Apostila disciplina completa

Gestão Pública

Gestão Pública

Conceito, Normas, Gestão Estratégica

e Evolução Histórica

Prof. Ivan Jacomassi Junior

Material de apoio para disciplina junto

aos cursos de formação superior.

Prof. Esp. Ivan Jacomassi Junior - Pág. 1

Gestão Pública

Índice

Tema 01 – Por que Estudar Gestão Pública 04

Tema 02 – Debate – Crescimento com Estabilidade 08

Parte 01 – Conceito de Estado

Tema 03 – Conceitualização 11

Tema 04 – Noção de Estado 13

Tema 05 – Funções Básicas do Estado 16

Tema 06 – Estado e Sociedade 18

Tema 07 – Estudo de Caso – Estado Mínimo e Estado Máximo 21

Parte 02 – Ambientes de Atuação – Ênfase no Município

Tema 08 – Macroambiente Municipal 25

Tema 09 – Microambiente Municipal 36

Parte 03 – Orçamento e Planejamento

Tema 10 – Planejamento e Ciclo Orçamentário 44

Tema 11 - Relação entre Orçamento x Planejamento x Processo Orçamentário 51

Tema 12 – Estudo de Caso – Orçamento Participativo 74

Parte 04 - Descentralização do Estado

Tema 13 – Administração Pública 87

Tema 14 – Instituições para Descentralização 88

Tema 15 – Atividade Prática 93


Gestão Pública

Parte 05 – Planejamento Estratégico

Tema 16 – Oficina de Gestão Pública – Criação de Programa de Governo 97

Tema 17 – Oficina Prática 116

Tema 18 – Plano Pluri Anual – PPA 116

Tema 19 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO 129

Tema 20 – Lei Orçamentária Anual – LOA 134

Tema 21 – Estudo de Caso – PPA Município de São Paulo 149

Parte 06 – Legislação

Tema 22 – Noções de Direito Administrativo 149

Tema 23 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF 151

Tema 24 – Pesquisa Complementar – LRF 153

Parte 07 – Especial

Tema 25 – Evolução Histórica do Estado 163


Gestão Pública

Tema 01 - Por que estudar Gestão Pública ?

Preliminarmente, antes de iniciarmos nossos estudos, devemos situar a disciplina frente ao

curso, bem como as expectativas inerentes à mesma.

Seja em qual curso você estiver, existem duas classes de disciplinas:

- Específicas; e

- Generalistas.

As matérias específicas são típicos ferramentais de trabalho do profissional, quando o mesmo

exerce seu ofício. Exemplo: Para o curso de Engenharia existe a disciplina específica de “Elaboração de

Projetos”, que é ferramenta básica de trabalho do engenheiro. Já no mesmo curso podemos dizer que a

disciplina “Matemática” é generalista, pois não se trata da aplicação das fórmulas em si, pois são vistas

de forma abstrata, o que se faz é criar uma visão geral no discente que possibilite a aplicação do

ferramental futuramente.

Neste caso, estamos tratando de disciplina “específica”, pois estaremos aprendendo a estrutura

administrativa pública e inserindo ferramental de trabalho específico à área.

O contexto em que se insere esta disciplina é muito polêmico no Brasil atualmente. Em geral a

população (e por conseqüência boa parte dos discentes) possuem tabus e parâmetros pré-definidos,

contraproducentes, e demonstram por vezes resistência ao aprendizado de técnicas e metodologias de

trabalho neste ínterim, pela associação negativista entre “política” e “gestão pública”.

Veja, devemos distinguir o que buscamos aqui, que não é a Política em si, embora esta tome

parte no debate, mas a essência da Administração Pública.

“Política é conjunto dos princípios e dos objetivos que servem de guia a tomadas

de decisão e que fornecem a base da planificação de atividades em determinado

domínio.”

“Administração pública é, em sentido pratico ou subjetivo, o conjunto de órgãos,

serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas

(tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades

coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar das

populações.”


Gestão Pública

O cenário nacional, onde a mídia estampa freqüentemente escândalos relacionados à homens

envolvidos com a Administração Pública, somados à falta de inserção da temática no cotidiano das

pessoas potencializa o repúdio do público pelo tema.

Mas precisamos mudar este cenário, com extrema urgência !

A Gestão Pública corresponde, em última análise, a gestão de nossas próprias vidas, bem como

a de nossos semelhantes. Desta forma não podemos perder de vista aspecto de nosso maior interesse.

A mídia em geral, seja televisiva ou escrita, ocupa enormes espaços de suas plataformas com

temas referentes à esportes, sexualidade e excentricidades, mas poucas são as iniciativas de sucesso em

Economia, Administração Pública e Ciências.

Muitas vezes passamos horas analisando formações táticas de clubes de futebol, mas quando

devemos fazer uma análise dos investimentos públicos realizados em nosso país, estado ou cidade,

simplesmente torcemos o nariz e buscamos estereótipos1.

Entretanto, o processo de cidadania exige um misto de consciência e técnica, onde nós, situados

em nossas obrigações morais, devemos tomar parte atuante, ativa nos processos de captação, gestão,

fiscalização e alocação dos recursos públicos, que em última análise correspondem ao nosso próprio

dinheiro, seja pelo pagamento dos tributos, seja pelo fato de que, sendo oriundos de nosso patrimônio

ou não, uma vez incorporados, os valores de impostos passam a pertencer a toda comunidade.

A Gestão Pública é uma combinação de diversos elementos:

Ferramentas de Administração;

Legislação;

Política; e

Desejos Sociais.

Estudaremos, dentro da proposta do curso e limitações de grade horária, o máximo possível de

cada temática.

A complexidade do desafio se mostra mais latente na próxima página, onde apresentamos um

mapeamento2 do fluxo das ações administrativas que envolvem a disciplina.

1 Estereótipo é a imagem preconcebida de determinada pessoa, coisa ou situação. São usados principalmente para definir e limitar pessoas ou grupo de pessoas na sociedade. Sua aceitação é ampla e culturalmente difundida no ocidente, sendo um grande motivador de preconceito e discriminação.2 Fonte: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/4/40/Gestao_Programas_Publicos.gif


Gestão Pública


Gestão Pública

O desafio é grande, mas a necessidade do país também.

Ainda, a nação tem sofrido por séculos pela precariedade das técnicas e pesquisas na área.

Via de regra, as instituições têm desenvolvido a ciência administrativa somente com o foco

nas entidades privadas, sendo que estes modelos não são adequados às especificidades da

administração pública. Isto tem ocorrido por que o foco dos profissionais muitas vezes é pelos

lucros e dividendos diretos que a iniciativa privada pode pagar.

Ainda, vide um cenário pouco conhecido pela massa, onde a maioria dos cargos públicos é

de provimento via concurso público, e os cargos de direção e comando são muitas vezes de

provimento por indicação do governante, como ocorre na iniciativa privada em dirigentes de

empresas, entretanto, surge como componente apartado na administração pública a questão da

ideologia partidária. Existem hoje no país muitos cargos em aberto, carentes de profissionais

capacitados na área, com salários e expectativas funcionais interessantes.

Devemos por fim, citar a escassa disposição temática do assunto na distribuição de grades

curriculares no ensino superior, sendo que na maioria das vezes a questão é abordada em

profundidade somente em cursos de pós-graduação lato sensu ou stricto sensu.

Estrutura de Tópicos junto a Disciplina:


Conceitualização Noções de Estado Funções Básicas do Estado Estado e sociedade Estudo de Caso – Tamanho Ideal do Estado - Prof. Claudio Shikida

Parte 02 – Ambientes de Atuação com ênfase no Município

Macroambiente Municipal Microambiente Municipal


Planejamento e Ciclo Orçamentário Relação entre Orçamento x Planejamento x Processo Orçamentário Estudo de Caso – Orçamento Participativo – Prof. Rinaldo Gomes

Parte 04 – Descentralização do Estado

Entidades Paraestatais Estudo de Caso – Prof. Ivan Jacomassi Junior


Oficina de Gestão Pública – Criação de Programa de Governo


Gestão Pública

Plano Pluri Anual - PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Lei Orçamentária Anual – LOA Estudo de Caso – P.P.A. no Município de São Paulo

Parte 06 - Legislação

Noções de Direito Administrativo Lei de Responsabilidade Fiscal Estudo de Caso – LRF – Prof. Fabio Castro e Outros

Parte 07 - Especial

Evolução Histórica do Estado Estudo de Caso

Tema 02 – Debate: O Desafio do Crescimento com Estabilidade3

Texto:

O Brasil tem grandes desafios a vencer nos próximos anos. Crescer de forma sustentada,

mantendo a estabilidade econômica. Garantir o desenvolvimento econômico e social com respeito

ao meio ambiente, à justiça social e à democracia. Investir maciçamente tanto em infra-estrutura

econômica como na área social. Ao mesmo tempo, é necessário que os investimentos sejam

direcionados para a geração de emprego e renda para a população.

O crescimento não é um fim em si mesmo. O objetivo é atender melhor às necessidades do

cidadão, elevando a qualidade de vida dos brasileiros no seu dia-a-dia. Trata-se de assegurar que

toda a população tenha acesso à saúde, à educação, à segurança, à habitação, ao saneamento,

com níveis de qualidade cada vez mais elevados.

Paralelamente, busca-se a redução das disparidades sociais e regionais. Menor

desigualdade é fundamental para se criar um país mais justo, onde todos os cidadãos possam se

beneficiar dos frutos do crescimento econômico.

O modelo concentrador de renda deve ser substituído por um sistema no qual a riqueza

seja melhor dividida. Para que o País possa crescer com distribuição de renda, é primordial a

manutenção da estabilidade econômica. Sem ela, não há desenvolvimento que se possa sustentar

a médio e longo prazos. E a própria sociedade já demonstrou que não está disposta a abrir mão da

estabilidade. Ela é uma conquista. Ninguém quer a volta da inflação, que corroía os ganhos do

trabalhador, especialmente dos mais pobres.

A estabilidade, entretanto, depende do equilíbrio das contas públicas. Cabe ao governo

fazer um esforço permanente para ajustar suas despesas às receitas disponíveis, assegurando os

benefícios sociais já conquistados nos últimos anos e a melhoria da qualidade de vida da

população.

A nova administração pública

3 Fonte: http://www.abrasil.gov.br/anexos/anexos2/porque.htm


Gestão Pública

A superação dos desafios para a construção da nova realidade desejada por todos exige

mudança radical na forma de atuação do governo federal. Não há mais lugar para uma

administração pesada, lenta e ineficiente. O velho e desgastado modelo burocrático tem de sair de

cena, para dar lugar ao Estado moderno e mais próximo do cidadão.

O Estado deve servir à sociedade. Ser mais ágil, mais eficiente, com mais capacidade para

resolver os problemas cotidianos do cidadão. Os brasileiros exigem que as ações do governo sejam

mais eficazes e que o dinheiro dos contribuintes seja melhor aplicado. Em suma, a sociedade quer

uma administração pública orientada para resultados que se traduzam em mais alimentos, emprego,

segurança, escolas, hospitais, moradias, água e esgoto.

O desafio gerencial

Para tornar o Estado mais ágil, o governo decidiu mudar a forma de planejar e executar

suas ações. A partir de 1º de janeiro do ano 2000, os órgãos da administração federal passarão a

trabalhar dentro de um novo modelo de atuação: a gestão empreendedora. O que se quer é criar na

administração pública uma nova mentalidade, uma cultura gerencial nos moldes do que já é

praticado pelas organizações que estão vencendo o desafio da modernização e da globalização.

Seguindo a experiência bem-sucedida do Brasil em Ação, todas as atividades e projetos

executados pelo governo estarão estruturados em programas voltados para o atendimento dos

problemas da sociedade. Os programas foram construídos de forma integrada, visando o

desenvolvimento econômico e social, o meio ambiente, a difusão da informação e do conhecimento.

Os programas

Os programas são os motores da mudança do antigo modelo burocrático para a nova

cultura gerencial. O foco é o cidadão. A partir de um problema concreto na sociedade, é criado um

programa para solucioná-lo. Ou seja, um conjunto de ações que convergem para a solução do

problema. Define-se, então, um objetivo a ser alcançado e um indicador capaz de medir os avanços

conquistados, o que vai assegurar uma avaliação permanente das ações de governo.

Todos os programas terão um gerente responsável pelos custos e pelos resultados a serem

obtidos. Caberá a cada um deles organizar ações em várias áreas, mobilizar recursos fora do

governo federal por meio de parcerias, superar obstáculos para a consecução das metas definidas.

A tarefa exige pessoas com alta capacidade de negociação e de iniciativa, além de grande

dinamismo e autonomia para resolver os problemas que surgem na condução das políticas públicas.

Transparência e controle social

O controle das ações de governo pela sociedade é a forma mais efetiva de impulsionar a

mudança. Os programas do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União vão deixar claro para o

cidadão quais problemas o governo está combatendo, que prioridade está sendo atribuída e quanto


Gestão Pública

será gasto para isso. A sociedade vai saber onde e como estão sendo aplicados os recursos que

ela entrega ao governo na forma de tributos.

Integração planejamento e orçamento

A integração entre o Plano Plurianual e os Orçamentos da União é condição essencial para

assegurar a aplicação dos recursos públicos segundo o interesse da sociedade.

O Plano e os Orçamentos terão a mesma linguagem. Os programas que constam do Plano

vão aparecer também nos Orçamentos, com suas ações traduzidas em projetos e atividades. Isso

assegura uma efetiva integração entre o planejamento e a execução, objetivo recomendado pelas

melhores práticas administrativas. A estruturação em programas representa uma mudança profunda

na forma de elaboração dos Planos e Orçamentos do setor público, pois substitui a chamada

classificação funcional-programática, um procedimento utilizado nos últimos 25 anos pelo governo

federal, estados e municípios.

No modelo anterior, a preocupação básica era classificar os gastos públicos segundo

tabelas rígidas, organizadas por funções de governo - saúde, educação, transporte, cultura, entre

outras -, e, dentro delas, por programas, subprogramas, projetos e atividades padronizados, sem

relação com o problema específico a ser resolvido.

A alocação dos recursos por função - o que significa dizer por ministério - deixa de ser o

primeiro passo no processo de planejamento e orçamento. Até porque, em muitos casos, são

necessárias ações de vários ministérios para se solucionar um problema na sociedade.

Agora, as demandas da população, explicitadas claramente nos objetivos dos programas,

serão a referência básica para a distribuição dos recursos. A classificação do gasto por função,

importante para a consolidação das estatísticas nacionais, passa a ser uma etapa posterior do

processo. Ganha-se mais transparência. Evita-se a dispersão do dinheiro público.

Parcerias

O governo federal está consciente de que não é capaz de financiar, isoladamente, todos os

investimentos estratégicos para o desenvolvimento. Daí, a necessidade de parcerias entre governo

federal, estados, municípios, organismos internacionais, organizações não-governamentais e

empresas privadas para viabilizar a execução dos programas.

As parcerias estão na base da construção dos programas. Cada parceiro assume

determinados compromissos para permitir que um objetivo seja atingido.

A redução da mortalidade infantil, por exemplo, implica medidas nas áreas de saúde,

saneamento, agricultura, educação, entre outros, por parte das três esferas de governo, de

organizações não-governamentais e do setor privado. O sucesso de um programa dependerá, e

muito, do trabalho integrado desses parceiros.

Além de contribuir com recursos para a realização dos projetos, as parcerias permitem a

incorporação de novas tecnologias e métodos de gestão pelo setor público.


Gestão Pública

Ação dos Discentes no Debate

Observe pelo conteúdo do texto que a Administração Pública busca um novo paradigma de

atuação, profissionalizando sua gestão, atuando com foco em programas e viabilidade

orçamentária.

Entretanto, ao mesmo tempo em que a máquina pública busca sua desburocratização e

agilidade na atuação, também determina para si a obrigação de ampliar sua rede de assistência.

Note então um paradoxo, pois quanto maior (estrutural e financeiramente) uma entidade,

maior a necessidade de burocracia, métodos de controle e planejamento, fato que prejudica sua

flexibilidade

O grupo deverá posicionar-se quanto ao desafio de atender a uma demanda cada vez maior

e estruturar-se de forma ágil e flexível.

Reflitam sobre pontos fundamentais em qualquer administração, como:

I. Qual o foco desejado em relação às obrigações do Estado ?

II. Prioridades e amplitude de ação.

III. Metas e avaliação de eficiência.


Nesta parte estaremos iniciando o estudo da disciplina em si, após a reflexão inicial nos

dois primeiros temas.

Preliminarmente iremos atribuir ao aluno à visão do que representa o “Estado” do ponto

de vista jurídico-administrativo, recortando o tema, para que possamos posteriormente situá-lo e

expor o ferramental de trabalho necessário.

Tema 03 – Conceitualização

Estado Poder Público

Abstração Concreto

Edificação$Pessoas


Alta Complexidade

Baixa Complexidade

Serviços

Gestão Pública

Formas de Governo

Autoritário Democrático

Cidadão Estado

Legislação

Super Estruturado

Visões de Estado

Pouco Estruturado

Qual Estado Queremos ? Não há resposta correta, é uma questão de ideologia, onde

confrontamos a idéia de serviços ofertados por instituições públicas e a iniciativa privada.

Ex: Serviços de Saúde (Posto Público x Cooperativas Privadas).

O importante é não nos esquecermos de que existe um custo básico inerente ao serviço

que é o mesmo, independente de ser desenvolvido por empresas ou pelo Estado.

Portanto, um Estado bem estruturado exige uma carga tributária alta, enquanto que a

desoneração de impostos implica em potencial desaparelhamento Estatal.

$


Gestão Pública

Ideologias 4

“A ideologia da esquerda é geralmente associada ao projeto socialista (carente de uma

definição precisa). É a quimera da igualdade, fraternidade (não paternalista), nacionalista (não

xenófobo; na verdade internacionalista numa etapa mais avançada) e distributivista (mesmo que a

distribuição igualitária e absoluta seja utópica). Nesse modelo, o Estado teria maior participação no

planejamento global das atividades, especialmente na alocação dos investimentos (públicos e

privados), visando a uma economia de bem-estar, mais justa; objetivos estes mais desejáveis do que

o crescimento econômico a qualquer custo, sem sustentabilidade. A história nos forneceu alguns

exemplos autoritários, na implantação de regimes socialistas e comunistas não muito compatíveis

com os fins que se dizia atingir. Daí por que muita gente não considera essa posição ideológica

como democrática, o que é um lamentável erro.

A ideologia da direita, excluídos, como sempre, os radicalismos (nazifascismo, militarismo,

colonialismo, imperialismo), é geralmente associada ao regime capitalista (mais fácil de definir

porque convivemos nele e com ele). Aqui prevalecem as forças do mercado, com forte componente

mercadológico (“marketing”) e consumista. Mais recentemente de forte conteúdo financeiro. É o

modelo da “mão invisível”, da iniciativa privada, onde o Estado se limita às funções reguladoras e às

atividades socialmente importantes que não são lucrativas. Dessa forma, as necessidades da

sociedade seriam bem atendidas. Todos, na busca egoísta do seu bem-estar, provocariam o

almejado bem-estar geral.

Aquela é a ideologia da solidariedade, esta a da competitividade. Aquela é um projeto, a

despeito das tentativas mal-sucedidas. Esta o deja vu, a espera das conseqüências. Ambas se

justificam com suas ótimas intenções ...

Ambas as visões são criações humanas, defendidas e colocadas em prática por pessoas e,

como tais passíveis dos humores, defeitos, ambições e vilezas do ser humano. Como também nas

idealizações religiosas.”

Tema 04 - Noções de Estado

Estado é uma instituição organizada política, social e juridicamente, ocupando um território

definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um governo

que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente.

4 Fonte: http://www.ecen.com/jornalego/no_143_ideologias.htm. Nota: As opiniões expressadas são de inteira responsabilidade do autor, não refletindo a posição da disciplina sobre o tema, apenas servindo de incremento ao debate pela inclusão de pontos de vista “extra” professor.


Gestão Pública

Um Estado soberano é sintetizado pela máxima "Um governo, um povo, um território". O

Estado é responsável pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo Max Weber, o

monopólio da violência legítima (coerção, especialmente a legal).

Normalmente, grafa-se o vocábulo com letra maiúscula, a fim de diferenciá-lo de seus

homônimos. Há, entretanto, uma corrente de filólogos que defende sua escrita com minúscula,

como em cidadania ou civil. Não com o objetivo de ferir a definição tradicional de Estado, mas a fim

de equiparar a grafia a outros termos não menos importantes.

O reconhecimento da independência de um estado em relação aos outros, permitindo ao

primeiro firmar acordos internacionais, é uma condição fundamental para estabelecimento da

soberania.

O Estado pode também ser definido em termos de condições internas, especificamente

(conforme descreveu Max Weber, entre outros) no que diz respeito à instituição do monopólio do

uso da violência.

O conceito parece ter origem nas antigas cidades-estados que se desenvolveram na

antiguidade, em várias regiões do mundo, como a Suméria, a América Central e no Extremo

Oriente.

Em muitos casos, estas cidades-estados foram a certa altura da história colocadas sob a

tutela do governo de um reino ou império, seja por interesses econômicos mútuos, seja por

dominação pela força. O estado como unidade política básica no mundo tem, em parte, vindo a

evoluir no sentido de um supranacionalismo, na forma de organizações regionais, como é o caso da

União Européia.

A instituição estatal, que possui uma base de prescrições jurídicas e sociais a serem

seguidas, evidencia-se como "casa forte" das leis que devem regimentar e regulamentar a vida em

sociedade.

Desse modo, o Estado representa a forma máxima de organização humana, somente

transcendendo a ele a concepção de Comunidade Internacional (Supra nacionalismo).

Definições Sobre Estado

Embora o termo inclua freqüentemente todas as instituições de governo, ou de regras

antigas e modernas, o Estado moderno agrega um número de características que foram pela

primeira vez consolidadas no início do século XV, quando o termo "estado" também adquiriu o seu

atual significado. Assim, o termo é frequentemente utilizado em sentido estrito para se referir

apenas aos modernos sistemas políticos.

Em uso casual, as palavras "país", "nação" e "estado" são muitas vezes usadas como se

fossem sinônimos, mas num sentido mais estrito, devem ser distinguidas:


Gestão Pública

Nação e País denota um povo que acredita-se partilhe região aduaneira comum, origem e

história. No entanto, os adjetivos nacional e internacional também se referem a questões

relacionadas ao que são estritamente Estados, como capital nacional, o direito

internacional.

Estado refere-se ao conjunto de instituições que regulam e apóiam a soberania ao longo de

um território definido e uma população.

Cite-se ainda as teorias contratualistas:

As teorias contratualistas de Hobbes e Locke explicitam em comum a interpretação

individualista, dado o contrato ser um ato firmado entre indivíduos conscientes e

deliberados que abrem mão em parte ou em todo de seu arbítrio para que outrem o

exerça. Esse é o exercício estatal, ao prescrever condutas que devem ser observadas e

seguidas de forma heterônoma e externa pelos indivíduos sob a sua tutela.

Teoria do Estado Moderno

Em 1815, no Congresso de Viena, o Ato Final só reconheceu 39 Estados soberanos no

sistema diplomático europeu e, como resultado, foi firmemente que, no futuro, novos estados

foram reconhecidos pelos outros estados.

A teoria constitutiva foi desenvolvida no século XIX para definir o que é e o que não é um

Estado. Com esta teoria, a obrigação de obedecer ao direito internacional depende de uma

entidade de reconhecimento por outros países. Devido a isto, os novos estados não poderiam

tornar-se imediatamente parte da comunidade internacional, ou ser obrigado pelo direito

internacional, reconhecendo que essas nações, a princípio, não têm obrigação de respeitar o direito

internacional nas suas relações com eles. Uma das principais críticas deste sistema é a confusão

causada quando alguns estados reconhecem uma nova entidade, mas outros estados não.

Convenção de Montevidéu

Um dos critérios mais comumente citados no que diz respeito à dificuldade em obter o

reconhecimento internacional é o Convenção de Montevidéu. A Convenção foi assinada em

Montevidéu, 26 de dezembro de 1933 pelo Estados Unidos, Honduras, El Salvador, República

Dominicana, Haiti, Argentina, Venezuela, Uruguai, Paraguai, México, Panamá, Bolívia, Guatemala,

Brasil, Equador, Nicarágua, Colômbia, Chile, Peru e Cuba, mas nunca foi consenso na comunidade


Gestão Pública

internacional. A Convenção de Montevidéu tem quatro condições que uma entidade deve cumprir

para se tornarem um Estado:

Uma permanente população

Território definido

Governo

Capacidade de entrar em relações com outros Estados

Devido a dificuldade de se cumprir sempre todos os critérios, a Convenção de Montevidéu

não foi aceita plenamente pela comunidade internacional, embora sirva como referência para

nortear estas análises.

Tema 05 – Funções Básicas do Estado

O Estado surge a partir da necessidade de organização de um povo, distribuído sobre um

território, que para assegurar seus direitos se organiza politicamente. A partir da Constituição de

um Estado este passa a ter a incumbência de provimento das necessidades relacionadas à

segurança externa, à ordem interna e à administração da justiça.

O conceito de necessidades públicas foi-se ampliando ao longo do tempo. O crescimento

da economia e o maior nível de conscientização dos indivíduos levaram o Estado a revisar seu papel

tradicional. Assim suas ações se estenderam no campo da saúde, educação, previdência, ciência e

tecnologia, assistência entre outros.

O custeio das necessidades públicas se dá por meio da transferência de parcelas dos

recursos dos indivíduos e das empresas para o governo. Forma-se assim o ciclo financeiro entre

sociedade e governo.

Este ciclo é composto por dois seguimentos:

De um lado a política de captação de recursos onde o foco maior se dá na tributação;

De outro lado, há a política de aplicação dos recursos, que se materializa por meio do

orçamento publico.

O Estado tem por obrigação ponderar um equilíbrio entre os dois seguimentos observando

a capacidade contributiva da população atendendo os anseios de justiça fiscal, ou seja, a tributação

proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados e detém maior patrimônio.

A captação de recursos e sua direta aplicação fazem do Estado o agente fundamental que

interfere decisivamente na atividade econômica de uma nação.


Gestão Pública

É por isso que se torna tão importante a função orçamentária e financeira da

Administração Publica. Em países desenvolvidos onde a conscientização política é mais estruturada

a população participa de forma efetiva do processo de alocação e utilização dos recursos públicos.

Dada a relevância da natureza da atividade financeira de um país é de suma importância

identificar e avaliar a destinação final dos gastos públicos, que tem por atividade fim atender as

necessidades da população.

Tipos de Serviços Públicos

Por serviços públicos, em sentido amplo, entendem-se todos aqueles prestados pelo Estado

ou delegados por concessão ou permissão sob condições impostas e fixadas por ele, visando a

satisfação de necessidades da comunidade.

Serviços Privativos do Estado

Estes são serviços públicos que a Administração presta diretamente à sociedade, por serem

considerados próprios do Estado e, como tal, competir-lhe exclusiva e privativamente, em virtude

do reconhecimento de sua característica de atendimento de necessidades coletivas e permanentes.

Ex: Policiamento (segurança pública), Transplantes (saúde pública).

Serviços de Utilidade Pública

Serviços de utilidade pública são os serviços públicos prestados por delegação do Poder

Público, sob condições fixadas por ele.

