andion

Cad. EBAPE.BR, v. 10, n 1, artigo 1, Rio de Janeiro, Mar. 2012 p.119

Por uma nova interpretao das mudanas de paradigma na administrao pblica

For a new interpretation of the paradigms changes in the public administration

Carolina Andion1

Resumo

O objetivo deste ensaio identificar e aprofundar a anlise dos paradigmas presentes no campo terico da

administrao pblica no Brasil. Alm de salientar as transformaes, trata-se de demonstrar a continuidade

paradigmtica presente nos estudos do campo em questo. A hiptese central deste texto de que, embora tenhamos

assistido a mudanas paradigmticas nas duas ltimas dcadas, o campo da administrao pblica ainda dominado

assim como nas cincias sociais e na teoria de organizaes por uma concepo funcionalista da cincia. Para

demonstrar essa hiptese, utilizamos a seguinte metodologia para construo do argumento epistemolgico e

consequentemente para elaborao deste ensaio: (i) Partimos de um dilogo com o trabalho de Keinert (1994, 2000),

fazendo uma leitura que aponta os limites e busca complementar o mesmo; (ii) examinamos criticamente a trajetria do

campo da administrao pblica no Brasil e as diferentes correntes tericas que o compem, com base no modelo de

paradigmas construdo por Burrell e Morgan (2008); (iii) analisamos ento quatro correntes principais que compem

hoje o campo, as quais denominamos de Estadocntrica; Pluralista; Nova Administrao Pblica e Novo Servio

Pblico, caracterizando cada uma delas e identificando os paradigmas nos quais elas esto ancoradas. Para concluir,

apresentamos uma sntese, demonstrando o predomnio do paradigma funcionalista no campo da administrao pblica

brasileira e chamando a ateno para a necessidade de se pensar novos caminhos metatericos pouco explorados

(CALDAS, 2007), tendo como inspirao referenciais crticos e interpretativos.

Palavras-chave: Correntes Tericas. Paradigmas. Administrao pblica.

Abstract

The objective of this essay is to identify and analyse the theoretical paradigms in the field of public administration in

Brazil. The essay demonstrates that there have been no substantial changes in the theoretical paradigms in this field.

The central hypothesis is that the field of public administration as well as social science and organisational theory is

dominated by a functionalist conception of science, although changes in the theoretical paradigms have been perceived

in the field in the last two decades. The method used to verify the hypothesis is organised as follows: (i) a discussion of

Keinerts work (1994, 2000), pointing out its limitations and offering complements; (ii) a critical examination of the history

of the field of public administration in Brazil and its different theories based on the model of paradigms created by Burrell

and Morgan (2008); (iii) four main theoretical approaches state-centred, pluralist, new public management and new

public service that nowadays compose the field of public administration are analysed and the theoretical paradigm on

which each one is based is identified. Finally, a synthesis is presented demonstrating the prevalence of the functionalist

paradigm in Brazilian public administration, stressing the need to find new and less-explored meta-theoretical ways

(CALDAS, 2007), inspired by critical and interpretative references.

Keywords: Theoretical currents. Paradigms. Public administration

Artigo submetido em 18 de novembro de 2011 e aceito para publicao em 23 de janeiro de 2012.

1 Professora do Departamento de Administrao Pblica no Centro de Cincias da Administrao e Socioeconmicas (ESAG) da

Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC); Lder do Ncleo de Pesquisa e Extenso em Inovaes Sociais na Esfera

Pblica (NISP) e pesquisadora do Centro de Pesquisa e Informao em Economia Pblica, Social e Cooperativa (CIRIEC).

Endereo: Rua Maestro Manoel Pernes da Silva, n. 30, Santa Mnica, CEP 88035-430, Florianpolis - SC, Brasil. E-mail:

[email protected]

Por uma nova interpretao das mudanas de paradigma na

administrao pblica Carolina Andion

Cad. EBAPE.BR, v. 10, n 1, artigo 1, Rio de Janeiro, Mar. 2012 p. 2-19

Introduo

O objetivo deste artigo abordar os paradigmas presentes no campo terico da administrao pblica no

Brasil. Mais especificamente, busca-se dialogar com o trabalho de Keinert (1994, 2000) que, a partir de uma

pesquisa bibliomtrica, desenvolve uma periodizao da administrao pblica no Brasil, identificando os

paradigmas predominantes em cada poca. Primeiramente, a autora identifica o paradigma do Pblico como

Estatal ou Estadocntrico, predominante desde os anos 1930 at os anos 1980 e marcado pela influncia dos

autores da administrao clssica e por uma viso unicista e tecnicista da ao do Estado. Num segundo

momento, a autora identifica o paradigma da Administrao Pblica como Cincia Poltica, correspondente

ao perodo de redemocratizao nos anos 1980. Este paradigma se caracterizaria por uma aproximao entre

as disciplinas administrao pblica e a cincia poltica, caracterizando uma viso militante da primeira. Por fim, a autora ressalta o paradigma Sociocntrico, ou seja, o do pblico como interesse pblico. Para ela

esse seria o paradigma emergente a partir dos anos 1990 que representaria a sntese dos outros dois, tratando

de questes polticas e tcnicas. Para Keinert (2000, p.188):

O grande desafio que surge com o novo entendimento de romper com as dicotomias, ou

seja, ilusrio pensar que primeiro se refaz o pacto Estado-sociedade, para depois pensar

no operacional. O paradigma emergente demanda abordagens integradoras e

autossustentveis.

A leitura apresentada pela autora supracitada bastante didtica e permite uma compreenso contextualizada

sobre as diferentes vises a respeito da administrao pblica que coexistem no campo cientfico brasileiro.

Porm, percebemos que essa interpretao contm algumas lacunas que buscaremos preencher com este

texto. Primeiramente, a autora no aprofunda o conceito de paradigma, confundindo a noo de paradigma

com algumas abordagens tericas ou metforas que so comumente utilizadas nos estudos da Administrao

Pblica. Em segundo lugar, no feita uma incurso no debate sobre paradigmas nos campos das cincias

sociais e mais especificamente dos estudos organizacionais, nos quais essa discusso epistemolgica tem

avanado muito recentemente. Trata-se da anlise paradigmtica da administrao pblica de forma isolada.

Finalmente, a diviso paradigmtica realizada mais em funo de uma leitura evolucionista, que divide o

campo disciplinar em perodos histricos bem distintos, do que de uma anlise do campo das ideias e das

correntes tericas predominantes.

Dessa forma, concebemos nesse texto uma leitura diferente e, de certa forma, complementar a de Keinert

(2000). Alm de mostrar as mudanas de paradigma, buscaremos enfatizar a continuidade paradigmtica

presente nos estudos da administrao pblica no Brasil. Nosso pressuposto central de que, embora

tenhamos assistido a mudanas paradigmticas nas duas ltimas dcadas, o campo da administrao pblica

ainda dominado assim como nas cincias sociais e na teoria de organizaes por uma concepo funcionalista da cincia. Esse predomnio do paradigma funcionalista estaria aprisionando e limitando o

desenvolvimento do campo que cresceria em reflexividade e riqueza, se os distintos paradigmas pudessem se

reconhecer e dialogar (CALDAS, 2007).

A contribuio desse ensaio se insere no quadro dos trabalhos que buscam aprofundar o debate

epistemolgico no campo da administrao, em particular levantando as possibilidades de dilogo entre esse

campo e novas abordagens tericas e paradigmticas pouco exploradas (MENEGUETTI, F. K., 2007;

CERCHIARO, I.B., AYROSA, E.A.T. e ZOUAIN. D.M., 2009; ALCADIPANI, R. e TURETA, C., 2009;

SERVA, DIAS e ALPERSTEDT, 2010). Mais especificamente, no caso desse artigo, trata-se de trazer esse

debate para o mbito da administrao pblica, buscando refletir sobre os avanos e limites dessa rea

disciplinar, com vistas a contribuir para uma maior compreenso sobre sua identidade, suas potencialidades e

seus limites, enquanto campo cientfico e tambm rea de formao profissional (COELHO, 2008).

