escuela. Las

responsabilidades educativas pueden estar compartidas o ser especficas en cada nivel.

Segn esto, Di Gropello (2004) luego de hacer un anlisis de los procesos de

descentralizacin educativa en Amrica Latina plantea la existencia de al menos tres

modelos de descentralizacin: un modelo basado en los gobiernos subnacionales, un

modelo basado en la responsabilidad compartida a nivel subnacional y un modelo

basado en la autonomizacin de las escuelas.

El primer modelo, basado en los gobiernos subnacionales, implica la existencia de un

actor poltico intermedio en el centro del proceso de descentralizacin, es decir, entreel estado nacional y las escuelas, prestadoras del servicio educativo. Estos actores

polticos intermedios pueden ser organismos desconcentrados del nivel nacional,

sujetos a control, o ser organismos con plena autonoma, elegidos, por ejemplo, de

manera directa por los ciudadanos locales.

En el segundo modelo la responsabilidad es compartida a nivel subnacional, lo que

introduce la idea de establecer acciones complementarias entre ms de un actor, endonde, normalmente se encuentran los niveles nacional, regional y local.


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El tercer modelo, basado en la autonoma de las escuelas, registra caractersticas

distintas a los anteriores. De un lado, la ausencia de instancias polticas intermedias y

un mayor grado de participacin directa de la comunidad en la gestin educativa. Las

escuelas reciben entonces amplias facultades administrativas y pedaggicas. El

supuesto es que el control a nivel local y en manos de los ciudadanos mejorar la

eficiencia tanto en la oferta como en la demanda.

En los tres modelos se puede identificar una determinada organizacin de los actores

involucrados y de relaciones entre stos alrededor de la rendicin de cuentas. Se

identifica al menos tres grupos de actores: los decisores de polticas, los prestadores

de los servicios y los ciudadanos (usuarios, clientes). En cuanto a las relaciones de

rendicin de cuentas, se identifican como mecanismos frecuentes el control jerrquico

(supervisin sumada en algunos casos a incentivos para el cumplimiento de objetivos

y metas institucionales, los convenios (entre sociedad y Estado), el derecho a voz y el

poder ciudadano, que opera a travs de mecanismos diversos de participacin,

protesta o feedback. Permite adems, acumular capital social en trminos de

responsabilidad cvica y ejercicio de derechos, como se ver ms adelante. Cabe

sealar, no obstante, que el sentido que se le otorga ac a la participacin es

principalmente funcional, en trminos del control y presin que pueden ejercer para

mejorar la entrega de la oferta; sta es una manera ms no la nica de concebir el rol

de las familias y comunidad en general en el proceso de descentralizacin.

La informacin recogida sobre los modelos su combinacin con los grados en el poder

de decisin deja algunas conclusiones importantes. El xito o fracaso de la puesta en

marcha de un proceso de descentralizacin depende de algunas situaciones que deben

darse, al margen de la puesta en prctica de cualquier modelo. Di Gropello (2004)menciona algunas de ellas:

El grado de coherencia entre el modelo seleccionado y los mecanismos de

rendicin de cuentas (mecanismos de participacin).

La transferencia real de autoridad a las unidades subnacionales, tanto de gobierno

como de prestacin de servicios.

El establecimiento de prcticas a la responsabilizacin de parte de todos los

actores involucrados.


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La puesta en marcha de mecanismos y procesos de comunicacin con efectivo

intercambio de informacin.

La gestin compartida de sistemas de monitoreo y evaluacin de las acciones.

Un aspecto a considerar tambin es que la descentralizacin educativa se enmarca, por

lo general, en un proceso mayor de reforma del Estado, que tiene objetivos tcnicos y

polticos propios (mayor control a nivel local). La lgica de fondo, en este caso, no es

la de un proceso motivado en primer lugar por la necesidad de mejorar la calidad

educativa, donde se enfatizan los aspectos curriculares y propiamente pedaggicos.

No obstante, existe un discurso asociado a la descentralizacin como proceso de

modernizacin del Estado, en tanto, se exige cada vez ms eficiencia pero con una

marcada caracterstica que le otorga a este proceso un diferencial fundamental, ser

adems de eficiente participativo (Ugarte y Cuenca, 2002).

Esta diferenciacin en las motivaciones que dan origen al proceso corresponde a lo

que Burki et. Al. (1999) identifican como descentralizacin orientada a la estructura

(reforma del Estado) versus la descentralizacin educativa por motivaciones

pedaggicas.

Estos argumentos o razonespor las que se decide descentralizar constituyen un tercer

elemento de anlisis y se identifican las siguientes:

De naturaleza fiscal - administrativa: pone el acento en la eficiencia en el gasto,

suele responder a polticas de ajuste fiscal y de reduccin del aparato estatal que

para algunos autores la razn de fondo en los procesos de descentralizacin en la

regin. El supuesto de la descentralizacin fiscal es que permite un mejor manejode los recursos al adecuarse el gasto por alumno a las necesidades y preferencias

locales (no en funcin de promedios). No obstante, esta eficiencia est en funcin

de las capacidades locales econmicas y de gestin, las cuales presentan

desniveles crticos en sociedades fuertemente segmentadas, generando

consecuencias indeseables no slo en trminos del xito en la eficiencia deseada

sino tambin en trminos de equidad, como se ver ms adelante.


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Pedaggica: orientada a la bsqueda de la calidad educativa. La meta es mejorar

el aprendizaje y la transferencia de poder es para este objetivo. El nfasis est

colocado en los contenidos pedaggicos antes que en al estructura del sistema; y

se da importancia a la participacin de las familias no tanto por que ello mejore la

responsabilidad por resultados sino porque se valora su aporte. En esta lnea es

que se enmarcan las acciones educativas dirigidas a la adaptacin, adecuacin y

diversificacin curricular.

Democratizacin: busca incorporar la participacin ciudadana en la gestin

educativa reconociendo su derecho y capacidad para influir en las decisiones

educativas, desde su condicin de usuario. El supuesto de fondo es que los

funcionarios pblicos o los tcnicos (especialistas) ya no lo nicos que tienen el

mejor conocimiento de lo que las personas necesitan, sino que se requiere

incorporar a stas para incluir la perspectiva de sus necesidades en la definicin de

las caractersticas del servicio. Otro valor de su participacin es que posibilita

ejercicio y desarrollo de ciudadana. En este caso la intencin es sumarse a los

procesos de democratizacin de la sociedad y se plantea que a partir de

distribuir el poder para decidir cuestiones educativas y particularmente

pedaggicas se estara aportando a la generacin de ciudadanos mejor preparados

para constituirse en un colectivo que participa activamente, que se responsabiliza

por los propios procesos sociales y que aporta la construccin de una sociedad

ms justa y equitativa. Esta estrategia permite acumular capital social,

responsabilidad cvica y ejercicio de derechos. Ambos sentidos se diferencian

cualitativamente de la participacin funcional asociada ms al control del servicio,

como se seal anteriormente.

Equidad: la apuesta central es la generacin de igualdad de oportunidades para

promover movilidad social (Candia, 2004). La bsqueda de la equidad es una

preocupacin ms reciente, que se enfatiza para compensar posibles

consecuencias negativas de la propia descentralizacin, debido a diferencias en los

recursos locales y en la capacidad para gestionarlos, como ocurre en sociedades

muy segmentadas (UNESCO, 2005). Desde esta preocupacin, se plantea la

necesidad de considerar de manera preferencial las necesidades de los ms pobresy vulnerables.


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Los mismos argumentos tambin son clasificados como (Malpica, 1994):

ideolgicos, donde se incluye la bsqueda de la democratizacin en referencia a

procesos mayores de reforma del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil;

polticos,donde tambin se hace referencia a la participacin social que aparece al

lado de la voluntad de compartir o transferir responsabilidades con otros niveles

de gobierno, como parte de un inters por modificar los estilos de gestin;

econmicos, referidos a la bsqueda de eficiencia econmica;

administrativos,donde se enfatiza la eficiencia de la organizacin y la gestin del

sistema; y

pedaggicos,que ponen el acento en la bsqueda de pertinencia a la diversidad de

los aspectos curriculares.