Prestação de serviço de utilidade pública por concessão: A concessão de serviços é um

procedimento pelo qual uma pessoa de direito público, denominada autoridade concedente, confia

mediante delegação contratual a uma pessoa física ou jurídica, chamado concessionário, o encargo

de explorar um serviço público. Em contrapartida, o concessionário deve sujeitar-se a certas

obrigações impostas pelo Poder Público. A concessão é um ato que deve ser amparado por

autorização legislativa, onde fiquem claramente definidas as condições de execução dos serviços.

Entretanto, o serviço, apesar de concedido continua público, aliás, sobre controle e

fiscalização da concedente, que goza de poder unilateral de modificação da concessão. A

remuneração pela prestação do serviço se dá por tarifas, visando a garantia do equilíbrio

econômico-financeiro.

Os usuários também podem exercer fiscalização sobre a correta prestação do serviço, visto

tratar-se de utilidade pública, interesse coletivo e caráter continuado.


Sociedade Economia

Política

Gestão Pública

Prestação de serviço de utilidade pública por permissão: Prestação por permissão

representa a concessão, pela autoridade permitente, a delegação a título precário para execução

de obras e serviços de utilidade pública, ou ainda o uso excepcional de bem público, podendo ser a

outorga gratuita ou remunerada, desde que atendidas as condições estabelecidas pela permitente.

São regulamentadas referidas permissões através de Decreto pelo Executivo, após processo

de concorrência pública.

Ex: Prestação de serviços de transporte coletivo, banca de jornais, etc.

Prestação de Serviços Mista

A prestação de serviço mista, é aquela executada pela Administração, por seu dever de

Estado, entretanto, pode também ser executada por pessoa física ou jurídica de caráter privado,

independentemente de permissão ou concessão.

Exemplo: Ensino fundamental, médio ou superior. Serviços de saúde.

Importante salientar a ambigüidade em referida prestação quanto ao caráter do serviço em relação

ao órgão prestador, ou seja, quando prestado pelo Estado, serão serviços públicos, quando

prestados por entes particulares, serão privados.

Tema 06 – Estado e Sociedade

O mundo vive um momento de profunda efervescência social, com reformulações de

conceitos, ideologias, globalização do comércio e formação de blocos, qualidade total,

informatização, etc.

Desta forma, as ciências sociais, intimamente ligadas ao ser humano e suas relações,

também buscam a melhoria continuada, adaptando-se as necessidades sociais criadas pela

interação dinâmica:

Figura 1


- Legislação regulamentadora;- Finalidade e comprometimento social;- Complexidade de gestão;- Abrangência dos serviços/produtos ofertados;- Know-how e tecnologia desenvolvidos;- Dinâmica de interação entidade/cliente;- “Atores” de mercado;- etc.

GovernoIniciativa Privada

Gestão Pública

Neste ambiente, são latentes as disparidades entre as organizações criadas para atender as

demandas inerentes aos componentes da figura 1.

Quando tratamos de gestão, impossível não notar as disparidades entre os setores público

e privado, havendo uma espécie de consenso social de que o primeiro é moroso e demasiado

burocrático, enquanto o segundo seria mais flexível e eficiente.

Entretanto, as divergências de atuação se devem por aspectos próprios, dentre os quais

podemos destacar:

Organizações privadas buscam métodos gerenciais alternativos, visando aumentar sua

competitividade, reduzindo custos e dinamizando o mercado.

A Administração Pública possui escopo de atuação diferente, uma vez que a

competitividade é fator de baixa expressão, muitas vezes atinente somente a casos isolados, devido

ao monopólio de serviços públicos típicos, e ainda, deve-se frisar que a atuação pública busca a

satisfação de necessidade coletivas, não individuais, e ainda, não visando interesse comercial, está

inserida na prestação de serviços indisponíveis.

Resume-se estas peculiaridades no quadro à seguir:

Competitividade Interesses Serviços

Público Baixa Coletivos Indisponíveis

Privado Alta Individuais Opcionais

Ocorre que as discussões envolvendo os custos das operações envolvem as esferas pública

e privada, uma vez que as ações de uma interferem na outra.


Gestão Pública

Veja, as entidades privadas buscam a redução/otimização categórica de seus custos, pelas

gestão dos mesmos associadas à técnicas de aumento da eficiência do sistema empresarial,

entretanto, na ramificação da contabilidade de custos, destacou-se um componente que está fora

dos limites de atuação da organização. Em nível nacional chamamos isto de “Custo Brasil”, pois

refere-se a desembolsos gerados por:

Deficiência de infra-estrutura;

Encargos, contribuições e tributos;

Deficiências do sistema educacional; e

Insuficiência do sistema de saúde;

Estas deficiências não incorrem somente em casos singulares, prejudicando a

competitividade de empresas isoladas, pois causam problemas a níveis regionais ou nacionais,

sendo portanto, sistêmicos na sociedade, fato que re-equilibra a competitividade interna das

instituições.

Entretanto, embora não sejam fatores decisivos na competição do mercado interno,

representam importantes gastos para as instituições, comprometendo o potencial de investimento

a médio e longo prazos. Ainda, em nível global estas diferenças podem se transformar em

fraquezas para as empresas sediadas em determinados países.

Inobstante, se para as empresas o Governo representa uma parte dos custos de seus

produtos, para o Governo, as empresas em conjunto como os demais cidadãos, representam

praticamente a totalidade de seus investimentos.

Devemos considerar que órgãos públicos são prestadores de serviços, e todos os seus

custos são dimensionados para atender as necessidades das instituições e pessoas, portanto, se

para as empresas a atuação do Governo representa custos indiretos, para o Governo a sociedade,

nela compreendida o conjunto de entidades que ocupam o mesmo território sob seu controle,

correspondem diretamente à estrutura de despesas a serem realizadas.

Ainda, a otimização de gastos não parece ser regra para esfera pública, que aplica recursos

em volume crescente. Entretanto, devemos considerar esta oferta em ascensão financeira por um

conjunto de fatores:

População em crescimento permanente e acelerado;

Especialização dos serviços demandados cada vez maior;

Surgimento de novas necessidades sociais pela evolução de paradigmas;


Empresas

Pessoas

Governo

População Crescente

Serviços Especializados

Novas Necessidades

Gestão Pública

Note que Pessoas, Empresas e Governo estão inter relacionados, pois os dois primeiros

geram demanda direta ao terceiro, que por sua vez retorna os serviços e, ao disponibilizá-los entra

na estruturação de encargos da própria sociedade.

Tema 07 – Estudo de Caso – Estado Mínimo x Estado Máximo

O Estado mínimo é um termo derivado das consequências do pensamento oriundo da

Revolução Francesa e Revolução Americana, que prega o liberalismo. A burguesia consegue após

essas revoluções alcançar esse patamar e fazer com que o Estado interferisse minimamente. O

Estado de intervenção mínima cuidava apenas da segurança interna e externa. Vários problemas

começaram a surgir em razão desse Estado, principalmente após a Revolução industrial, que a

burguesia passa a deter além do poder econômico, os meios de produção. Só então, começam os

primeiros rumores, de que o Estado deveria também interferir no social.5

O Totalitarismo (ou regime totalitário) é um sistema político onde o Estado, normalmente

sob o controle de uma única pessoa, político, facção ou classe, não reconhece limites à sua

autoridade e se esforça para regulamentar todos os aspectos da vida pública e privada, sempre que

possível. O totalitarismo é caracterizado pela coincidência do autoritarismo (onde os cidadãos

comuns não têm participação significativa na tomada de decisão do Estado) e da ideologia (um

esquema generalizado de valores promulgado por meios institucionais para orientar a maioria,

senão todos os aspectos da vida pública e privada). Os regimes ou movimentos totalitários

5 http://pt.wikipedia.org/wiki/Estado_m%C3%ADnimo


Gestão Pública

mantêm o poder político através de uma propaganda abrangente divulgada através dos meios de

comunicação controlados pelo Estado, um partido único que é muitas vezes marcado por culto de

personalidade, o controle sobre a economia, a regulação e restrição da expressão, a vigilância em

massa e o disseminado o uso do terrorismo de Estado.6

Transcrição de Artigo 7 - Por que um estado mínimo inevitavelmente leva a um estado máximo ?

A minarquia é possível? Claro que é. É duradoura? Não e nem pode ser. O maior

problema da minarquia é que ela sempre acaba gerando o pior dos monstros: um estado poderoso

e totalitário.

A pergunta do título não apenas pode ser explicada em bases teóricas como também pode

ser comprovada pela simples empiria.

Comecemos pelo melhor e mais patente exemplo de todos: o caso americano.

O experimento americano no século XVIII - isto é, a Revolução Americana e o conseqüente

estabelecimento de uma República Constitucional soberana e independente - foi feito com a clara

intenção de criar e manter o menor governo da história mundial.

Esse era o objetivo dos fundadores da república dos EUA. George Washington, John

Adams, Thomas Jefferson, James Madison, Alexander Hamilton, Benjamin Franklin e John Jay, sob

as influências pós-iluministas e com as idéias de estado mínimo pregadas por Adam Smith, se

propuseram o objetivo específico de criar o menor governo da história mundial.

Muito bem. Agora, suponha que eu diga que descobri a cura para a AIDS, e que basta

tomar esse remédio por mim inventado e você estará imune à infecção. Se todo mundo tomar do

meu remédio e o resultado for a maior epidemia de infecção de HIV da história mundial,

especificamente infligida sobre aqueles que tomaram meu remédio, então, nesse cenário,

poderíamos dizer com certeza que meu remédio não apenas não está funcionando, mas está

fazendo justamente o oposto: está infectando pessoas ao invés de curá-las. Essa seria a conclusão

lógica do meu experimento. Meu remédio não é uma cura; ao contrário, ele produz a infecção.

Da mesma forma, passemos a analisar qual foi o resultado do experimento governamental

minarquista americano, com estados praticamente autônomos e com um governo federal mínimo.

Primeiro, não há dúvidas de que o sistema minarquista foi clara e objetivamente adotado:

não havia impostos de renda, o governo federal era minúsculo, não havia impostos estaduais -

apenas uma ou duas tarifas sobre bens de consumo -, não havia um exército permanente, o

governo não controlava a oferta monetária e não havia dívida interna. Havia uma Constituição que

era tida como a lei suprema e havia um Congresso cuja única função era garantir que essa

Constituição não fosse desrespeitada.

6 http://pt.wikipedia.org/wiki/Totalitarismo7 http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=291


Gestão Pública

Sem dúvida alguma era um sistema maravilhosamente bem concebido. Não creio que você

e tampouco eu poderíamos fazer melhor - afinal, as pessoas que criaram esse sistema eram

extremamente inteligentes, como podemos notar em suas escritas.

Volto a enfatizar: o experimento americano foi especificamente concebido para criar o

menor governo possível, sendo que havia várias ferramentas que possibilitavam manter um

controle efetivo sobre o tamanho do governo. O objetivo máximo do experimento era suprimir o

poder do governo, impedindo que ele se agigantasse e se tornasse um mero substituto do Rei

George III, de quem os colonos haviam se declarado independentes.

E qual foi o resultado desse experimento?

Bem, o resultado da tentativa de criar e manter o menor governo da história mundial foi a

criação do maior e mais poderoso governo que o mundo jamais viu.

Faça uma pausa agora para poder digerir por completo essa constatação, pois de fato é

algo estarrecedor. O objetivo do experimento americano era criar o menor e mais enxuto governo

que o mundo já viu, e o resultado foi a criação do maior, mais intruso e mais poderoso governo que

o mundo jamais viu, dotado de armas de destruição em massa, mais de 700 bases militares ao

redor do planeta e com a capacidade de exterminar toda a vida da terra. Trata-se de um governo

que faria o Império Romano parecer uma agência local do DETRAN.

E isso é perfeitamente explicável. É algo tristemente natural e inevitável. Pois quanto

menor é o estado, quanto mais você o restringe, mais produtivo torna-se o mercado. Quanto mais

produtivo é o mercado, mais rápido a economia cresce e mais riqueza ela gera. E o livre mercado é

tão produtivo que ele é capaz de agüentar por muito tempo um enorme crescimento da tributação

e um grande agigantamento do poder estatal - até chegar a um ponto em que ele inevitavelmente

irá ceder. (E este é exatamente o momento que os EUA estão vivendo agora).

Portanto, o que acontece é que, quando você minimiza o governo, paradoxalmente você

faz com que a lucratividade de se aumentar posteriormente o tamanho do governo seja muito

maior, pois haverá muito mais riqueza para tributar e mais recursos para se controlar - ambas as

coisas que mais seduzem qualquer governo.

E como o governo adquire muito mais dinheiro e poder quando ele tributa uma economia

que se desenvolveu e enriqueceu com um livre mercado, ele ganha a capacidade de fazer coisas

terríveis, como desenvolver armas de destruição em massa, manter um incomparável estado

belicista e assistencialista e comprar grandes seções da população, tornando-as permanentemente

dependentes do estado.

É como se você fosse um fazendeiro e descobrisse um modo de fazer com que suas vacas

produzissem dez vezes mais leite que o normal. Qual seria o resultado? Você estaria fazendo com

que suas vacas passassem a ser muito mais valiosas sob a ótica dos outros fazendeiros, que

passariam a fazer de tudo para tê-la. Da mesma forma, quando você tem um governo mínimo,


Gestão Pública

cada indivíduo torna-se muito mais produtivo por causa da escassa interferência governamental.

Qual será a conseqüência? Esse indivíduo tornar-se-á muito mais atraente para o estado, que sem

dúvida irá querer comandá-lo no futuro.

Os menores governos sempre produzem os maiores governos. É completamente

impossível que não seja assim. Nunca houve um contra-exemplo na história e nem nunca haverá.

Peguemos a Inglaterra. O governo que surgiu como resultado da separação entre Igreja e

estado, bem como do subjugo da aristocracia no final do século XVIII e início do século XIX, era de

longe o menor governo da Europa. O que ele produziu? Ora, produziu o Império Britânico.

Os países escandinavos vivenciaram o mesmo processo. Estados enxutos até o final da

Segunda Guerra - da qual eles não participaram, o que ajudou a preservar sua riqueza - geraram

estados agigantados que controlam o cidadão do berço até o túmulo.

O exemplo mais recente talvez seja o da Irlanda. Um estado falido até o final dos anos

1980 encolheu e deu lugar a uma economia vibrante. Qual a situação atual? Um inchaço sem

precedentes do setor público, um estado assistencialista como nunca visto na história do país, o

empreendedorismo reprimido, um déficit gigante e um governo que passou a participar de setores-

chave como transportes, mídia (rádio e televisão), e geração e transmissão de eletricidade. A

educação primária, secundária e universitária tornou-se "gratuita", a saúde é "pública" e a

previdência é controlada pelo estado. O orçamento do governo, obviamente, estourou.

Como disse, tudo isso não só é previsível como também é inevitável. Sempre que você

minimiza o governo, você aumenta o valor de toda a economia - o que significa que o governo terá

alimento para aumentar seu tamanho e poder para dimensões ainda maiores do que as atuais.

Portanto, se você sonha em diminuir seu estado para algum limite constitucionalmente

imposto - e suponhamos que você de fato consiga isso -, o que irá acontecer é que todo o processo

de agigantamento irá inevitavelmente recomeçar após algum tempo. Sim, você poderia desfrutar

alguns anos de liberdade, mas sem dúvida seus filhos e netos seriam submetidos a um governo

ainda mais totalitário do que aquele sob o qual você viveu.

No início minarquista, rapidamente percebi que as teorias de estado mínimo são

insustentáveis, para não dizer contraditórias. Desde então concluí que, ou você aceita o estado

como ele é, ou passa a defender isso.

Ação dos Discentes no Estudo de Caso

O aluno deve se posicionar quanto ao ponto de vista exposto no artigo, concordando ou

não, e expondo seus próprios argumentos sobre o assunto.

Parte 02 – Ambientes de Atuação com ênfase no Município


Ambiente Fatores de Intervenção

Agentes Condicionantes Legais

Gestão Pública

Nesta parte estaremos estudando os diferentes ambientes em que a Administração Pública

atua, interno e externo, de forma a estudar a interação entre os elementos que atuam

conjuntamente no processo. Estaremos focando o exemplo municipal, entidade componente da

federação, como forma de exemplificar concretamente a dinâmica abordada.

Tema 08 - Macroambiente Municipal

A Administração Financeira deve ser analisada em quatro aspectos inter-relacionados:

O Município deve ser entendido como espaço físico onde ocorre a produção de bens e

serviços, a circulação de mercadorias, e onde são realmente implementadas todas as ações

governamentais, sejam de origem Federal, Estadual ou Municipal.

O Município é a menor unidade administrativa de nosso sistema Federativo 8, sendo que

nele se encontram as condições mais adequadas pra que seja formado um quadro nacional

democrático, considerando que nesta unidade territorial são criadas as situações mais favoráveis

de intervenção, tendo em vista sua proximidade direta ao cidadão e seus anseios, mostrando-se

mais capaz de atender às demandas sociais.

Entretanto, apesar deste potencial na prestação de serviços, os municípios em geral

possuem a menor arrecadação per capita entre as esferas de governo, conforme exemplo adiante:

8 Dá-se o nome de Federação ou Estado federal a um Estado composto por diversas entidades territoriais autônomas dotadas de governo próprio.


PoderPúblico

Produção deBens e Serviços

Regulamentação das Atividades

Gestão Pública

2005 2006 2007 2008

União R$ 8.720,97 R$ 8.890,64R$

8.137,04R$ 7.185,02

Estado SP R$ 1.905,16 R$ 2.056,58R$

2.333,10R$ 2.917,89

Região Metropolitana Campinas R$ 1.596,19 R$ 1.711,32R$

2.044,39R$ 2.325,68

Município Amparo/SP R$ 870,01 R$ 1.209,30R$

1.569,21R$ 1.836,31

Receita per Capita Anual (Fonte: IBGE e SEADE – valores 2010)

Historicamente, e principalmente com a promulgação da Constituição de 1988, quando os

municípios alcançaram um novo patamar de autonomia e responsabilidade, observe que estas

unidades federativas vem agregando cada vez mais atribuições:

Saúde, pelos regimes de gestão plena e semi-plena;

Educação, por meio da municipalização;

Políticas urbanas e habitacionais;

etc.

Ainda, os Municípios vêm buscando suplementar a atuação deficitária do Estado e União,

uma vez que o modelo centralizado está em vias de exaustão em diversos serviços, tais como:

Policiamento ostensivo;

Serviços de apoio à Merenda Escolar;

Serviços de apoio à Polícia Civil;

Suporte financeiro à Hospitais Públicos.

O Poder Público deve aparelhar-se para atuar junto à sociedade, dentro das seguintes

possibilidades:


Governo

Saúde ...

Depto VISA Depto Saúde

Núcleo Fiscal

Núcleo Técnico

...

...

1º Escalão de Comando



Chefe do Executivo

Gestão Pública

Por empregarem de forma geral o modelo de gestão burocrático de Max Weber, os órgãos

públicos tendem a adotar uma estrutura hierárquica funcional, segregada em níveis que atendem a

diferentes especialidades de necessidades coletivas subordinadas aos diversos escalões de

comando.

Vide exemplo de organização municipal:

Diga-se que esta sistemática estrutural visa a atender as diversas “funções” da

administração pública.

As funções exercidas pelo Estado estão classificadas, para fins orçamentários, junto a

Portaria nº 42 de 1999 - MPOG:


Gestão Pública

01 – Legislativa

031 – Ação Legislativa

032 – Controle Externo

02 – Judiciária

061 – Ação Judiciária

062 – Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário

03 - Essencial à Justiça

091 – Defesa da Ordem Jurídica

092 – Representação Judicial e Extrajudicial

04 – Administração

121 – Planejamento e Orçamento

122 – Administração Geral

123 – Administração Financeira

124 – Controle Interno

125 – Normatização e Fiscalização

126 – Tecnologia da Informação

127 – Ordenamento Territorial

128 – Formação de Recursos Humanos

129 – Administração de Receitas

130 – Administração de Concessões

131 – Comunicação Social

05 - Defesa Nacional

151 – Defesa Aérea

152 – Defesa Naval

153 – Defesa Terrestre

06 - Segurança Pública

181 – Policiamento

182 – Defesa Civil

183 – Informação e Inteligência

07 – Relações Exteriores

211 – Relações Diplomáticas

212 – Cooperação Internacional

08 – Assistência Social

241 – Assistência ao Idoso

242 – Assistência ao Portador de Deficiência

243 – Assistência à Criança e ao Adolescente


Gestão Pública

244 – Assistência Comunitária

09 – Previdência Social

271 – Previdência Básica

272 – Previdência do Regime Estatutário

273 – Previdência Complementar

274 – Previdência Especial

10 – Saúde

301 – Atenção Básica

302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial

303 – Suporte Profilático e Terapêutico

304 – Vigilância Sanitária

305 – Vigilância Epidemiológica

306 – Alimentação e Nutrição

11 – Trabalho

331 – Proteção e Benefícios ao Trabalhador

332 – Relações de Trabalho

333 – Empregabilidade

334 – Fomento ao Trabalho

12 – Educação

361 – Ensino Fundamental

362 – Ensino Médio

363 – Ensino Profissional

364 – Ensino Superior

365 – Educação Infantil

366 – Educação de Jovens e Adultos

367 – Educação Especial

13 – Cultura

391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico

392 – Difusão Cultural

14 – Direitos da Cidadania

421 – Custódia e Reintegração Social

422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos

423 – Assistência aos Povos Indígenas

15 – Urbanismo

451 – Infra-Estrutura Urbana

452 – Serviços Urbanos


Gestão Pública

453 – Transportes Coletivos Urbanos

16 – Habitação

481 – Habitação Rural

482 – Habitação Urbana

17 – Saneamento

511 – Saneamento Básico Rural

512 – Saneamento Básico Urbano

18 - Gestão Ambiental

541 – Preservação e Conservação Ambiental

542 – Controle Ambiental

543 – Recuperação de Áreas Degradadas

544 – Recursos Hídricos

545 – Meteorologia

19 – Ciência e Tecnologia

571 – Desenvolvimento Científico

572 – Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia

573 – Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico

20 – Agricultura

601 – Promoção da Produção Vegetal

602 – Promoção da Produção Animal

603 – Defesa Sanitária Vegetal

604 – Defesa Sanitária Animal

605 – Abastecimento

606 – Extensão Rural

607 – Irrigação

21 – Organização Agrária

631 – Reforma Agrária

632 – Colonização

22 – Indústria

661 – Promoção Industrial

662 – Produção Industrial

663 – Mineração

664 – Propriedade Industrial

665 – Normalização e Qualidade

23 – Comércio e Serviços

691 – Promoção Comercial


Gestão Pública

692 – Comercialização

693 – Comércio Exterior

694 – Serviços Financeiros

695 – Turismo

24 – Comunicações

721 – Comunicações Postais

722 – Telecomunicações

25 – Energia

751 – Conservação de Energia

752 – Energia Elétrica

753 – Combustíveis Minerais

754 – Biocombustíveis

26 – Transporte

781 – Transporte Aéreo

782 – Transporte Rodoviário

783 – Transporte Ferroviário

784 – Transporte Hidroviário

785 – Transportes Especiais

27 – Desporto e Lazer

811 – Desporto de Rendimento

812 – Desporto Comunitário

813 – Lazer

28 – Encargos Especiais

841 – Refinanciamento da Dívida Interna

842 – Refinanciamento da Dívida Externa

843 – Serviço da Dívida Interna

844 – Serviço da Dívida Externa

845 – Outras Transferências

846 – Outros Encargos Especiais

847 – Transferências para a Educação Básica

Câmara Municipal

Com o advento da Constituição Federal de 1988, a Câmara Municipal passou a deter poder

de ingerência junto à Administração Pública do Município.


Câmara Municipal

Longo Prazo Médio Prazo Curto Prazo

Lei Orgânica

Plano Diretor

Plano Diretor

L.D.O. L.O.A.

Legislação Tributária

Gestão Pública

Dentre as competências previstas, está a elaboração da Lei Orgânica Municipal, onde o

Legislativo pode estabelecer procedimentos capazes de permitir a interferência, ou melhor, uma

participação na gestão da administração. Desta forma, torna-se co-responsável pelo

estabelecimento de diretrizes e objetivos, bem com políticas públicas estratégicas.

Podemos classificar a ação do Legislativo Municipal em três horizontes:

Longo Prazo: A Câmara atua diretamente na elaboração e aprovação da Lei Orgânica do

Município (lei municipal maior, de caráter permanente com diretrizes de atuação

administrativa) e Plano Diretor (Lei que define as normas e diretrizes para o

desenvolvimento e distribuição do espaço urbano).

Médio Prazo: A Câmara avalia e aprova os projetos e programas constantes no Plano Pluri

Anual (PPA) onde constam as diretrizes, objetivos e metas da Administração para as

despesas de capital, bem como as de duração continuada.

Curto Prazo: A Câmara atua ainda na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),

Lei Orçamentária Anual (LOA) e Legislação Tributária, que interferem diretamente nas

projeções de arrecadação do poder público local, assim como em sua capacidade de

investimento.


Gestão Pública

Tribunal de Contas

Embora exista delegação à Câmara Municipal de função de controle sobre o Executivo,

existe a necessidade de verificação se os critérios desta estão adequados em função das normas e

procedimentos legalmente instituídos, e também, de garantir que a legalidade dos atos se torne

não apenas uma questão de acordo político entre Executivo e Legislativo.

Devido a esta necessidade, a Constituição Federal de 1988 determinou que o controle

externo das contas será realizado pelo Tribunal de Contas.

Segundo a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, compete ao mesmo:

Apreciar e emitir pareceres sobre a prestação anual de contas da administração financeira

dos municípios.

Julgar as contas dos gestores e demais responsáveis pelos bens e valores públicos.

Apreciar a legalidade dos atos relacionados com Pessoal (Contratações, Salários, etc.).

Realizar auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial.

Avaliar a execução das metas previstas no Plano Pluri Anual, LDO e LOA.

Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado.

Comunicar à Câmara Municipal qualquer irregularidade verificada nos atos da

administração pública.

Observe alguns pontos extraídos do site do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo9:

“Competência ...

Ao Tribunal de Contas compete atuar na fiscalização contábil, financeira orçamentária,

operacional e patrimonial do Estado de São Paulo e de seus Municípios, exceto o da Capital, bem

como na das respectivas entidades de administração direta ou indireta e na das fundações por eles

instituídas ou mantidas, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções

e renúncia de receitas. A jurisdição do Tribunal alcança administradores e demais responsáveis por

dinheiro, bens e valores públicos, além das pessoas físicas ou jurídicas, que, mediante convênios,

acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, apliquem auxílios, subvenções ou recursos

repassados pelo Poder Público.”

“Missão ...

9 http://www.tce.sp.gov.br – Acesso em 01/06/2010


Gestão Pública

1 – Cumprir seus objetivos constitucionais e legais, de forma a assegurar que a ação administrativa

do Estado e dos Municípios se efetive com observância dos princípios da legalidade, economicidade

e legitimidade;

2 – Desenvolver suas atividades de maneira racional e seletiva, a partir de prioridades definidas em

função da natureza e da complexidade dos setores auditados;

3 – Incentivar a prática da orientação e da prevenção como forma de concorrer para a redução das

irregularidades dos atos administrativos sob sua alçada;

4 – Promover o permanente desenvolvimento dos recursos humanos, formando um quadro de

servidores com habilidades específicas para atender aos diversos setores de sua atuação;

5 – Aprimorar os seus recursos tecnológicos e instalações para permitir maior eficácia de suas ações

técnicas e administrativas.”