Para explorar o pressuposto central mencionado acima, o caminho metodolgico adotado, diferentemente de

Keinert, (que faz um estudo emprico), o da anlise terica, examinando criticamente a trajetria do campo




no Brasil e as diferentes correntes que o compem. Para tanto, tomaremos como referncia o trabalho de

Burrell e Morgan (2008) e Morgan (2007) que se apoiam na clebre definio de Thomas Khun no livro A

Estrutura das Revolues Cientficas. Khun (1987) responde s crticas feitas a sua obra original na qual

apresenta diferentes significados de paradigma destacando que: para os nossos propsitos atuais, sugiro matriz disciplinar: disciplinar, porque se refere a uma posse comum aos praticantes de uma disciplina particular; matriz, porque composta de elementos ordenados de vrias espcies; cada um deles exigindo uma determinao mais pormenorizada (KHUN, 1987, p. 226). Esses elementos seriam as generalizaes simblicas, os exemplos compartilhados, os compromissos (como crenas em determinados modelos) e os

valores.

Aprofundando essa definio, Burrell e Morgan (2008) e Morgan (2007) conceituam paradigma como um

conjunto de formulaes metatericas sobre as quais desenhado um quadro de referncia que define uma

viso de mundo partilhada por uma comunidade de cientistas. Tais formulaes referem-se natureza da

cincia (objetiva ou subjetiva); realidade social (nfase na regulao ou na mudana social) e natureza

humana (determinista ou no determinista). Toda viso de mundo pode incluir diversas correntes de

pensamento. Morgan vai ento identificar, com base nas cincias sociais, quatro paradigmas bsicos

presentes no campo dos estudos organizacionais: o funcionalista, o interpretativo, o humanista radical e o

estruturalista radical. Esses paradigmas so caracterizados e classificados pelo autor, conforme quadro 1 a

seguir e sero explorados no decorrer desse texto.

Correntes Tericas e Continuidade Paradigmtica na Administrao Pblica Brasileira

A administrao pblica, enquanto disciplina, pode ser definida como um campo de estudos interdisciplinar

que captura as tenses entre uma orientao racional instrumental (voltada para a ampliao da eficcia e da

eficincia), de um lado, e uma orientao poltica (que considera as questes dos valores e visa promover

interesse pblico), de outro (GARSON e OVERMAN, 1983; MARSHALL, 1998). Porm, pode-se afirmar

que, desde a origem da disciplina, alm de predominar uma viso de separao dessas duas orientaes,

privilegiou-se mais uma orientao racional/instrumental. De fato, o prprio surgimento da administrao

pblica no sculo XIX com Wilson (1887) parece retirar o foco da centralidade da poltica para buscar uma

maior compreenso de como os governos so administrados (DENHARDT, 2011)2. Os grandes ideais dos

clssicos no que se refere ao bom Estado, de Aristteles Rousseau, vo ento progressivamente perdendo

espao para a ideia de um Estado eficiente.

2 Nota-se que atualmente alguns autores interpretam que o trabalho de Wilson (1887) levava em conta alguns aspectos da dimenso

poltica na administrao pblica. Ver por exemplo COOK, B. J. Woodrow Wilsons Ideas about Local Government Reform: a Regime

Perspective on the New Push for Citizen Engagement in Public Administration. Administration and Society, v. 39, p. 294-314, 2007.




Quadro 1

Paradigmas, metforas e correntes no campo dos estudos organizacionais SOCIOLOGIA DA MUDANA RADICAL

PARADIGMA DO HUMANISMO RADICAL

Caractersticas: busca desenvolver uma

sociologia da mudana radical. Enfatiza os

fenmenos da alienao e da falsa conscincia,

buscando a emancipao humana. V a criao

da realidade influenciada por processos

psquicos e sociais. D grande importncia

conscincia humana, vendo o indivduo como

sujeito da histria.

Correntes nas cincias sociais e nos estudos

organizacionais: teorias crticas inspiradas no

anarquismo, no acionalismo, na dialtica e na

psicossociologia.

Metfora: Priso psquica

PARADIGMA DO ESTRUTURALISMO RADICAL

Caractersticas: enfatiza a mudana estrutural da

sociedade. Defende o fato de que a mudana

radical deve ocorrer na natureza e na estrutura da

sociedade contempornea. Focaliza a anlise das

estruturas de poder e de classe.


organizacionais: teorias crticas inspiradas no

marxismo e no estruturalismo.

Metfora: Arena poltica

PARADIGMA INTERPRETATIVO

Caractersticas: busca compreender o mundo

como ele . Coloca nfase na compreenso da

realidade social, de forma a entender a sua

natureza, considerando a subjetividade. Para

este paradigma, o mundo social criado pelos

indivduos e por isso importante entender a

essncia da subjetividade do mundo.


organizacionais: fenomenologia, hermenutica,

etnometodologia e interacionismo simblico

Metforas: Texto, jogos de linguagem

PARADIGMA FUNCIONALISTA

Caractersticas: explica o mundo social da mesma

forma que o natural, buscando produzir

conhecimento cientfico til. Enfatiza a

manuteno do status quo: equilbrio, integrao

social, ordem, estabilidade. Para o paradigma

funcionalista a sociedade tem existncia concreta.

Predomina neste paradigma uma concepo

sistmica e sincrnica do mundo social orientada

para consecuo de objetivos.


organizacionais: administrao clssica,

burocracia e teoria de sistemas.

Metforas: Mquina, organismo, cultura

SOCIOLOGIA DA REGULAO

Fonte: Morgan 2007 ; Burrell e Morgan 2008 .

S

U

B

J

E

T

I

V

I

D

A

D

E

O

B

J

E

T

I

V

I

D

A

D

E




Percebe-se que essa tendncia permanece com o fortalecimento da administrao pblica enquanto disciplina

no Brasil, e isso se expressa nas diferentes correntes que vo tomando forma ao longo do tempo no campo,

como demonstraremos abaixo.

Corrente Estadocntrica: administrao pblica como cincia jurdica e cincia administrativa

Esta corrente uma das mais influentes no campo da administrao pblica no Brasil. Seu predomnio se

estende desde os primrdios da disciplina at a sua consolidao, perodo que corresponde do final do sculo

XIX at final dos anos 1970, o qual pode ser dividido em trs momentos principais. Num primeiro momento,

antes do surgimento da administrao pblica enquanto disciplina no pas, as questes referentes rea

estavam principalmente atreladas s cincias jurdicas (KEINERT, 2000). Neste momento, o direito

administrativo e a administrao pblica estavam muito prximos e praticamente se equivaliam.

O segundo momento, de 1930 a 1950, caracteriza-se pelo surgimento da administrao pblica, enquanto

disciplina, no ciclo poltico do Estado Novo. Neste perodo destaca-se o Departamento Administrativo do

Servio Pblico (DASP) como lcus principal de sua difuso. O objetivo formal era ento a estruturao de

uma administrao pblica meritocrtica e profissionalizada (GAETANI, 1999), visando formar as bases do

Estado do Bem Estar no Brasil, nos moldes dos pases desenvolvidos. No campo terico, h uma forte

influncia da literatura norte-americana, especialmente da progressive public administration. A orientao

racional instrumental predomina, com uma preocupao voltada para a questo da eficincia na gesto.

Destaca-se neste perodo a influncia dos trabalhos da administrao cientfica de Taylor e da teoria da

burocracia de Weber, alm dos pioneiros da administrao pblica americana, dentre eles Gulick (1937) e

White (1948), os quais focalizavam o estudo dos processos e da estrutura nas organizaes pblicas

(DENHARDT, 2011).