Estos argumentos estn detrs de cada momento del proceso de descentralizacin, en

el marco normativo, en los planes de transferencia, en las decisiones sobre

competencias y plazos; y responden a intereses y perspectivas distintas de los actores

involucrados: decisores, funcionarios a cargo de su implementacin y usuarios. Ser

necesario preguntarse entonces por el grado de coherencia y acuerdo entre los

diversos momentos y actores involucrados en este proceso, lo que definitivamente

influir sobre la viabilidad tcnica, poltica y social.

1.2. Eficiencia, calidad y equidad en el proceso de descentralizacin

De lo anterior se evidencia que a descentralizacinsea cual fuere el grado en que se

presentaes un medio orientado a determinado objetivo, que son las razones de fondo

detrs de esta decisin; objetivos que se encuentran asociados fundamentalmente atres tipos de valores: eficiencia, calidad y, equidad. En la prctica, sin embargo, estos

valores y los objetivos que se persiguen pueden entrar en conflicto o desplazar unos a

otros.

Es el caso de Chile y Argentina, por ejemplo, donde el proceso de descentralizacin

ha estado orientado por una lgica economicista y tecnocrtica que responde a

necesidades financieras de ajuste estructural. Ello determin que el proceso fuerasobre todo una devolucin de la gestin administrativa financiera y en menor medida


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pedaggico-curricular, que qued dependiente de la asistencia tcnica y financiera del

Estado. Seala el autor que esta situacin estara explicando los limitados resultados

en cuanto a equidad y calidad (aprendizajes), siendo necesarios la intervencin del

gobierno central para mejorar estos dos aspectos (Candia, 2004).

Un tema crtico ac es el predominio del criterio de eficiencia por encima de la

calidad con equidad. En sociedades tan segmentadas como la nuestra, el mejoramiento

de la calidad por s solo no basta, sino que requiere ir asociado a la igualdad de

oportunidades que implica incluso focalizacin en la equidad. Martinic (2001) afirma

que en varios pases latinoamericanos, las reformas educativas se han planteado junto

a polticas de ajuste econmico, razn por la que han sido percibidas en asociacin a

privatizaciones, reduccin de presupuesto, bsqueda de mayor eficiencia y reduccin

de gastos. El resultado es que varias reformas pueden mostrar hoy importantes

avances en cobertura y eficiencia, pero logros menores en calidad y en equidad; y es

que segn Filmus (1997) estas tendencias economicistas de los procesos de

descentralizacin educativa desvirtuaron los objetivos iniciales: la desburocratizacin

del sistema y la adaptacin de la educacin a las realidades locales.

Naturalmente no se trata de excluir la bsqueda de la eficiencia en los procesos

orientados a mejorar la calidad educativa, aunque desde el punto de vista de Barzelay

(1998), la palabra eficiencia debera eliminarse de la administracin pblica y

recurrir a los conceptos de producto o servicio, calidad y valor, para deliberar sobre la

naturaleza y el valor de las polticas y actividades gubernamentales.

Para Gonzles de Olarte (2003), la descentralizacin, en general, est (debiera estar)

al servicio del desarrollo humano y como tal debe diferenciar dos tipos de objetivos:finales, o de fondo, e intermedios o instrumentales. Entre los primeros estn la

igualacin de oportunidades y la expansin de capacidades y derechos; mientras que

los segundos aluden a aspectos econmicos (articulacin e integracin entre regiones

y generacin de focos alternativos a Lima). Esta reflexin cobra particular

importancia para el proceso de descentralizacin educativa, por el carcter de bien

pblico de este servicio: como derecho y como estrategia para el desarrollo de una

sociedad.


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En este punto conviene subrayar que el derecho a la educacin no es slo derecho al

acceso, lo es a la calidad y con equidad, tal como lo estimulan la Constitucin y la

Ley General de Educacin en nuestro pas, y este es el marco en el cual es necesario

analizar lo que se plantea como descentralizacin educativa. No perder de vista este

mandato tiene varias implicancias para el diseo y puesta en marcha del proceso de

descentralizacin: en los modelos por los que explcita o implcitamente se opte, en

los grados y combinacinarticulacin de los niveles de transferencia de funciones y

de poder de decisin.

Una buena combinacin de los aspectos revisados se requiere en funcin de

garantizar la equidad y, aunque no hay receta, es clave la coherencia en el diseo y

objetivos, as como el anticipar problemas y evaluar permanentemente objetivos y

metas considerando no slo eficiencia, calidad, tambin equidade integracin social

La experiencia acumulada en la regin seala, por ejemplo, que hay funciones propias

del gobierno central y que no se deben delegar. Es el caso de los compromisos que los

estados nacionales tienen segn su Constitucin y/o acuerdos internacionales como

Educacin Para Todos (EPT), Metas del milenio, los Derechos del Nio. Un tema

especial ac es caso de la responsabilidad de igualar oportunidades de aprendizaje

para todos (UNESCO, 2005).

En la misma lnea de distribucin de funciones, para aquellas vinculadas a la

administracin cotidiana de las escuelas conviene ms la devolucin; mientras que

para funciones relativas a las reglas de juego general conviene un manejo ms

centralizado por lo que el Estado deber redefinir su rol preservando funciones

generales como la definicin de reglas de juego para la administracin del sistema en

su conjunto, la provisin de financiamiento y de informacin (UNESCO, 2005).

La distribucin de funciones, sobre todo ah donde hay complementariedad, deber

ser lo suficientemente clara y coordinada de manera que genere confianza y sinergias

entre los distintos niveles.

1.3. La descentralizacin desde un enfoque de derechos

La inclusin de los derechos en la puesta en marcha de distintos programas est


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siendo una constante muy importante de tomar en cuenta. Prez (2003) sistematiza un

enfoque de derechos en educacin propuesto por la relatora especial de las Naciones

Unidas para el Derecho a la Educacin. En tal sentido, se proponen al menos tres

dimensiones de los derechos y la educacin.

Se plantea entonces, el derecho a la educacin, los derechos humanos en educacin y

los derechos por la educacin. El primero est relacionado con la naturaleza y el

alcance normativo internacional. El segundo con la necesidad de promover los

derechos humanos en el proceso educativo y, finalmente, la importancia que tienen la

educacin para un ejercicio libre de todos los derechos y libertades.

De otro lado, cada una de estas dimensiones de la relacin derechos y educacin son

el marco general para un conjunto de categoras que se presentan como alternativas

para los sistemas educativos.

Es as como el derecho a la educacin est relacionado con la denominada primera

obligacin del Estado en donde se debe asegurar a la educacin como un derecho

civil, poltico, econmico, social y cultural. Esta categora denominada asequibilidad

registra y refuerza la idea de educacin como bien y servicio pblico, limitando su

concepcin comercial. En tal sentido, el Estado garantiza la existencia de escuelas,

infraestructura y materiales; prioriza la financiacin y se responsabiliza por que el

sistema cuente con personal docente calificado, tomando en cuenta criterios de

reclutamiento, formacin y profesionalizacin (formacin continua de docentes,

carrera pblica, etc.). En otras palabras esta dimensin propone la responsabilidad del

Estado en cobertura y acceso educativos.

La segunda obligacin del Estado, es decir, la accesibilidad, es la categora

relacionada con el aseguramiento del acceso a la educacin de distintos sujetos y

grupos poblacionales. Este aseguramiento tiene que ver con la no discriminacin, la

suficiencia material y de infraestructura, y la factibilidad econmica. Es decir, el

Estado garantiza la no discriminacin (atencin a vulnerables, no es progresiva sino

inmediata, incluye incentivos a familias para enviar a sus hijas a al escuela y una

jornada que se adapte a las laborales que ellas suelen realizar), accesible en el sentidofsico (geogrfico) y al alcance de todos en el sentido econmico (gratuidad y


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obligatoriedad, asignacin de recursos). Polticas para compensar a familias a fin de

que puedan prescindir de los hijos para la supervivencia familiar (nios que trabajan).

Complementario a la dimensin anterior, de lo que se trata aqu es de trabajar la

cobertura y el acceso con equidad.