“Política de Qualidade ...

Promover o conhecimento e a melhoria contínua do trabalho, em ambiente de cooperação e

respeito, para que suas ações, internas e externas, sempre se desenvolvam com eficiência,

celeridade e otimização de recursos, objetivando o cumprimento de sua missão constitucional e

legal".

Lei de Responsabilidade Fiscal

Aprovada pelo Congresso em maio de 2000, e tornando efetivo o Programa de Estabilidade

Fiscal do Governo, de 1998, a LRF é uma contribuição importante para melhorar a transparência

orçamentária e fiscal. Ela abrange as atividades fiscais do governo federal e dos governos

infranacionais.

Exige que sejam estabelecidas metas fiscais para um período de três anos, incluindo as

receitas, as despesas, o balanço geral e primário do orçamento e o nível de endividamento em

relação ao PIB. Implícita nestas metas está a “regra de ouro” que permite que as operações de

crédito sejam utilizadas somente para financiar despesas de capital (isso está explicitamente

estabelecido também na Constituição Federal). Requer-se também que sejam estabelecidos os

limites da dívida em relação às receitas.


Gestão Pública

A LRF define limites para as despesas não discricionárias e para as despesas com pessoal do

setor público, condicionando-as às receitas. As despesas do governo federal com pessoal são

limitadas a 50% da receita, e as dos governos infranacionais a 60% da receita. Além disso, os

aumentos líquidos das despesas não discricionárias com vigência mandatória por mais de dois anos

não podem ultrapassar o aumento das receitas permanentes.

A LRF inclui também mecanismos para realinhar o orçamento com as metas, se necessário,

e exige previsão realista das receitas. São vedados os empréstimos e o fornecimento de garantias

não autorizados.

A LRF também faz uma contribuição importante para a transparência fiscal. Ela exige que

sejam explicitadas as premissas econômicas, ou de outra natureza, subjacentes às metas, e que

sejam publicados relatórios quadrimestrais de gestão fiscal sobre a observância das metas da LRF.

Exige também a publicação e ampla divulgação das leis orçamentárias, das contas públicas, dos

relatórios da dívida pública e de relatórios bimestrais da execução orçamentária. A análise e o

relato das obrigações contingentes e dos riscos fiscais também são exigidos nos documentos

orçamentários, além de um registro da dívida do setor público que inclua os governos

infranacionais.

Os mecanismos para fazer cumprir a LRF incluem sanções legais e fiscais. As autoridades (o

Presidente, os Ministros, os Governadores, Prefeitos e Secretários) podem estar sujeitas a sanções

legais. Por exemplo, sob a Lei de Crimes Fiscais, as operações de crédito ilegais, a ultrapassagem

dos limites das despesas, a realização de despesas não autorizadas, o aumento das despesas com

pessoal no último ano de mandato ou a não redução dos empenhos e pagamentos das despesas,

quando exigida por lei, podem resultar em prisão, perda do cargo ou multas. Contudo, ainda não

houve nenhum processo por crimes fiscais. Do lado das sanções fiscais, as transferências

discricionárias do governo federal para os governos infranacionais podem ser retidas em algumas

circunstâncias, tais como a falha dos governos infranacionais em coletar adequadamente seus

próprios impostos.

Embora essas leis fiscais possam ser contornadas por comportamentos oportunistas e

relatórios fiscais “criativos”, tudo indica que, nesse momento, no nível federal, a LRF é levada a

sério pelo Executivo e, em menor grau, pelo Congresso. Ela criou a obrigação legal de o governo

federal atingir o superávit primário do orçamento para os próximos três anos, e isso também tem

que ser consistente com o cenário macroeconômico do mesmo período. Entretanto, ainda é muito

cedo para saber quão bem sucedida será a LRF, no médio e longo prazos. O problema atual mais

importante, no que se refere à disciplina fiscal, parece ser uma certa falta de aceitação pelo

Congresso da necessidade de fortes restrições orçamentárias e de um orçamento realista. No

entanto, o Congresso, até agora, não tentou criar emendas às metas fiscais anuais da LRF propostas


Ambiente de Atuação

Espaço Social de Atuação

Fontes de RecursosHumanosMateriais/ServiçosFinanciamentos

AdministraçãoPública

- Determinações Legais- Fatos Internacionais- Fatos Nacionais- Cultura- Meios de Comunicação- Associações de Classe- Associações de Bairros- Poder- Fatores Condicionantes- Outros

Gestão Pública

pelo Executivo. Tanto a aceitação da LRF quanto a capacidade de implementá-la podem ser um

problema em alguns governos infranacionais, mas eles não estão incluídos nesta revisão.

Tema 09 – Microambiente Municipal

Para análise do microambiente municipal, trataremos a Administração Pública como uma

organização, e não como um conjunto de funções, como é de praxe em outras análises.

Um fator importante na análise do relacionamento entre Administração Pública com outros

agentes é que o órgão muitas vezes é quem define as normas deste relacionamento.

A Administração Pública é agente passivo enquanto sujeito de uma relação e ativo

enquanto determinante das relações.


Recursos

Humanos Materiais, bens e Serviços Financeiros

Gestão Pública

Fontes de Recursos

Fontes de recursos são os fornecedores de insumos para o exercício das atividades públicas

de forma continuada.

Classificam-se em três tipos:

Recursos Humanos: Conjunto de colaboradores que possuem vínculo com a organização e

fornecem mão de obra. São os chamados servidores públicos.

Recursos Materiais: São fornecedores de recursos materiais (escritório, suprimentos,

alimentos) prestadores de serviços (obras, manutenção).

Recursos Financeiros: São os agentes financeiros e os contribuintes. Fornecem crédito

financeiro e tributos.

Espaço Social de Atuação

O espaço social de atuação compreende a dimensão formada pelo conjunto de relações

entre os agentes fontes e entre estes e a organização.

Ambiente de Atuação

Formado pelos agentes, pelo espaço social de atuação e todos os demais fatores que

influenciam os agentes e suas relações.


ProduçãoSocial

Administração Pública

Fontes de Recursos

Captação de Recursos

Pagamento dos Agentes

Gestão Pública

Nessa categoria enquadram-se os determinantes e implicações legais, a imprensa e os

meios de comunicação, as associações de bairros, as associações de classes profissionais, entre

outras.

Produção de Bens e Serviços

A produção de bens serviços consiste no conjunto de atividades que são realizadas pelos

diversos órgãos da administração pública, que permite o exercício das funções governamentais e a

satisfação das necessidades públicas.

Ciclo Operacional

O ciclo operacional cria uma padrão de entradas e saídas de caixa não sincronizadas e

incertas, ou seja, não ocorrem ao mesmo tempo, nem tampouco são completamente definidas.

Os processos e etapas pelos quais o fluxo monetário passa, no âmbito da administração,

compõem o denominado ciclo financeiro.

Ciclo Financeiro

O ciclo financeiro é um reflexo do ciclo operacional. Origina-se no momento da captação de

recursos, pois ao ser realizada referida operação são criados vínculos e obrigações à administração.


Gestão Pública

Termina com a contrapartida aos agentes, que extingue as obrigações assumidas. Tal

reflexo é parcial, pois o ciclo operacional envolver todas as relações, enquanto o ciclo financeiro

abrange apenas as relações que envolvem recursos financeiros.

Pode-se dizer que o ciclo financeiro está contido junto ao ciclo operacional.

Processos Licitatórios

Licitação é o procedimento administrativo para contratação de serviços ou aquisição de

produtos pelos governos Federal, Estadual, Municipal ou entidades de qualquer natureza. No Brasil,

para licitações por entidades que façam uso da verba pública, o processo é regulado pela lei

ordinária brasileira nº 8666/93.

Segundo o renomado jurista Hely Lopes Meirelles, trata-se do procedimento administrativo

mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato do

seu interesse. O ordenamento brasileiro, em sua Carta Magna (art. 37, inciso XXI), determinou a

obrigatoriedade da licitação para todas as aquisições de bens e contratações de serviços e obras

realizados pela Administração no exercício de suas funções.

É composto de diversos procedimentos que têm como meta os princípios constitucionais da

legalidade, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência com o

intuito de proporcionar à Administração a aquisição, a venda ou uma prestação de serviço de forma

vantajosa, ou seja, menos onerosa e com melhor qualidade possível, é a chamada "eficiência

contratória".

Isso acontece utilizando-se de um sistema de comparação de orçamentos chamados de

propostas das empresas que atendam as especificações legais necessárias, todas constantes dentro

do edital. A empresa que oferecer maiores vantagens ao governo, será a escolhida para o

fornecimento do produto ou do serviço. Oferta mais vantajosa, na legislação brasileira entende-se


Ciclo Operacional

Ciclo Financeiro

Gestão Pública

pelo critério de menor preço ou a de melhor técnica ou a de técnica e preço ou, por fim, a de maior

lance ou oferta para os casos de alienação de bens ou de concessão de direito real de uso. Dentre

estes, o critério 'menor preço' é comumente mais utilizado. Ao lado deste, figuram o critério de

'Melhor Técnica', quando se leva em consideração, além do preço, a qualificação do licitante e as

características de sua proposta; e 'Maior Lance', utilizado quando o objetivo é alienar (vender) bens

públicos, como ocorre nos leilões.

Como fonte de consulta, há uma publicação do Tribunal de Contas da União, disponível no

site do TCU, que versa sob questões relacionadas ao processo licitatório.

Chama-se edital o documento através do qual a instituição compradora estabelece todas as

condições da licitação que será realizada e divulga todas as características do bem ou serviço que

será adquirido. A correta elaboração do edital e a definição precisa das características do bem ou

serviço pretendido pela entidade licitadora são essenciais para a concretização de uma boa compra

ou contratação.

No Brasil, os procedimentos licitatórios são orientados principalmente pelas Leis Federais

n° 8.666/1993 e 10.520/2002 que definem as seguintes modalidades de licitação:

Concorrência

Concorrência Pública é uma modalidade de licitação para contratos de

grande vulto, que se realiza, com ampla publicidade, para assegurar a

participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos

previstos no edital convocatório. Não é exigido registro prévio ou cadastro

dos interessados, mas que satisfaçam as condições prescritas em edital, que

deve ser publicado com, no mínimo, trinta dias antes da data de

recebimento das propostas. Caso seja adotado um certame de acordo com

os tipos, como os de menor preço, técnica e preço e melhor técnica, esse

intervalo mínimo é dilatado para quarenta e cinco dias. Estimando-se o

valor do contrato posterior, a concorrência é a modalidade obrigatória em

razão de determinados limites, que por sua vez se sujeitam a revisões

periódicas. Contudo, independentemente do valor, a lei prevê que a

modalidade concorrência deve ser adotada nos seguintes casos: a) compra

de bens imóveis; b) alienações de bens imóveis para as quais não tenha sido

adotada a modalidade leilão; c) concessões de direito real de uso, serviço ou

obra pública; d) licitações internacionais. Além desses casos específicos

previstos, versa o Estatuto das Licitações e Contratos Públicos que a

concorrência é obrigatória quando, em havendo parcelamento, o valor das


Gestão Pública

licitações das parcelas, em conjunto, correspondam a montante igual ou

superior ao previsto para a modalidade concorrência.

Tomada de Preços

Licitação por Tomada de preços é uma modalidade de licitação presente no

Direito Administrativo Brasileiro, onde a escolha do fornecedor mediante a

oferta de preços, baseár-se-a em um cadastro prévio dos interessados, onde

será analisado a situação e a conformidade da empresa, com o disposto na

lei ordinária brasileira nº 8666/93. Tal cadastro pode ser executado em até

3 dias antes da data de recebimento das propostas. Esta modalidade

somente poderá ser aplicada para valores até R$ 650 mil no caso de

materiais e serviços e até R$ 1 milhão e 500 mil para a execução de obras

de engenharia. O processamento das propostas deverá ser executado por

uma comissão composta por no minimo 3 membros, sendo destes 2 do

quadro de funcionários permanente do órgão responsável pela licitação.

Leilão

O leilão ou hasta é uma modalidade de venda, atualmente muito difundida

em órgãos públicos e empresas privadas, do qual administradores e

servidores necessitam solucionar de maneira simples e rápida a venda de

bens. O leilão funciona da seguinte forma,o leiloeiro irá ler as condições de

venda descritas no catálogo, as quais deverão ser acompanhadas por todos

os compradores. O leiloeiro é um agente público, pertencente à categoria

agente delegado, conforme classificação doutrinária do Direito

Administrativo Brasileiro. Em seguida os lotes em leilão serão anunciados

um a um. Assim que o lote de interesse da pessoa for anunciado, ela deverá

levantar a mão para dar um lance (se necessário falando ao leiloeiro o valor

do seu lance). Lote é um conjunto formado de um ou mais bens que serão

leiloados. No caso de leilão de veículos um lote pode ser formado por

apenas um automóvel, enquanto em um leilão de materiais um lote pode

ser constituído por um conjunto de motores e peças diversas. Caso existam

mais pessoas interessadas no mesmo lote inicia-se uma disputa para decidir

quem dará o maior lance começando com o lance minimo. É basicamente

uma disputa de "quem dá mais" (NBS). Lance mínimo é o menor preço para

que um determinado lote seja vendido, se o lance mínimo não for atingido

será aceito um lance condicional, "lance condicional" é o termo utilizado


Gestão Pública

quando o maior lance ofertado por um bem leiloado não atinge o valor

mínimo de venda exigido por seu vendedor (arrematante).

Concurso

Concurso público é um processo seletivo que permite o acesso a emprego ou

cargo público de modo amplo e democrático. É um procedimento impessoal

onde é assegurada igualdade de oportunidades a todos interessados em

concorrer para exercer as atribuições oferecidas pelo Estado, a quem

incumbirá identificar e selecionar os mais adequados mediante critérios

objetivos. No Brasil, a Constituição Federal (CF) reza que um dos objetivos

fundamentais da República Federativa do Brasil é a construção de uma

sociedade livre, justa e solidária. Tal orientação tem por finalidade

minimizar as desigualdades entre concidadãos brasileiros, oferecendo a

estes as mesmas oportunidades e condições para exercerem seus direitos e

cumprirem seus deveres. O Estado Democrático de Direito não pode ser

amoldado a certas condutas estatais que se voltam para a particularidade

de uns ou interesse escuso de outros. Um dispositivo constitucional corolário

do princípio democrático e que implica no ideal de uma sociedade justa, é o

artigo 37, inciso II: “A investidura em cargo ou emprego público depende de

aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de

acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma

prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão

declarado em lei de livre nomeação e exoneração”. Por isso um concurso

público é uma forma de selecionar os melhores candidatos de maneira

impessoal. Assim todos que se inscreverem para realizar a prova terão as

mesmas chances de obter o cargo público.

Convite

Convite é modalidade de licitação (regulada pela lei brasileira 8.666/93)

entre interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não,

escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade

administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento

convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente

especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24

horas da apresentação da proposta. Chama-se Carta Convite quando a

referida carta substitui o Edital da Licitação.


Gestão Pública

Pregão - Presencial ou Eletrônico (através de Tecnologia da Informação)

Pregão é uma das 6 modalidades de licitação utilizadas no Brasil,

considerada como um aperfeiçoamento do regime de licitações para a

Administração Pública Federal, Estadual, Distrital e Municipal. Esta

modalidade possibilita o incremento da competitividade e ampliação das

oportunidades de participação nas licitações, por parte dos licitantes que

são Pessoas Jurídicas ou Pessoas Físicas interessadas em vender bens e/ou

serviços comuns conforme os editais e contratos que visam o interesse

público. Também chamado de Leilão Reverso ou Holandês, o Pregão é

realizado em lances sucessivos e decrescentes, no chamado "quem dá

menos" (NBS). Desta forma, a Administração Publica que está comprando,

gera economia significa o bom uso do dinheiro público. O pregão pode ser

Presencial (onde os licitantes se encontram e participam da disputa) ou

Eletrônico (onde os licitantes se encontram em sala virtual pela internet,

usando sistemas de governo ou particulares). O designado responsável pelo

pregão tem o nome de Pregoeiro. O pregão é caracterizado por inverter as

fases de um processo licitatório comum regido pela lei 8.666/93. Ou seja,

primeiro ocorre a abertura das propostas das licitantes e depois é procedido

o julgamento da habilitação dos mesmos. O Pregão é regido pela Lei Federal

Brasileira nº 10.520/2002

Licitação na modalidade Pregão Eletrônico foi introduzida na lei de licitações

posteriormente a 8.666/93 e pode ser realizada por sites específicos do órgão licitante. Apesar de

ter sua lei específica, ainda é subordinada a lei n° 8.666/93.

O Pregão, na forma eletrônica, se tornou obrigatório para aquisição de bens e serviços

comuns a partir do Decreto 5450/2005.

O Portal de Compras do Governo Federal - COMPRASNET, sítio www.comprasnet.gov.br, é

o local no qual os órgãos ou entidades integrantes do SISG e os que aderirem ao sistema do

Governo Federal disponibilizarão a íntegra do edital.

A lei 8666/93 é uma lei federal brasileira, criada em 21 de junho de 1993. Esta lei

estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços,

inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A revogação só pode ocorrer na instância administrativa por razões de interesse público

decorrente de fato superveniente. Já a anulação ocorre tanto na esfera administrativa (princípio da


Gestão Pública

autotutela) como no judiciário devendo ser amplamente fundamentadas pelos organismos que as

declarem. Revoga-se o que é lícito, mas não é conveniente ao interesse público. Anula-se o que é

ilegal.


Nesta etapa estaremos demonstrando a relação intrínseca10 entre o ato de planejar na

administração pública e a execução orçamentária.

Tema 10 – Planejamento e Ciclo Orçamentário

Planejamento no Setor Público

Toda organização deve ter objetivos a serem atingidos. Seja ela de pequeno ou grande

porte. Quando de pequeno as informações tendem a se manter na cabeça dos administradores, e

conseqüentemente, os planos e projetos são tacitamente conhecidos por todos.

À medida que a organização cresce e envolve um grande número de pessoas surge à

necessidade de expressar, de forma detalhada, os objetivos a serem atingidos, as estratégias a

serem utilizadas, as políticas administrativas e os padrões de comportamento desejáveis dos seus

membros.

Evidencia-se, cada vez mais, a impossibilidade de a administração simplista atender às

exigências organizacionais sendo primordial a adoção de um instrumento que garanta a unidade da

instituição e propicie o controle de suas atividades.

O planejamento tem sido um instrumento de grande valia para as organizações. Sua

metodologia de trabalho contribui para soluções de problemas da organização, especifica, com

antecedência, as ações e os recursos materiais, humanos e financeiros necessários.

No que diz respeito às organizações do Setor Público a Carta Magma de 1988 estabeleceu a

inter-relação dos instrumentos legais que compõem o processo de planejamento: o Plano

Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual.

A eficácia desse princípio constitucional está fortemente condicionada à estruturação dos

órgãos envolvidos no processo de planejamento das administrações públicas, a fim de dar maior

clareza e rapidez ao processo decisório.

10 Algo que está inseparavelmente ligado a uma pessoa ou coisa.


Gestão Pública

Processo de Planejamento

Planejamento é uma metodologia de trabalho pelo qual se estabelecem e decidem os

objetivos visando à solução de problemas identificados, especificando, com antecedência, as ações

e os recursos materiais, humanos e financeiros necessários.

Em suma, o planejamento é o processo pelo qual se procura definir claramente o que fazer

e como fazer, visando à utilização racional dos recursos disponíveis para que, com eficiência,

eficácia, efetividade e humanização, os objetivos pretendidos possam ser atingidos.

Níveis de Planejamento

O nível identifica onde o processo decisório ocorre. São representados da seguinte forma:

I. Nível Estratégico - caracteriza-se pelas decisões mais abrangentes de filosofia, diretrizes

básicas e objetivos globais da administração. Ocorre nos escalões mais elevados do

processo de planejamento, com conotação eminentemente política, indicando o que deve

ser feito, evidenciando o ideal da administração a ser perseguido, baseado nas aspirações,

nos desejos e nos valores individuais e íntimos das pessoas e dos sistemas sociais

envolvidos e interessados. Neste nível de planejamento, não há, normalmente, grande

preocupação com a precisão do período em que os objetivos deverão ser atingidos,

servindo como indicativo do que se deve perseguir.

II. Nível Tático – o segundo da hierarquia do processo decisório, tem como função estabelecer

o que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser realizado estabelecido no nível

estratégico, condicionado pelo intervalo de tempo e pelas restrições financeiras,

organizacionais e tecnológicas.

III. Nível Operacional, delimitado pelo que deve e pelo que pode ser feito, estabelecidos nos

níveis anteriores, define o que será feito. Tem como principal característica o detalhamento

das decisões do nível tático com a preocupação de implementação operacional do que

efetivamente será realizado, estabelecendo as ações para que as metas possam ser

atingidas.

Etapas de Planejamento


Gestão Pública

As etapas de planejamento indicam a metodologia que deve ser adotada para uma

coerente definição e detalhamento dos objetivos da administração. Tradicionalmente, identificam-

se as seguintes etapas:

I. Diagnóstico – explica a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar.

II. Definição dos Objetivos – esta definição deve ser feita em duas etapas:

1º – Objetivos Globais – são a manifestação dos serviços principais que a organização se

propõe a prestar, ressaltando seus aspectos de natureza e de qualidade, devendo ser fixados em

termos claros e, principalmente, de modo a torná-lo de amplo conhecimento da administração,

com o que se estará eliminando grande parte dos conflitos no processo decisório. Como exemplo

pode ser citado o de reduzir o índice de mortalidade infantil em 20%.

2º - Objetivos Meio – também conhecidos por meta-meio ou, ainda, por produtos,

identificam detalhadamente quais são as oportunidades e ação para que os objetivos globais da

administração possam ser atingidos. Nesta fase, diante das condicionantes da realidade, quantifica-

se o objetivo a ser atingido em determinado período. Como exemplo pode ser indicada à

necessidade de construção de postos de saúde para que o objetivo global de redução do nível de

mortalidade infantil possa ser atingido.

Elementos:

a) As estratégias – Verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a forma de

executá-lo.

b) Os planos globais – consistem no documento que consolida as diretrizes gerais que

nortearão a administração na especificação dos objetivos globais, dos objetivos-meio e das

metas que deverão ser alcançados a médio e longo prazo.

c) Os planos operacionais – são a divisão periódica, normalmente anual, dos planos globais,

por meio dos quais são priorizadas as metas que deverão ser viabilizadas em curto prazo,

como conseqüência da limitação econômica, de recursos humanos e materiais. Os

orçamentos anuais e o seu detalhamento constituem o instrumento mais usual de controle

do processo de viabilização e controle do processo de planejamento.


Gestão Pública

d) O acompanhamento – verifica se as ações estão sendo realizadas, se os meios utilizados

estão de acordo com o esperado, se os insumos estão evoluindo conforme o esperado,

bem como adota as medidas corretivas necessárias para que as metas possam ser

atingidas.

e) A avaliação – procura verificar o grau de atendimento dos objetivos e metas e se os

resultados alcançados estão surtindo os efeitos desejados, realimentando o processo de

planejamento para redefinição, se for o caso, dos objetivos e das metas.

Ciclo Orçamentário

O Ciclo Orçamentário é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário.

São elas:

I. Elaboração;

II. Estudo e Aprovação;

III. Execução;

IV. Avaliação.

A elaboração compreende um processo que segue uma série de passos e que observa um

conjunto de procedimentos bem determinados, estabelecidos pela Constituição, pelas leis de

caráter superordenador (PPA e LDO), por lei específica (Lei 4.320/64), e por norma técnicas e

regulamentares.

O processo de elaboração desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de

permitir que o orçamento seja executado a partir do inicio do exercício financeiro seguinte.

Na elaboração são fixados os objetivos concretos para o período considerado, bem como o

cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização e

concretização.

Como conseqüência desta etapa, devemos providenciar a formalização de um documento

onde fique demonstrada a fixação dos níveis das atividades governamentais através da formulação

dos programas de trabalho das unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a

proposta orçamentária.

As propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política

econômico-financeira, o programa anual de trabalho do governo e, quando fixado, o limite global

máximo para o orçamento de cada unidade administrativa.


Gestão Pública

Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organizar demonstrações mensais

da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base à estimativa da receita, na

proposta orçamentária.

A estimativa da receita terá como base as demonstrações mencionadas, da arrecadação

dos três últimos exercícios pelo menos, bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras

que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.

As propostas parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se a

receita estimada e as novas circunstancias.

Acompanhe os exemplos adiante:


Gestão Pública

Etapas Orçamentárias MTO União 2010

Fluxo Orçamentário MTO União 2010


Gestão Pública

A Importância da Contabilidade no Ciclo Orçamentário

A contabilidade é um instrumento que proporciona à Administração as informações e

controles necessários à melhor condução dos negócios públicos.

Isto quer dizer que a Contabilidade Pública deve abastecer de informações todo o processo

de planejamento e orçamento e, em especial, as etapas que compõem o Ciclo Orçamentário.

Segundo o Manual de Contabilidade do Governo Federal:

A contabilidade é reconhecida cada vez mais no sentido absoluto da

palavra, como um instrumento a serviço da Administração e, com tal,

deverá ser desenvolvida para satisfazer não somente os requisitos da

contabilização, mas proporcionar os vários tipos de dados financeiro, de

grande importância para a planificação, análise e seleção de programas,

elaboração de orçamentos, administração eficaz nos diversos níveis de

governo e controle de custos e atividades em relação aos planos

aprovados.

Segundo o Art. 83 de Lei Federal n 4.320/64 caberá ainda a Contabilidade:

Art. 83 - A Contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a

situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas,

efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou

confiados.

A Contabilidade é, pois, um instrumento de registro, controle, análise e interpretação de

todos os atos e fatos da Administração Pública, através da escrituração sintética das operações

financeiras patrimoniais.

Tema 11 – Relação entre Orçamento x Planejamento x Processo Orçamentário

Previsão Legal Orçamento


Orçamento

P.P.A.

L.D.O.

L.O.A.

Gestão Pública

A partir de 1988 foram introduzidos pela Constituição Federal dispositivos capazes de

nortear a elaboração dos orçamentos públicos de forma a garantir equilíbrio, transparência e

melhor distribuição dos recursos.

Para tanto mudou-se a sistemática de elaboração, fixando obrigatoriedade da elaboração

do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual

(LOA) conforme vemos a seguir:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de

diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta

Constituição.

Além de trazer inovações a Constituição devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa de

participar, de forma concreta, da elaboração dos planos e orçamentos públicos dos três níveis de

governo.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão

apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do

regimento comum.


Gestão Pública

Inter-Relação Planejamento/Orçamento

Considera-se o estudo do tema Orçamento Público importante por dois aspectos:

A sua complexidade econômico-jurídica; e

A necessidade do seu estreitamento e aproximação com a sociedade civil.

A complexidade econômico-jurídica do Orçamento Público advém do fato dele ser uma lei

de iniciativa do Poder Executivo, que estima a receita e fixa a despesa da administração pública.

Essas receitas dos orçamentos públicos se originam de recursos extraídos da sociedade. A sua

magnitude determina qual será a quantidade possível de bens e serviços de Educação, Saúde,

Segurança e outros para atender a demanda da sociedade.