Num terceiro momento, a partir dos anos 1950 at o final dos anos 1970, h uma consolidao da disciplina

da administrao pblica no pas e sua internacionalizao com a ampliao da cooperao, especialmente

com os EUA (GAETANI, 1999). criada a Escola Brasileira de Administrao Pblica, em 1952, sob os

auspcios da ONU. Amplia-se a formao dos professores em escolas americanas e o nmero de publicaes

na rea. No campo das polticas pblicas, o papel do Estado se fortalece enquanto promotor de

desenvolvimento. O planejamento e a ao do Estado so promovidos de forma centralizada, com uma viso

unificadora e tecnicista (KEINERT, 2000), com base na lgica desenvolvimentista.

J no campo acadmico, importante ressaltar duas influncias que sero marcantes neste perodo para a

consolidao do campo da administrao pblica no Brasil. Por um lado, alguns professores/pesquisadores

vo focar seus estudos nos aportes tericos da administrao de empresas, tendo por base uma viso

pragmtica e experimental que assume fora no campo nos EUA nesta poca (WALDO, 1948; SIMON,

1957). O interesse nesse caso centra-se nas dinmicas de construo e operao das organizaes pblicas,

tendo em vista a ampliao de sua eficincia. Outro grupo de professores das recm-criadas escolas

brasileiras e formados em Universidades com tradio em administrao pblica, como a Universidade da

South Califrnia (USC), por exemplo, traz para o Brasil o aporte dos estudos humanistas e crticos que

tambm vo ter importante papel no campo nesta poca e mais tarde, pois levantam os limites da abordagem

racionalista, fazendo uma crtica a esta ltima (ARGYRIS e SCHON, 1978; RAMOS, 1966 e 1989).

Apesar de abarcar alguns estudos humanistas que foram percussores para o campo, pode-se afirmar que a

escola de pensamento Estadocntrica (KEINERT, 2000) ou da Velha Administrao Pblica (DENHARDT,

2011) tem como foco principal a ampliao da competncia e da racionalidade funcional na administrao

pblica (RAMOS, 1966). Esta escola, apesar de envolver diferentes teorias, pode ser identificada pela

partilha de algumas concepes comuns:




A viso unitria do Estado, concebido como Estado-Nao e nico responsvel pelo planejamento, operao e avaliao das polticas pblicas, de forma centralizada e de cima para baixo;

O Estado como interventor e regulador, importante motor do desenvolvimento econmico, junto com o mercado (GAETANI, 1999);

A organizao burocrtica como tipo ideal com nfase na hierarquizao, na impessoalidade, na neutralidade e na competncia tcnica (WEBER, 1964 e 1970);

Distanciamento entre tcnica e poltica na administrao pblica e separao entre racionalidade funcional e substancial. A ao administrativa aqui entendida essencialmente como ao orientada

pela racionalidade com respeito a fins (instrumental) (RAMOS, 1989);

Administradores pblicos so vistos como funcionrios responsveis por implementar polticas e programas, e por garantir a prtica dos princpios burocrticos e da administrao cientfica,

enquanto aplicveis rea pblica.

Nos anos 1980, chamados de dcada perdida, o Estado brasileiro entra em crise, assim como a

administrao pblica (GAETANI, 1999). Muitos so os fatores que vo contribuir para isso. No mbito

externo, ressaltam-se a crise do modelo Fordista3 e a emergncia de uma agenda internacional neoliberal que

diminui a soberania dos Estados Nao, sobretudo nos pases dependentes que tinham que cumprir as

determinaes da frmula de ajuste estrutural. No mbito interno, destacam-se a crise fiscal e econmica sem

precedentes enfrentada pelo pas e a crise de legitimidade do prprio Estado, com o fim da ditadura. Todos

esses fatores vo confluir num movimento de transio da administrao pblica brasileira. Num primeiro

momento, esse movimento se traduz numa forte crise da administrao pblica, inclusive com fechamento de

alguns cursos e a perda de crdito por parte da profisso (GAETANI, 1999). Porm, num segundo momento,

esse cenrio de crise vai abrir novas possibilidades de recomposio do campo da administrao pblica, trazendo tona novas matrizes de pensamento que sero examinadas a seguir.

Corrente Pluralista: administrao pblica como campo poltico

Vrios so os autores que afirmam que - com a abertura democrtica, os avanos promovidos pela

Constituio de 1988 e a ampliao da mobilizao social - percebe-se, a partir do final dos anos 1980, um

interesse renovado pelo dilogo entre os campos da administrao pblica e da cincia poltica (GAETANI,

1999; KEINERT, 2000; PAES DE PAULA, 2005). H uma proliferao de estudos que passam a se

preocupar com a participao dos atores sociais na definio das agendas polticas e na ampliao do

controle social. A poltica pblica passa a ser vista no apenas como resultado de um processo de

planejamento centralizado e tecnicista, mas de um processo poltico e incremental, envolvendo mltiplos

atores, como demonstra o percussor trabalho de Lindblom (1959). O Estado deixa de ser visto apenas como

sinnimo de aparelho governamental e interpretado como um espao de luta entre as diferentes classes

sociais (POULANTZAS, 1977 e 1981) ou ainda como uma arena, na qual os diferentes grupos de interesse

se encontram.

3 O Modelo Fordista aqui entendido como um modelo de desenvolvimento que tem como pilares: um modo de produo taylorista,

atrelado mecanizao, caracterizado pela distino entre aqueles que pensam e aqueles que planejam; um modo de acumulao

de riquezas baseado na distribuio dos excedentes pelo capitalista, por meio de aumento de renda dos trabalhadores, alm dos

direitos trabalhistas, permitindo a formao de uma sociedade salarial e um modelo de interveno e estatal, chamado de Bem Estar

Social, que servia de suporte ao mercado no amparo queles que estivessem fora do crculo virtuoso do compromisso Fordista

(Lipietz, 1991).




Mais tarde, nos anos 1990, h uma ampliao dos estudos que se interessam nas dinmicas da

descentralizao e da municipalizao (ARRETCHE, 1999; FARAH e BARBOZA, 2001). Alm disso,

destaca-se um maior dilogo da administrao pblica com as demais cincias sociais, dando espao para

estudos mais crticos no campo. Em particular, podemos citar o dilogo com trabalhos no campo da

sociologia poltica sobre as temticas dos movimentos sociais (SCHERER-WARREN e KRISCHKE, 1987),

da redemocratizao (SOUSA SANTOS, 2002), da mobilizao social e novo papel poltico que assume a

sociedade civil no Brasil (TELLES, 1987).

Cabe ressaltar que, nos campos disciplinares da cincia poltica e da sociologia poltica, foi tambm

relevante neste perodo a influncia do trabalho de Marx e de outros autores influenciados por sua obra (tais

como GRAMSCI, 1971; POULANTZAS, 1977 e 1981; OFFE, 1985), em particular no mbito dos estudos

que tinham como objeto a sociedade civil, os movimentos sociais e a sua relao com o Estado (GOHN,

2011). Entretanto, no campo da administrao pblica, assim como no da administrao em geral, esse

dilogo foi muito restrito e tnue, no permitindo afirmar que a corrente marxista tenha se configurado uma corrente propriamente dita no campo da administrao pblica no Brasil, embora alguns autores que

tiveram influncia no campo dos estudos organizacionais tenham se inspirado nos ideais marxistas como

Mauricio Tragtenberg, por exemplo, cujo trabalho definido por Paes de Paula (2008, p. 949) como

pertencente corrente de um marxismo anarquizante.