Otra categora es la de aceptabilidad, que se fundamenta en la concepcin de nios y

nias como sujetos de derecho y la necesidad de que el Estado garantice el

aseguramiento de criterios mnimos de enseanza. Esta dimensin se traduce de

manera educativa en la existencia de normas mnimas de calidad (garantas de

calidad) de los programas de estudio y de los mtodos pedaggicos para que todas las

escuelas se ajusten a stos. Tambin de la calidad de maestros. Un servicio que

respete la diversidad cultural y lingstica. Una escuela acogedora para los nios.

Compatibilidad con vida familiar.

Finalmente, la adaptabilidad, categora que incluye que los Estados diseen y pongan

en marcha sistemas que con la suficiente flexibilidad y pertinencia logren la

permanencia de los estudiantes en el sistema. Una escuela que se adapte a los nios, a

la sociedad y a la comunidad que asegure la permanencia en el sistema de nios y

nias, especialmente para grupos con necesidades educativas especiales.

1.4. Percepciones, expectativas y capacidades regionales

No existe estudio o normar actualmente, no slo en el pas, sino tambin en la regin

que otorgue a las capacidades tcnicas y la disposicin de los actores una importancia

fundamental para echar a andar los procesos de descentralizacin.

La descentralizacin no slo es un proceso econmico, sino ms bien es un proceso de

cambio de paradigmas en el comportamiento de la sociedad civil. Un nuevo

reordenamiento de los poderes sociales y un cambio de actitud frente al reto del

desarrollo humano. Por ello la necesidad de incorporar al marco de anlisis un registro

de cmo se est viendo y entendiendo este proceso, y con qu tipo de capacidades se

est contando en las regiones, para desde ah hacer un balance de su viabilidad social.


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En el imaginario social existe un conjunto de ideas que bien podran ser un buen

punto de partida para el involucramiento de los distintos grupos de actores en el

proceso de descentralizacin educativa, pero que sin embargo, necesitan de una

mirada cuidadosa, ya que podran constituirse en un bloqueo mismo para el proceso.

En lneas generales la adhesin a procesos de descentralizacin es una actitud positiva

en los ciudadanos, pero como afirma Trivelli (2002) esta situacin est relacionada

ms con lo prestigioso de ser descentralista que por el conocimiento que se tiene de

este proceso. Esta paradoja tiene que ver con las enormes expectativas que el proceso

de descentralizacin poltica y educativa ha generado en la poblacin de las regiones.

De manera general los estudios del IEP(2002), Muoz et Al. (2002), Zarate (2002),

Barea (2004), y Cuenca y Muoz (2005) coinciden en que de manera general existe

un alto grado de confusin respecto al significado de descentralizacin. Si bien es

cierto, existe un deseable nivel de adhesin, las explicaciones iniciales dan cuenta

de lo prestigioso que es, socialmente hablando, adherirse a la descentralizacin.

De manera ms especfica se puede afirmar que la descentralizacin est asociada a

un conjunto de otros procesos como el desarrollo, la calidad, la identidad cultural. Los

hemos organizado en cinco acpites.

La descentralizacin es para el desarrollo, la calidad y la equidad

En el imaginario social la descentralizacin es la nica va para alcanzar el desarrollo,

consolidar la democracia, mejorar la calidad educativa y lograr una educacin con

equidad. Algunas hiptesis detrs de estas ideas estn relacionadas con la

sobrevaloraciny la omnipotencia que los actores sociales le otorgan al proceso dedescentralizacin. Los estudios de Muoz et Al. (2002), IEP(2002) y Cuenca y Muoz

(2005) dan clara cuenta de esta situacin, y es que el proceso de descentralizacin est

asociado directamente con el logro de un estado de bienestar vinculado

principalmente a cuestiones materiales y a la provisin de servicios bsicos. La larga

tradicin centralista y lo aos de no presencia de las regiones en la toma de decisiones

de sus polticas de desarrollo orientan estas ideas que se evidencian an ms cuando

IEP (2002) afirma que cerca de la mitad de la poblacin asocia la descentralizacincon el acceso a recursos, y el resto, con los mecanismos de representacin.


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El otro grupo de hiptesis, ya ms en el campo de la educacin, se relacionan con lo

que Di Gropello (2004) afirma respecto a que a pesar de no existir evidencia emprica

que determine que una gestin descentralizada permite alcanzar mejores resultados

educativos, la investigacin muestra que el nfasis especial a la relacin de rendicin

de cuentas de la gestin ha entregado suficiente y contundente informacin sobre el

tema de equidad. Sin embargo, Winkler y Gershberg (2000) afirman que lo que si

existe es evidencia cada vez mayor que las reformas descentralistas que optan por

otorgarle mayor autonoma a las escuelas contribuyen directamente al alto desempeo

de estas.

La descentralizacin permite conocer mejor los problemas

Un argumento contundente parte de una hiptesis casi universal. Quien est ms cerca

del problema es quien mejor lo conoce y quien mejor puede solucionarlo. Winkler y

Gershberg (2000) plantean que cuanto ms local es la decisin, mayor es la

participacin de los actores sociales, motivo por el cual el sector educacin ha optado

en la mayora de pases de Amrica Latina por operar bajo sistemas descentrados

basados en el otorgamiento de mayor autonoma a las escuelas. Un claro ejemplo de

cmo al descentralizar se conocen mejor los problemas y se plantean mejores

soluciones es que en las experiencias de descentralizacin educativa puestas en

marcha una de las ms comunes actividades en las que se han ido tomando decisiones

tiene que ver con la capacitacin de maestros. Esto en clara respuesta a los pocos

exitosos procesos de capacitacin promovidos por los Estados nacionales. Asumiendo

que estos desconocen las necesidades reales y especficas de capacitacin de los

maestros.

La descentralizacin redistribuye el poder

Bajo este argumento se debe primeramente reconocer que el proceso de

descentralizacin tiene que ver con el ejercicio del poder. El poder que ha sido

tradicionalmente asociado ejercicio inherente y privativo de la autoridad formal entra

en cuestionamiento en un sistema descentralizado. En tal sentido, la redistribucin del

poder no slo se constituye en un ejercicio de arriba abajosino que se empieza haentender que no es suficiente que el centro entregue poder a la periferia, sino que la


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periferia lo distribuye entre sus actores sociales constituyentes. Esto trae consigo

conflictos e intereses encontrados que no deberan ser ignorados sino incorporados a

la discusin, ya que el tema de ejercicio de poder pasa sobre todo por un ejercicio

actitudinal. En tal sentido, y como lo afirman Muoz et Al. (2002) la implementacin

de un modelo de descentralizacin no puede dejar de ser eminentemente participativo

sobre la puesta en marcha de un modelo de participacin bottomup.

La descentralizacin favorece la identidad regional o local

Un argumento recurrente que se presenta inicialmente como una enorme ventaja de la

descentralizacin en el fortalecimiento de las identidades locales. Sin embargo, este

argumento transita en una clara tensin entre la necesidad de reafirmar identidades

locales y la percepcin de riesgo de fragmentacin nacional debido a una

transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones. Esta suerte de

paradoja que responde tambin a la paradoja de ser parte de un mundo global sin

perder la esencia de lo local se ve reflejado en lo que Muoz et Al. (2002) reportan

respecto a la oportunidad que la descentralizacin otorgara a la revalorizacin de la

historia local de los pueblos y la vinculacin de esto con las polticas y lineamientos

nacionales.

La descentralizacin optimiza los recursos econmicos

Actualmente, todas las encuestas opinin a nivel nacional informan sobre el enorme

grado de desconfianza en el tema poltico, y en los polticos, y uno de los temas ms

recurrentes es el de la corrupcin y el mal manejo de dinero. Una de las imgenes de

la descentralizacin es la enorme ventaja que esta dara al tema de manejotransparente de recursos econmicos. Los reportes del IEP (2002), Muoz et Al.

(2002) y Cuenca y Muoz (2005) dan clara cuenta de ello. La optimizacin de

recursos est estrictamente relacionada con la mayor disponibilidad de recursos y con

la fiscalizacin de los actores locales en el manejo de los mismos.

Andrade (2004) menciona al respecto que as como los docentes, directores y

funcionarios aspiran a que las decisiones en materia educativa no sean tomadas


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nicamente en el Ministerio de Educacin, los padres y las madres de familia aspiran

a que estas decisiones no slo sean tomadas por las autoridades regionales.