A participação da sociedade civil na confecção do Orçamento Público deve ocorrer não só

através do conhecimento da lei, mas principalmente nas etapas de elaboração, execução e controle

do orçamento. Isso pode colaborar com uma definição mais democrática das prioridades

orçamentárias do Governo.

Assim, o presente tem como objetivos principais:

Apresentar o Orçamento Público como um instrumento de política alocativa de recursos

públicos; e

Discutir a necessidade da participação da sociedade civil brasileira na confecção do

Orçamento Público.

Tipos Orçamentários

Diversos tipos de orçamentos foram elaborados e implementados em países com

realidades bastante diferentes. Cada um deles sofreu uma série de mudanças e adaptações ao

longo do tempo, de acordo com as necessidades de cada país.

Orçamento de Itens por Linha

A conceituação deste tipo de orçamento pode ser explicada como sendo uma relação de

itens específicos, como por exemplo a especificação de compras ou gastos. Este tipo de orçamento

é o mais rudimentar e não proporciona a visão da relação entre itens e nem entre estes e o

Planejamento Global do Governo.


Gestão Pública

Este processo orçamentário originou uma forma mais sofisticada denominada de

Orçamento Incremental analisada adiante, no que se refere ao formato. As demais características

deste tipo de orçamento são basicamente as mesmas analisadas no Orçamento Incremental.

Orçamento Incremental

Baseando-se nos gastos do ano corrente, o orçamento propõe um aumento percentual

para o ano seguinte, detendo-se no aumento ou diminuição dos gastos ocorrido com um número

de itens do orçamento, tais como despesas de pessoal, material, entre outros.

Este método entende o orçamento como um processo de negociação política. Um de seus

principais problemas é que, apesar de facilitar a implementação, gera custos maiores para que se

chegue à decisão. É um dos modelos mais utilizados atualmente.

Em uma descrição mais detalhada apresentam-se suas principais características:

• O Orçamento Incremental não é compreensivo, no sentido de englobar despesas e

objetivos das principais atividades do governo;

• As atividades do governo e de seus órgãos não são revisadas anualmente no sentido de se

reconsiderar os valores de programas existentes comparados a todas as possíveis

alternativas de execução dos mesmos, uma vez que não são elencados para fins

orçamentários;

• É baseado no orçamento do último ano com foco fundamentalmente em aumentos e

diminuições de valores em relação aos respectivos itens de despesa governamental. Esta

atuação é voltada para um reduzido número de itens;

• Envolve muita negociação política em torno de aumentos e diminuições de valores dos

itens que estão sendo analisados;

• É portanto um orçamento por item na medida o processo orçamentário analisa despesas

de pessoal, material e não objetivos de programas.

O Incrementalismo envolve então, conseqüentemente um conflito de interesses e uma

divergência quanto a informações resultando em acomodação de interesses de facções ou partidos

diversos através do processo de barganha. Presume-se que realmente o processo de decisões

começa por tópicos levantados por relevantes grupos de interesses na sociedade que requerem ou

demandam mudanças quanto a situação atual. O processo de decisão não é alguma forma

consciente de pura racionalidade, mas em vez disso é um processo de ajuste incremental de

práticas existentes.


Gestão Pública

Conclui-se assim que o processo orçamentário está muito relacionado a aspectos políticos

com grande complexidade para seu entendimento o qual deve ser aprofundado com autilização

dos subsídios da ciência política.

Ainda em defesa do incrementalismo, Charles Lindblom um dos principais defensores do

indica que o processo fragmentado e incremental possibilita decisões racionais tanto quanto as

resultantes de um processo centralizado e compreensivo.

O exemplo seria a existência do mercado. Lindblom defende que os participantes de um

processo decisório tem várias possibilidades de entendimento entre si, através de barganha,

negociação, discussão e outros tipos de ajustamentos mútuos, produzindo decisões coordenadas

mais racionais das que derivam de um processo centralizado de decisões.

Orçamento Por Funções

Agrupa atividades por grandes objetivos muito amplos ou funções de Governo, como por

exemplo Saúde, Educação e Defesa. O sentido principal é divulgar à sociedade as realizações do

governo em relação a seus grandes objetivos bem como seus custos. Com este enfoque o

governo estabelece um elo de ligação com a sociedade, proporcionando uma visão global de suas

grandes atividades, denominadas funções e seus respectivos custos, sem uma visão mais detalhada

por programas mas também não tão dispersa quanto Itens por linha de compras ou gastos.

No Brasil, as funções como Saúde, Educação, Transportes são utilizadas desdobrando-se em

programas e subprogramas.

Orçamento Por Programas e Desempenho

É organizado de forma a relacionar os objetivos específicos de cada órgão (secretaria,

agência governamentais, etc.) com os gastos para atingi-los, associando os itens por linha com

atividades ou programas.

Quando comparado com o tipo de orçamento por linha, é mais flexível e proporciona uma

visão de eficiência com que os recursos são utilizados para produção de bens públicos,

demonstrando relativa preocupação com as ações que o governo realiza.

O foco do processo orçamentário no Orçamento de Programa e Desempenho é relacionado

aos resultados a serem obtidos e trabalhos a serem realizados em vez de unidades organizacionais

e objetivos de despesa ou itens específicos, onde os programas são fragmentados quanto a seus

custos os quais aparecem em vários itens de despesa e várias unidades organizacionais dificultando

a identificação de programas e determinação de seus respectivos custos.


Gestão Pública

O Orçamento por Programas e Desempenho é entretanto criticado no sentido de que

consome muito tempo uma vez que tem que ser aplicado a todos os níveis de organização e de

governo quanto a identificação de todos os programas e respectivos custos e, com subdivisão ainda

maior de programas em subprogramas, atividades e centros de custo.

Outra dificuldade ocorre quanto às unidades de mensuração ou indicadores de

desempenho, que em alguns casos podem ser fáceis de se determinar, como: metragem de

construção de estradas, pacientes atendidos e outras. Além disso, dificuldades de mensuração

ocorrem quanto à apuração de atividades mais complexas, como por exemplo o caso da Educação.

Orçamento Por Planejamento e Programação

Originado do Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS) pode ser visto

como uma evolução do Orçamento por Desempenho e detém-se na sistematização do processo de

elaboração do orçamento. Este tipo de orçamento permite que se façam previsões e

questionamentos sobre custos e benefícios imediatos das ações propostas. Sua implementação,

porém é cara e consome longo tempo para operacionalização.

Entre suas principais características destacam-se:

• compreensividade, ou seja, engloba custos e objetivos de programas;

• envolve o processo de seleção da melhor alternativa para consecução dos objetivos;

• adota a técnica de análise e avaliação de custos e benefícios;

• derivada da Economia;

• análise por objetivos e programas de atividades do Governo;

• é um sistema de “cima para baixo” na hierarquia das organizações governamentais;

• baseia-se na racionalidade econômica quanto a tomada de decisões.

O Orçamento por Planejamento e Programação surgiu basicamente do desenvolvimento

das seguintes áreas:

A. Pesquisa operacional;

B. Análise econômica;

C. Teoria sistêmica e

D. Computação e análise de sistemas.


Gestão Pública

Envolve as atividades de Planejamento e Programação, sendo que Planejamento

desenvolve alternativas viáveis e a Programação determina os recursos humanos, materiais e

outros ativos para realização dos programas.

A abordagem do Orçamento por Planejamento e Programação compreende ainda a

tomada de decisões, evidenciando custos e conseqüências das alternativas, encorajando o uso de

informações sistematicamente.

O Orçamento por Planejamento e Programação exige a identificação e exame de metas e

objetivos em cada área de atuação governamental. Assim, “o Orçamento por Planejamento e

Programação procura encorajar a análise dos objetivos dos programas, de maneira a expandir mas

não homogeneizar a perspectiva com que cada administrado público visualiza seus programas,

alargando a faixa de alternativas consideradas política e o arcabouço dos programas”.

Além disso, o Orçamento por Planejamento e Programação procura analisar as metas

detalhadas de cada programa. Como exemplo, se um programa de treinamento profissional é

desenvolvido, a análise deverá abranger não só o número de estudantes treinados mas aqueles

empregados com bons salários, após o treinamento.

Outro objetivo fundamental se refere ao total de custos do programa não somente

referente a um ano mas a vários anos de duração dos programas. Estes custos não se referem

somente ao Orçamento de cada programa mas também aos custos associados. Na construção de

uma estrada por exemplo, os custos associados à desapropriação e realocação de residentes

também devem ser considerados.

Neste caso, objetivos de programas que excedem o prazo orçamentário de um ano devem

também ser formulados e atrelados a planejamento e orçamentos plurianuais.

A análise de alternativas acima mencionada tem como objetivo determinar quais os meios

mais efetivos de se realizar os programas tendo em vista alcançar seus objetivos aos menores

custos. Assim,

“O Orçamento por Planejamento e Programação procura substituir, ao

menos em parte a prática perniciosa do processo orçamentário incremental

sob o qual o processo de alocação não envolve uma revisão da estrutura

básica dos programas, mas consiste primariamente em tomar decisões

sobre quanto cada programa existente deve se aumentado ou muito menos

freqüente, quanto deve ser diminuído”

A evolução do Orçamento por Planejamento e Programação compreende finalmente o

estabelecimento de procedimentos analíticos de forma sistemática quanto a revisão orçamentária,


Gestão Pública

submetendo políticas e a um processo constante de análise e integrando as decisões resultantes no

processo orçamentário. Em resumo:

“As finalidades do Orçamento por Planejamento e Programação são: a

especificação de objetivos, a avaliação dos “outputs” dos programas e suas

relações com os objetivos, a mensuração dos custos totais do sistema, a

relação com o planejamento plurianual contendo os programas, a avaliação

das alternativas do programas e a integração das decisões políticas e dos

programas com o processo orçamentário.”

Entretanto, a abordagem do Orçamento por Planejamento e Programação envolve alguns

problemas como:

• A responsabilidade pela condução e avaliação do programa pode conflitar com a

organização hierárquica tradicional uma vez que podem existir Programas cuja

realização é subdividida entre várias unidades da organização;

• Requer muita informação, trazendo dificuldades de sumarização e análise;

• Apresenta dificuldade em se coadunar perfeitamente com o processo político, uma vez

que utiliza conceitos econômicos como por exemplo a análise de custo/benefício,

buscando eficiência de custos e maximização de benefícios, enquanto que a essência do

processo de decisões políticas é alcançar acordo ou consenso entre indivíduos e grupos

sendo que seus valores podem divergir de forma substantiva.

• A análise de custos e benefícios pode não ser apropriada para projetos muito grandes

com externalidades que se espalham em grandes proporções na sociedade.

No entanto, para comparação de alternativas a análise pode ser de maior utilidade em

virtude da relação de custos e benefícios requerida, ao invés da decisão de se prosseguir ou se

desistir de projetos. Assim,

“quando intangíveis são importantes, a análise de custo/benefício pode

fazer mais mal do que bem. Se a análise está preocupada com tangíveis,

com benefícios mensuráveis a análise desvia a atenção para benefícios que

não podem ser mensuráveis... é mais útil em certos campos que outros. É

mais adaptada às funções de governo mais parecidas com atividades

privadas: utilidades públicas, tratamento de lixo, produção de energia e

projetos de transportes onde a eficiência é imprescindível. Em recursos


Gestão Pública

humanos é considerada apenas um auxílio parcial quanto à tomada de

decisão. Avaliação quantitativa é mais apropriada para alternativas

intraprogramas do que interprogramas. O total de dispêndio em cada

campo é uma decisão política.”

Portanto, a análise custo/benefício propicia uma crítica ponderável quando aplicada ao

orçamento programa. No entanto saliente-se que a técnica não possui substituta e neste sentido é

utilizada em situações apropriadas onde os programas são visualizados com clareza quanto a seus

limites e onde se pode identificar com precisão os custos e benefícios associados aos programas.

Em parte tais dificuldades aparecem devido a problemas de entendimento quanto às

técnicas utilizadas pelas ciências econômicas, como pondera Alice Rivlin:

“Os economistas devem devotar mais séria atenção no aumento do

conhecimento básico de economia do público, da mídia e da comunidade

política... explicitando também o que realmente sabem sob o ponto de vista

de suas convicções ideológicas”

Orçamento com base na Administração por Objetivos - APO

É uma abordagem orientada estritamente para resultados, com a finalidade de imprimir

coordenação, eficácia e eficiência para implementação dos programas. As decisões devem fluir de

um processo contínuo de análise de programas relacionados a objetivos e resultados. Portanto, “foi

uma abordagem não complicada orientada para resultados, que sem muitas dificuldades poderia

ser relacionada ao processo orçamentário normal. Foi mais uma mudança em orientação do que

em sistema.”

Este enfoque compreende basicamente:

• seleção de objetivos significativos por parte de administradores, em seus respectivos

órgãos;

• possibilidade de que esses objetivos sejam atingidos em prazo de um ano;

• determinação dos principais passos para se atingir os objetivos; e

• participação ativa e utilização de todos os níveis da administração em cada órgão para

estabelecimento de sub-objetivos, em cada nível da organização.

Este processo incorpora medição de produtividade e comparação dos resultados obtidos

com os desejados, avaliação dos programas e indicadores.


Gestão Pública

Esta abordagem surgiu da contribuição de Peter Drucker em sua teoria MBO –

Management By Objectives - aqui com a tradução de “Administração por Objetivos” e tem como

uma das principais características a participação de níveis inferiores da organização no

estabelecimento de seus Objetivos, que vão se somando a partir da base da pirâmide

organizacional, portanto, de baixo para cima até que os objetivos mais elevados da organização

sejam definidos e implementados. A principal vantagem desta abordagem é a participação dos

níveis inferiores da organização no estabelecimento de seus objetivos, e portanto

comprometimento com a realização dos mesmos.

Orçamento Base Zero

Desenvolvido para a empresa americana Texas Instruments Inc., foi adotado pela primeira

vez na administração pública em 1973, pelo governo da Georgia e foi posteriormente adotado pelo

governo federal americano, vários estados, municípios e empresas no mundo. Seu criador foi Peter

A Pyhrr em 1968, inicialmente para as divisões de assessoria e pesquisa da Texas Instruments. Com

o objetivo inicial de redução de gastos. O processo foi descrito em 1970 em artigo pelo autor na

Harvard Business Review e posteriormente em livro.

Baseia-se na competição anual por recursos entre os programas existentes e as novas

propostas. Este modelo propõe quatro passos básicos:

identificar as unidades de decisão ou projetos;

análise dessas unidades/projetos, criando um conjunto de decisões;

avaliação e classificação dos projetos de acordo com sua prioridade orçamentária

elaboração do orçamento global.

É um modelo complexo e de difícil implantação.

Em uma análise mais detalhada são apresentadas abaixo as características deste processo

orçamentário, com o objetivo inicial de indicar as principais diferenças entre o orçamento

tradicional, especialmente o incremental e o programa em relação ao base-zero:


Tradicional

*Base Inicial

*Custos e Benefícios de novas atividades

*Não examina novos meios

*Decisão de aceitar ou rejeitar

OBZ

*Sem Base Inicial

*Custos e Benefícios para todas atividades

*Começa com objetivos e atividades

*Examina novas alternativas

*Resulta em escolha de vários níveis de custos

Gestão Pública


Gestão Pública

O processo do Orçamento Base Zero requer que cada administrador justifique seu

orçamento proposto em detalhe, justificando toda e qualquer quantia a ser realizada. Este

procedimento requer que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em

ordem de importância através de uma análise sistemática.

Este processo orçamentário criou ainda alguns termos associados aos objetivos do enfoque

também considerados conceitos-chave abaixo indicados e definidos:

• unidade de decisão: atividade simples que pode ser analisada a vários níveis de

esforços ou recursos financeiros e humanos e outros, tendo como base por exemplo o

organograma administrativo.

• conjunto de possíveis decisão: é um nível de esforço para que se possa atingir os

objetivos de uma unidade de decisão. Poderão ocorrer vários níveis de esforços e

conseqüentemente vários tipos de pacotes de decisão, seus objetivos e custos

• priorização: processo de designar prioridades, importância, às alternativas

propostas, originando um elenco de possíveis decisões, com base em custos e

benefícios. Além das variáveis acima, dois ou mais conjuntos de decisões podem ser

preparados para cada atividade.

Nível de Recursos:

• o nível mínimo de recursos aplicados na atividade refere-se aos recursos

absolutamente necessários para executar os serviços mínimos da atividade. Em geral

representa despesas abaixo dos níveis atuais Informações necessárias: Objetivos

atuais e de longo prazo, serviços a serem realizados, meios alternativos de execução,

medidas de eficiência e eficácia e comparação dos recursos solicitados aos do

orçamento do último período

• o nível atual de recursos refere-se aos aplicados atualmente recursos adicionais ao

mínimo necessário à execução dos objetivos normalmente realizados. Pode requerer

um aumento de recursos devido à inflação e aumento da carga de trabalho.

Informações necessárias: objetivos de curto e longo prazo, serviços adicionais ao

nível mínimo, mudanças de carga de trabalho, medidas de eficiência e eficácia,

recursos requeridos e comparação com último período; e

• o nível de expansão de recursos deve ser referente aos serviços novos ou melhoria

dos existentes. Requer recursos adicionais Informações necessárias: Objetivos de


Gestão Pública

curto e longo prazo, serviços novos e melhorias em atuais, medidas de eficiência e

eficácia, recursos requeridos e orçamento do último período.

Embora o Orçamento Base-Zero tenha como características importantes a de participação e

formalização quanto a priorização de atividades organizacionais, esta abordagem foi muito utilizada

com o objetivo de redução de custos. Entretanto, a dificuldade nos órgãos públicos quanto este tipo

de orçamento se referem a pouca flexibilidade quanto à redução de custos uma vez que em grande

parte estes são interligados às legislações mandatárias existentes, envolvendo muitas de suas

atividades.

Etapas

I. Descrição dos objetivos com vista na otimização do binômio custo/benefício.

II. Identificação das atividades homogêneas com um resultado concreto (conjuntos de

decisão).

III. Análise dos conjuntos de decisão para definir as alternativas (níveis de

atendimento).

IV. Identificação das prioridades.

V. Ordenação das alternativas de acordo com as prioridades.

VI. Estabelecimento dos pacotes consolidados para decisão.

Aplicação na Área Governamental

A implementação do OBZ no setor público exige que sejam formalizados três níveis

de decisão, chamados “Colégios de Decisão”.

Colégio I – Formado pelos dirigentes das unidades de despesa e presidido pelo

dirigente da unidade orçamentária.

Colégio II – Formado pelos dirigentes das unidades orçamentárias e presidido pelo

titular da secretaria.

Colégio III – Formado pelos titulares das secretarias e presidido pela autoridade

máxima do Executivo local.


Prefeito

Secretário A Secretário B Secretário C

Unidade Orçamentária 2





Colégio III

Colégio II

Colégio I

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Fases

1. Os Executivos de todos os níveis estabelecem os parâmetros de cada programa, considerando:

Objetivos: Propósito Principal;

Padrões de Desempenho: Forma de Avaliar;

Resultados: Serviços ou Produtos.

2. Identificação das áreas de decisão: Conjuntos de decisão, em que os gerentes preparam os

orçamentos.

3. Cada gerente das áreas de decisão estabelece três níveis de gastos para cada programa:

Nível Mínimo;

Nível Atual;


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Nível Mais Elevado.

4. Em cada nível da organização é efetuada a classificação (atribuição de prioridade) de

acordo:

Importância do Programa;

Volume de Recursos Financeiros para Cada Programa.

5. Os conjuntos de decisão do mesmo escalão são reunidos para serem encaminhados aos

escalão mais elevado e devida priorização.

6. Os conjuntos de decisão decorrentes do 1º e 2º Colégios vão sendo aperfeiçoados até

atingir o 3º Colégio, onde será elaborado o projeto definitivo do Orçamento à ser

encaminhado ao Poder Legislativo.

Planejamento Estratégico Situacional

O Planejamento Estratégico e Situacional, sistematizado originalmente pelo

Economista chileno Carlos Matus, diz respeito à gestão de governo, à arte de governar.

Quando nos perguntamos se estamos caminhando para onde queremos, se fazemos o

necessário para atingir nossos objetivos, estamos começando a debater o problema do

planejamento. A grande questão consiste em saber se somos arrastados pelo ritmo dos

acontecimentos do dia-a-dia, como a força da correnteza de um rio, ou se sabemos onde

chegar e concentramos nossas forças em uma direção definida. O planejamento, visto

estrategicamente, não é outra coisa senão a ciência e a arte de construir maior

governabilidade aos nossos destinos, enquanto pessoas, organizações ou países.

O processo de planejamento portanto diz respeito a um conjunto de princípios

teóricos, procedimentos metodológicos e técnicas de grupo que podem ser aplicados a

qualquer tipo de organização social que demanda um objetivo, que persegue uma mudança

situacional futura. O planejamento não trata apenas das decisões sobre o futuro, mas

questiona principalmente qual é o futuro de nossas decisões.

Se tentamos submeter o ritmo do desenvolvimento dos acontecimentos à vontade

humana devemos imediatamente pensar que governar em situações complexas exige

exercer a prática do planejamento estratégico até seu último grau. Para atingir este

objetivo será necessário entender e ultrapassar muitos pré-conceitos em relação à atividade

de planejamento no setor público.


Gestão Pública

Equívocos comuns sobre o conceito e a prática do planejamento:

I. “planejar é uma coisa, fazer é outra...”: frase utilizada com freqüência para tentar

minimizar ou ridicularizar o esforço de planejamento na organização de sistemas. Esta visão

surge normalmente em contextos institucionais que tem precário ou nenhum planejamento,

opõe processos supostamente antagônicos mas que, na verdade, são parte de um único

momento, é na ação concreta que o plano se decide e prova sua importância. Os métodos

de planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminho para o

diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o “planejar”

com o “fazer”.

II. “o planejamento engessa a organização...”: ao invés da decisão meramente

intuitiva e lotérica, da administração do dia-a-dia, estabelecem-se critérios, metas, objetivos,

diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento é um exercício sistemático de antecipação

do futuro e é intensivo em gestão. A crítica ao Planejamento como uma “camisa-de-força”

normalmente surge das organizações que perdem a base clientelística ou corporativa

quando sistemas de planejamento participativo são implantados. Uma organização que

pensa e planeja estrategicamente cria condições para o surgimento da liderança baseada na

democracia interna e na delegação de autoridade, o monolitismo político e o dirigente

autoritário surgem, quase sempre, no ambiente de ausência de planejamento estratégico e

participativo.

III. “O Planejamento é um rito formal, falado em código e desprovido de

substância...”: este preconceito está muito associado com o próprio elitismo intelectual que

o planejamento tradicional e seus defensores construíram ao longo de décadas venerando

modelos abstratos e inúteis. Neste caso será sempre verdade o ditado que diz ser o

improviso sempre preferível ao planejamento malfeito, isto é, burocrático, formalista. O

ritualismo mata o “bom” planejamento e condena à mediocridade dirigentes e funcionários.

No mercado das consultorias organizacionais é comum o surgimento de “novas” técnicas e

modelos esotéricos de planejamento ou temas afins. As siglas se proliferam e poucas delas

tem realmente conteúdo prático e a aplicabilidade necessária. Quando se caminha para

níveis cada vez mais abstratos de raciocínio, variáveis cada vez mais agregadas e grandes

sínteses políticas é fácil descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado

muitos planejadores. Nesta situação é sempre recomendável associar a intuição e o bom-

senso - a expertise que falta para muitos - com as técnicas e modelos racionais adotados em

qualquer manual de planejamento.


Gestão Pública

IV. “o planejamento é obra de pura técnica, deve ser neutro...”: é evidente que os

planejadores devem ter conhecimento técnico mínimo sobre o que planejam. Tais

conhecimentos podem ser apreendidos de forma padrão e uniforme, estão acumulados

historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor

público especialmente, seria um suicídio “planejado”, fazer planos sem incluir as variáveis de

poder e da política na sua concepção e execução. Não existe planejamento neutro, pelo

simples fato de que planejar é priorizar e resolver problemas e isto pressupõe uma

determinada visão-de-mundo, concepção de Estado, de organização social e assim por

diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente em manipular variáveis políticas,

em situações de poder compartilhado, onde os “outros” também planejam e formulam

estratégias. O planejamento que se diz meramente técnico na verdade resulta em simples

adivinhação e charlatanismo intelectual.

A superação da visão tradicional requer uma mudança de postura intelectual e

governamental, compreender que não cabe ao planejamento predizer o futuro, mas buscar

viabilidade para criar o futuro, como uma ferramenta que amplia o arco de possibilidades

humanas, um instrumento de liberdade.

A “Visão Situacional” do PES

Os principais argumentos que sustentam o Planejamento Estratégico e Situacional

podem ser assim resumidos:

- Mediação entre o Presente e o Futuro. Todas as decisões que tomamos hoje tem múltiplos

efeitos sobre o futuro porque dependem não só da avaliação sobre fatos presentes, mas da

evolução futura de processos que não controlamos, fatos que ainda não conhecemos.

Portanto os critérios que utilizamos para decidir as ações na atualidade serão mais ou menos

eficazes se antecipadamente pudermos analisar sua eficácia futura, para nós mesmos e para

os outros. Qual o custo da postergação de problemas complexos ? Que tipo de efeitos

futuros determinada política pública resultará ? Estes impactos futuros aumentarão ou

diminuirão a eficácia do nosso projeto de governo ? Tais perguntas dizem respeito ao

necessário exercício de simulação e previsão sobre o futuro, quando devemos adotar

múltiplos critérios de avaliação e decisão.


Gestão Pública

- É necessário prever possibilidades quando a predição é impossível: na produção de fatos

sociais, que envolvem múltiplos atores criativos que também planejam, a capacidade de

previsão situacional e suas técnicas devem substituir a previsão determinística, normativa e

tradicional que observa o futuro como mera conseqüência do passado. Decorre desta

percepção a necessidade de elaborar estratégias e desenhar operações para cenários

alternativos e surpresas, muitas vezes, não imagináveis.

- Capacidade para lidar com surpresas: o futuro sempre será incerto e nebuloso, não existe a

hipótese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais, mesmo próximo desta

condição há sempre um componente imponderável no planejamento. Devemos então,

através de técnicas de governo apropriadas, preparar-nos para enfrentar surpresas com

planos de contingência, com rapidez e eficácia, desenvolvendo habilidades institucionais

capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano.

- Mediação entre o Passado e o Futuro: o processo de planejamento estratégico se alimenta

da experiência prática e do aprendizado institucional relacionados aos erros cometidos.

Portanto será preciso desenvolver meios de gestão capazes de aprender com os erros do

passado e colocar este conhecimento a serviço do planejamento.

- Mediação entre o Conhecimento e a Ação: o processo de planejamento pode ser

comparado a um grande cálculo que não só deve preceder a ação, mas presidí-la. Este

cálculo não é obvio ou simples, é influenciado e dependente das múltiplas explicações e

perspectivas sobre a realidade, só acontece, em última instância, quando surge a síntese

entre a apropriação do saber técnico acumulado e da expertise política. É um cálculo técno-

político, pois nem sempre a decisão puramente técnica é mais racional que a política, e vice-

versa. O cálculo estratégico dissociado da ação, será completamente supérfluo e formal, por

sua vez, se a ação não for precedida e presidida pelo cálculo estratégico então a organização

permanecerá submetida à improvisação e ao ritmo da conjuntura.