Em suma, o principal mrito dos estudos da corrente Pluralista foi trazer tona a importncia da sociedade

civil enquanto ator poltico, dando nfase a uma viso crtica no mbito da administrao pblica brasileira

que torna-se mais permevel participao popular (PAES DE PAULA, 2005). Por outro lado, a crtica que

se faz a esta corrente a de que um pluralismo radical pode levar, no limite, a uma postura anti-institucional.

Neste caso, como afirma Nogueira (2005), a sociedade civil poderia ser vista como o espao por excelncia

de poltica, enfraquecendo o prprio Estado e a democracia representativa. Por isso, esse autor defende a

importncia do dilogo entre democracia representativa e participativa.

Ao mesmo tempo em que ocorre a abertura democrtica e as primeiras experincias formais e informais de

uma gesto pblica mais participativa nos anos 1990 (conselhos, fruns, comisses de planejamento, redes,

etc.), comeam a chegar ao pas as propostas da Nova Administrao Pblica. Tais propostas vo promover

uma renovao do campo, por meio da tentativa de aplicao da lgica de mercado e dos princpios e

prticas empresariais nas organizaes pblicas. Esse fenmeno ser denominado por Dagnino (2002) de

confluncia perversa, pois nos dois casos busca-se uma sociedade civil ativa, porm com propsitos distintos: no primeiro caso, a sociedade civil coloca-se como sujeito poltico; j no segundo, esta vista e

age como um agente prestador de servios pblicos, em complemento ao Estado.

Nova Administrao Pblica: administrao pblica como cincia do gerenciamento

A Nova Administrao Pblica (NAP) pode ser interpretada como um movimento de resposta crise do

Estado do Bem Estar. Porm, importante ressaltar que esta crise no se d de forma natural, por acaso, ou

apenas a partir de causas internas ao prprio Estado (ineficincia, falta de eficcia e efetividade) como

comumente costuma-se afirmar. Ela est atrelada crise do prprio modelo de desenvolvimento Fordista que

ocorre, principalmente a partir do final dos anos 1970 (LIPIETZ, 1991). Para fazer face a tal crise, emergem

nas ltimas trs dcadas um conjunto de abordagens que visam aplicar os princpios do mercado e a lgica

empresarial na esfera da administrao pblica em vrios pases do mundo (DENHARDT, 2011). O

Movimento da NAP caracteriza-se, por um lado, por ser um modelo normativo, formado por um conjunto de

abordagens tericas que se complementam, permitindo uma compreenso da esfera pblica e seu

funcionamento, a partir dos princpios mercadolgicos.




Por outro lado, a agenda da NAP serviu de referncia em muitos pases para promoo de reformas com

vistas a reestruturar o Estado, substituindo o modelo burocrtico (baseado em regras e autoridade) por um

modelo gerencial baseado em competio e com foco em resultados (KETTL, 2003). Tais reformas tomavam

por base uma receita comum ancorada em uma agenda neoliberal internacional focalizando: a diminuio do

aparelho do Estado; a desregulamentao; o controle fiscal; a privatizao de empresas pblicas e a aplicao

de tcnicas empresariais no mbito governamental. Como afirmam Pollit e Bouckaert (2002), alguns pases

como Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido aplicaram essas reformas de maneira mais intensa, liderando

o movimento da NAP no mundo4.

Mas a NAP no se resume a um conjunto de tcnicas. Como demonstram Ferlie et al, 1999, a NAP

composta por uma srie de valores e princpios administrativos que configuram diferentes modelos de gesto

(voltados para a eficincia, a descentralizao e a excelncia do servio pblico). Na nossa leitura, as

diferenas entre esses modelos no so to prementes como destacam os autores mencionados. Pode-se

perceber uma linha comum nas abordagens que formam a NAP, permitindo afirmar a existncia de um

modelo de gesto coerente, como demonstra Denhardt (2011). Esse modelo se apoia em correntes tericas

tanto dos estudos sobre polticas pblicas, quanto da gesto pblica que, em seu conjunto, promovem uma

renovao e uma verdadeira ruptura no campo da administrao pblica nas ltimas dcadas. A seguir, no

Quadro 2 apresentamos sinteticamente essas correntes, seus princpios e autores representativos.

Quadro 2

Correntes que formam a Nova Administrao Pblica

CORRENTES

NEOINSTITUCIONALISMO

GERENCIALISMO

BOA GOVERNANA

PRINCIPAIS AUTORES

OSTROM (1986)

WILLIAMSON (1985)

KAUFMAN (1998)

POLLITT (1993)

OSBORN e GAEBLER (1992)

FERLIE et al (1999)

KETTL (2003)

KOOIMAN (1993)

MARCH e OLSEN (1989)

TEORIAS

Teoria da Agncia

Teoria das Escolhas Pblicas

Institucionalismo da Escolha Racional

Institucionalismo da Economia Poltica

Gerencialismo

Neogerencialismo

Governana Corporativa

Teoria dos custos de transao

4 Kettl (2003) distingue as reformas nos pases que adotaram mais fielmente os princpios da NAP, seguindo rigorosamente os

princpios da economia neoclssica, como a Nova Zelndia e a Inglaterra, e que tiveram como lema fazer os gerentes gerenciar,

daquelas reformas que adotaram estratgias mais brandas, visando melhorar o desempenho, como a Austrlia, por exemplo.

Segundo Kettl, nesses casos trata-se de uma lgica de deixar os gestores pblicos gerenciar, concedendo-lhes maior autonomia e

flexibilidade e responsabilizando-os pelos resultados, incorporando alguns dos mecanismos de mercado.




FOCO

Entender as leis que

estruturam a ao dos atores

polticos, de modo a construir

teorias sobre a administrao

pblica e a poltica (modelos

gerais), tendo como

inspirao a economia

neoclssica.

Ampliao da performance

dos gestores pblicos, por

meio de sua

profissionalizao.

Promoo de um estilo

timo de ao pblica e de

novos arranjos institucionais

na fronteira entre esfera

pblica e privada.

PRINCPIOS

- Funcionamento de esfera

pblica comparada aos

mercados perfeitos.

- O estado normal da

poltica de regularidade

e os atores visam

maximizar seus ganhos

(atores interessados).

- nfase na regulao

(ordem), visando limitar

divergncias, por meio de

monitoramento dos

agentes pelos principais.

- Importncia das relaes

contratuais (organizaes

e mercados como redes

de contratos).

- Buscam-se regras

racionais para entender o

comportamento dos

atores polticos.

- Interesse pblico

corresponde soma de

interesses privados.

- Cultura gerencial voltada

para resultados aplicada

s organizaes pblicas.

- Administradores pblicos

como empreendedores.

- Foco nas necessidades do

cliente e nos resultados e

no nos processos.

- Governos como firmas,

importao de mtodos

empresariais.

- Flexibilizao e

desconcentrao da

estrutura: downsizing.

- Controle fiscal.

- Fortalecimento da esfera

pblica no

governamental como

prestadora de servios

pblicos.

- Avaliao de

desempenho.

- Transparncia na ao

pblica que se torna

mais acessvel aos

cidados.

- Importncia das

privatizaes e da

contratualizao

(parcerias pblico-

privadas).

- Fortalecimento de

arranjos institucionais

competitivos e

modernos.

Fonte: Elaborado pela autora com base nas obras citadas.

Sem dvida, a NAP e seus princpios trouxeram importantes mudanas na administrao pblica em todo

mundo. No Brasil, em especfico, a NAP foi a base para a terceira grande Reforma Administrativa

implantada pelo ento Ministro Bresser Pereira, durante a gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso.