Estos son algunos elementos que deberan tomarse en cuenta. Es claro y una verdad

de perogrullo que se necesita acompaar este proceso con un muy bien estructurado

sistema de desarrollo de capacidades tcnicas en los actores educativos, tanto a nivel

estatal, como a los representantes de la sociedad civil organizada. Andrade (2004) en

un anlisis de los actores regionales de la sociedad civil concluye que lo que no se

encuentra necesariamente en la percepcin general de los actores es el reconocimiento

de que los nuevos poderes y recursos que se esperan sean transferidos vienen

acompaados de nuevas responsabilidades para las cuales hay que prepararse.

Por el lado del estado de las capacidades tcnicas necesarias para operar en un

proceso de descentralizacin se puede diferenciar a los actores sociales en cuatro

grupos. Los pertenecientes a las estructuras subnacionales de gobierno (Gobierno

regionales y locales), los pertenecientes a las estructuras descentralizadas del Estado

Nacional (Direcciones Regionales de Educacin), las instancias de participacin,

concertacin y vigilancia (Consejos Participativos Regionales y Locales) y el propio

estado nacional (Ministerio de Educacin)

El respecto, si bien no existe informacin sistematizada para todos los casos se debe

tomar en cuenta que en todos los casos es necesario realizar un programa de

desarrollo de capacidades. As mismo, existen algunos vacos tcnicos que incluyen

cuestiones asociadas con la ejecucin de procedimientos administrativos hasta la

capacidad de entender que al descentralizar se tiene que tener cuidado con no

reproducir centralismos regionales, que el poder debe ser entendido de manera distintaa la lgica de funcionario, es decir, que se redistribuye tambin a espacios no

formales estatales, a instancias no tradicionales de ejercicio de toma de decisiones

como son los espacios de sociedad civil de concertacin y vigilancia.

Segn Propuesta Ciudadana (2005) en el caso de los Consejos Participativos

Regionales (COPARE) existe un significativo grado de diferenciacin entre ellos. De

manera general, los copare se encuentran en una etapa inicial de funcionamiento ymuestran comportamientos poco homogneos. Uno de los principales obstculos que


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presentan es la falta de recursos humanos capacitados para ejercer las funciones

asignadas.

Hasta finales del 2004, slo 15 de 24 regiones contaban con copares instalados.

Preocupa al respecto, que siendo los gobiernos regionales los responsables ms

importantes de su creacin. Esto tiene que ver con lo que Propuesta Ciudadana afirma

como la poca apertura de los GR y DRE para reconocer y promover el derecho

ciudadano a participar en el quehacer educativo. (Propuesta Ciudadana, 2005).

En el caso de las Direcciones Regionales de la Educacin (DRE) persiste la prctica de

algunas acciones centralistas y poca apertura al trabajo con instancias nuevas, como

los COPARE. Esta situacin es similar en los Gobiernos Regionales y sus respectivas

Gerencias de Desarrollo.


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2. Aspectos metodolgicos

El anlisis de los planes de transferencia ha sido planteado sobre la base de cuatro

reas. Para tala fin se realiz un trabajo de revisin documental. Las reasdeterminadas fueron: consistencia interna de lo planes, relacin con los marcos de

referencia, relacin con el enfoque de derechos y relacin con la situacin actual de

las capacidades y percepcin de los actores sociales.

2.1. Consistencia interna de los planes

Como parte del anlisis era importante revisar la consistencia interna de los

documentos presentados por el sector educacin. De las miradas que se pudiesen dar

al respecto se decidi mirar la consistencia interna en dos aspectos, considerados,

fundamentales:

Coherencia con solicitudes del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)

Coherencia de funciones asignadas en la organizacin y distribucin de funciones

transferidas en el tiempo.

2.2. Relacin de los planes con el marco referencial

Aunque no dicho de manera explcita, ni discutido preliminarmente el pas ha optado

por un proceso de descentralizacin que si bien no corresponde en estricto a ninguno

de los modelos estudiados en la regin reconoce a la escuela como el punto

fundamental del proceso. El pas ha optado adems por organizar el proceso de

descentralizacin a partir de un conjunto de normas, no slo sectoriales, en las que se

incluyen otros sectores de gobiernos, como la Ley Orgnica de Municipalidades y la

Ley Orgnica de Regiones.

En tal sentido, se consider de mucha importancia analizar los documentos con

relacin a algunos conceptos fundamentales en la discusin actual respecto al plan de

transferencias:


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Eficiencia

Calidad

Equidad

Otra rea de anlisis fue la relacin de las funciones transferidas respecto al grado,

nivel o estrategia de descentralizacin, a saber:

Descentralizacin

Desconcentracin

Delegacin

Finalmente, se consider importante tambin revisar la propuesta del plan de

transferencia en relacin a los principales modelos de descentralizacin educativa

estudiados. Se agruparon tres modelos:

Modelo de descentralizacin educativa a nivel subnacional

Modelo de descentralizacin educativa a nivel escolar

Modelo de descentralizacin educativa mixto

2.3. Relacin de los planes con el enfoque de derechos

El proceso de descentralizacin en general privilegia el enfoque de derechos. En tal

sentido, se plante el anlisis al respecto revisando:

El reconocimiento de los planes de transferencia del marco del derecho a la

educacin, derechos humanos en educacin y derechos por la educacin. El aseguramiento en los planes de transferencia de los temas de asequibilidad,

accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad propuestos por la relatora de los

derechos humanos: educacin.

2.4. Relacin de los planes con el contexto actual

Se ha considerado como categoras de anlisis para el contexto actual la capacidad delos Gobiernos Regionales y Locales, as como la de las instancias regionales de


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participacin, concertacin y vigilancia. Esta capacidad ha sido analizada en dos

niveles:

Capacidades tcnicas de gestin de los gobiernos subnacionales e instancias de

participacin

La disposicin, actitudes y expectativas de estas instancias descentralizadas


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3. Anlisis de los documentos2

Sobre la base de los ejes de anlisis seleccionados se ha organizado la informacin en

tres dimensiones de anlisis: aspectos generales que consigna informacin referidafundamentalmente a aspectos formales de los documentos como la consistencia

interna y a los temas relacionados con el marco referencial preparado para este

anlisis. Una segunda dimensin es la transferencia de funciones a nivel regional,

provincial y distritalque consigna el propio proceso de transferencia. Finalmente, y a

modo de ilustracin y ejemplo del proceso: acciones de descentralizacin educativa

prevista para el 2005.

En cada una de estas dimensiones se ha incorporado como eje orientador para el

anlisis el enfoque de derechos en educacin.

Cabe resaltar que el nivel de anlisis de los dos documentos de planes de transferencia

es desigual ya que slo para el caso del Plan Anual 2005, las funciones se encuentran

desagregadas, en tanto en el Plan Quinquenal 2005 2009 las funciones consignadas

son de carcter general, siendo fundamentalmente la reproduccin de las funciones

asignadas a los GRpor su ley rectora (LOGR).

De otro lado, el anlisis ha sido realizado considerando las solicitudes del Consejo

Nacional de Descentralizacin (CND), quien al respecto solicit a los sectores para la

elaboracin de los planes de transferencia considerar cuatro criterios bsicos para la

decisin de transferir funciones a las instancias regionales: el criterio de

subsidiaridad, que el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para

realizarlas; el criterio de selectividad y proporcionalidad, da cuenta de la capacidad de

gestin que se debe tener en cuenta para la transferencia de funciones; el criterio de

provisin, que da cuenta que no puede o debe existir transferencia de funciones sin la

respectiva asignacin de recursos para su ejecucin; y criterio de concurrencia, que

est relacionado con la manera oportuna, eficiente y respetuosa con la que cada uno

de las instancias debe actuar en el ejercicio de las nuevas funciones. (CND, 2005).

2Los documentos analizados son la propuesta del Plan Anual 2005 y el Plan de Transferencia de

Competencias Sectoriales 20052009 aprobado por el CND. Sin embargo, para mejor entendimientode los documentos se hace constante referencia a la propuesta del plan quinquenal presentada por elMED.