O enfoque proposto de planejamento, portanto, não é um rito burocrático ou um

conhecimento que possa ser revelado a alguns e não a outros, mas uma capacidade pessoal

e institucional de governar (que envolve a um só tempo perícia e arte), de fazer política no

sentido mais original deste termo. O processo de planejamento não substitui a perícia dos

dirigentes, nem o carisma da liderança, ao contrário, aumenta sua eficácia porque coloca

estes aspectos a serviço de um projeto político coletivo. Neste modo de ver a política, no


Gestão Pública

governo e o planejamento ninguém detém o monopólio sobre o cálculo estratégico e

sistemático sobre o futuro, há uma profunda diferença em relação ao antigo “planejamento

do desenvolvimento econômico e social” tão comuns nos órgãos de planejamento de toda

América Latina e particularmente na tradição brasileira.

Os métodos mais tradicionais de planejamento são extremamente normativos,

impessoais e se dizem neutros, pois se pretendem amparados na “boa técnica de

planejamento”.

Há sempre um ator que planeja e os demais são simples agentes econômicos com

reações completamente previsíveis. O planejamento pressupõe um “sujeito” que planeja,

normalmente o Estado, e um “objeto” que é a realidade econômica e social. O primeiro

pode controlar o segundo.

As reações dos demais agentes ou atores são previsíveis porque seguem leis e

obedecem a prognósticos de teorias sociais bem conhecidas. O Diagnóstico é pré-condição

para o planejamento, ele é verdadeiro e objetivo (segue do comportamento social),

portanto, único possível, não explicações alternativas dos demais atores.

O sistema gera incertezas, porém são numeráveis, previsíveis enquanto tais, não há

possibilidade de surpresas não-imagináveis.

O ator social que planeja não controla todas variáveis, mas as variáveis não-

controladas não são importantes ou determinantes, não tem um comportamento criativo ou

são controladas por outros atores.

Há nesta visão, uma aparente governabilidade, gerada pela ilusão de que as

variáveis não controladas simplesmente não são importantes. A governabilidade e a

capacidade de governar são reduzidas e absorvidas, em última instância, pela aparente

pujança do projeto político (que é “verdadeiro” per si e portanto, auto-legitimado). Neste

cenário só há uma teoria e técnica de planejamento, além do mais, suas deficiências não

aparecem como problema a ser resolvido, os dirigentes se concentram mais nas relações de

mando e hierarquia e no tempo gasto na tentativa de corrigir a ineficácia dos projetos

(gestados convencionalmente).

Uma concepção estratégica de planejamento – como a proposta pelo PES - parte de

outros postulados. Na realidade social há vários agentes que planejam com objetivos

conflitivos. A eficácia do meu plano depende da eficácia das estratégias dos meus oponentes

e aliados. Não uma única explicação para os problemas, tampouco uma única técnica de

planejamento. Neste modelo de poder compartilhado a teoria normativa e tradicional do

planejamento perde toda sua validade. Normalmente pensamos que se nada deve mudar o

planejamento é muito eficaz, embora desnecessário, por outro lado, se tudo está


Gestão Pública

rapidamente mudando o planejamento é pouco eficaz, embora muito necessário. Este

paradoxo aparente se dissolve quando abandonamos a idéia equivocada que associa o

planejamento ao exercício inconseqüente da pura futurologia. Pensar estrategicamente

neste novo enfoque pressupõe colocar as relações iniciativa-resposta de agentes criativos no

lugar das relações causa-efeito, típica dos sistemas naturais.

O cálculo de planejamento é sempre interativo porque, sendo a eficácia do nosso

plano dependente da eficácia do plano dos outros atores, há um componente de incerteza

primordial, que é diferente de processos sociais repetitivos ou das relações das ciências

naturais. Há portanto uma carga intensiva em formulação de estratégias e recursos de

gestão, o oposto ao “plano-livro” estático e tradicional. O ator que planeja está inserido num

jogo de final aberto, onde o próprio tempo já tem conceitos diferenciados conforme a

percepção de múltiplos agentes em situação de poder compartilhado. Isto não quer dizer,

entretanto que se rejeitem instrumentos e ferramentas metodológicas comumente

utilizadas no planejamento normativo, ao contrário, tais ferramentas adquirem uma

utilização ainda mais pragmática e eficaz.

Podemos resumir os postulados teóricos deste enfoque metodológico nos seguintes

argumentos:

- O sujeito que planeja está incluído no objeto planejado. Este por sua vez é constituído por

outros sujeitos/atores que também fazem planos e desenvolvem estratégias. Deste contexto

surge o componente de incerteza permanente e o cálculo interativo que exige intensa

elaboração estratégica e um rigoroso sistema de gestão. O caráter modular do enfoque

estratégico deriva desta necessidade de redimensionar, agregar, combinar diferentes

operações em diferentes estratégias.

- O “diagnóstico” tradicional, único e objetivo, já não existe mais, no lugar surgem várias

explicações situacionais. Como os demais atores possuem capacidades diferenciadas de

planejamento, a explicação da realidade implica em diferentes graus de governabilidade

sobre o sistema social.

- Não há mais comportamentos sociais previsíveis e relações de causa-efeito estabelecidas.

O “juízo estratégico” de cada ator determina a complexidade do jogo aberto e sem fim. A

realidade social não pode mais ser explicada por modelos totalmente analíticos, a simulação

estratégica assume nesse contexto uma relevância destacada.


Gestão Pública

- O planejamento deve centrar sua atenção na conjuntura, no jogo imediato dos atores

sociais, o contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem entre o

conflito, a negociação e o consenso, é onde tudo se decide. Na conjuntura concreta

acumula-se ou não recursos de poder relacionados ao balanço político global das ações de

governo. É por isso que “planeja quem governa”, e “governa quem, de fato planeja”. Quem

tem capacidade de decisão e responsabilidade de conduzir as políticas públicas deve

obrigatoriamente envolver-se no planejamento. A atividade de coordenação, assim, é

indissociável do planejamento, que é , também, uma opção por um tipo organização para a

ação que refere-se a oportunidades e problemas reais.

- Os problemas sociais são mal-estruturados, no sentido de que, não dominamos,

controlamos e sequer conhecemos um conjunto de variáveis que influenciam os juízos

estratégicos dos demais agentes sociais envolvidos. Não há portanto como determinar com

exatidão as possibilidades de eficácia do plano ou os resultados esperados em cada ação.

Governar com plano estratégico mais do que resolver problemas significa promover um

intercâmbio de problemas quando nosso objetivo é que problemas mais complexos e de

menor governabilidade cedam lugar a outros menos complexos e de maior governabilidade.

- O planejamento não é monopólio do Estado, nem de uma força social situacionalmente

dominante. O planejamento sempre é possível e seu cumprimento não depende de variáveis

exclusivamente econômicas, qualquer ator, agente ou força social tem maior ou menor

capacidade de planejamento e habilidades institucionais.

- A visão normativa e a visão estratégica não existem em “estado puro” na prática do

planejamento e nas técnicas de governo, embora a maioria dos órgãos públicos e da geração

de técnicos trabalhe sobre influência predominante da primeira.

Os Momentos de Aplicação do Enfoque Metodológico Básico do PES

O enfoque participativo e estratégico do planejamento, no plano geral, é

estruturado através de quatro grandes passos, ou fases que podem ser recursivas e não-

lineares, mas que representam um sequenciamento lógico da elaboração teórica do

planejamento. A seguir suas características básicas.


Gestão Pública

I . Momento Explicativo: no planejamento tradicional a realidade é dividida em setores e o

método dos planejadores é tão fragmentado quanto são os departamentos dos órgãos de

planejamento. O conceito de setor além de muito genérico e pouco prático é uma imposição

analítica. O planejamento estratégico situacional propõe trabalhar com o conceito de

problemas. A realidade é composto de problemas, oportunidades e ameaças. Esta categoria

permite sintetizar a noção de explicação da realidade em suas múltiplas dimensões (inter-

disciplinar) com a noção de direcionalidade do ator: saber selecionar e identificar

problemas reais (atuais ou potenciais) e distinguir causas de sintomas e conseqüências já é

mudar radicalmente a prática tradicional dos “diagnósticos” convencionais. Explicar a

realidade por problemas também permite o diálogo e a participação com setores populares

que afinal sofrem problemas concretos e não “setores” de planejamento, além de facilitar a

aproximação entre “técnicos” e “políticos”. Na explicação da realidade temos que admitir e

processar a informação relativa a outras explicações de outros atores sobre os mesmos

problemas, isto é, a abordagem deve ser sempre situacional, posicionada no contexto.

II. Momento Normativo: após a identificação, seleção e priorização de problemas, bem como

o debate sobre as causas, sintomas e efeitos estamos prontos para desenhar o conjunto de

ações ou operações necessárias e suficientes para atacar as causas fundamentais dos

problemas (também chamadas de Nós Críticos). Esta é a hora de definir o conteúdo

propositivo do plano. O ponto central neste modelo de planejamento é discutir a eficácia

de cada ação e qual a situação objetivo que sua realização objetiva, cada projeto e isso só

pode ser feito relacionando os resultados desejados com os recursos necessários e os

produtos de cada ação. Os planos normativos normalmente terminam aqui, onde o

planejamento situacional apenas começa, para que ações tenham impacto efetivo e real na

causa dos problemas há ainda dois passos ou momentos fundamentais, o estratégico e o

tático-operacional.

III. Momento Estratégico: se a realidade social não pode ser fragmentada em diferentes

“setores”, se outros “jogadores” existem e tem seus próprios planos, se o indeterminismo e

as surpresas fazem parte do cotidiano, então o debate sobre a viabilidade estratégia das

ações planejadas não é só necessário como indispensável. Toda estratégia é uma exploração

consciente do futuro, ela resulta da situação diferenciada dos vários atores em relação à

problemas, oportunidades e ameaças. A parte da grande quantidade de conceitos

envolvendo o termo “estratégia” aqui vamos adotá-la com um conjunto de procedimentos

práticos e teóricos para construir viabilidade para o plano, para garantir sua realização com


Gestão Pública

máxima eficácia. Dois instrumentos-processos cabem aqui: a análise de cenários e a análise

criteriosa dos demais atores sociais ou agentes. Os cenários representam distintas reflexões,

limitadas pela qualidade da informação disponível, sobre possíveis “arranjos” econômicos,

institucionais, políticos, sociais, etc., capazes de influenciar positiva ou negativamente a

execução das ações planejadas. Ao permitir a simulação sobre as condições futuras os

cenários permitem a antecipação das possíveis vulnerabilidades do plano e a elaboração de

planos de contingência necessários para minimizar os impactos negativos. Já a análise dos

demais agentes envolvidos no espaço do problema-alvo do plano é imprescindível para

identificar o possível interesse e motivação de cada um e o tipo de pressão que é (ou será)

exercida em relação às ações planejadas. É obvio dizer que a elaboração de cenários e o

“estudo do outro” só tem um grande objetivo: desenhar as melhores estratégias para

viabilizar a máxima eficácia ao plano.

IV. Momento Tático-Operacional: é o momento de fazer, de decidir as coisas, de finalmente

agir sobre a realidade concreta. É quando tudo se decide e por isso do ponto-de-vista do

impacto do plano é o momento mais importante. Neste momento é importante debater o

sistema de gestão da organização e até que ponto ele está pronto para sustentar o plano e

executar as estratégias propostas. Para garantir uma resposta positiva será preciso

acompanhar a conjuntura detalhadamente e monitorar não só o andamento das ações

propostas, mas também a situação dos problemas originais. Deve-se reavaliar criticamente

todo o processo interno de tomada de decisões, o sistema de suporte à direção, como os

sistemas de informações, devem ser revistos e reformulados. Outros temas vitais neste

momento são a estrutura organizacional, o fluxo interno de informações, a coordenação e

avaliação do plano, o sistema de prestação de contas, as ferramentas gerenciais existentes e

necessárias e finalmente a forma, dinâmica e conteúdo da participação democrática na

condução do plano. Não podemos esquecer que o planejamento estratégico só termina

quando é executado, é o oposto à visão tradicional do “plano-livro” que, separando

planejadores dos executores, estabelecia uma dicotomia insuperável entre o conhecer e o

agir.

Conclusão – O PES na prática.

O PES é um método que pressupõe constante adaptação a cada situação concreta onde é

aplicado. Entretanto os principais momentos tendem a utilizar instrumentos metodológicos

parecidos. Em síntese são trabalhados nesta ordem:


MomentoExplicativo

MomentoOperacional

MomentoEstratégico

MomentoTático-Operacional

Gestão Pública

A tecnologia de aplicação do PES é extremamente simples:

a) Se apóia em visualização permanente, usando cartelas ou tarjetas;

b) Ambientes normais, não é necessário nenhum tipo de sofisticação; e

c) Os tempos necessários de trabalho intensivo costumam ser de aproximadamente 40

ou 50 horas.

A realização de um seminário de Planejamento utilizando o PES mobiliza muito as tensões

internas e faz aflorar conflitos muitas vezes ocultos pela rotina burocrática. Neste sentido é sempre

recomendável o uso de técnicas e dinâmicas de grupo (como os jogos dramáticos, por exemplo)

para trabalhar positivamente tais tensões e processos grupais.

Entretanto, pode apresentar algumas desvantagens, principalmente se não sofrer as

adaptações metodológicas e operacionais necessárias: (a) normalmente a qualidade do método

depende muito da qualidade do facilitador ou monitor que conduz o uso das técnicas e ferramentas

necessárias. Isto recomenda o máximo cuidado na escolha do Consultor; (b) ele é um sistema

metodológico tão eficiente quanto complexo e motivador de compromissos coletivos, só é eficaz se

a alta direção participar de todas atividades previstas, pelo tempo necessário e (c) não deve ser

usado para solução de problemas não-complexos ou rotinas administrativas de baixo conflito,

nestes casos a relação benefício-custo não é adequada.


Gestão Pública

O Método do Planejamento Estratégico e Situacional é antes de tudo um potente enfoque

metodológico, com alguns princípios e visões filosóficas sobre a produção social, a liberdade

humana e o papel dos governos, governante e governados. A análise de problemas, a identificação

de cenários, a visualização de outros atores sociais, a ênfase na análise estratégica são elementos

fundamentais e diferenciadores do PES em relação a outros métodos de planejamento.

O método tem particular validade e excepcionalidade de resultados, no setor público onde

a presença de problemas verdadeiramente complexos e mal-estruturados compõe o cenário

dominante. Além disso o PES, ao contrário de outros métodos ditos “estratégicos” assume como

dominante na análise estratégica as questões relativas às relações de poder entre atores sociais,

isto é, a variável política preside a elaboração da viabilidade e vulnerabilidade do Plano. Esta é uma

vantagem metodológica vital para uso em organizações públicas onde estas questões fazem parte

indissociável da produção de políticas públicas e do relacionamento entre staff político-dirigente e

quadro de funcionários permanentes.

Tema 12 – Estudo de Caso – Orçamento Participativo

Orçamento Participativo em Porto Alegre 11 :

Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia participativa

que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o

orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos da participação da

comunidade. Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de

negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo retira-se poder de uma elite

burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar

espaços que antes lhe eram "furtados". Muitas prefeituras adotaram a participação popular, como é

o caso de Saint-Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha),

Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica), Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau

(SC) , Recife (PE), Olinda (PE), Belo Horizonte (MG) Atibaia (SP) e Guarulhos (SP).

Com diferentes metodologias em cada município em que o OP é executado, suas

assembléias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões

temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território

nas negociações com o governo.

Esses delegados formam um Conselho anual que além de dialogar diretamente com os

representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembléias,

11 Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Or%C3%A7amento_participativo


Gestão Pública

também irão propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades

para os investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público em cada área

do município.

As experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu tratamento

privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e portanto aos orçamentos, no

Brasil, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. As experiências citadas na maioria

das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Vila

Velha no Espírito Santo e a de Lages, no Estado de Santa Catarina, em que os prefeitos de então

adotaram como estratégia de formulação orçamentária reuniões com a população, nos bairros, para

ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.

Na década seguinte, dos anos 1980, o Brasil ingressou numa era chamada por diversos

estudiosos de "participacionista", porque a participação popular passou a se converter não apenas

numa forma prática de exercer a política, mas em uma "utopia" ou "bandeira" política, em si mesma.

Este sentimento ganhou força, à medida que se acentuava a crise da ditadura militar, e em

que a população crescentemente se mobilizava em favor de formas mais democráticas para o país.

Assim, certos movimentos sociais, especialmente ligados às pastorais sociais da igreja católica,

defendiam a "voz e vez" do povo, os políticos considerados "progressistas" defendiam a

descentralização política, para "aproximar as decisões do povo", e quando assumiam os governos,

procuravam favorecer formas descentralizadas de governo. A campanha "Diretas Já", clamando pelo

direito da população eleger o Presidente da República, expressava fundamentalmente o sentimento

da população de querer estar presente à cena política.

Com a posse do presidente José Sarney, em 1985, primeiro presidente civil, após o Golpe

Militar de 1964, houve a convocação da "Constituinte", que, constituída após as eleições de 1986,

incorporou ao seu regimento interno diversos mecanismos participativos para acolher as demandas

dos cidadãos e levá-las à consideração dos deputados constituintes. O sentimento

"participacionista" era suficientemente forte para mobilizar a constituição de um "Plenário Pró-

Participação Popular na Constituinte" além de recolher abaixo-assinados de mais de 12 milhões de

pessoas a propostas apresentadas aos constituintes para incorporação à Constituição Federal, cuja

conclusão deu-se em 5 de outubro de 1988. A Constituição de 1988 incorporou o direito ao exercício

direto da cidadania como um dos pressupostos do Estado Brasileiro, razão pela qual, são crescentes

as inovações institucionais e legais tendo em vista ampliar o alcance da participação popular nas

políticas públicas.

Neste contexto, várias experiências de gestão participativa de planejamento e execução do

orçamento público, foram sendo testadas, em várias cidades, como Diadema (São Paulo) ou Vila

Velha (Espírito Santo). Em ambos os casos, foram constituídos órgãos com a presença de moradores


Gestão Pública

para discutir o uso do orçamento municipal. Normalmente, valorizavam-se as associações de

moradores como órgãos legítimos de representação dos moradores, e deste modo, tais associações

eram convidadas a integrar tais órgãos consultivos em que as prefeituras tomavam conhecimento

das necessidades e demandas da população.

A experiência de orçamento participativo surgiu na cidade de Porto Alegre, capital do estado

do Rio Grande do Sul, na gestão de Olívio Dutra, do Partido dos Trabalhadores (PT), em 1989, como

resultado da pressão de movimentos populares por participar das decisões governamentais. Desde

1986, a UAMPA - União das Associações de Moradores de Porto Alegre, havia participado de

discussões para o planejamento do orçamento municipal, ainda sob a liderança do prefeito Alceu

Collares, do PDT. Entretanto, a diferença destes processos em relação ao Orçamento Participativo,

que se implantou com a gestão do Partido dos Trabalhadores, é que foi criada uma metodologia por

meio de qual, cada cidadão que se fizesse presente às "Plenárias Regionais" podia votar sobre quais

os tipos de necessidades o governo municipal deveria atender. Esta metodologia, na sua totalização

dos votos, considerava a localização do voto, atribuindo pesos maiores às regiões da cidade, em

função da carência da prestação dos serviços públicos, dentre outros critérios.

Depois de considerados os votos por áreas de investimento e aplicadas as fórmulas de

ponderação dos votos, em função dos critérios aprovados anteriormente, então, elegiam-se

delegados, por plenárias, para compor o Conselho do Orçamento Participativo (COP), onde se

especificavam as obras que poderiam tornar viáveis o atendimento das destinações percentuais dos

recursos por áreas da política pública (educação, saúde, transporte público, saneamento, moradia,

etc.) e por regiões da cidade.

Este modelo de gestão, que existe há 17 anos em Porto Alegre, ganhou reconhecimento da

população, sendo atribuído a ele parte da responsabilidade pela permanência do PT à frente da

prefeitura de Porto Alegre durante dezesseis anos.

O processo de construção do Orçamento Participativo e dos Conselhos Municipais, com a

efetiva e crescente participação da comunidade, transformou-se no elemento mais forte, mais rico e

mais importante da Administração Popular em Porto Alegre.

Em 1996 a Conferência de Istambul, Habitat II da ONU, ou Cúpula das Cidades, reconheceu o

Orçamento Participativo como "Prática Bem Sucedida de Gestão Local". O Orçamento Participativo

de Porto Alegre tornou-se uma referência para o mundo. A ONU considera a experiência como uma

das 40 melhores práticas de gestão pública urbana no mundo. O Banco Mundial reconhece o

processo de participação popular de Porto Alegre como exemplo bem-sucedido de ação conjunta

entre Governo e sociedade civil. Representantes de prefeituras brasileiras e estrangeiras e

estudiosos do mundo inteiro, vêm a Porto Alegre com o objetivo de conhecer seu OP.


Gestão Pública

Devido à longevidade e à importância adquirida por seus resultados, o Orçamento

Participativo de Porto Alegre ganhou projeção nacional e internacional, gerando novos paradigmas

da participação cidadã institucionalizada por governos municipais.

No Brasil, segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular, entre 2001 e 2004,

140 municípios brasileiros haviam iniciado experiências de Orçamento Participativo. Em países da

Europa, calcula-se que esse número passasse de 50 municípios, no ano de 2005.

Outras cidades latino-americanas, como Montevidéu, Caracas ou Buenos Aires, ou ainda

países como o Peru, tem constituído suas formas de Orçamento Participativo, adaptando-as.

A prefeitura de Belo Horizonte inovou, ao adotar o Orçamento Participativo Digital, votação

eletrônica onde qualquer cidadão pode opinar e votar nas obras de sua preferência através da

internet. Durante a gestão de Marta Suplicy (PT), entre os anos de 2001 e 2004, a Prefeitura de São

Paulo, adotou o OP, com algumas outras inovações: o "Orçamento Participativo Criança", sistema

diferenciado de participação em todas as escolas públicas municipais para demandas de

investimentos em escolas e bairros, implementado no último ano; a facilidade para representação

de delegados para nove coletivos sociais considerados vulneráveis (mulheres, negros, indígenas,

pessoas sem moradia, GLBT, pessoas com deficiências, jovens, idosos, crianças e adolescentes); e

cursos de formação para delegados, conselheiros e técnicos da prefeitura.

José Serra declarou numa sabatina no Diário de S. Paulo , durante sua campanha à

prefeitura, que: "O Orçamento Participativo é puro marketing" e que "O meu orçamento

participativo vai ser de verdade, não a demagogia que é hoje". Não obstante, com a derrota eleitoral

do PT, nas eleições seguintes, e a posse do Prefeito José Serra, o OP foi simplesmente descontinuado

na cidade de São Paulo.

O orçamento participativo permite à população discutir orçamento e políticas públicas. Seu

objetivo é assegurar participação direta na definição das prioridades para os investimentos públicos.

Com isso, a decisão sobre os recursos municipais fica compartilhada entre os poderes

Executivo e Legislativo e a população.

Entre 1997 e 2000 havia, no Estado de São Paulo, 23 municípios com Orçamento

Participativo, dos quais nove eram administrados pelo PT, sete pelo PSDB, e os demais pelos outros

partidos políticos. Dentre os principais municípios que adotaram o Orçamento Participativo, pode-se

citar Americana, Bernardino de Campos, Caçapava, Catanduva, Franca, Guarulhos, Itapecerica da

Serra, Jaboticabal, Mauá. Mogi-Mirim,Bauru, Santo André, São Carlos, e vários outros

O “Orçamento Participativo da Juventude em Guarulhos” é um espaço que pretende

abordar as reflexões e idéias das organizações em geral, experiências, formas de debates e ações de

transformação social e cultural propostas pela juventude.


Gestão Pública

O objetivo é mobilizar os jovens que estudam ou não e que de alguma maneira fazem parte

de movimentos, sejam eles sociais, culturais, acadêmicos, inclusive ONGs, de todos regiões da

cidade de Guarulhos.

O obejtivo é estabelecer novas práticas dentre a sociedade, juventude e o Governo, além de

apoiar o debate sobre as situações e necessidades para viabilizar soluções conjuntas para solucionar

as dificuldades encontradas de cada região.

O Orçamento Participativo é uma organização na qual todos os cidadãos podem participar

diretamente no processo de tomada de decisões, inclusive a Juventude. Os cidadãos numa

democracia não têm apenas direitos, têm o dever de participar no sistema político que, por seu lado,

protege os seus direitos e as suas liberdades.

Transcrição Parcial de Monografia 12 :

A Experiência do Orçamento Participativo em Cabedelo

É uma participação direta da sociedade na elaboração do orçamento municipal, apontando

as demandas mais urgentes para aquela população. Uma nova modalidade de administração da

coisa pública, possível de ser praticada pelo Poder Executivo na esfera municipal. De forma mais

transparente e aberta, proporcionando a qualquer cidadão um contato direto com os gestores da

sua cidade, apontando, assim, suas necessidades mais relevantes. E um dos pontos mais positivos

seja seu valor pedagógico, quando orienta, educa e exercita a cidadania de uma massa da sociedade,

gigante por sinal, descriminada, esquecida e ignorada.

A Constituição de 1988 em prol do exercício da democracia e da soberania popular

compatibilizou, no seu art.1º, a existência da democracia representativa e da democracia

participativa, sem exclusão ou concorrência, mas complementar e harmônica.

Art.1º, parágrafo único. “Todo poder emana do povo, que o exerce por

meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta

Constituição”.

Art.14. “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e

pelo voto direto e secreto, com o valor igual para todos, e, nos termos

da lei, mediante:

12 GOMES, Rinaldo Jefferson da Silva. Trecho extraído de Monografia. Título: Orçamento Público: A Experiência Do Orçamento Participativo No Município De Cabedelo 2001-2002.


Gestão Pública

⇒ LCs 64/90; 81/94 – Legislação de inelegibilidade.⇒ Lei 4737/65 – Código Eleitoral.⇒ Lei 9504/97 – Estabelece normas para as eleições.⇒ Lei 9709/98 – Regulamenta o disposto nos incisos I-III do caput”.

(OLIVEIRA, 2004, p. 13 e 27)

O orçamento participativo é, enfim, uma oportunidade para a tomada

de consciência que abre alas para a cidadania, assim como para a

exorcização do populismo, que tão mal fez e faz a ela (PIRES, 2001, p.

68).

Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado com

a sociedade. Esta experiência rompe com a visão tradicional da

política, em que o cidadão encerra a sua participação política no ato

de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entenderem,

por meio de políticas tecnocráticas ou populistas e clientelistas.

(GENRO, 1997, p. 45).

O art.29 da Constituição Federal de 1988, nos seus incisos XII e XIII, destacam a participação

popular em questões orçamentárias.

(...)

XII. cooperação das associações representativas no planejamento

municipal;

XIII. iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do

Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo

menos, cinco por cento do eleitorado;

(...) (OLIVEIRA, 2004, pg.44)

Por muitos anos a elaboração do orçamento no País foi realizado de uma forma técnico-

administrativa, sem que houvesse uma participação da sociedade. No decorrer dos anos, com o fim

da ditadura, o pluripartidarismo, o fortalecimento da sociedade civil organizada com movimento

sociais urbanos e associações civis, como sindicatos, associações, e o próprio posicionamento da

Igreja em ações político-sociais, e principalmente com a promulgação da Constituição Federal de

1988, fizeram surgir no seio popular a necessidade da participação, da fiscalização e da cobrança de


Gestão Pública

transparência por parte dos administradores públicos, principalmente, no que tange as finanças

públicas.