Segundo Bresser Pereira (2003), a reforma tinha como objetivo reconstruir o Estado brasileiro, por meio de

uma ampla reestruturao (com descentralizao, privatizao e valorizao da esfera pblica no

governamental), do controle fiscal e da implantao de tcnicas gerenciais que melhorassem a performance

do Estado. Muitos so os autores que mostram que a reforma de 1998 deixou muito a desejar em relao s

mudanas propostas (DINIZ, 2001; PAES DE PAULA, 2005; NOGUEIRA, 2005; ABRUCIO, 2007). Essa

avaliao no feita apenas no caso do Brasil, mas se aplica tambm a outros pases que foram percussores

na aplicao da NAP (POLLITT e BOUCKAERT, 2002).

Sem nos concentrar em aspectos especficos da crtica feita pelos autores citados acima, o que fugiria aos

objetivos deste texto, percebe-se que um dos principais elementos de crtica NAP consiste em seu vis

administrativo e economicista. As propostas feitas pela NAP para responder crise do Estado desconsideram

a dimenso poltica e institucional das reformas. Estas ltimas so colocadas como uma resposta automtica

e padronizada s exigncias da globalizao, vendo a adaptao (com base numa agenda neoliberal) como a

nica sada possvel. Essa perspectiva nega a capacidade de reao dos Estados nacionais e os coloca como

meros objetos passivos das foras externas, as quais no podem controlar e devem ento apenas se submeter

(DINIZ, 2001).

Com base na anlise dos limites da aplicao da NAP vo emergir, mais recentemente, novas correntes de

pensamento que buscam focalizar a importncia de revitalizar a ao do Estado e dos gestores pblicos para

que eles possam servir melhor aos cidados e sociedade (DENHARDT e DENHARDT, 2003;

DENHARDT, 2011). Nesta perspectiva importa no apenas melhorar o desempenho do Estado na prestao

do servio pblico, mas principalmente criar novos padres de relao entre Estado e sociedade. Recoloca-se

a importncia das dimenses poltica e institucional das reformas. nesse contexto que surge a proposta do

Novo Servio Pblico.

Corrente do Novo Servio Pblico: administrao pblica como coproduo do bem pblico

Um breve exame na recente literatura da administrao pblica norte-americana (WITHAKER, 1980;

BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE, 2003; DENHARDT e DENHARDT, 2003; DENHARDT, 2011) e

europeia (DURAN e THOENIG, 1996; ENJOLRAS, 2008) permite afirmar que os modelos apontados

anteriormente no abordam toda a produo intelectual do campo da administrao pblica nas ltimas

dcadas. A proposta do Novo Servio Pblico (NSP), como iremos denominar o conjunto dessas abordagens,

surge como um contraponto s correntes Estadocntrica e da Nova Administrao Pblica. Como os demais

modelos, o NSP consiste de diferentes abordagens tericas que trazem tona novos princpios normativos e

descritivos para o campo. Segundo Denhardt e Denhardt (2003), o NSP constitui um novo modelo de gesto

que tem por base as teorias democrticas e da cidadania (com nfase na construo do interesse pblico para

alm da soma dos interesses individuais); os modelos de comunidade e da sociedade civil (que ressaltam a

importncia do poder local); alm do humanismo organizacional e da teoria do discurso (que do

importncia ao dilogo e mediao entre diferentes agentes que atuam na esfera pblica).

Mais do que descrever um modelo coerente e monoltico, o Movimento do NSP nos parece abrir novas vias

para compreenso da ao pblica na atualidade. Nesse sentido, cabe destacar a abordagem da coproduo

do bem pblico que v o usurio do servio pblico no como cliente ou simples beneficirio. O cidado

torna-se, nessa perspectiva, protagonista na prestao do servio pblico e na promoo da transformao

social (WHITAKER, 1980; ALFORD, 2002; BRUDNEY e ENGLAND, 2003; MARSHALL, 2004;

COOPER e KATHI, 2005; NADIR, SALM e MENEGASSO, 2007). Neste caso, no h separao entre

oferta e demanda de servio, esses dois campos se sobrepem. O sucesso de uma poltica pblica aqui no

determinado apenas pela aplicao de leis e normas ou pelo desempenho tcnico, ela depende tambm do

envolvimento dos cidados nas tomadas de deciso (comportamento cooperativo). Neste sentido, o ajuste

mtuo torna-se um elemento muito importante.




Duran e Thoenig (1996) vo nessa mesma direo chamando ateno para a fluidez, a heterogeneidade e pela

fragmentao do poder poltico no espao pblico contemporneo. Eles mostram que atualmente os atores

pblicos perdem a sua centralidade e passam a depender cada vez mais de terceiros. Vrios atores e

instncias podem intervir sobre o mesmo problema, j que a natureza das questes pblicas se torna mais

complexa, exigindo cada vez mais uma inteligncia transversal. A complexidade dos problemas vai ento

exigir dos atores a comunicao e a cooperao, para que se construam solues inovadoras. Neste sentido, a

coordenao da ao coletiva desfragmentada emerge como um desafio, cuja soluo no evidente.

Estudos recentes no campo da governana pblica (BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE, 2003;

ENJOLRAS, 2008), vm demonstrando que o que ocorre na atualidade no o desmantelamento de toda a

forma de regulao da ao coletiva, mas o surgimento de novas formas. Os modelos tradicionais de

regulao socioeconmica, caracterizados pela centralidade do Estado ou do mercado, convivem com outros

modos de conduo da ao coletiva (governana comunitria ou em parceria). Desta maneira h um

deslocamento das formas tradicionais de governar para modelos de governana compartilhados.

A parceria outra abordagem possvel para um novo modo de regulao. Aqui a questo da

governana se coloca como de extrema importncia. Unir a ao de atores sociais de

diferentes origens uma condio necessria para a parceria, mas juntar aes individuais

no constitui em si a parceria. A parceria requer acordo e investimento de recursos que vo

alm da partilha de aes. Ela coloca junto atores que tm de obedecer sua prpria lgica,

mas, ao mesmo tempo, buscar reas de compatibilidade institucional para ampliar a sua

cooperao (BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE, 2003, p. 329).

Pode-se perceber que a abordagem do Novo Servio Pblico coloca novas luzes sobre aspectos pouco

tratados pelas outras correntes. Em particular, percebe-se que h re-localizao do espao pblico na

atualidade que se encontra numa zona de tenso permanente entre as esferas pblica e privada (o pblico

extrapola o Estatal). Isso pressupe uma verdadeira ressignificao da ao pblica ilustrada por algumas das

ideias fora tratadas por Denhardt e Denhardt (2003) nos seu livro The New Public Service e tambm pelos

outros autores citados, as quais representariam a essncia do NSP:

O interesse pblico o alvo no um sub-produto. O foco dos servidores pblicos deve ser a construo de interesses e responsabilidades compartilhadas junto a cidados e no a consumidores.

Isso exige uma transio de interesses individuais, para interesses coletivos e gerais, o que pressupe

acordos.

Servir no lugar de guiar. Mais do que pilotar a mquina pblica, os gestores pblicos devem ser capazes de agir como rbitros e mediadores de aes coletivas. Cada vez mais a legitimao do

Estado estar ligada sua capacidade de agir como um negociador junto aos vrios atores (e seus

interesses) que agem na cena pblica.

Pensar estrategicamente, agir democraticamente. Polticas e programas pblicos podem ser mais efetivos se concebidos e implementados por meio de processos colaborativos (co-produo). At

porque os problemas pblicos so muito mais complexos para serem resolvidos apenas pelo Estado.

O territrio (no no sentido administrativo), mas como lcus de identidade e de recursos especficos, passa a ser o espao privilegiado de interveno pblica. O territrio construdo

poltica e socialmente, em relao a um problema especfico.

Reconhecer que accountability no simples. Accountability vai muito alm da prestao de contas em termos financeiros e de resultado. Torna-se necessrio levar em conta as leis, as normas,

os valores comunitrios e os interesses dos cidados.




A cidadania deve ser colocada acima do empreendedorismo. O foco excessivo na eficcia pode obscurecer o foco central que promover o interesse pblico. Os servidores pblicos no so apenas

executivos do aparelho do Estado.