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As mismo, el CND (2005) ha definido tres tipos de funciones: desconcentradas,

funciones sectoriales que actualmente vienen siendo ejecutadas por las direcciones

regionales sectoriales; especializadas, que son funciones que actualmente est siendo

implementadas por el gobierno nacional y que por sus caractersticas requieren de

niveles de calificacin y capacidad por parte de los gobiernos subnacionales para su

ejecucin; y asociadas a sistemas nacionales, funciones que adems de ser

especializadas pertenecen a sistemas nacionales de regulacin y control por parte del

gobierno nacional.

De acuerdo al marco normativo, el sector debe transferir funciones a los niveles

descentralizados de gobierno regional y localde manera gradual y sostenida, para

lo cual stos debern acreditar capacidad de gestin las mismas que son evaluadas por

el CND. Adicionalmente se seala la posibilidad de suscribir Acuerdos de Gestin

entre el MEDy los GRy GLpara la delegacin temporal de facultades, no incluidas en

el Plan anual, con el propsito de desarrollar capacidades de programacin conjunta

(MED, 2005a). Se reconoce, no obstante, que ya hay funciones que los GR vienen

ejerciendo en el marco del artculo 47 de la norma que les corresponde ( LOGR), las

mismas que se incluyen en el Plan anual y en el Plan Quinquenal.

En este sentido, es importante mencionar que en los documentos se menciona que a

los GRse les ha transferido el 95% del presupuesto del sector para cumplir con estas

funciones. Sin embargo, estos fondos transferidos corresponden en su mayora a pago

de planillas con lo cual queda poco o ningn margen de autonoma en el manejo de

recursos, reforzando la tesis de desconcentracin ya que se estara transfiriendo

bsicamente el manejo administrativo.

3.1.

Aspectos generales

El anlisis de los documentos al respecto de los grados de descentralizacin dan

cuenta que las funciones transferidas corresponden fundamentalmente a procesos de

desconcentracin, y sobre todo que la mayora de ellas ya han sido transferidas. Sin

embargo, los planes de transferencia registran tambin funciones que se delegarn y

muy pocas funciones que se descentralizarn propiamente. Al respecto, losdocumentos no presentan una clara sustentacin al respecto.


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Segn los propios registros, tanto del sector, como del CND, las funciones transferidas

en la actualidad ya vienen siendo ejecutadas por las DREy en alguna medida por las

UGEL. Las razones posibles tienen que ver con los dispositivos legales existentes (D.S.

015 de reorganizacin de las DREy UGEL) y la propia lgica de funcionamiento de un

sistema que desde hace algunos aos viene trabajando de manera muy parecida.

Los planes de transferencia presentan un conjunto de funciones que no ponen de

manifiesto una integracin pedaggica (educativa). Por el contrario, evidencian una

lgica comn de prctica de los funcionarios pblicos que privilegia la actividad ms

que el resultado o impacto que se quiere lograr. En este sentido, queda ausente una

reflexin necesaria al interior del sector que intente responder a si las funciones

transferidas tienen intencin de empezar siendo desconcentradas para luego ser

devueltas a las regiones, sin perder el gran rol del Estado central como regulador de

las polticas compensatorias, como responsable de las polticas nacionales y como

impulsador del desarrollo de capacidades locales.

Del total de funciones desconcentradas a los gobiernos regionales, la mayora son

bsicamente funciones de tipo administrativo y con una clara orientacin hacia la

eficiencia del sistema. Una posible razn es que hay una suerte de conflicto entre la

lgica pedaggica y la lgica administrativa fundamentada en que las solicitudes del

CNDse enmarcan en un conjunto de normas diseadas desde una lgica que prioriza la

dimensin poltica del proceso de descentralizacin a diferencia de las normas

sectoriales de descentralizacin educativa.

Los documentos revisados dan cuenta de la inexistencia de un modelo de

descentralizacin pensando y reflexionado previamente al dictado de las normas querespaldan el proceso. En tal sentido, podramos estar ante la situacin de ir

construyendo un modelo solamente sobre la base de los dispositivos legales existentes

y sobre la marcha. Esta situacin puede generar serias complicaciones en el momento

de operar el sistema. Uno de las evidencias al respecto es que si se observan las

funciones que se estn transfiriendo para los prximos aos pertenecientes al plan

quinquenal encontramos que existen actores intermedios con muchas funciones

aunque la mayor concentracin de poder se mantiene en el estado nacional


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Probablemente las razones estn en que no hubo un plan ordenado que entregue

informacin sistematizada sobre el estado de las capacidades en las regiones que

permita a su vez ir determinando gradualmente que funciones deben ir ejerciendo. De

otro lado, el marco normativo general prioriza y enfatiza a los estados subnacionales

(GR y GL), en tanto la LGEcentra el proceso en la escuela. El problema entonces es

que no se generan condiciones para que la calidad educativa mejore, porque no est

visto como objetivo en el proceso de descentralizacin.

La revisin de los planes de transferencia pone de manifiesto tambin una tensin

entre los dictados de las normas de descentralizacin del sector, con aquellas

pertenecientes al proceso macro. La LGEafirma que la institucin educativa es la base

del proceso de descentralizacin sectorial. Sin embargo, los planes de transferencia no

registran ninguna funcin asignada a la escuela. Peor an, dejan a los gobiernos

regionales y sus instancias tcnicas (DRE y UGEL) las decisiones sobre algunas

funciones que ejerceran los centros educativos. Esta tensin que refleja de algn

modo una propuesta de trabajo de arriba a abajo puede favorecer la reproduccin de

modos centralistas de gestionar el servicio educativo. No por ello, el plan quinquenal

menciona la necesidad de establecer algunas estrategias para conectar las DREy UGEL

con las escuelas en una mirada de democratizacin.

Otro punto importante es revisar cual ha sido la lgica y el procedimiento mediante el

cual el MEDy sus unidades han elaborado estos planes de transferencia y cul ha sido

el procedimiento planteado por el CNDa los sectores. El CNDpidi al sector (MED) y a

los GR y los GL que presenten sus propuestas y solicitudes de transferencia de

funciones, respectivamente. Estas fueron analizadas y articuladas por el propio CND.

Este procedimiento se llev a cabo a travs de una metodologa y talleres

preparatorios. Las propuestassolicitudes deberan contener: funciones, fondos,

programas, proyectos y activos; y especificar qu y cundo transferir a los niveles

descentralizados de gobierno. Una vez revisado, el CNDaprob los planes. Al revisar

la parte metodolgica se ha aplicado una lgica muy particular. Primero el CND ha

asumido que la realizacin de algunos pocos talleres es suficiente y no ha tomado en

cuenta informacin de lo que est sucediendo realmente en las regiones y centroseducativos respecto a las funciones que vienen desempeando, la situacin de


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capacidades tcnicas y expectativa de los actores. En tal sentido, se han ubicado

funciones en el tiempo que no guardan relacin ni con la realidad de las regiones, ni

con sus contextos actuales. Un ejemplo de ello son los referidos a la elaboracin de

los proyectos educativo regionales (PER) que en el plan quinquenal es una funcin

transferible en el 2007, desconociendo que ms del 50% de las regiones se encuentran

actualmente en proceso de construccin de sus PER.

Una caracterstica que resalta en los planes de transferencia, sobre todo en el

quinquenal, es que cada una de las distintas unidades administrativas del Ministerio de

Educacin (direcciones nacionales y oficinas) ha entregado un conjunto de funciones

evidencindose poco nivel de coordinacin entre ellas. Esto trae como consecuencia

que se hayan parcelado las funciones y la mirada integral del sistema. (Ejemplo de

coherencia del plan sectorial del MED)

Segn el mandato de la LGE las instituciones educativas son la base del proceso de

descentralizacin, sin embargo en las transferencias slo aparecen funciones que

deberan asumir las regiones y en algunos casos las UGEL, quedando afuera las propias

escuelas y los gobiernos locales. A este respecto, y como bien lo seala el documento

de aprobacin del CND, no existen canales institucionales de relacin entre los

gobiernos regionales y las UGELy centros educativos.