Implantação

A regulamentação para o funcionamento do Orçamento Participativo não é instituída por lei,

mas pela própria sociedade organizada, de maneira autônoma.

O formato do Orçamento Participativo deve ser compatível a características de cada

município, sua política, sociedade, cultura... tudo deve ser pesado, pois a inclusão popular na gestão

pública é complexa e delicada, podendo não ser bem interpretada caso algo saia errado.

Para a implantação do Orçamento Participativo requer a negociação entre várias secretarias;

a equação do potencial de arrecadação e dos gastos públicos; definição de objetivos a curto, médio e

longo prazo, para apresentar propostas à população. A administração municipal deverá:

a) descentralizar a discussões, dividindo o município em regiões;

b) elaborar critérios de solução das demandas apresentadas;

c) elaborar critérios de participação popular;

d) definir instâncias de participação e suas competências específicas.

O Orçamento Participativo permite ao gestor público a informação mais rápida e precisa das

necessidades da sua população. Podendo assim, direcionar melhor os recursos do município. De

forma geral o Orçamento Participativo funciona da seguinte maneira: o Poder Executivo cria uma

metodologia a ser aplicada junto com a sociedade, definindo critérios, competências, capacitação,

definição de metas e de recursos a serem aplicados para a solução das demandas prioritárias a

serem apontadas pela população, que deverá eleger delegados para representá-los diretamente

com os gestores públicos. Os delegados e as demandas são apontadas em plenárias regionais, ou

seja, a cidade é dividida pela administração municipal em algumas regiões, independentemente do

número de bairros existentes. Então, os planos de investimentos advém de reuniões entre agentes

públicos do município e os delegados ou conselheiros eleitos. Definida a proposta orçamentária, é

encaminhada para o legislativo.

O acompanhamento e a fiscalização já fica definido por um grupo previamente escolhido.

A experiência


Gestão Pública

O PT despontou com a Prefeitura Municipal de Porto Alegre/RS, em 1989, logo após as

primeiras eleições para prefeitos das capitais, que até então, com a ditadura, não eram eleitos pelo

voto popular direto.

A convocação à participação do povo foi tão bem-vinda que, não só deu certo, como

também, foi motivo de exemplo e elogios por parte de organismos internacionais. A cidade de Porto

Alegre até hoje opera com o Orçamento Participativo, mesmo com o fim de quinze anos de

administração petista, o novo Prefeito eleito, que era oposição, garantiu que dará continuidade ao

exercício democrático popular através do Orçamento Participativo; que não pode ser encarado

como uma conquista partidária, e sim, uma vitória da democracia no Brasil.

Outros municípios também adotaram o Orçamento Participativo como ferramenta de

gestão, entre eles: Recife e Belo Horizonte.

Em destaque Belo Horizonte, já que desde 1993 teve início o movimento para a implantação

do Orçamento Participativo, ou seja, a mais de dez anos. Este elo de participação popular na

administração pública já se tornou cultural naquela cidade onde anualmente a participação além de

sólida é sempre adicionada.

A Experiência do Orçamento Participativo no Município de Cabedelo

Cabedelo, fundada no fim do Século XVI pelos portugueses, pertencia, originariamente, ao

município de João Pessoa, então ‘Nossa Senhora das Neves’, no decorrer de sua história foi elevada

à condição de Vila; depois, voltou a ser distrito da capital, até que em 12 de dezembro de 1956, foi

definitivamente emancipada. Marco ‘zero’ da famosa “transamazônica”, a rodovia federal BR-230,

que nasce no extremo leste do território nacional e corta o país rumo ao norte, à Amazônia.

Segundo o censo realizado pelo IBGE, em 2000, a cidade possui um número total de residentes de

42.832 (quarenta e dois mil, oitocentos e trinta e dois), sendo 20.656 homens e 22.176 mulheres.

Na administração da implantação do Orçamento Participativo, sua representação política era

composta por 12 (doze) partidos na Câmara Municipal, totalizando, o número de 15 (quinze)

Vereadores e pelo Prefeito eleito, Dr. José Ribeiro de Farias Júnior, juntamente com seu vice, Sr.

Bérgson Marques. O município é o terceiro maior arrecadador de ICMS do Estado. Sua economia,

desponta na área portuária, o porto é responsável por centenas de empregos diretos e indiretos,

empresas do ramo, também, estão instaladas, como agências de navegação, operadores portuários,

despachantes aduaneiros, empresas de pesca, etc; Ainda, há indústrias como a ‘São Braz’,

‘Laboratório Rabelo’, entre outras.

Princípios do Orçamento Participativo do Município de Cabedelo


Gestão Pública

No seu artigo 2º do Regimento Interno do Orçamento Participativo, destaca-se os seguintes

princípios:

I – a participação popular, fundamentada na gestão participativa, democrática e

compartilhada dos recursos públicos;

II – a transparência administrativa, em decorrência da utilização de mecanismos de

fiscalização direta da comunidade sobre as matérias orçamentárias;

III – a inversão das prioridades orçamentárias, objetivando promover melhoria nas

condições de vida das populações carentes do município.

A implementação em 2001

Para a implantação do Orçamento Participativo a cidade de Cabedelo com seus, mais de,

40.000 (quarenta mil) habitantes foi dividida em 13 (treze) regiões; onde, em cada uma foi realizada

‘rodadas de conferências’, a fim de estabelecer as prioridades na aplicação de recursos do município

e descobrir as mais relevantes necessidades da população, através de um canal direto com o

governo, para que em seguida, mais precisamente no dia 13 de abril de 2001 fosse realizada a ‘1ª

Reunião do Conselho Municipal do Orçamento Participativo’. A expectativa foi superada, esperava-

se uma participação popular de 1.000 (mil) pessoas, quando houve uma totalidade de 1.488 (hum

mil, quatrocentos e oitenta e oito) pessoas, quase 50% a mais.

Curiosamente, em número crescente, após cada rodada, provavelmente pelo fator “boca-

boca”, onde despertou cada vez mais o interesse popular. Percebe-se, também, no número de

delegados, 188 (cento e oitenta e oito), que após a quinta rodada apresentou uma boa média.

Talvez, o maior problema, tenha sido controlar as expectativas de toda a comunidade, pois, a

maioria não tinha plena consciência do que seria OP, nem de como trabalhá-lo.

Os delegados foram eleitos ao número proporcional de participantes, ou seja, em cada 5

(cinco) pessoas participantes por região, um delegado era eleito. Esses delegados escolhidos pelas

regiões, em seguida elegiam um conselheiro, para representá-los. O município teve 13 (treze)

regiões, portanto, 13 (treze) foi o número de conselheiros, que tiveram por parte da Prefeitura aulas

e treinamentos, onde aprimoraram seus conhecimentos sobre a Constituição Federal, Constituição

Estadual, Lei Orgânica daquele município, LRF, noções de “contabilidade pública” etc. A ânsia pela

transparência administrativa e por imediatos investimentos na solução dos seus problemas foi

destaque nas primeiras rodadas das conferências.


Gestão Pública

Notadamente, a questão da “infra-estrutura” aliada ao “saneamento básico” foram

destaques por quase todas as regiões. No entanto, disparada foi a solicitação para construção de

‘creches’, das treze, sete apontaram essa necessidade. Delicada foi o apelo da 13ª região, “pelo

descaso do poder público”, e da 10ª região, que se diziam “discriminados”.

No entanto, demandas como ‘educação’, ‘saúde’ e ‘segurança’ quase não foram citadas,

salvo pelas regiões 8 e 11, que solicitaram escolas, as regiões 7 e 12, estas por postos médicos, e só a

região 4, que observou como uma das suas necessidades um posto policial.

As discussões sobre as demandas prioritárias das comunidades eram realizadas com os

conselheiros, eleitos, o Secretário de Planejamento, o Secretário de Finanças, o Vice Prefeito e o

Prefeito.

Todo o processo de implantação do Orçamento Participativo ocorreu no ano de 2001,

primeiro ano de mandato da então gestão, apontado por muitos como o pior problema.


Gestão Pública


Gestão Pública

A execução em 2002

Promessas realizadas em público que logo depois foram derrubadas pelos valores absolutos

destinados para o Orçamento Participativo, a prefeitura desejava poder investir, no mínimo,

R$100.000,00 (cem mil reais) por região. Eram 13 (treze), conseqüentemente, um total de

R$1.300.000,00 (hum milhão e trezentos mil reais), o que não foi viável, manchando de imediato o

“glamour” do Orçamento Participativo tanto defendido pela prefeitura.

Provavelmente se no lugar de 13 (treze) regiões fossem 6 (seis) como é dividida a cidade

para efeito de tributação do IPTU, haveria mais possibilidades de atender a todo município, sem

prejuízo da finalidade do Orçamento Participativo. Pois, a cidade de Belo Horizonte/MG, que se

preparou em 1993 para no ano posterior aplicar o Orçamento Participativo, dividiu seu território em

9 (nove) regiões apenas, e sua geografia e população é bem maior do que a cidade de Cabedelo.

Especialistas em orçamento e filiados do partido do Prefeito, hoje em dia, acreditam que

“possivelmente houve precipitação”. Entendem que teria sido melhor se no primeiro ano de gestão,

a prefeitura tivesse se auto-preparado, ou seja, conscientizando e capacitando os servidores

municipais que se envolveriam no assunto de forma direta e indireta; seus agentes políticos, como

os secretários, que queriam fazer mais, mas as verbas não suportavam; e a população, com palestras

em centros comunitários, ensinando de maneira didática e criativa como tratar o Orçamento

Participativo, das suas necessidades até o acompanhamento e fiscalização. O que mais atraiu o povo

para nova gestão foi a possibilidade de ‘participação’ e ‘transparência’, então, nada melhor que

prepará-los para as mudanças.

Uma nova tentativa em 2003

Em 2003 houve por parte da administração municipal uma nova tentativa de se aplicar o

Orçamento Participativo, de se convocar a sociedade para uma nova discussão das demandas, dos

investimentos do Poder Executivo. Mas, o Orçamento Participativo havia caído no descrédito

perante aquela sociedade. Não havia mais aquele entusiasmo contagiante de 2001, onde o

sentimento de valorização do cidadão era predominante, onde ser delegado do Orçamento

Participativo tina uma posição de status, na verdade, todos queriam participar, dos bairros mais

simples aos de classe média-alta.

Delegados levantaram o seguinte questionamento: “para que discutir sobre novas

demandas, se as anteriores não foram atendidas”?


Gestão Pública

Reflexos de um Orçamento Participativo

Ao final da administração obras foram realizadas, inclusive demandas apontadas pela

sociedade em 2001, como o aumento de postos de saúde que em 2001 eram 3 (três) e em 2004 são

16 (dezesseis); creches, tinha 1 (uma), foram abertas 6 (seis) novas creches, entre outras, como a

inauguração da primeira maternidade do município, etc. Mas, nada foi associado ao Orçamento

Participativo, que infelizmente sofreu um duro desgaste político nesta cidade.

Todavia a experiência valeu a pena, segundo membros participantes. Há quem defenda uma

nova implantação numa futura oportunidade.

Considerações Finais

O Orçamento Participativo é um feito de grande valia, comprovadamente, por organismos

internacionais, um marco da interação do poder público e sociedade organizada.

As experiências na democratização das informações do orçamento no país têm

proporcionado resultados positivos. Esse processo é fundamental, permitindo ampliar as

possibilidades de controle social sobre o município e os governantes, rompendo com os limites da

democracia minimalista, exercida pela escolha dos governantes pelo voto, com delegação de poder

decisório, o que lhes confere a prerrogativa da condução e deliberação política durante o mandato.

A implantação do Orçamento Participativo em Cabedelo foi muito bem recebido pela

sociedade, no entanto, há ainda muito que se avançar no sentido da participação, ativa e consciente

da sociedade, nas decisões voltadas para as políticas públicas do município.

À medida que foi planejado um modelo de implementação do Orçamento Participativo,

desde as discussões, com a presença da população, passando pelas eleições dos delegados até a

composição dos conselheiros, constatou-se a ânsia de realização sem conhecimento dos parâmetros

legais necessários as peças orçamentárias.

Identificou-se também um sentimento diferenciado entre os atores participantes sendo:

população o deslumbramento de aparecimento de espaço novo de discussão; delegados - a

valorização da iniciativa de dar maior transparência ao orçamento; conselheiros – visão técnica

realista.

As duas pontas da linha estavam emocionalmente envolvidos, deveria sim, em 2001 ter sido

promovida uma metodologia de aplicação do Orçamento Participativo, que conscientizasse a

população da sua importância na gestão pública; que capacitasse não só os conselheiros, mas

também os delegados, de todo o processo de elaboração, votação, aprovação e execução do


Gestão Pública

orçamento público; e que, por fim, preparasse toda a máquina administrativa para essa nova

concepção, esse novo diálogo: administração pública e sociedade civil organizada.

Apesar do fracasso na cidade de Cabedelo, por motivos de gestão administrativa, o

Orçamento Participativo é sim uma excelente ferramenta de inclusão e de ligação, por exemplo,

Porto Alegre e Belo Horizonte, entre outras como Santo André, Guarulhos, Recife etc.; não é

‘remédio’ para a solução dos problemas sociais, mas é um instrumento de exercício de cidadania

popular, de consolidação da democracia, liberdade, segurança, bem-estar, e justiça para uma

sociedade fraterna.

Ação do Discente no Estudo de Caso

I – Quais são os fatores negativos do Orçamento Participativo ?

II – Quais são os fatores positivos do Orçamento Participativo ?

III – Na sua opinião, o que deveria ser feito de forma diferente, auxiliando o projeto de Cabedelo à

conseguir seus objetivos ?

Parte 04 – Descentralização do Estado

Neste momento faremos uma análise das possibilidades inerentes à descentralização da

atividade estatal, sob os aspectos jurídicos.

Tema 13 – Administração Pública

Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus

serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Administrar é gerir os serviços públicos, significa não só prestar serviço, executá-lo, como

também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil.

Organização político-administrativa brasileira

A organização brasileira neste item é de um Estado Federal, composto também pela união

indissolúvel dos Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal. Destaca-se, ainda, a existência dos


Gestão Pública

Territórios, não caracteristicamente entidades federativas, mas unidades político-administrativas,

que integram a União.

Organização da Administração Pública

As obrigações inerentes ao Estado são exercidas por diferentes Instituições, através de três

funções essenciais:

Função Legislativa;

Função Executiva; e

Função Judiciária.

Referida determinação está explícita pela constituição Federal, que prediz: “São Poderes da

União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

Importante salientar que tanto o Legislativo quanto o Judiciário não detém estrutura

hierárquica rígida, com subordinação expressa entre aqueles que exercem suas funções, por

questões de repartição de competências. A hierarquia é uma característica inerente ao Executivo,

mas aqui também salienta-se a clara divisão de competências nas áreas de atuação.

Tema 14 – Instituições para Descentralização

Veremos agora os tipos possíveis de instituições à serem criadas ou não pelo Estado, ou para

operar em parceria com o mesmo, visando delegação de serviços.

Autarquias

Autarquia é uma forma de descentralização administrativa, através da personificação de um

serviço retirado da administração centralizada, e por essa razão, à autarquia só devem ser

outorgados serviços público típico e não atividades industriais ou econômicas, ainda que de

interesse coletivo.

À autarquia, geralmente, são indicados serviços que requeiram maior especialização e,

conseqüentemente, organização adequada, autonomia de gestão e pessoal técnico especializado.

Ex: SAAE, INCRA, IBAMA, INSS , CRC (autarquia profissional) BCB, USP ...

Características:


Gestão Pública

Criação mediante Lei e organização por Decreto;

Patrimônio inicial oriundo da entidade a que se vincula;

Patrimônio Próprio (bens e rendas);

Orçamento idêntico ao das estatais;

Atos dos dirigentes equiparam-se à atos administrativos, estando sujeitos, portanto, à mandado

de segurança e ação popular;

Despesas com compras sujeitos a Licitação;

Atos praticados por seus funcionários (para efeito criminal e civil) equiparam-se a atos

praticados por funcionários públicos;

Sujeita ao controle da entidade estatal à que estiver vinculada, bem como o Tribunal de Contas;

Possui privilégios tributários e prerrogativas de entes estatais.

Entidades Paraestatais

O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente ao

Estado, ao lado deste, para executar atividades de interesse do Estado, mas não privativo do Estado.

Não exerce serviço público, mas serviço de interesse público, reconhecidos ou organizados

pelo Estado e entregues a uma administração privada.

Às entidades paraestatais podem ser conferidas prerrogativas estatais, como por exemplo a

arrecadação de taxas ou contribuições parafiscais, destinadas a manutenção de seus serviços.

Como no caso das autarquias, a entidade paraestatal deve ficar sujeita a prestação de contas

ao órgão competente da entidade estatal a que esteja vinculada, à qual incumbe, também, cuidar do

controle e supervisão de suas atividades. Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de direito

privado, cuja criação é autorizada por lei, com patrimônio público ou misto, para realização de

atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado.

Regem-se por estatutos ou contrato social, registrados junto aos órgãos competentes (Junta

Comercial ou Registro Civil).

Principais Tipos:

Empresas Públicas;

Sociedades de Economia Mista;

Fundações.


Gestão Pública

Características:

Organização depende de autorização legislativa, mas obedece às normas das pessoas jurídicas

de direito privado;

Regem-se por seus estatutos ou contratos sociais;

Podem possuir patrimônio composto por bens públicos, particulares ou misto;

Administração varia conforme determinação legal, podendo ser unipessoal ou colegiada, com ou

sem elementos do Estado;

Possuem autonomia administrativa e financeira, sendo supervisionadas pelo órgão à que

estiverem vinculadas;

Não possuem privilégios tributários ou processuais, a não ser que sejam especialmente

concedidos por lei;

A realização de despesas com compras sujeita-se a sistema licitatório especial, com

regulamentos próprios;

O RH sujeita-se à CLT, e os atos (para fins criminais) equiparam-se aos de funcionários públicos,

sujeitos inclusive à mandado de segurança e ação popular.

Empresas Públicas

É uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência, e suas atividades regem-se pelos

preceitos comerciais, constituída, organizada e controlada pelo poder público, e por este através da

entidade a que estiver vinculada, supervisionada, com a finalidade de ajustar-se ao Plano Geral de

Governo. Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e

capital exclusivamente governamental, criação autorizada por lei para exploração de atividade

econômica ou industrial, que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou

conveniência administrativa.

Exemplo: Rede Ferroviária Federal, Casa da Moeda do Brasil, Imprensa Oficial do Estado, etc.

Sociedade de Economia Mista

Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio,

criação autorizada por lei para exploração de atividade econômica ou serviço, com participação do

poder público e de particulares no seu capital e na sua administração.


Gestão Pública

Embora o conceito seja de participação governamental e de particulares, na constituição de

seu capital as ações com direito a voto devem permanecer em sua maioria à União ou a entidades

da Administração Indireta.

Ex: Petrobras, Banco do Brasil, etc.

Fundações

As Fundações instituídas pelo poder público são entidades dotadas de personalidade jurídica

de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei, escritura pública e estatuto

registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, com personificação de bens públicos, sob

o amparo e controle permanente do Estado. Submetem-se a fiscalização permanente do Ministério

Público. As Fundações geralmente atendem a interesses coletivos, como educação, ensino, pesquisa,

assistência social, etc.

Ex: FUNAI – Fundação Nacional do Índio, Fundação Universidade de Brasília.

Serviços Sociais Autônomos

Serviços sociais autônomos são aqueles autorizados por lei, com personalidade de direito

privado, com patrimônio próprio e administração particular, com finalidade específica de assistência

ou de ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins

lucrativos.

Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais, de cooperação com o poder público,

sua forma de instituição particular pode ser Fundação, Sociedade Civil ou Associação. Embora

entidades paraestatais, oficializadas pelo Estado, os Serviços Sociais Autônomos não são parte

integrante da Administração Indireta ou Descentralizada, mas trabalham ao lado do Estado, e em

virtude do interesse coletivo dos serviços que prestam, recebem amparo do poder público, que é

também quem autoriza sua criação. O amparo se dá através de dotações orçamentárias ou

contribuições parafiscais, visando sua manutenção.

Ex: SESI, SESC, SENAI, SEBRAE, etc.

Conclusões

Podemos observar que os chamados serviços privativos do Estados são prestados

diretamente por este, e à sua Administração cabe, basicamente, a estrutura compreendida na


Gestão Pública

administração centralizada ou direta, pois são serviços que devem ser prestados exclusivamente

pelo Estado.

Se verificarmos os tipos de serviços que são privativos do Estado, como o poder de polícia e

segurança pública, podemos inferir que tais prestações de serviços somente poderão ser feitas pela

administração direta ou centralizada, ou seja, sob subordinação direta ou centralizada do Poder

Executivo, por sua característica de poder impor medidas compulsórias sobre os indivíduos.

Quando o serviço público possui como característica maior grau de especialização, a sua

prestação é mais bem realizada por uma organização adequada configurada na Autarquia, que é um

serviço autônomo, criado por lei, onde o poder público lhe transfere a prestação do serviço.

Ainda convém ressaltar que a autarquia é uma entidade de direito público, aliás, a única não

subordinada diretamente ao Poder Executivo, criada por ele para ser um prolongamento do Estado.

Já para os demais serviços, em virtude de não serem privativos do Estado, pode a

administração se valer da contribuição de outras entidades para sua consecução.

Existem também, determinados serviços que a Administração organiza, mas confia a sua

prestação a pessoas físicas ou jurídicas de caráter privado, através de delegação, sob condições

fixadas por ela, que são os chamados serviços de utilidade pública, prestados por Concessão ou

Permissão.

Por serem serviços de interesse coletivo prestados por particulares, passam a denominar-se

de utilidade pública, e como é óbvio, não vamos encontrar na estrutura da administração pública o

órgão correspondente, uma vez que o executor dos serviços é particular.

Na prestação de serviço misto, vamos encontrar uma situação ambígua, em vista de

envolver entidades da administração pública e, também, entidades particulares.

Entretanto, de qualquer forma percebemos que o fim da Administração Pública está ligado à

satisfação das necessidades coletivas, seja por esforço próprio (Adm. Direta) ou delegação de

trabalhos (Adm. Indireta, Entidades Permissionárias e Paraestatais).

Observe, por fim, a figura ilustrativa adiante:


Gestão Pública

Administração Pública

Direta Indireta Cessão ou Entidades Permissão Paraestatais

Autarquias Empresas Empresas Públicas Privadas ou

Fundaçõesou

Serviços Autônomosou

Sociedades de Economia Mista

Serviço Público Serviço de Utilidade Serviços Misto Pública

Satisfação Coletiva

Tema 15 – Atividade Prática

Tema:

Considerando os conhecimentos adquiridos até o presente momento, o grupo deve criar

uma estratégia de estruturação Estatal, visando determinar a melhor composição possível para

prestação de serviços de interesse geral da população, dividindo as atribuições entre Administração

Direta, Indireta, Cessão (e Permissão) bem como outras modalidades de terceirização e parcerias.

Objetivo:

Você, no papel de Governante de Estado, deve estruturar a máquina pública para melhor

prestação possível de serviços públicos ao povo.

Pondere entre super-estruturar a máquina pública ou reduzir ao máximo sua participação.


Gestão Pública

Serviços à Serem Prestados:

- Segurança Pública: Policiamento Ostensivo;

- Segurança Pública: Polícia Judiciária;

- Educação: Ensino Médio;

- Educação: Alimentação Escolar;

- Educação: Ensino Profissionalizante;

- Educação: Avaliação e Propostas de Melhoria do Ensino;

- Saúde: Essencial;

- Saúde: Especializada;

- Saúde: Fornecimento de Medicamentos;

- Infra-Estrutura: Rede Rodoviária Intermunicipal;

- Infra-Estrutura: Abastecimento de Água;

- Infra-Estrutura: Abastecimento de Energia Elétrica;

- Arrecadação Tributária e Repasses aos Municípios;

- Serviços Notariais;

Total

Observações:

- Cada tipo de serviço precisa ser financeiramente viável, portanto, deve possuir fonte de recursos;

- Quando você presta diretamente o serviço, a fonte será a arrecadação própria, portanto,

financiada pelos impostos pagos normalmente pelos cidadãos;

- Quando você repassa serviços, criam-se novas fontes de arrecadação para remunerar o capital não

governamental investido, portanto, você aumenta o custo do serviço e conseqüentemente o custo

de vida da população;

- Quando você concentra demais os serviços, está comprometendo muito seu orçamento, e a receita

disponível não será suficiente para prestar serviços de qualidade.

- Quando você concentra serviços, também torna a máquina pública inchada, burocratizada e com

serviços demasiado morosos, aumentando a insatisfação popular.

- Quando você repassa serviços, o foco deixa de ser somente o bem público e agrega a remuneração

do capital, portanto, o apelo filantrópico vê-se seriamente comprometido.


Gestão Pública

Avaliação:

- Para cada tipo de escolha, será atribuída pontuação específica, devendo ser analisada a

composição final desta.

- O Grupo deve buscar equilíbrio entre as prioridades de governo, suas obrigações intransferíveis e

delegações.

Etapas:

- Determinar prioridade de Governo;

- Mapear atividades não delegáveis;

- Escolher quais serviços agregar sem comprometer o orçamento;


Gestão Pública


Gestão Pública


Nesta etapa iniciaremos estudos sobre técnicas de elaboração, preparação e implementação

de programas de governo. Vale ressaltar que é através dos programas que o governo cumpre de fato

sua missão social, e ainda, muitas vezes é através dos programas de governo que os órgãos de

controle externo exercem sua fiscalização.

Tema 16 – Oficina de Gestão Pública – Criação de Programa de Governo

A elaboração de um programa de governo bem sucedido não é algo fácil de se fazer. Exige

competência técnica na elaboração e inserção, lembrando que um programa é uma tentativa técnica

de resolução de um problema social.

Em síntese, um bom planejamento deve amalgamar diferentes elementos:

Aptidão técnica na área

Planejamento financeiro

Análise de atores

Recorte adequado do objeto

Gestão de recursos

Gestão de equipe

Etc.

Em suma, um programa de governo se assemelha à um projeto empresarial. Entretanto,

devemos ainda considerar que a atuação na área pública tem focos diferenciados:

Olhar social / Sistêmico

Não visa lucro

Projetos podem ser ou não continuados

Longo prazo

Recursos insuficientes

Estes elementos agregados às limitações citadas no início da apostila nos remetem a

percepção de que se trata realmente de um grande desafio.

Não existe uma metodologia única ou legalmente instituída para planejamento público

nesta área. Desta forma, o autor, pela experiência acadêmica e profissional na área criou uma


Projeto(O que fazer)

Força(Variáveis dentro ou fora de controle)

Capacidade de Governo(Condições de execução dos projetos, experiência, técnica, etc.

Gestão Pública

proposta didática para elaboração de projetos de governo, operando através de etapas sucessivas,

que ao final permitam a observação das melhores práticas na construção da proposta. Portanto, não

se trata de conhecimento novo, mas de aglutinação ordenada do saber já existente.