No Brasil, percebe-se a influncia das ideias do Novo Servio Pblico muito recente e se d, sobretudo,

aps a consolidao democrtica a partir da segunda metade dos anos 1990. Neste perodo h uma maior

ampliao da descentralizao entre as esferas de governo (com a municipalizao), ocorre a criao de

novos espaos de participao da sociedade civil na esfera pblica (por meio de plebiscitos, audincias

pblicas, conselhos pblicos, etc.), surgem novos direitos (como os direitos difusos) e h um reforo

mobilizao social (por meio dos novos movimentos sociais e do envolvimento do setor privado nas questes

pblicas). Todos esses fatores permitem afirmar que nas duas ltimas dcadas o Brasil vem consolidando

pouco a pouco seu compromisso com o regime democrtico, gerando um clima favorvel a novos arranjos

polticos e institucionais. Esse processo reflete-se na ampliao dos estudos que visam compreender os

avanos e limites desses novos arranjos institucionais na esfera pblica (PAES DE PAULA, 2005; MILANI,

2008).

Porm, como afirmam Nogueira (2005), Diniz (2001) e Abrucio (2007) no houve ainda uma mudana

substancial nos padres de relao entre Estado e sociedade. Ainda permanece um alto grau de centralizao

de poder no executivo e um isolamento (insulamento burocrtico) dos gestores pblicos (NUNES, 1997).

Percebe-se ainda uma forte influncia dos padres patrimonialistas, principalmente na esfera municipal. Esta

esfera ainda caracteriza-se por um baixo poder de implementao das polticas pblicas. Os municpios se

multiplicaram, a partir de critrios polticos, muitas vezes sem a mnima condio de sustentabilidade. Por

outro lado, h uma clara incompletude no processo de constituio de cidadania, resultando em importantes

lacunas quanto aos direitos civis (DINIZ, 2001). H um amplo contingente populacional que ainda se situa

totalmente fora da cobertura do Estado no Brasil, demonstrando a incapacidade da administrao pblica de

garantir o princpio da universalidade.

Para superar esses entraves, torna-se necessrio explorar a contribuio de novos paradigmas dirigidos no

apenas por uma concepo funcionalista. Neste aspecto as pistas lanadas pela matriz de pensamento do

Novo Servio Pblico podem ser inspiradoras.

Consideraes Finais: Examinando de Outra Forma os Paradigmas na Administrao Pblica Brasileira

A partir da anlise dessas correntes, pode-se concluir o predomnio do paradigma funcionalista cujas

concepes embasam os pressupostos das correntes dominantes no campo da administrao pblica

brasileira: a corrente Estadocntrica e a Nova Administrao Pblica. Os trabalhos e autores dessas correntes

enfatizam uma concepo harmnica e sincrnica dos sistemas sociais, com vistas a conceber um estado de

coisas ordenado e regulado (SGUIN e CHANLAT, 1992). A ao do Estado e dos gestores pblicos ento

confundida com a ao administrativa tradicional entendida como modalidade de ao social, [tpica das organizaes formais], dotada de racionalidade funcional e que supe que estejam seus agentes, enquanto a

exercem, sob a vigncia predominante da tica da responsabilidade (RAMOS, 1966, p. 47). Os administradores pblicos so ento avaliados pela sua contribuio para a ampliao do desempenho e para a

consecuo dos objetivos organizacionais. Neste paradigma, so isoladas as questes subjetivas (ligadas

tica da convico) e, portanto, os aspectos referentes poltica enquanto campo de embate de valores. O

administrador pblico tem que se manter distante da poltica, atuando como um tcnico especialista na viso Estadocntrica ou como um executivo empreendedor na viso da NAP.

Em ambos os casos, a administrao pblica entendida como um instrumento para ampliao da eficincia

e eficcia do Estado e deve ser o mais neutra possvel (isenta de valores), produzindo princpios e prticas

teis para melhoria do desempenho do sistema (concepo teleolgica). Separa-se ento poltica e




administrao e essa passa a ser entendida no mesmo sentido que administrao de empresas (COELHO,

2008). No se busca construir uma perspectiva crtica que produza questionamento, ao contrrio impera uma

viso integradora, na qual no h espao para o conflito. Por outro lado, as problemticas ligadas

historicidade e contextualizao dos fenmenos so tambm desconsideradas (SGUIN e CHANLAT,

1992). A nfase o pragmatismo, a partir do dilogo com as cincias mais objetivas (como o direito e a economia, por exemplo), no sentido de produzir conhecimento que possa ser aplicado e desse modo seja

vlido (MORGAN, 2007 e MENEGUETTI, 2007). A viso da NAP, por exemplo, que a importao dos

princpios da economia neoclssica ir produzir uma maior legitimidade e rigor ao campo da administrao

pblica.

O predomnio do paradigma funcionalista na administrao pblica brasileira tem estimulado uma viso

objetivista no campo, com pouco espao para a historicidade, o conflito e a subjetividade dos atores

polticos. Os cidados so interpretados na maioria dos casos como homens organizacionais, cujo papel se adaptar s regras do sistema, ou como homens econmicos que visam maximizar seus ganhos (RAMOS, 1989). Como ressalta esse autor interesse pblico, neste caso, muitas vezes tratado como um

constructo metafsico que tem utilidade apenas para uso como poltica cognitiva.

Muito embora essas constataes sejam absolutamente verdadeiras, importante ressaltar que a concepo

funcionalista no a nica que est presente no campo, como acabamos de mostrar anteriormente e

sintetizamos no Quadro 3 abaixo.




Quadro 3

Paradigmas, correntes e teorias no campo dos estudos da administrao pblica brasileira

SOCIOLOGIA DA MUDANA RADICAL

PARADIGMA DO HUMANISMO RADICAL

nfase na mobilizao da sociedade civil e na sua

atuao enquanto sujeito de mudana social.

CORRENTE PLURALISTA (ESTUDOS CRTICOS E HUMANISTAS)

- Teorias sobre os Novos Movimentos Sociais

- Teorias da Democracia Participativa

- Teorias crticas na administrao pblica

PARADIGMA DO ESTRUTURALISMO RADICAL

nfase nas relaes entre Estado e Sociedade.

Estado como espao de luta entre as classes sociais.

CORRENTE PLURALISTA (ESTUDOS MARXISTAS E NEOMARXISTAS)

- Teorias dos Movimentos Sociais

- Teorias sobre o Estado Capitalista

PARADIGMA INTERPRETATIVO

nfase na compreenso da realidade da

administrao pblica, considerando a

subjetividade da poltica (importncia dos

valores).

CORRENTE DO NOVO SERVIO PBLICO

- Teorias da coproduo dos servios pblicos

- Teorias da participao comunitria e da

sociedade civil

- Teorias crticas, humanistas e do discurso

- Novas teorias do desenvolvimento (territorial

e sustentvel)

PARADIGMA FUNCIONALISTA

nfase na concepo de leis universais que

permitam explicar o funcionamento da

administrao pblica e o comportamento dos

atores polticos, com vistas a promover ordem e

equilbrio (regularidades).

CORRENTE ESTADOCNTRICA

- Teoria da administrao cientfica

- Teoria da burocracia

- Progressive Public Administration

- Teorias comportamentais

- Teorias de sistemas

CORRENTE DA NOVA ADMINISTRAO PBLICA

- Teoria das escolhas pblicas

- Teoria da agncia

- Neo-institucionalismo das escolhas racionais

- Neo-institucionalismo econmico

- Gerencialismo e Neo-gerencialismo

- Teoria da Boa Governana

S OC I O L O G I A D A R E G U L A O

Fonte: Elaborado pela autora com base em Morgan (2007) e Morgan e Burrell (2008) e nos outros

autores citados.