De otro lado, los planes de transferencia proponen un rol funcional de la participacin

de los actores sociales. Aparecen con funciones asociadas fundamentalmente al

control social. Estas funciones obedecen a cuestiones de control del servicio

educativo. En esta manera de participar se pierde la lgica educativa, es decir, como

los actores sociales pueden y deben participar en procesos de toma de decisioneseducativas. Tomar en cuenta que la normativa favorece la participacin de actores

sociales a otros niveles (COPARECOPALE), esto entra en conflicto cuando se continua

concibiendo la participacin de los actores en un sentido de control. Por ejemplo de

esta manera las familias tendran poco que decir al respecto de educacin.

La evidente ausencia de lo pedaggico en el proceso de transferencias deja afuera a

actores sociales ya que se prioriza lo administrativo y burocrtico. En tal sentido, las


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familias y la comunidad no tienen mucho que aportar, convirtindose

fundamentalmente en usuarios de un sistemacon funciones de control.

3.2.

Transferencia de funciones de nivel regional, provincial y distrital

En esta seccin se describen las lneas generales de estrategia para implementar el

proceso de transferencia, as como, las funciones a transferir a estos tres niveles de

gobierno regional, provincial y distritalpor parte de las distintas dependencias del

sector.

En relacin a las lneas estratgicas, consignadas en el Plan Quinquenal, se puede

mencionar que stas estn asociadas bsicamente con los procesos de eficiencia. En l

documento aprobado por el CND(2005) se menciona directamente que las acciones de

descentralizacin deben mejorar la productividad de los servicios educativos pblicos

y la pertinencia de los mismos sobre la base un uso ms eficiente y equitativo del los

recursos presupuestarios. En tal sentido, el gran enfoque est priorizando la primera y

segunda obligacin del Estado en materia de derechos en educacin, postergando los

temas de adaptabilidad y aceptabilidad.

De otro lado, el plan quinquenal de transferencia necesita precisar algunos aspectos,

segn el propio CND. Estos son: la operacin regular de mecanismos institucionales, el

fortalecimiento de capacidades de los distintos niveles de gobierno, la precisin de

competencias y niveles de coordinacin y articulacin entre escuelas, UGEL y

gobiernos locales y la precisin de normas que favorezcan la participacin real de la

comunidad local en la gestin educativa.

Si bien es cierto, que estas necesidades se proponen ser atendidas a partir del

establecimiento de acuerdos de gestin y acreditacin de capacidades, los documentos

no ponen en evidencia que ests acciones incorporen asuntos relacionados a los

derechos asociados a educacin y las dimensiones propuestas en este marco.

Por el lado de las funciones a transferir, el nivel desagregado slo se encuentra en el

Plan Anual de Transferencia 2005 y consiga slo funciones pertenecientes a laDireccin Nacional de Formacin y Capacitacin docente (DINFOCAD), la Direccin


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Nacional de Educacin de Adultos (DINEA), la Oficina de Coordinacin para el

Desarrollo Educativo Rural (OCDER), la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE),

la Oficina de Informtica (OFIN) y la Biblioteca Nacional.Cada una de stas establece

las funciones a transferir, recursos asociados y mecanismos de acreditacin; as como

el tipo de facultad que se delega, que guarda relacin con el grado de autonoma. Las

funciones que se transfieren corresponden a 11 de las 21 funciones comprendidas en

el artculo 47 de la LOGRy a 2 de las 20 funciones contempladas en el artculo 82 de la

LOM. En el plan anual de transferencias las oficinas mencionadas han consignado

facultades y mecanismos de acreditacin asociados a estas funciones.

Una primera observacin en materia del cumplimiento de derechos es la ausencia de

transferencia de funciones de parte de la Direccin Nacional de Educacin Inicial y

Primaria (DINEIP) y la Direccin Nacional de Educacin Secundaria y Superior

Tcnica (DINESST), que constituyen la educacin bsica segn norma la LGE. Mientras

que las polticas referidas a estos niveles educativos no puedan formularse de manera

descentralizada, lo que implica desde diversificacin de currculos hasta las polticas

de compensacin, pasando por el diseo de materiales, etc., no ser posible hablar de

una verdadera educacin acorde a las necesidades de las nias, nios y adolescentes

que participan de la educacin bsica; no ser posible responder a la diversidad ni

procurar la inclusin de grupos excluidos si no se conocen dnde estn, informacin

cuya precisin slo es posible si se genera a nivel local y regional. Dicho de otro

modo, el cumplimiento de los criterios de accesibilidad y adaptabilidad estaran

suspendidos en el presente ao en lo que se refiere a la educacin bsica.

Cierto es que, tal como se seala en el Plan anual de transferencia, hay una serie de

funciones que el MEDsupuestamente ya ha transferido (no a los GR sino a las DREyUGEL) y que, de cumplirse adecuadamente, estaran creando una condicin favorable

para una educacin pertinente, de calidad, es decir, aceptable en el sentido

propuesto por el enfoque de derechos en educacin. Estas funciones son las

siguientes: diversificacin curricular, disponibilidad del tercio curricular en los

niveles de Educacin Primaria y Educacin Secundaria, adaptacin del currculo a la

realidad regional y local, y autonoma pedaggica de las instituciones educativas

(MED, 2005a).


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Sin embargo, estudios diversos dan cuenta que tales funciones no se cumplen, tal

como lo corrobora Foro Educativo (2005). Una razn es la confusin y el

desconocimiento existentes, acerca de lo que realmente significa diversificar, lo que

habla de una situacin de debilidad en cuanto a capacidades locales; debilidad frente a

la cual el Plan de Transferencia no responde porque asume que tales funciones ya

fueron transferidas. Tambin hay un asunto actitudinal: no existe real conviccin

acerca de que es bueno y necesario diversificar ya que esto implica tomar en cuenta

saberes culturales distintos que no suelen ser valorados.

Tal vez un asunto ms crtico an que la no diversificacin es el mal uso que se hace

del tercio curricular, colocando actividades intrascendentes. Esta situacin es en

realidad la punta de un iceberg mayor o de una ausencia mayor que es responsabilidad

del Estado para garantizar una educacin con criterios de aceptabilidad. Nos referimos

a la falta de estndares mnimos o aprendizajes que todo nio, nia y adolescente

peruano deber lograr; y que precisamente podran orientar el proceso de

diversificacin en conjunto.

Es responsabilidad del Estado garantizar una educacin de calidad, lo que para un pas

diverso como el nuestro significa una educacin pertinente e intercultural. Esta es, de

nuevo, otra funcin que ya se habra transferido (Art. 47c de la LOGR). No obstante,

no basta con transferir funciones si no se garantiza la existencia de condiciones para

su cumplimiento. Estas condiciones, en el marco del proceso de descentralizacin,

significa por lo menos dos cuestiones claves a prever: el desarrollo de capacidades

tcnicas locales y, ms importante an, la formulacin de una poltica pedaggica que

defina las caractersticas fundamentales que debe tener el proceso de enseanza

aprendizaje. Esto ltimo est planteado en la LGEy en el Reglamento de la EducacinBsica Regular, donde se seala que es responsabilidad del MEDla articulacin de los

niveles teniendo en cuenta una poltica pedaggica y curricular (Art. 14 del

Reglamento), la cual debe ser elaborada por el MED (Art. 19) con el objetivo de:

garantizar a todos los estudiantes el acceso a aprendizajes significativos y de calidad.

As, aunque normativamente est contemplada la definicin de esta poltica que sirva

de marco a la diversificacin y, en general, haga posible que las institucioneseducativas se adapten a las necesidades de los nios y nias y no al revs


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(adaptabilidad); esto no es suficiente y el MEDdebe cumplir con esta funcin, lo cual

no est dicho en el Plan anual. El MEDest desconcentrando ms no asumiendo lo que

tiene que garantizarse.

La formulacin de los Proyectos Educativos Regionales (Art. 47b de la LOGR) puede

posibilitar esta adecuacin del servicio educativo a travs de la formulacin de

estndares regionales, lo que si est contemplado (aunque como funcin transferida,

cosa que en realidad recin se est dando). Las limitaciones y riesgos son los mismos:

debilidad en cuanto a capacidad tcnica. Mucha confusin y ausencia de lineamientos

nacionales3. Tal pareciera que, en conjunto, detrs del Plan de transferencia subyace la

idea de que a travs de un papel, una normativa, un documento, es posible transformar

la realidad.