Considerando que o assunto em pauta pode ser melhor absorvido pelo aluno através do

“aprender fazendo”, o presente tema foi construído na forma de Oficina, ou seja, após transmissão

dos elementos e ferramental básico de trabalho, iremos trabalhar na criação de um programa de

governo.

Triângulo de Governo

Nenhum governante pode realizar uma gestão eficiente e alcançar seus objetivos à menos

que possua uma base coerente de trabalho, chamada “triângulo de governo”:

Projeto: Conjunto de medidas propostas para solução de uma situação problema.

Capacidade de Governo: Condições técnicas e legais para execução do projeto.

Força: Atuação de outros “atores” que podem auxiliar ou prejudicar a capacidade de

governo.


Gestão Pública

Roteiro de Projeto

Acreditamos que se estas etapas forem cumpridas, o projeto possuirá grandes chances de

sucesso. Para tanto,estaremos detalhando cada etapa, e apresentando ferramental para trabalho

em cada uma delas.

1- Formação da Equipe

Cada gestor (líder) deve definir os papéis de trabalho e funções de que necessitará para

formar sua equipe de apoio. Devem ser escolhidas as funções essenciais na área financeira,

planejamento, feedback com público alvo, logística, etc.

Após definição das funções necessárias, o gestor deverá nomear seu pessoal de acordo com

o perfil individual, capacidade, experiência e comprometimento com a atual gestão.

Esta etapa se assemelha à montagem de equipes em empresas privadas. O diferencial é que

surge neste momento a figura do Cargo de Confiança13.

“A legislação trabalhista não contempla especificamente uma definição de cargo de confiança, sendo assim enquadrados pela doutrina e jurisprudência os gerentes, diretores, administradores, chefes de departamento, com amplos poderes e que ocupam função diretiva na empresa ou estabelecimento, são os também denominados "altos empregados".

O exercente de cargo de confiança, apesar de ser também um empregado, a rigor não se confunde com um subordinado comum, face a posição hierarquicamente superior, de colaboração e até exercício do poder diretivo na empresa além da fidúcia que nele é depositada pelo empregador, que não se confunde com uma confiança normal e inerente a toda a relação de emprego, mas um elemento objetivo da relação, expressão do cargo ocupado.”

13 Fonte: http://www.folhadepagamento.com.br/materias/cargo_confianca.htm.


1. Formação de Equipe

2. Análise do Objeto

3. Idealização do Programa

4. Estudos Econômico, Financeiro, Social e Político

5. Ponderação sobre Estratégias

6. Negociação com Atores

7. Formalização

8. Apresentação ao Legislativo e Comunidade

Gestão Pública

2- Análise do Objeto

Uma vez formada a equipe, esta deve iniciar o processo de análise do objeto.

Não se conhecem adequadamente os problemas e projetos de solução viáveis, portanto, a

equipe deve utilizar metodologias de avaliação e diagnóstico confiáveis. O ferramental sugerido para

a presente fase faz parte do P.E.S.

Avaliação e Diagnóstico

Existem diversas metodologias de trabalho, e cada governante tem liberdade para escolher

as ferramentas que melhor se adaptem ao seu estilo de gestão.

Nesta aula, estaremos expondo uma destas sistemáticas de trabalho para diagnóstico

situacional e criação de contra medidas para resolução das diferentes problemáticas detectadas,

trata-se do Planejamento Estratégico Situacional.

A metodologia para planejar de forma estratégica a situação compreende quatro fases:








7. Formalização


IDiagnóstico

IIFormulação

IIIEstratégia

IVOperação

Gestão Pública

Observe que o sistema possui caráter cíclico, uma vez que encerrando-se a fase IV, torna-se

a executar novamente a fase I, para avaliação de resultados e adoção de medidas corretivas, caso

necessário, ou ainda eventual mudança de rumo, se os resultados alcançados não aproximarem-se

de forma satisfatória aos planejados.

Diagnóstico

Nesta fase inicial em geral pode haver um brain storm.

Utilizaremos como ilustração a simulação de atividade nestes moldes junto à uma Divisão

interna de uma Prefeitura.

Neste caso os funcionários são agentes fiscais concursados e tem oportunidade de citar

problemas pontuais que acreditem ser pertinentes para ataque e resolução.

Todos tem a oportunidade de participar, desde os cargos iniciais até a chefia, obtendo os

seguintes dados:

- Total de H.E.s ultrapassa limites estabelecidos pelo Diretor;

- Volume de trabalho força priorizar quantidade sobre qualidade;

- Serviços reativo e não pró-ativo;


Gestão Pública

- Interferência de outras Secretarias em trabalhos internos;

- Não há conhecimentos de reais problemas na cidade;

- Horas extras feitas sem autorização;

- Fiscalização não opera em finais de semana;

- Quantidade de fiscais insuficiente;

- Processos mal instruídos;

- Foco equivocado;

- Qualificação insuficiente;

- Fiscalização pouco organizada;

- Equipamentos ultrapassados;

- Material inadequado;

- Conflitos internos;

- etc ...

Após a tomada de todos os pontos problemáticos pelos envolvidos no processo, deve haver

a exposição visual dos mesmos:

Uma vez anotadas todas as queixas, elas devem ser encadeadas, em forma de teia,

demonstrando suas ligações, uma vez que muitos problemas surgem de forma repetitiva.


Gestão Pública

O arranjo dos problemas deve seguir da esquerda para direita, pois, após concluído o

encadeamento dos problemas, devemos demonstrar, através de vetores de descrição, a veracidade

da conjuntura de problemas propostos.


Gestão Pública


Gestão Pública


Formulação:

Feito o encadeamento de problemas, suas ligações e apresentados os vetores de descrição, devemos identificar os “nós críticos”, que são pontos chave da situação, e uma vez eliminados, acabam por dirimir a conjuntura de problemas apontados.

Gestão Pública


Estratégia:

A estratégia compreende, após a identificação dos nós críticos, a determinação da situação atual em que nos encontramos, seguida pela

situação que objetivamos atingir. Devem constar ainda o tempo estimado e as operações para consecução das metas.

Gestão Pública

As operações são ações que visam a solução do nó-crítico, portanto, deve haver uma

operação para cada nó.

Operação

Considerando que a operação visa a solução de um nó-crítico, esta deve possuir diversas

sub-operações, todas focadas e direcionadas à problemática em pauta.

Antes, entretanto, devemos elencar os descritores pertinentes ao nó citado, comprovando

tecnicamente sua existência, principalmente ao leitores do projeto.

Quanto às operações, cada uma também deve possuir os resultados esperados após sua

realização.

3- Idealização do Programa

Após formação do cenário atual do objeto, seus principais pontos falhos e problemas chave

(nós críticos), devemos nos ater à fase “Planejamento” do P.E.S., onde poderemos agrupar as

principais ações necessárias na forma de um esboço de Programa.

“De acordo com a Portaria nº 42/99 da STN, programa é o instrumento de

organização da ação governamental que visa à concretização dos objetivos

pretendidos pela Administração, sendo mensurado pelos indicadores

estabelecidos o PPA. Trata-se, portanto, de um conjunto de ações da

Administração objetivamente voltadas à solução ou minimização de problemas

conjunturais ou específicos da sociedade. O PPA deverá contemplar os








7. Formalização


Gestão Pública

programas finalísticos, os de apoio administrativo, bem como os relativos às

operações especiais de duração continuada.”

Ainda nesta fase devemos utilizar, visando composição correta da estratégia, a análise de

dois elementos:

Jurídica

Cenários

Na análise jurídica, devemos levantar e avaliar toda carga de legislação inerente à temática

estudada, suas limitações, obrigações e vedações.

Em cenários devemos criar projeções de resultados baseados no conjunto de decisões

possíveis.

4- Estudos: Econômico, Financeiro, Social e Político

Agora a equipe deverá levantar o orçamento necessário para realização do programa ora

analisado. Os custos deverão ser projetados em valores aproximados. A mensuração deve abordar

não somente questões financeiras, mas também impactos sociais e políticos sobre a gestão.

Problema Programa Ações Sub-Ações $








7. Formalização


Gestão Pública

Ex:

Programa Ação Sub-Ações Custo

Escola Para To-dos

Construção de Unidade de Ensino

Projeto R$ 2.000,00Contratação de Constru-

tora-

Alocação Orçamentária -

Execução R$ 500.000,00

Compra de Materiais EscolaresLevantamento do Material -

Compra Material R$ 50.000,00

Total R$ 552.000,00

5- Ponderações sobre Estratégias

Uma vez formulada a estruturação dos custos e impactos da proposta, deve-se analisar sua

viabilidade. Caso a Administração entenda o programa como essencial, mas não houver caixa

suficiente, pode adotar (desde que não seja serviço público típico) uma estratégia institucional, via

entidades paraestatais, ou programática, via processo creditício.

O foco aqui é ponderar sobre a viabilidade de implementação do programa, e em caso

positivo, a forma desta realização.








7. Formalização


Gestão Pública

6- Negociações com Atores

Após definição sobre a forma de implementação, deve-se analisar os atores que atuarão

junto ao processo de implementação do projeto. Devem-se traçar estratégias de aproximação e

negociação.

Temos que fechar o “Triângulo de Governo”.

7- Formalização

Uma vez concluída a proposta e determinada sua viabilidade, devemos transformá-la no

padrão formal para anexação ao P.P.A.

Segue junto à folha seguinte um modelo de planilha simplificada para programa

governamental.








7. Formalização








7. Formalização


Gestão Pública

Descrição dos Programa Governamentais


Gestão Pública

Inicial Alteração Inclusão Exclusão

Município de ...

Programa

Código do Programa

Unidade Responsável pelo Programa

Código da Unidade Responsável

Objetivo

Justificativa

Metas

Indicadores Unidade de Medida Índice Recente Índice Futuro

Previsão da Evolução dos Indicadores por Exercício

Indicadores 2006 2007 2008 2009

Custo Total para o Programa

Justificativa das Modificações

Descritivo Estrutura


Gestão Pública

O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um

conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido,

mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou o

atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.

O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de

estruturação, na concepção inicial da reforma orçamentária de 2000, o plano deveria terminar no

programa e o orçamento começar no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração

desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização

dos programas.

A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior

racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e

benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos

públicos.

Órgão responsável: Órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o

programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa

multissetorial).

Unidade responsável: Unidade administrativa responsável pelo gerenciamento do programa,

mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de uma

unidade.

Denominação: Expressa os propósitos do programa em uma palavra ou frase-síntese de fácil

compreensão pela sociedade. Não há restrição quanto ao uso de nomes de fantasia. Por

exemplo: "Abastecimento de Energia Elétrica"; "Combate à Violência contra as Mulheres";

"Saneamento Rural"; "Primeiro Emprego".

Problema: É uma situação indesejável declarada por uma autoridade como evitável ou uma

necessidade não atendida, identificada na sociedade. Deve ser formulado como condição

negativa, evitando-se enunciar a ausência de alguma solução específica.

Objetivo do Programa: O objetivo expressa o resultado que se deseja alcançar, ou seja, a

transformação da situação a qual o programa se propõe modificar. Deve ser expresso de

modo conciso, evitando a generalidade, dando a idéia do que se pretende de forma clara,


Gestão Pública

categórica e determinante. Exemplo: Programa: Acesso à Alimentação / Objetivo: Garantir à

população em situação de insegurança alimentar o acesso à alimentação digna, regular e

adequada à nutrição e manutenção da saúde humana.

Público Alvo: Especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa se destina e

que se beneficia(m) direta e legitimamente com sua execução. São os grupos de pessoas,

comunidades, instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resultados do

programa. A definição do público-alvo é importante para identificar e focar as ações que

devem compor o programa.

Justificativa: A justificativa para a criação do programa deve abordar o diagnóstico e as

causas da situação-problema para a qual o programa foi proposto; alertar quanto às

conseqüências da não implementação do programa; e informar a existência de

condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao programa. Além disso, para programas novos,

é necessário estimar a despesa prevista para o período do Plano e a origem dos recursos que

irão custear o programa.

Objetivo Social Associado: Especifica o principal objetivo setorial para o qual o programa

contribui.

Tipos de Programa: Os Programas são classificados em dois tipos:

o Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados

diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração;

o Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são programas

voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de

políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas

finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado,

podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente

administrativas.

Horizonte Temporal: Estabelece o período de vigência do programa, podendo ser contínuo

ou temporário. Um programa pode ser de natureza contínua mesmo que parte de suas

ações seja de natureza temporária. No caso de programa temporário, serão informados o

mês e ano de início e de término previstos, e o seu valor global estimado. O término previsto

a ser considerado é o do programa, ainda que se situe aquém ou além do período de


Gestão Pública

vigência do PPA.

Estratégia de Implementação do Programa: Indica como serão conduzidas as ações, quais os

instrumentos disponíveis ou a serem constituídos, e a forma de execução (direta,

descentralizada para Estados, Distrito Federal e Municípios e transferências) para atingir os

resultados pretendidos pelo programa. Deve-se considerar, também, na descrição da

estratégia de implementação, aspectos como critérios de elegibilidade para acesso aos bens

e serviços ofertados pelo programa, responsabilidades no gerenciamento e na execução das

ações (Órgãos e Unidades Administrativas), a forma de implementação das ações,

explicitando os agentes e parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos, e a

contribuição de cada um para o sucesso do programa; e os mecanismos (sistemas) utilizados

no monitoramento da execução.

Indicador: Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de

aferição, coerente com o objetivo estabelecido, sensível à contribuição das principais ações

e apurável em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficácia,

eficiência ou efetividade alcançada com a execução do programa.

Exemplo: Objetivo: "Reduzir o analfabetismo no País"

Para cada programa finalístico é obrigatório haver ao menos um indicador. Para os

programas de apoio às políticas e áreas especiais a presença de indicadores é facultativa. O

indicador possui os atributos especificados a seguir:

o Denominação: Forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade.

o Unidade de medida: Padrão escolhido para mensuração da relação adotada

como indicador. Por exemplo, para o indicador "taxa de analfabetismo" a

unidade de medida seria "porcentagem", e para o indicador "taxa de

mortalidade infantil" a unidade de medida seria "1/1000" (1 óbito para cada

1000 nascimentos).

o Índice de referência: Situação mais recente do problema e sua respectiva data

de apuração. Consiste na aferição de um indicador em um dado momento,

mensurado com a unidade de medida escolhida, que servirá de base para

projeção do indicador ao longo do PPA.

o Índices esperados ao longo do PPA: Situação que se deseja atingir com a

execução do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do

período de vigência do PPA.

o Índice ao final do programa (somente para programas temporários): Resultado


Gestão Pública

que se deseja atingir com a conclusão da execução do programa. Deve ser

preenchido apenas no caso dos programas temporários.

o Fonte: Órgão responsável pelo registro ou produção das informações

necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices.

As informações utilizadas na construção dos indicadores poderão ser

produzidas pelos próprios órgãos executores dos programas ou outros

integrantes da estrutura do Ministério responsável. Estes deverão manter

sistemas de coleta e tratamento de informações com esta finalidade. Em

muitos casos, entretanto, as informações serão buscadas junto a outras fontes

que podem ser instituições oficiais ou mesmo privadas, quando de

reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco Central, DIEESE, ANBID,

entre outras.

o Periodicidade: Freqüência com a qual o indicador é apurado. Por exemplo:

anual (apurado uma vez ao ano); mensal (apurado uma vez ao mês); bienal

(apurado a cada dois anos).

o Base geográfica: Menor nível de agregação geográfica da apuração do índice,

podendo ser municipal, estadual, regional ou nacional.

o Fórmula de cálculo: Demonstra, de forma sucinta e por meio de expressões

matemáticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador. Por

exemplo, para o indicador "Espaço aéreo monitorado", a fórmula de cálculo

poderia ser "Relação percentual entre o espaço aéreo monitorado e o espaço

aéreo sob jurisdição do Brasil", assim como para o indicador "Incidência do

tétano neonatal" a fórmula de cálculo poderia ser "Relação percentual entre o

número de casos novos de tétano neonatal e o total da população menor de

um ano de idade".

8- Apresentação ao Legislativo e Comunidade


Gestão Pública

Criar apresentação da proposta ao legislativo e comunidade, para aprovação e inclusão junto

ao P.P.A. para realização.

Tema 17 – Oficina Prática

Ação dos Discentes na Atividade

Baseado no conteúdo visto até o momento, deverão montados grupos de trabalho, sendo

que cada um deverá “construir” uma proposta de programa de governo, baseado em um tema de

interesse público e conhecimento de todos os membros.

Tema 18 – Plano Pluri Anual – PPA

O Plano Plurianual é um plano de médio prazo, através do qual se procura ordenar as ações

do governo que levem ao atendimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro

anos, ao nível do governo federal, e também de quatro anos ao nível dos governos estaduais e

municipais.

Importante sobre o PPA mencionar de que o mesmo agrega todos os programas de governo,

o que o torna algo extremamente complexo de ser gerenciado.

Sobre o PPA a Constituição prevê:

Art. 165. § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública








7. Formalização


Gestão Pública

federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as

relativas aos programas de duração continuada.

Art. 167 § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um

exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano

plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de

responsabilidade.

O Plano Plurianual é a primeira peça do Orçamento Público a ser elaborada por um governo

após a sua posse. O Plano deve ser submetido ao Congresso Nacional, no caso da União, ou a

Câmara, no caso do Estado e dos Municípios, até quatro meses antes do encerramento do primeiro

no de mandato e devolvido para sanção até o final da sessão legislativa, cobrindo o período que vai

do inicio do segundo ano do mandato ao final do primeiro ano do mandato seguinte. Está cobertura

foi definida com o intuito de criar mecanismos de continuidade administrativa que levem as

Administrações que se iniciam a dar seguimento às ações deixadas em andamento pelas

Administrações anteriores.

A Constituição atribui ao PPA caráter super-ordenador em relação à LDO (Lei de Diretrizes

Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual), ao fixar:

Art. 166 § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não

poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Características Específicas

Lei de iniciativa do poder executivo;

Estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública

federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada.

Abrangência:

Administração Direta – Compreendida em Poder Executivo e Legislativo;

Administração Indireta – Compreendida em Fundações, Autarquias, Empresa Pública,

Empresa Economia Mista.


Gestão Pública

Dada a inexistência da Lei Complementar que normatiza a forma e o conteúdo (prevista no

art. 165, § 9º da Constituição Federal) do PPA, cada administração tem encontrado sua forma

peculiar de apresentação. Entretanto alguns conteúdos básicos são comuns a todas as peças (PPA).

Entre eles podemos destacar:

Texto da Lei que institui o plano plurianual;

Explicitação das fontes de recursos e das orientações para sua alocação – geralmente são

expressos em valores médios do exercício em que está sendo elaborado o plano. As

estimativas das fontes de recurso são fixadas exclusivamente para conferir consistência ao

Plano, não se constituindo em limites para elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e

leis orçamentárias.

Explicitação dos Programas e seus objetivos, indicadores e montantes financeiros por

categorias agregadas (despesas correntes e despesas de capital) ;

Detalhamento dos programas por ações, indicando o título esta, o seu produto (meta) e

unidade de medida e o valor planejado.

Considerando o princípio da legalidade, o planejamento governamental conta com os

instrumentos legais, instituídos e articulados pela Constituição Federal:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão”:

I – O Plano Plurianual;

II – As diretrizes orçamentárias;

III – Os orçamentos anuais.

& 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada”

“O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do

mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do

primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

(ADCT, art. 35, § 2º, I). A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 04/05/2000)

também cria vínculos específicos de integração do PPA com as LDO’s e LOA’s (artigos 5º e 16)


Gestão Pública

Art. 5º. O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível

com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas

desta Lei Complementar:”

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que

acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação

orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com

o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.”

Os textos legais estabelecem a obrigatoriedade da elaboração, contudo, também, já indicam

o uso gerencial dos instrumentos, cabendo aos agentes públicos a plena utilização dos mesmos para

a melhoria da ação governamental. Entender os instrumentos legais de planejamento apenas como

formais resulta em um grande aumento da burocracia e da gestão apenas formal. No que diz

respeito ao processo de planejamento municipal, destacam-se, ainda, no contexto legal: O Estatuto

da Cidade - que estabelece as diretrizes para a elaboração dos Planos Diretores Municipais; as leis

orgânicas municipais, e, a lei dos consórcios que regulamenta a cooperação intermunicipal.

Estrutura PPA

Em sua estrutura, o Plano deverá apresentar a percepção da realidade municipal através de

cenários sócio-econômico e fiscal, bem como os Objetivos Estratégicos e Estratégias setoriais ou

inter-setoriais. As estratégias ou desafios são materializados através de programas ou conjuntos de

programas, segundo a estrutura regional do município.

Deste modo, a estrutura do Plano Plurianual consiste nos seguintes elementos:

I - Mensagem do Chefe do Executivo, contendo:

a descrição da situação sócio-econômica e ambiental do Município.

o cenário fiscal;

a análise ou visão estratégica;

os objetivos estratégicos;

as estratégias ou políticas setoriais e intersetoriais.

II - Projeto de Lei, contendo:

o contexto e as disposições preliminares;

a forma de gestão do Plano;

os dispositivos para revisões do Plano e outras providências legais.


Gestão Pública

III - anexos, contendo:

a apresentação dos programas de governo e suas ações;

a regionalização adotada pelo Município;

O Plano Pluri Anual sob Ótica de Gestão

O Plano Plurianual - PPA é a base do sistema de planejamento público, indicando os

objetivos (estratégicos e dos programas), as ações, os bens e serviços que serão alvos dos esforços

do governo no seu período de vigência.

Elaboração da Proposta para Despesas

A elaboração do Plano Plurianual deve articular diversos agentes, como a equipe de governo

e a sociedade, no sentido de realizar os ajustes da agenda de campanha às condições fiscais (de

receita e despesa) existentes, priorizando os problemas prioritários, para os governantes e para a

população, a partir dos cenários e informações existentes. Para tanto, a elaboração se divide em

duas macro-etapas: a definição da base estratégica e a construção e identificação dos Programas,

podendo ser subdivida em seis etapas, que são:

I - Etapa de preparação – na qual são providas as condições metodológicas, de informação,

de capacitação e mobilização das equipes, tanto do corpo permanente quanto do governo eleito.

Esta etapa contempla os ajustes da metodologia, já estabelecida anteriormente, de forma a

alinhada-la àquela utilizada pelo governo federal.

II - Etapa de orientação estratégica – na qual são apresentados os estudos e cenários sócio

econômicos e fiscais disponíveis para orientar os ajustes na agenda de campanha, permitindo as

priorizações, que resultarão na base estratégica. Nesta etapa de orientação estratégica, com base

nos insumos que cercam o ambiente organizacional municipal, define-se a base estratégica

municipal, se possível com a aplicação da metodologia do planejamento estratégico municipal, com

a identificação dos objetivos estratégicos e as estratégias prioritárias.

III - Etapa de valorização regional – com apresentação e discussão da orientação estratégica

com a sociedade , através de procedimentos participativos regionalizados (regionalização

pólos/Bairros), de acordo com a realidade de cada município.


Gestão Pública

IV - Etapa de elaboração dos programas de governo – nesta etapa, as equipes das unidades

executoras são preparadas e recebem as orientações estratégicas para o detalhamento das

estratégias em programas de governo municipal, compatibilizando as diretrizes estratégicas com as

diretrizes setoriais, já estabelecidas em lei, e os programas e ações em andamento). A elaboração

dos programas compreende uma fase qualitativa, onde são processados os problemas de cada

segmento a ser atendido, dentro das estratégias explicitadas nas orientações estratégicas,

identificando causas, propondo e avaliando as soluções mais viáveis. Esta análise resulta em um

conjunto articulado de ações, que serão alocadas nas unidades e executadas ao longo do plano.

Também verifica-se aqui os recursos necessários, físicos e financeiros.

V - Etapa de validação do Plano junto ao nível estratégico de governo – esta etapa volta-se à

verificação para detectar se as prioridades estão sendo atendidas, se os programas correspondem às

expectativas geradas durante a campanha, e se também se ajustam ao cenário fiscal.

VI - Acompanhamento do processo de avaliação do Plano junto ao Legislativo - através da

participação nas audiências públicas e da prestação de informações necessárias à analise.

A organização e a gestão das ações de governo por meio de programas é um dos

resultados das reformas do Estado Brasileiro em curso nas últimas décadas. Essas mudanças

têm por objetivo ampliar a capacidade de gestão dos entes federados do país (União,

Estados e Municípios), aprimorando a competência do setor público na formulação e

implementação de suas políticas públicas, tendo como princípios a eficiência, a eficácia,

efetividade e a integração das mesmas nos três níveis.

Mesmo que os instrumentos de planejamento estejam legalmente constituídos, o pleno

funcionamento de um modelo de gestão para resultados, que tem base no gerenciamento dos

programas de governo, ainda requer avanços, sobretudo no que tange à construção e/ou

restauração da competência (conhecimentos, habilidades e atitudes) dos agentes públicos, por meio

da capacitação e do estímulo à aprendizagem dos servidores públicos envolvidos com a gestão

pública, com foco em planejamento, gerenciamento e avaliação dos programas.

O ponto inicial para qualquer planejamento é conhecer as necessidades públicas de uma

cidade, isto se alcança através do conjunto de ações que podemos chamar de diagnóstico. Nele são

levantadas as demandas sociais, a vulnerabilidade e as potencialidades da entidade (município,

estado ou união), a carência de infra-estrutura e a análise macroeconômica. Após a elaboração do

diagnóstico é possível conhecer a realidade, definir objetivos que se pretende alcançar e expressá-

los através de programas.


Gestão Pública


Elaboração do Diagnóstico

ELABORAÇÃODIAGNOSTICO

Vulnerabilidade e Potencialidades

Demandas Sociais

Análise Macroeconômica

Carência de infra-estrutura

COMUNIDADE

ECONOMIA

INFRA ESTRUTURA

ENTIDADE

Elaboração doDiagnóstico

Define os Objetivos Definição da Realidade

EstratégiasProgramas e

Metas

ELABORAÇÃO PLANO PLURIANUAL

Gestão Pública

Todo o Plano é formado por um conjunto de programas que determinaram as ações

governamentais de uma administração.

Descritivo Estrutura P.P.A:

As Organizações privadas e públicas nos seus diferentes níveis (Estadual, Federal e

Municipal) vem transformando o Estado através da implementação de novos modelos de gestão,

que se alinham com a complexidade do momento atual e que impõe expressivas mudanças no

modelo de planejamento e gerenciamento.

A base deste modelo é a administração gerencial voltada para resultados, com fixação de

diretrizes, objetivos, metas e prazos a serem cumpridos e vinculados a uma visão estratégica

organizacional. É baseada nos princípios da gestão voltada para resultados, que é uma estrutura

conceitual que reflete uma mudança fundamental nas culturas da gestão através do mundo, o

modelo que se busca implantar alicerçada na realidade, orientando-se para resultados, buscando a

transparência, a responsabilidade e o compromisso com os objetivos propostos.

Os conceitos como qualidade, produtividade e responsabilização, estão sendo

paulatinamente incorporados pela administração pública, tendo em perspectiva os seguintes

objetivos:

Reorganização Organizacional;

Redução de custos;

Equilíbrio das finanças;

Aumento da transparência e da articulação com a sociedade;

Atendimento de qualidade aos clientes;

Direcionamento do trabalho com definição de prioridades e cobrança de resultados;

Introdução, entre os funcionários e servidores públicos, da cultura da qualidade,

produtividade, trabalho por resultados e responsabilidade;

Superação do modelos burocráticos;

Incorporação de técnicas gerenciais;

Descentralização e Terceirização de serviços, transferindo recursos e competências

para órgãos, municípios e servidores;

Redefinição das funções do Estado.