O

B

J

E

T

I

V

I

D

A

D

E

S

U

B

J

E

T

I

V

I

D

A

D

E




As correntes que emergem nas ltimas dcadas, como a Pluralista e a do Novo Servio Pblico vm lanar

novas bases de compreenso da administrao pblica e reconfigurar a sua identidade enquanto campo

cientfico, a partir do dilogo com outras disciplinas das cincias sociais, como a cincia poltica, a

sociologia poltica, a geografia e a antropologia. Fazendo isso, elas trazem tona novos pressupostos

epistemolgicos, tericos e metodolgicos para o campo, promovendo o seu enriquecimento. Torna-se

possvel assim pensar outros caminhos metatericos promissores para alm do funcionalismo (CALDAS,

2007).

Tomando como ilustrao as teorias citadas neste artigo, observa-se que os paradigmas interpretativo e

humanista radical (MORGAN, 2007) tm sido mais explorados nos estudos do campo, especialmente quando

nos referimos aos trabalhos mais recentes desenvolvidos tanto no mbito da corrente Pluralista

(ARRETCHE, 1999; FARAH e BARBOZA 2001; SOUSA SANTOS, 2002), quanto na corrente do Novo

Servio Pblico (PAES DE PAULA, 2005; MILANI, 2008), os quais exploram o momento de transio do

papel do Estado, (que perde o monoplio da produo do bem pblico), e visam compreender o atual

contexto de governana ampliada que envolve novos princpios e prticas da administrao pblica, a

exemplo da descentralizao, da participao dos cidados na coproduo do bem pblico, dos novos

arranjos institucionais, entre outros.

Exercendo uma menor influncia, mas tambm presente, principalmente nos estudos referentes relao

entre Estado e sociedade civil, como citado acima (GOHN, 2011), nota-se tambm a presena do paradigma

do estruturalismo radical. Como autores que se inserem nesse paradigma e que inspiraram trabalhos no

campo da administrao pblica no Brasil pode-se citar a ttulo de ilustrao, alm do prprio Marx e

Gramsci (1971), Poulantzas, (1977, 1981) e Offe (1985).

Pode-se ento concluir, com inspirao em Morgan (2007) e Burrell e Morgan (2008) que o campo da

administrao pblica tem a possibilidade objetiva de se desenvolver em termos cientficos, se proporcionar

um maior reconhecimento dos outros paradigmas (interpretativo, humanista radical e estruturalista radical) e

das suas respectivas correntes, proporcionando um dilogo desses com o paradigma dominante. Tal dilogo

poderia inclusive contribuir para reforar cientificamente e construir uma identidade prpria para o campo da

administrao pblica brasileira, respondendo tambm a alguns obstculos desse campo enquanto rea de

formao profissional que tem se estruturado muito mais de forma mimtica em relao administrao de

empresas e na qual ainda impera uma insistente separao entre administrao e poltica (COELHO, 2008),

alm de uma viso a-crtica e pouco contextualizada em relao nossa realidade nacional.

Tudo isso implica abrir um maior espao no campo da administrao pblica nacional para escolas de

pensamento e trabalhos cientficos que tenham por base pressupostos no funcionalistas, considerando os

referenciais crticos e interpretativos. Pressupe ento uma oxigenao do campo, tornando-o menos

mecnico e menos refratrio inovao e interdisciplinaridade.

Vrios so os autores contemporneos (tais como SGUIN; CHANLAT, 1992; SOUSA SANTOS, 1988,

2003; BERTHELOT, 2001) que afirmam que os campos interdisciplinares (como a administrao pblica)

exigem um novo enfoque epistemolgico. Este enfoque transcende as dicotomias tradicionais como sujeito/objeto, subjetividade/objetividade, quantitativo/qualitativo, animado/inanimado, indivduo/sociedade,

ser humano/meio ambiente que se colocam como intransponveis na concepo da cincia clssica e que passam a ser vistas como faces da mesma moeda numa perspectiva no dual.

Tal perspectiva implica uma epistemologia sistmico-complexa que coloque em primeiro plano o

desvelamento das relaes de interdependncia entre os diferentes aspectos da realidade social (MORIN e

LE MOIGNE, 1999). Segundo esses autores, a complexidade assumida como um desafio a ser superado e

no como uma soluo. Neste sentido, caracteriza-se mais como uma direo a seguir do que como um

estado a ser alcanando.




O desafio consiste, segundo os dois autores supracitados, em tentar religar o que antes estava separado:

religar o evento a ser analisado ao contexto; o global ao parcial; o universal ao singular; a ordem desordem

e organizao; o indivduo sociedade e ao ecossistema; a coerncia lgica contradio; o observador ao

fenmeno observado. Desta forma, considerar a complexidade implica restituir as relaes, as

interdependncias e as solidariedades entre os objetos e seus contextos. Transcender a viso dualista da

realidade social, trazendo para o campo uma perspectiva complexa (que no separe, mas inter-relacione as

suas dimenses constitutivas) nos parece o grande desafio atual da administrao pblica enquanto

disciplina.

Referncias

ABRUCIO, L. F. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de

reformas. Rev. Adm. Pblica, Edio Especial Comemorativa, p.67-87, 2007.

ALCADIPANI, R.; TURETA, C. Teoria do ator-rede e estudos crticos em administrao: possibilidades de um

dilogo. Cad. EBAPE.BR, v.7, n. 3, artigo 2, p. 406-418, 2009.

ALFORD, J. Why do Public-sector clients coproduce? Toward a contingency theory. Administration & Society, v. 34,

n. 1, p. 32-56, maro, 2002.

ARGYRIS, C.; SCHON, D. Organizational Learning. Reading: Addison-Wesley, 1978.

ARRETCHE, M. T. S. Polticas Sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo. Revista Brasileira de

Cincias Sociais, v. 14, n. 40, p. 11-141, junho, 1999.

BERNIER, L.; BOUCHARD, M.; LVESQUE, B. Attending to the general interest: new mechanisms for mediating

between the individual, collective and general interest in Qubec In CIRIEC Annals of Public and Cooperative

economics. Oxford: Blackwell Publishing, v. 74, n. 3, setembro, 2003.

BERTHELOT, J.-M. pistemologie des Sciences Sociales. Paris: PUF, 2001.

BRUDNEY, J.; ENGLAND, R. Toward a definition of the coproduction concept. Public Administration Review, v.

43, n.1, p. 59-65, 2003.

BURRELL, G; MORGAN, G. Sociological Paradigms and Organisational Analysis. Hants: Ashgate, 2008.

CALDAS, M. Paradigmas em estudos organizacionais: uma introduo srie. In CALDAS, M; BERTERO, C. O.

Teoria das Organizaes. Srie RAE Clssicos. So Paulo: FGV/RAE/Atlas, 2007.

CERCHIARO, I.B.; AYROSA, E.A.T; ZOUAIN, D.M. A aplicao de abordagens feministas na pesquisa em

administrao. Cad. EBAPE.BR, v.7, n. 4, artigo 9, p. 650-664, 2009.

COELHO, F. de S. A problemtica atual do ensino de graduao em administrao pblica no Brasil. Cad.

EBAPE.BR, Nmero Especial, p. 1-21, Agosto, 2008.

COOPER, T. L.; KATHI, P. C. Neighborhood councils and city agencies: a model of collaborative coproduction.

National Civic Review, p. 43-53, Spring, 2005.

DAGNINO, E. Sociedade Civil, Espaos Pblicos e a Construo Democrtica no Brasil: Limites e Possibilidades. In:

DAGNINO, E. (Org.). Sociedade Civil e Espaos Pblicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002.

DENHARDT, J.V.; DENHARDT, R.B. The New Public Service. Serving, not Steering. New York: M.E Sharpe,

2003.