Slo en lo que se refiere a la educacin de adultos hay previsiones destacables al

respecto ya que permite aproximarnos a las condiciones requeridas para que las

funciones se desempeen de manera eficaz. Los planes de transferencia colocan como

requisitos para transferir, a los GR, facultades referidas a la creacin y funcionamiento

de instituciones educativas de Educacin Bsica de Adultos (EBA) el conocimiento

probado sobre la EBA y la seleccin mediante concurso pblico de especialistas (MED,

2005a).

De otro lado, la pertinencia de la educacin va ms all del currculo. Segn expertos,

ms importante que diversificar es la capacidad y disposicin docente para adecuar la

manera de ensear, a la manera de aprender de los nios, as como adecuar la gestin.

La autonoma pedaggica e institucional, funcin supuestamente ya transferida

(aunque claramente desconcentrada) podra estar contemplando este requisito, noobstante, como hemos visto en la primera parte, el nfasis en acciones de carcter

administrativo est desplazando la importancia y necesidad de crear condiciones

institucionales para una real autonoma.

En cuanto al tema docente, que constituye un asunto clave para garantizar

asequibilidad (docentes calificados, competentes) y aceptabilidad (calidad de

3Lo que ms se aproxima a nica poltica educativa es lo que existe a nivel de educacin rural porqueest en el marco de un proyecto con requisitos exigidos por Banco Mundial.


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maestros), la DINFOCADtransfiere a los GRdos facultades para: diversificar el diseo

curricular de formacin docente y fusionar ISPpblicos y privados.

En relacin a la diversificacin del diseo curricular de formacin docente, uno de los

requisitos de acreditacin es la existencia de especialistas de ES calificados, con

capacidad para diversificar y conocimiento de los currculos vigentes; los indicadores

son cuantitativos (indican nmero de especialistas y aos de experiencia) pero no

describen caractersticas de calidad, ni dan pautas para ello. Adems, para un proceso

de diversificacin, como se ha venido sealando, se requiere de una poltica nacional

clara y coherente que en esta materia no slo no existe, peor an, lo que hay son dos

versiones de estructura curricular que lejos de aclarar contribuye a la confusin. Lo

que se requiere en esta materia es un sistema de formacin continua, que es parte de

las responsabilidades que competen a Sede central en su rol de orientador de polticas

macro. Una vez ms resulta crtica la ausencia de definicin de los roles que competen

al MED, considerando que la educacin es una funcin compartida. Sin estas polticas

macro, la transferencia de funciones queda en un plano discursivo pero no se podr

concretar.

La segunda funcin que DINFOCADtransfiere es la fusin de ISPpblicos y privados.

Como requisitos de acreditacin se seala la existencia de especialistas con

experiencia en asuntos legales, manejo de personal y de ISP; y los indicadores son de

nuevo de naturaleza cuantitativa (aos de experiencia) sin indicar criterios que

garanticen su idoneidad. Se seala adems, ms adelante, que las DRE tienen

atribuciones para cerrar, recesar y reabrir; para cambiar de director y autorizar cambio

y uso de local. Lo cierto es que ste es otro tema crtico pues ni siquiera el MEDtiene

plenas facultades en la materia de regular ISP ya que su poder de decisin entra enconflicto con la ley de aliento a la inversin privada en educacin, motivo por el cual

un promotor de ISPpuede apelar y demandar su re-apertura pese a no contar con los

criterios de calidad.

En relacin a aspectos de infraestructura, equipamiento y materiales educativos, la

LOGR dispone que se diseen e implementen las polticas de infraestructura y

equipamiento en coordinacin con los GL(Art. 47m), ya desde el 96 (Reglamento deOrganizacin y Funciones del MED D.S. N 002-96-ED) se tena dispuesto que la


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identificacin de demandas y necesidades para la ubicacin y construccin de

infraestructura educativa deba hacerse en construccin con las entonces llamadas

instancias intermedias de gestin y que hoy corresponden a la DRE y a la UGEL. Lo

mismo respecto a la elaboracin de programas de inversin. Estas funciones debieran

favorecer la asequibilidad y accesibilidad geogrfica del servicio educativo, en

concordancia con el enfoque de derechos; y los mecanismos de acreditacin que

acompaan a esta funcin ponen bastante cuidado en la capacidad tcnica para su

desempeo. Por el contenido de esta funcin esta competencia tcnica est referida

exclusivamente al tema de infraestructura, lo que sin duda es importante pero no

suficiente; no obstante, la ausencia de criterios que garanticen la calidad pedaggica

es una limitacin a considerar.

Finalmente, respecto a la dotacin de soporte informtico a las instituciones

educativas, hay 4 funciones a transferir a nivel regional (LOGR, Art. 47f, m, o, r) y una

a nivel local (LOM, Art. 82-5). Por su naturaleza, esta funcin tiene un valor

complementario que potencialmente contribuye a la asequibilidad del servicio

educativo, de apoyo a la gestin de las instituciones educativas; y su implementacin

es de carcter instrumental. Un aspecto interesante es que entre las facultades

transferidas est el monitoreo a la aplicacin de estndares nacionales, ya definidos, lo

que constituye un ejercicio sencillo y claro de lo que se requiere en una perspectiva de

complementariedad de funciones entre lo que el MED debe definir para que las

regiones, localidades e instituciones educativas asuman las funciones que les

corresponde.

3.3. Acciones de descentralizacin educativa previstas para el 2005

Para caracterizar el grado de transferencia previsto en el Plan y lo que implica en

trminos de calidad, equidad, eficiencia y democratizacin, equiparadas con la

asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad analizamos el tipo de

funciones que se transfiere y en qu condiciones se hace. Centraremos nuestra

atencin en los acpites 7 y del 10 al 13, donde se establecen las acciones

programadas y las funciones a transferir en este ao. Entre las primeras tenemos un

conjunto de diez (10) acciones que son las siguientes:


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1) transferencia administrativa al GR de El Callao;

2) transferencia administrativa a la Municipalidad Metropolitana de Lima;

3) saneamiento fiscal-legal de bienes inmuebles a ser transferidos;

4) evaluacin de la gestin de Directores regionales;

5) Talleres con Directores regionales y Gerentes de desarrollo social;

6) seleccin de directores de UGEL;

7) Acuerdos de gestin con los GR (para funciones no incluidas en el Plan de

transferencia);

8) reestructuracin de DREy UGEL, autorizacin de UGELcomo unidades ejecutoras,

proceso de racionalizacin y Consejos participativos regionales y locales;

9) fortalecimiento de la autonoma de las instituciones educativas; y

10)capacitacin de directivos de instancias de gestin educativa descentralizada.

Las tres primeras son acciones de desconcentracin administrativa, orientadas

fundamentalmente por criterios de eficiencia en tanto que buscan transferir el manejo

de este tipo de acciones a niveles que permitan descargar al nivel central y hacer ms

fluida su gestin. En las dos primeras se transfiere ya el manejo de acervo

documentario, activo, pasivos y patrimonio a las regiones mencionadas; mientras que

la tercera constituye una accin preparatoria orientada a los mismos fines, en la que

tiene lugar el saneamiento de bienes cuya titularidad y dominio sern luego

transferidos. Cabe sealar que esta tercera accin incluye la realizacin de

coordinaciones con los GR y GL para que stos incluyan en sus presupuestos los

fondos necesarios para financiar este proceso de saneamiento; es decir, en perspectiva

se va a producir un traspaso de manejo administrativo de bienes pero son los niveles

de gobierno los que debern prever los recursos para asumir dicha funcin. En

general, las tres acciones claramente consisten en una suerte de traspaso del manejode bienes y funciones para aligerar al gobierno central pero que no implican toma de

decisin relevante.

Las acciones 4 y 6 tienen como objeto regular la evaluacin y seleccin de

autoridades educativas regionales (DRE) y locales (UGEL). En ambas el MED

desempea un rol regulador, participando directamente en un caso (evaluacin de

directores) y normando en el otro caso (el MEDaprueba las normas reglamentarias delconcurso pblico). Seran funciones que se transfieren con carcter como


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desconcentracin de funciones, donde los actores intermedios con los que se estara

compartiendo funciones mantienen una relacin de dependencia respecto del gobierno

central en lo tcnico-normativo (MED). Si hay dificultades sede central tiene que

intervenir. Un beneficio de esto puede ser la relativa neutralidad frente a los niveles

intermedios de gobierno, pudiendo actuar como mejor garante de las condiciones en

que se gestiona el servicio a nivel regional y local. En contrapartida, limita el nivel de

autoridad y el ejercicio de su capacidad para decidir a partir de un mejor

entendimiento de la situacin precisamente por su proximidad; adems esta

intervencin retarda las decisiones y agudiza los conflictos en tanto que permanecen

no resueltos, tal como se ha visto en la prctica.