DENHARDT, R.B. Teorias da Administrao Pblica. So Paulo: Cengage Learning, 2011.

DINIZ, E. Globalizao, Reforma do Estado e Teoria Democrtica Contempornea. So Paulo em Perspectiva, v. 15,

n. 4, p. 13-22, 2001.

DURAN, P. ; THOENIG, J-C. L'tat et la gestion publique territoriale. In: Revue Franaise de Science Politique, 46e

anne, n 4, p. 580-623, 1996.

ENJOLRAS, B. Gouvernance et intret general dans les services sociaux et de sant. Bruxelles: CIRIEC/Peter

Lang, 2008.

FARAH, M.F.S. ; BARBOZA, H.B. (Org.). Novas experincias de gesto pblica e cidadania. Rio de Janeiro: FGV,

2001.

FERLIE, E.; ASBURNER, L.; FITZGERALD, L. et al. A Nova Administrao Pblica em Ao. Braslia: Editora

UNB/ENAP, 1999.

GAETANI, F. O ensino da administrao Pblica em um momento de inflexo. Revista do Servio Pblico, v. 50, n.

4, p. 95-118, Out-Dez, 1999.

GARSON, G. D.; OVERMAN, S. Public Management Research in the United States. New York: Praeger

Publishers, 1983.

GHON, M. G. Teoria dos Movimentos Sociais. Paradigmas Clssicos e Contemporneos. So Paulo: Loyola, 2011.

GRAMSCI, A. La politica y lo Estado Moderno. Barcelona: Peninsula, 1971.

GULICK, L. Notes on the theory of organization In: GULICK, L; URWICK, L. (Org.). Papers on Science

Administration. Nova York: Institute of Public Administration, p.1-46, 1937.

KAUFMAN, R. A poltica da reforma do Estado: um exame de abordagens tericas. Revista do Servio Pblico,

Braslia: ENAP, v. 49, n. 1, p. 43-68, 1998.

KEINERT, T. M. M. Os paradigmas da administrao pblica no Brasil (1900-1992). Rev. Adm. Pblica, v. 34, n. 3,

p.41-48, 1994.

______. Administrao Pblica no Brasil: crise e mudanas de paradigma. Annablume: FAPESP, 2000.

KETTL, D.F. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In: BRESSER PEREIRA. L. C. Reforma

do Estado e Administrao Pblica Garencial. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2003.

KHUN, T. A estrutura das revolues cientficas. So Paulo: Perspectiva, 1987.

KOOIMAN, J. (Ed.). Modern Governance. Londres: Sage, 1993.

LINDBLOM, C. The Science of Muddling Through. Public Administration Review, v. 19, p. 79-88, primavera, 1959.

LIPIETZ, A. Audcia: uma alternativa para o sculo XXI. So Paulo: Nobel, 1991.

MARCH, J.; OLSEN, J. Democratic Governance. New York, The Free Press, 1995.

MARSHALL, G. The State of Public Management. Public Administration Review, v. 58, 1998.

MARSHALL, M. J. Citizen participation and the neighborhood context: a new look at the coproduction of local public

goods. Political Research Quarterly, v. 57, n. 2, p. 231-244, june 2004.




MENEGHETTI, F.K. Pragmatismo e os pragmticos nos estudos organizacionais. Cad. EBAPE.BR, v. 5, n. 1, p. 1-13,

2007.

MILANI, C. R. S. O princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais: uma anlise de experincias

latino-americanas e europias. Rev. Adm. Pblica, v. 42, n. 3, p. 551-79, Maio/Jun de 2008.

MORGAN, G. Paradigmas, metforas e resoluo de quebra-cabeas na teoria das organizaes. In: CALDAS, M;

BERTERO, C. O. Teoria das Organizaes. Srie RAE Clssicos. So Paulo: FGV/RAE/Atlas, 2007.

MORIN, E.; Le MOIGNE, J.-L. Linteligence de la complexit. Paris: lHarmattan, 1999.

NADIR Jr., A. M.; SALM, J. F.; MENEGASSO, M. E. Estratgias e aes para a implementao do ICMS ecolgico

por meio da co-produo do bem pblico. Revista de Negcios, Blumenau, v.12, n.3, p. 62-73, julho/setembro, 2007.

NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil. So Paulo: Cortez, 2005.

NUNES, E. O. A Gramtica Poltica do Brasil. Clientelismo e insulamento burocrtico. Rio de Janeiro: Zahar, 1997.

OFFE, C. New Social Mouvements: Challenging the Boundaries of Institutional Politics. Social Research, n.52, p. 817-

68, 1985.

OSBORN, D.; GAEBLER, E. Reinventing Government. Reading Mass: Addisson-Wesley, 1992.

OSTROM, E. An Agenda for the study of Institutions. Public Choice, v. 48, p. 3-25, 1986.

PAES DE PAULA, A.P. Por uma Nova Gesto Pblica. Rio de Janeiro: FGV, 2005.

______. Mauricio Tratenberg: contribuies de um marxista anarquizante para os estudos organizacionais crticos. Rev.

Adm. Pblica, v. 42, n. 5, p. 949-68, set/out, 2008.

POLLITT, C. Managerialism and Public Service. 2d ed. Cambridge: Bail Blackwell, 1993.

______.; BOUCKAERT, G. Avaliando reformas da gesto pblica: uma perspectiva internacional. Revista do Servio

Pblico, v. 53, n. 3, Jul-Set, 2002.

POULANTZAS, N. Poder Poltico e Classes Sociais. So Paulo: Martin Fontes, 1977.

______. O Estado, o poder, o socialismo. Rio de Janeiro: Graal, 1981.

RAMOS, A. G. Administrao e Contexto Brasileiro. Rio de Janeiro: FGV, 1966.

______. A Nova Cincia das Organizaes. Rio de Janeiro: FGV, 1989.

SCHERER-WARREN I.; KRISCHKE, P. J. (Org.) Uma revoluo no cotidiano? Os novos movimentos sociais na

Amrica do Sul. So Paulo: Brasiliense, 1987.

SGUIN, F. ; CHANLAT, J.-F. Lanalyse des organizations: une anthologie sociologique. Tome I. Les Theories des Organisations. Montreal: Gaetan Morin, 1992.

SERVA, M.; DIAS, T.; ALPERSTEDT, G. O paradigma da complexidade e a teoria das organizaes: uma reflexo

epistemolgica. Revista de Administrao de Empresas, v. 50, p. 276-287, 2010.

SIMON, H. A. The administrative behavior. Nova York: Macmillan, 1957.

SOUSA SANTOS, B. Um discurso sobre as cincias. Porto: Edies Afrontamento, 1988.




______. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,

2002.

______. Conhecimento prudente para uma vida decente. Um discurso sobre as cincias revisitado. Porto: Edies

Afrontamento, 2003.

TELLES, V. S. Movimentos sociais: reflexes sobre a experincia dos anos 70. In: SCHERER-WARREN I.;

KRISCHKE P. J. (Org.). Uma revoluo no cotidiano? Os novos movimentos sociais na Amrica do Sul. So Paulo:

Brasiliense, 1987.

WALDO, D. The Administrative State. Nova York, Ronald Press, 1948.

WEBER, M. Letique protestante et lesprit du capitalisme. Paris: Plon, 1964.

______. conomie et socit. Paris: Plon, 1971.

WHITAKER, G. P. Coproduction: Citizen Participation in Service Delivery. Public Administration Review, p. 240-

246, Maio-Junho, 1980.

WHITE, L. D. Introduction to the study of public administration. Nova York: Macmillan, 1948.

WILLIAMSON, O. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. New York:

The Free Press, 1985.

WILSON, W. The study of Administration. Political Science Quartely, v.2, p.197-222, jun.1887.

andion

Documents

Transcript of andion