La actividad 5, en sentido estricto, mantiene una lgica centralizada pues las

autoridades locales son convocadas por sede central para ser informadas y recibir las

orientaciones y normas relativas al desempeo de su gestin. El criterio detrs, no

obstante, parece estar respondiendo al menos parcialmenteen lo que al Programa de

emergencia se refierea criterios de calidad y equidad, funciones que el Estado debe

conservar.

La actividad 7, relativa a los Acuerdos de gestin, constituye un instrumento

orientado a delegar funciones que por su carcter de concertacin estara posibilitando

un proceso con mejores oportunidades para conciliar intereses y asegurar el

cumplimiento de responsabilidades, combinando de manera acertada criterios de

eficiencia y de democratizacin. Cabe sealar, no obstante, que los convenios

suscritos estn centrndose en la administracin de recursos humanos manejo de

planillas, plazas y personal, reiterndose el nfasis que se estn dando a este tipo de

funciones, en el proceso de transferencia, siendo menor la atencin a aspectos decalidad.

La actividad 8 es un conjunto de acciones tambin administrativas, en su mayora, que

buscan regular la creacin de una instancia en un caso (UGEL) y, en asignar y

racionalizar personal; orientadas tambin hacia la bsqueda de eficiencia, con la

excepcin de una cuarta accin que responde a criterios de democratizacin de la

gestin pues se refiere a la participacin de la comunidad.


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La actividad 9 se refiere a la autonoma de las instituciones educativas. Lo que

aparece es un conjunto de acciones diversas para validar modelos de gestin

descentralizados (redes) as como incentivos a la mejora en la gestin; siendo el

supuesto en estos casos el mejoramiento de la calidad del servicio. Tambin se

incluyen acciones destinadas a fortalecer el funcionamiento de los Consejos

educativos institucionales, en el marco del Programa de emergencia. Un carcter

similar tiene la ltima de las actividades previstas para este ao donde se presta

atencin al desarrollo de capacidades de gestin en directivos y, por su contenido, esto

se hace desde un enfoque que va ms all de lo meramente administrativo y adems

refiere de manera explcita al necesario componente tico-social en el desempeo de

sus funciones, lo cual coloca acerca esta accin, mucho ms que las primeras, a una

perspectiva de aseguramiento de la calidad educativa.

Es evidente el peso de lo administrativo, en ocho de las diez funciones previstas para

este ao el carcter de las transferencias es de desconcentracin pues sigue existiendo

un vnculo de dependencia en lo tcnico con respecto a la Sede central ( MED). Lo que

este tipo de funciones puede garantizar es una descarga de la unidad central y el

traspaso de acciones a las instancias locales, para un manejo ms fluido; as como la

preparacin de ciertas condiciones a nivel de las instancias locales para asumir nuevas

funciones. Esto las coloca en una perspectiva de bsqueda de eficiencia en el manejo

administrativo del servicio, pero per seno son garanta de que el servicio educativo

ser de ms calidad.

Es en las dos ltimas actividades donde se percibe una preocupacin pedaggica, por

la calidad, equidad y democratizacin del servicio educativo; y en las que el criterio

de eficiencia es un medio pero no el objetivo de la accin. Es ms, estas actividadesresponde mucho ms al espritu de lo que la LGE seala en cuanto al nfasis en la

autonoma de la institucin educativa, su fortalecimiento y el desarrollo de

capacidades de gestin educativa; mientras que la definicin de las primeras est ms

orientada por el marco normativo sobre descentralizacin.


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4. Conclusiones

Las conclusiones que se presentan a continuacin han sido obtenidas del anlisis de

los planes de transferencia presentados. Sin embargo, en algunos casos se ocupan msque de los propios documentos del proceso de descentralizacin puesto en marcha en

el pas.

1. Los planes de transferencia sectoriales incluyen, aunque de manera indirecta, un

enfoque de derechos en educacin. Cierto es que el enfoque aparece

fundamentalmente de manera declarativa. Los esfuerzos registrados por el sector

se ubican bsicamente a nivel de las dimensiones de asequibilidad y, en menor

medida, a accesibilidad propuestas en el enfoque de derechos asociados a

educacin. No se evidencia claramente funciones transferidas relacionadas a

aceptabilidad y adaptabilidad, dimensiones claramente asociadas con una

educacin de calidad para todos. Sin embargo, cabe mencionar que estas

inferencias pueden ser mejor analizadas si se revisase el proceso de

descentralizacin en conjunto y no slo los documentos de transferencias, dada su

naturaleza eminentemente funcional y administrativa.

2. En sentido estricto, ni el Plan quinquenal ni el Plan anual expresan la existencia de

un modelo previo de organizacin y concepcin del proceso de descentralizacin,

que oriente el proceso. La importancia de esto va ms all de lo conceptual pues,

aunque no existe un modelo ideal que garantice la virtud del proceso, la revisin

de experiencias evidencian la necesidad de su claridad y coherencia para

establecer y diferenciar sin ambigedades funciones compartidas y especficas de

cada nivel y fortalecer la autonoma de stos segn el grado de responsabilidad

que le corresponde.

3. El Plan anual, en correspondencia a lo que tambin se seala en el Plan

quinquenal, afirma que la descentralizacin educativa es un proceso en el que se

fortalecen competencias y generan capacidades de gestin educativa,

especialmente en las instituciones educativas, en consonancia con el artculo 66 de

la LGE, y que es desde esta premisa que las actividades del Plan estn orientadas a


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fortalecer y contemplar la autonoma de las Instituciones educativas.

Declarativamente, entonces, estara apostando por un modelo basado en la

autonoma de stas, pero esto no es lo que se evidencia en el tratamiento de las

funciones puesto que los actores que reciben las funciones son principalmente los

correspondientes a los niveles regional y local de gobierno con los que el nivel

nacional estara compartiendo funciones.

4. La autonoma de la institucin educativa significa flexibilidad y poder de decisin

necesarios para generar los cambios y tomar las decisiones necesarios para

responder a las demandas y necesidades de los sujetos (nios, nias, adolescentes,

jvenes y comunidad en general); es decir, para garantizar la adaptabilidad del

sistema.

5. Como se ha visto en la revisin de las funciones, lo que predomina en el Plan es la

afirmacin de los actores intermedios GR y GL en quienes se desconcentra o

delega funciones, siempre sujetas a un control jerrquico de parte del MED. Esta

falta de consistencia se explica por la falta de sincronizacin temporal y de nfasis

entre el marco normativo sobre descentralizacin, mucho ms preocupado por una

descentralizacin de carcter poltico, y la LGEque por su propia naturaleza coloca

el acento en criterios de calidad y equidad educativa y, por lo tanto, en la

adaptabilidad y aceptabilidad del proceso educativo. En tal sentido, en un

esfuerzo por establecer vnculo, el MED ha entregado una propuesta que en el

intento de ordenar ha complejizado el proceso.

6. El Plan anual, como se seal anteriormente, ha sido diseado principalmente en

el marco de lo dispuesto por la normatividad relativa a la descentralizacin queidentifica como niveles de gestin a los GRy GL, los que aparecen como actores

intermedios frente a una institucin educativa que en verdad recibe escasa

atencin. Esta es un lgica diferente a la propuesta por la LGE, de ah que podemos

hablar de un potencial conflicto de prioridades originados entre esta tensin entre

le marco normativo poltico y el tcnico pedaggico que en lo real no orienta el

proceso.


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7. La educacin es una competencia compartida, lo que implica que para transferir

funciones y stas puedan ser efectivas en trminos de garantizar una educacin de

cal

ANÁLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS 2005 – 2009 Y DEL PLAN ANUAL 2005 DEL SECTOR...

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