Para o gerenciamento do plano, o modelo tem como fundamento básico a definição de

responsabilidades, em todos os seus níveis: no estratégico, no tático ou operacional. No nível


Gestão Pública

estratégico são estabelecidos os objetivos estratégicos e as estratégias para atingi-los. A partir das

estratégias são definidos os programas com seus respectivos objetivos e ações (projetos e

atividades), sendo que esse desdobramento acontece no nível tático.

O fim maior desse modelo é o resultado ofertado à sociedade, visando a satisfação do

cliente-cidadão. Portanto, toda ação do Estado volta-se à solução de problemas que atingem

diretamente a sociedade e àqueles que comprometem a sua atuação enquanto gestor dos bens

públicos.

Assim, com base nesses conceitos e princípios da Gestão Gerencial, as normas da

administração pública passam a ser revisadas e ou complementadas, para que o cidadão possa

exercer o papel orientador e controlador da qualidade da organização.

A gestão do planejamento compreende a elaboração, formulação e a avaliação das políticas

publicam, a partir de uma visão estratégica, tendo como ferramentas básicas o método do PDCA, o

planejamento estratégico, a gestão de programas e o gerenciamento das diretrizes, viabilizando uma

gestão integrada dos instrumentos legais de planejamento (PPA, LDO e LOA);

A gestão de pessoas tem como fim maior o desenvolvimento dos servidores públicos, tendo

como abrangência à profissionalização, a avaliação do desempenho, o clima organizacional, a

formação, a liderança e a comunicação. A gestão de processos compreende a definição, a execução,

a avaliação, a análise e a melhoria dos processos organizacionais, finalísticos e de apoio,

incorporando-os aos requisitos dos clientes – cidadãos.

A gestão da padronização refere-se ao estabelecimento de um sistema documentado, com

formato de normas administrativas, diferenciado das normas jurídicas. Nesse mesmo contexto, a

gestão das Informações tem como objetivo oferecer aos dirigentes e servidores públicos

informações precisas e de qualidade para apoio às decisões, contribuindo para tornar a

administração publica mais transparente, garantindo-lhe o caráter democrático de orientação para o

cidadão.

Todas essas questões envolvem providências para que seja feita uma reestruturação

administrativa, que envolve o estabelecimento de critérios e orientações para a adequação

organizacional dos órgãos, segundo uma visão estratégica, tendo claro os seus produtos. No que se

refere à gestão do planejamento, este é entendido como um processo que não se esgota na

concepção de um plano, de um programa ou de um projeto, pois forma um ciclo de gestão:

planejamento, execução, avaliação e ação corretiva. Graficamente, pode ter suas etapas

representadas (ciclo de gestão), conforme o método de gerenciamento do PDCA que

consubstanciam o Planejar (Plan), Executar (DO) Avaliar (CHECK) e a Ação Corretiva (ACTION),

aplicada ao setor público.


Gestão Pública

Definição da Base Estratégica de Governo

A orientação estratégica para o governo, no período do PPA, deverá ter como insumos o

planejamento estratégico, os planos e os programas, e fundamentalmente a proposta de governo

compromissada com a sociedade durante a campanha eleitoral.

O modelo de gestão voltada para Resultados, nosso paradigma atual, recomenda que o

marco inicial do processo de planejamento seja a elaboração do planejamento estratégico, por que

possibilita, posteriormente, a elaboração dos Planos municipais (Plano Diretor, PPA, PTA, LOA), a

partir de uma avaliação estratégica dos municípios e da sua inserção nos contextos internacional,

nacional, regional e estadual, resultando, como produto desse processo, a identificação de objetivos

estratégicos e estratégias, nas dimensões econômica, social, ambiental, urbana e institucional,

prioritárias, que deverão ser incorporadas nos planos táticos e operacionais.

Para abordar a realidade social através dos problemas é necessário, inicialmente,

estabelecer um conceito de problema. Assim, apresentamos algumas definições:

Comportamento indesejável ou resultado final que necessita de correção em vista

dos objetivos da organização;

Uma situação negativa existente;

Uma situação considerada insatisfatória;

É algo inaceitável para quem o percebe;

É algo solucionável;


Gestão Pública

Avaliação do Cenário Fiscal e Receitas

Muito embora um plano seja um produto de opções políticas da base de Governo ele

sempre estará condicionado aos limites legais e constitucionais e restrições intrínsecas dos meios

inerentes ao processo de planejamento. Os limites e restrições devem ser levados em consideração

na elaboração, pois as mesmas deverão ser observadas também a execução do plano.

Existe uma quase unanimidade entre especialistas em planejamento de que as opções das

políticas não se subordinam as condições técnicas, mas todos são unânimes em afirmar que as

opções de políticas públicas estarão limitadas pelas condicionantes de planejamento. Essas

condicionantes podem ser técnicas, administrativas, ambientais, políticas, financeiras, legais, etc.

Entre estas condicionantes temos, como exemplo, diversas limitações constitucionais e

legais como:

O cálculo do valor mínimo para aplicação em saúde no município;


Oportunidade

Demanda

Problema Objetivo + Indicador

Causas Ações

C1 A1

C2 A2

C3 A3

Gestão Pública

O cálculo do valor mínimo para aplicação em educação no município;

Os valores limite de gastos com pessoal no poder legislativo e executivo municipal;

Os valores limites para gastos com despesa de pessoal das câmaras municipais.

Ao planejador cabe observar e cumprir as restrições e limites a fim de que possa dar à

máxima efetividade a execução do plano, pois de que adiantaria planejar valores sem a observância

dos limites se não haveria possibilidades de execução ou, por outro lado, poderia planejar sem

observar os limites e executar em desconformidade com observância dos mesmos e incorrer num

crime de responsabilidade.

Uma das condicionantes mais importantes em processo de planejamento e que impacta na

efetividade da aplicação do plano diz respeito à correta elaboração do cenário fiscal.

Para elaboração da projeção do cenário futuro que compreende o plano sugerimos o

conteúdo:

I. Projeção das receitas públicas por categoria e subcategoria econômica;

II. Resumo das despesas total por grupo, subgrupo e reserva de contingência;

III. Calculo da Receita Corrente líquida;

IV. Demonstrativo das despesas por função;

V. Quadro resumo total dos valores dos programas do PPA por tipo de programa -

Apoio administrativo e finalísticos;

VI. Tabela demonstrativa com os programas e os valores para cada ano do PPA.

Para fazer a avaliação das finanças públicas do período passado o planejador deve levar em

consideração os valores registrados nos balanços da contabilidade pública municipal do período

avaliado.

Limites e Restrições ao Planejamento

Existem ainda outros limites e restrições à elaboração do planejamento e que o analista

deve ficar atendo na elaboração do plano.

Poder Executivo:

54% da receita corrente líquida para despesa de pessoal, (LC 101);

25% da receita de impostos, compreendida as transferências na manutenção e

desenvolvimento do ensino, (Art. 212 CF e emenda 53, Fundeb);


Gestão Pública

15% da receita tributária para aplicação na saúde, (ADCT Art. 77 e emenda 29);

1,2 vezes a RCL é o limite para a dívida consolidada líquida do município, (Resolução

40 do senado federal).

Poder legislativo:

6% da receita corrente líquida para despesa com pessoal, (LC 101);

Limite da despesa do Poder Legislativo (de acordo com a população) calculado sobre

o somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e

nos arts. 158 e 159, efetivamente realizados no exercício, (Art. 29-A da CF);

Limite de 70% da receita para folha de pagamento, incluído o gasto com subsídio dos

seus vereadores, (Art. 29-A, § 1º).

Recursos de convênio:

Evolução da captação e execução de recursos de convênios:

Despesas obrigatórias e essenciais:

Evolução das despesas com pessoal (inclusive os contratos de substituição);

Evolução das despesas com encargos (PIS-PASEP, INSS)

Evolução das taxas: água, luz, telefone da sede e regionais;

Evolução dos contratos para a sede e regionais: limpeza, manutenção e locação de

veículos, vigilância, publicidade, locação de imóveis, manutenção de imóveis e

equipamentos, manutenção de TI e outros, discriminados por finalidade;

Resumo das Fases do Planejamento

Avaliar cenário social e detectar problemas

Estabelecer prioridades e valores financeiros necessários

Avaliar disponibilidades financeiras

Distribuir recursos entre instituições e pastas de governo

Estabelecer programas para ações de governo

Criar cronograma de ações

Controlar fluxo de caixa para realização dos projetos


Gestão Pública

Tema 19 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos

anuais, compreendidos aqui o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o

orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da

administração pública, estabelecidos no plano plurianual.

A LDO é a segunda peça do orçamento público, foi instituída pela Constituição de 1988,

devido ao seu caráter de instrumento de formulação de políticas públicas, se caracteriza como uma

lei mais importante do que a orçamentária (LOA).

Art. 165 CF:

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de

capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da

lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária

e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

LC 101/00 – LRF:

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do

art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas

hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no

inciso II do § 1o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados

dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a

entidades públicas e privadas;

II - (VETADO)

III - (VETADO)


Gestão Pública

§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de

Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores

correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e

primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem

e para os dois seguintes.

§ 2o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e

metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,

comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e

evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da

política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três

exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a

alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores

públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza

atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de

receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter

continuado.

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,

onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de

afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,

caso se concretizem.

§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará,

em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e

cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais

agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício

subseqüente.

Portanto, depreende-se que a LDO tem por objetivo estabelecer as metas, diretrizes e

prioridades a serem estabelecidas na LOA.


Gestão Pública

Deverá evidenciar, portanto, dentre de suas prioridades, os programas governamentais

constantes no Plano Pluri Anual – PPA, a serem contemplados na LOA, bem como estabelecer os

programas prioritários que não tenham duração continuada, portanto, não inseridos no PPA, para os

quais devem ser previstos recursos para sua execução.

Nos termos do que estabelece o ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), em

seu Artigo 35, o projeto da LDO deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional

ate 15 de abril de cada ano e devolvido para sanção até 30 de junho. O não acatamento do prazo

pelo Executivo motiva a instauração de processo por crime de responsabilidade, enquanto que a não

aprovação pelo Legislativo, conduz à automática prorrogação da sessão legislativa conforme previsto

no Art. 57, § 2º da Constituição Federal.

“Art. 57. § 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação

do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”

Os critérios para elaboração da LDO terão de ser, necessariamente, os contidos na

Constituição Federal, na LRF e na Lei Orgânica do Município, se houver.

Portanto, não se admite a hipótese do projeto ser rejeitado.

Sobre a LDO a Constituição prevê:

Art. 165 § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de

capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da

lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária

e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

Art. 166 § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias

não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.



A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração

pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente,

orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação

tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.


Gestão Pública

Abrangência:

Administração Direta – Compreendida em Poder Executivo e Legislativo;

Administração Indireta – Compreendida em Fundações, Autarquias, Empresa Pública,

Empresa Economia Mista.

Estruturação da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

Segundo a Constituição Federal em seu art. 165 § 9º uma lei complementar deveria ser

editada para regular a matéria sobre a LDO. Durante muito tempo os entes da federação

aproveitaram-se dessa lacuna legal e tornaram a LDO um instrumento desconectado do Plano

Plurianual e da Lei Orçamentária Anual. A partir da publicação da LRF (Lei de Responsabilidade

Fiscal), a LDO passa a ser um verdadeiro instrumento de Planejamento norteador da Elaboração do

Orçamento. Isso fica claramente demonstrado ao analisarmos novo conteúdo e formato que a LRF

estabelece para a LDO.

Segundo a LRF a Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá estabelecer:

I. O necessário equilíbrio entre receitas e despesas;

II. Os critérios a serem seguidas para contingênciar (reservar, congelar, não comprometer)

dotações orçamentárias, quando o comportamento da receita indicar a probabilidade de

não serem atingidos os resultados previstos;

III. Normas relativas ao controle de custos

IV. Normas relativas à avaliação das ações de governo, quando financiados com recursos do

Orçamento.

V. As regras e condições para auxílios e subvenções a entidades privadas;

VI. As regras e condições para efetuar transferências de recursos para entes da Administração

Indireta, tais como autarquia, fundações, empresas;

VII. A impossibilidade de se iniciarem novos projetos sem que antes tenham sido integralmente

atendidos aqueles em execução;

VIII. A definição de critérios para o Poder Executivo estabelecer a programação financeira do

ente da federação;

IX. A autorização,quando couber, para o ente da federação realizar despesas próprias de outros

entes da federação, como por exemplo, a necessária autorização para o Município realizar

despesas para a manutenção do Tiro de Guerra.

X. O percentual da Receita Corrente Líquida que será destinado à Reserva de Contingência.


Gestão Pública

XI. O valor da despesa considerada irrelevante, com vistas ao disposto no artigo16 da LC 101, de

04.05.2000.

XII. As alterações na legislação tributária;

XIII. O índice de preços que atualizará monetariamente o principal da dívida mobiliária

refinanciada.

Além do conteúdo apresentado acima a LDO deverá apresentar um Anexo de Metas Fiscais,

em que deverão ser discriminadas as metas, tanto de arrecadação como de gastos, para os três anos

seguintes. Dessa forma, entende-se como Meta Fiscal, o que se estima arrecadar e, com base nessa

arrecadação estimada, o que é fixado como gasto.

O Anexo de Metas Fiscais deverá corresponder a um triênio móvel devendo ser

reprogramado a cada exercício realizado, compreendendo:

A estimativa de Receita, a fixação da despesa e, da comparação entre elas, a previsão dos

resultados primários e nominais.

A previsão, para o triênio considerado, do estoque da dívida do ente da federação,

discriminando os valores do Passivo Financeiro e Permanente.

A avaliação, quando couber, das metas estabelecidas para o exercício anterior.

A evolução do Patrimônio Líquido do ente da federação.

A avaliação financeira e atuarial, quando couber, dos fundos de previdência dos servidores

públicos.

A estimativa de receita, acompanhada de memória de cálculo e, se for o caso, da

compensação da renúncia de receitas.

As estimativas, quando couber, da margem de expansão das despesas obrigatórias de

caráter continuado.

A LDO deverá ainda apresentar um Anexo de Riscos Fiscais, em que deverão ser

discriminadas e avaliadas as possibilidades de se incorrer em pagamentos sobre os quais não se

possui convicção plena, bem com a não realização das receitas previstas, o que poderá ocorrer ao

longo da execução orçamentária.

Estarão discriminadas nesse Anexo, por exemplo, as ações judiciais que ainda não

transitaram em julgado e que, no caso de uma sentença desfavorável ao ente da federação,

constituir-se-ão despesas que deverão ser honradas e, ainda, as receitas que, por alguma

eventualidade, poderão não ser realizadas. Portanto, fica claro que todas as despesas, mesmo as


Gestão Pública

incertas, assim como as receitas, deverão ser discriminadas, o que, mais uma vez, caracteriza a

seriedade com que o Planejamento das ações de governo deverá ser realizado.

Tema 20 – Lei Orçamentária Anual – LOA

O Orçamento Público é um documento que prevê as quantias de moeda que, num período

determinado (normalmente um ano), devem entrar e sair dos cofres públicos (receita e despesa

públicas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa

mais relevantes. Usualmente formalizado por meio de Lei, proposta pelo Poder Executivo e

apreciado e ajustado pelo Poder Legislativo na forma definida pela Constituição.

Na sistemática delineada pela Constituição, os orçamentos anuais devem ajustar-se à Lei de

Diretrizes Orçamentárias e ao Plano Plurianual, discriminando as previsões de receitas e as alocações

para despesas segundo diferentes perspectivas. Nesse sentido são utilizados vários sistemas de

classificação. Dentre os quais podemos destacar:

Classificação Institucional – classificação orçamentária que evidencia o programa de trabalho

do governo segundo os Poderes, Órgãos e Unidades Orçamentárias que são responsáveis

pela execução ao nível de categorias programáticas no seu menor nível. Sua ênfase e na

definição da responsabilidade pelo gasto (qual a unidade que executará o gasto).

Classificação Funcional – Classificação instituída pela Portaria nº 42, de 1999, do MPOG. Tal

classificação é composta por 28 funções, desdobradas por um conjunto de cerca de 110

subfunções. Esta classificação foi instituída para atender ao disposto no Art. 2, § 1º, I, da Lei

nº 4320/64 que dispõe:

Integrarão a Lei de Orçamento:

I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do

Governo.”

Esta classificação é complementada pela Classificação Programática peculiar de cada

governo.

Classificação Programática – Classificação Instituída pela Portaria nº 42, de 1999, do MPOG,

como instrumento de articulação entre os planos e orçamentos e de complementação da

Classificação Funcional instituída por esse Ato. Em seu conjunto essas duas classificações


Gestão Pública

substituem a Classificação Funcional-Programática adotada pela Portaria nº 9, de 1974.

Nessa classificação a determinante básica é a estrutura de programas definida no Plano

Plurianual. Na Classificação Programática existem dois níveis: Programas e Ações. Segundo a

Portaria nº 42 entende-se por Programa:

O instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores

estabelecidos no plano plurianual.

Quanto as ações, segundo a referida Portaria, elas estão organizadas em três categorias:

Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto

que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente,

das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de

governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma

de bens ou serviços;

Classificação Econômica – modalidade de classificação das despesas públicas instituída pelo

art. 12 da Lei 4320/64, constituída de duas categorias: Despesas Correntes e Despesas de

Capital, com a finalidade de propiciar elementos para a avaliação do efeito econômico das

transações do setor público. Sua ênfase está no efeito dos gastos sobre a economia.


Gestão Pública

Exemplo de Anexo Analítico de Despesa – LOA:

(Esfera Municipal)

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

ÓRGÃO 02 Prefeitura Municipal

UNIDADE ORÇAMENTÁRIA 02.02 Secretaria Municipal de Educação

UNIDADE EXECUTORA 02.02.02 Coordenadoria de Ensino Fundamental

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

FUNÇÃO 12 Educação

SUBFUNÇÃO 361 Ensino Fundamental

CLASSIFICAÇÃO PROGRAMÁTICA

PROGRAMA 0001 Escola ao seu alcance

AÇÃO 1116 Construção de escolas

FONTE DE RECURSOS 01 Tesouro

CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA

CATEGORIA ECONOMICA 04 Capital

NATUREZA DE DESPESA 04 Investimentos

MODALIDADE DE APLICAÇÃO 90 Direta

ELEMENTO DE DESPESA 51 Obras e Instalações

SUBELEMENTO DE DESPESA 99 Outras Obras e Instalações

VALOR R$ 660.000,00

Tipos de Orçamento

A Constituição Federal em seu artigo 165, § 5º, I ,II, III, prevê que a LOA compreenderá três

tipos de orçamento. São eles:

Orçamento Fiscal – a expressão significa o detalhamento dos montantes das receitas que

deverão ser captadas pelo Estado por meio do exercício do poder fiscal a ele delegado bem

como dos gastos e das programações que serão financiados por seu intermédio.


Gestão Pública

Abrangência: Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e

indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

Orçamento de investimento das empresas – este orçamento abrange a programação de

investimentos de todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a

maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é formulado sob metodologia

diferenciada da usada nos orçamentos fiscal e da seguridade social, sob a coordenação do

Departamento de Coordenação e Controle de Empresas Estatais, do MPOG.

Abrangência: empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do

capital social com direito a voto.

Orçamento da Seguridade Social – a expressão significa o detalhamento sob forma de um

orçamento individualizado, dos montantes das receitas vinculadas aos gastos da seguridade

social, especialmente aqueles à conta das contribuições sociais nominadas no art. 195 da

Constituição, captadas pelo Poder Público, bem como de outras que lhe sejam transferidas

do orçamento fiscal, e dos detalhamentos das programações relativas a saúde, à previdência

e assistência social financiadas por tais receitas.

Abrangência: todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou

indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O

orçamento Fiscal e de Investimento de Empresas deverão ser compatibilizados com o plano

plurianual, e terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo

critério populacional.

É importante ressaltar que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento fiscal, o

orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social não sendo

necessárias leis específicas para cada orçamento.

Legislação

A Lei Orçamentária Anual é o instrumento de programação efetivo das ações que serão

executadas e que viabiliza a concretização do PPA, através dos padrões estabelecidos na LDO.


Gestão Pública

CF, artigo 165:

A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos

a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e

fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,

anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e

creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com

o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-

regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para

abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda

que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Artigo 166:

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de

anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito

Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou


Gestão Pública

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser

aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional

para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não

iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de

lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser

utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com

prévia e específica autorização legislativa.

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os

créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas

de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou

especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria

absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a

repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e

159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para

manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da

administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §

2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por

antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º

deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa

e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma

categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia

autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;


Gestão Pública

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos

orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de

empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização

legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive

por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições

financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.(Incluído pela Emenda

Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o

art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de

benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído

pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro

poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize

a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro

em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos

últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus

saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a

despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna

ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se

referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a

e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento

de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).

LRF (LC 101/00):

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o

plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei

Complementar:


Gestão Pública

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o

do art. 4o;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da

Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao

aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,

definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de

diretrizes orçamentárias, destinada ao:

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais

imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as

receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei

orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada

não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes

orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa

ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com

duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano

plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art.

167 da Constituição.

Ainda, o parágrafo 1º junto artigo 40 da Lei 10.257 (Estatuto da Cidade) estabelece que o

Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento Municipal, devendo o PPA, LDO e LOA

incorporar as diretrizes e prioridades nele contidas.

Fases LOA

Preparação

As medidas preparatórias à elaboração da LOA reportar-se-ão aos programas e ações

governamentais definidos no PPA e priorizados pela LDO, somando-se ainda aquelas ações adstritas


Gestão Pública

apenas ao exercício financeiro. Pelo pressuposto de que o processo de planejamento orçamentário

foi conduzido de forma integrada, nesta etapa serão consignadas de maneira mais detalhada as

previsões de receitas, fixação de despesas e alcance de resultados, para fins de atingimento das

metas priorizadas na LDO. Cabe ainda ressaltar que a proposta orçamentária deverá obedecer os

princípios da Universalidade, Unidade, Anualidade e Exclusividade.

Elaboração

O planejamento junto ao PPA e LDO materializar-se-ão de forma ordenada junto à Lei

Orçamentária Anual. Conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu artigo 48,

deverão ser realizadas audiências públicas durante o processo de elaboração das peças de

planejamento.

Aprovação

A aprovação se dá no Legislativo, devendo ser assegurada a participação popular também

através de audiências públicas. Cumpre citar que, conforme artigo 44 do Estatuto da Cidade, o

projeto de Lei Orçamentária sequer poderá ser discutido em sessão Legislativa sem prévia realização

de Audiências Públicas.

Execução

Nesta etapa ocorre a execução do orçamento propriamente dita.

O Administrador deverá manter vigilância sobre:

Cumprimento das metas fiscais;

Controle das metas físicas;

Ações governamentais;

Indicadores;

Programas de governo.

Caso necessário deverão ser adotadas medidas corretivas.

Assim como na LDO, caso haja expansão, criação o aprimoramento da ação governamental,

deverá haver declaração expressa do Gestor Público, não sendo admitida realização de despesas

sem prévia autorização legislativa.


Gestão Pública

Alteração

Tanto quanto para LDO, a LOA pode ser alterada, tanto na fase de Elaboração quanto

Execução, caso sejam detectadas distorções ou necessidade de ajustes.

Importante observar que, dependendo da natureza das alterações, podem ser necessárias

alterações também junto à PPA e LDO.

Após aprovada, alterações sobre a LOA deverão percorrer os mesmo caminhos da

elaboração inicial.



Tem como princípio geral a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar

a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos

aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Compreendem todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas

em lei.

Compreende todas as despesas próprias dos órgãos do Governo.

Todas as receitas e despesas constam pelos seus totais, vedadas quaisquer

deduções.

Poderá conter autorização ao Executivo para:

Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas às

disposições do artigo 43 da Lei 4320/64;

Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por

antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que

o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.

O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens

imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem

especìficamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que

jurìdicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício. Esta

autorização poderá constar da própria Lei de Orçamento.


Gestão Pública

A lei não poderá consignar dotações globais destinadas a atender indiferentemente

a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer

outras, ressalvado o disposto no artigo 20 em seu parágrafo único da Lei 4.320/64:

Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não

possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução

da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas

entre as Despesas de Capital ...

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à

fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de

créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita, nos termos da lei.

Quadros que Integram a Lei Orçamentária segundo a Lei 4.320/64

Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;

Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas;

Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

Forma de Encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária

A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos

prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios compor-se-á:

Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira,

documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais,

restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da

política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente

no tocante ao orçamento de capital;

Projeto de Lei de Orçamento (dispositivo legal);

Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em

colunas distintas e para fins de comparação:


Gestão Pública

a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se

elaborou a proposta;

b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;

c) A receita prevista para o exercício a que se refere à proposta;

d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior;

e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e

f) A despesa prevista para o exercício a que se refere à proposta.

Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em

termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos

serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e

administrativa.

Demonstrativo com descrição sucinta das principais finalidades de cada unidade

administrativa, com indicação da respectiva legislação.

O Poder legislativo e o Orçamento Público

A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, o Poder Legislativo voltou a ter

competência para discutir e votar o orçamento público.

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento

anual e aos créditos adicionais são apreciados, no caso da União, pelas duas Casas do Congresso

Nacional, , no caso dos Estados e Municípios pela Câmara, na forma do regimento comum.

Quando os referidos projetos de lei são encaminhados ao Poder Legislativo, são apreciados

pela Comissão Mista de Orçamento. Essa foi instituída com vistas a dar cumprimento às disposições

contidas no art. 166 da Constituição Federal. Tem como atribuição:

I. Examinar e emitir parecer sobre os projetos e sobre as contas apresentadas anualmente

pelo Presidente da República, Governador ou Prefeito, conforme o caso;

II. Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais

previstos na Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.

III. Receber as emendas aos projetos e emitir parecer sobre elas.


Gestão Pública

O Poder Legislativo, dentro das atribuições que lhe são conferidas, podem apresentar

emendas aos projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento

anual.

As emendas são o meio pelo qual os Parlamentares e órgãos do Poder Legislativo (Comissões e

Bancadas) atuam sobre os projetos de Lei, acrescendo, suprimindo ou modificando itens na proposta

do Poder Executivo. As emendas compreendem três modalidades: emenda ao texto, emenda à

receita e emenda à despesa.

As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e

apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, ou pela

Câmara, no Estado ou Município.

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando

incompatíveis com o plano plurianual.

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente

podem ser aprovadas caso:

I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II. Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de

despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) Dotações para pessoal e seus encargos;

b) Serviço da dívida;

c) Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito

Federal;

III - Sejam relacionadas:

a) Com a correção de erros ou omissões; ou

b) Com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária

anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante

créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

O Chefe do Poder Executivo poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor

modificação nos projetos enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja

alteração é proposta.


Gestão Pública

Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis

Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento

vigente.

Vale lembrar que entre as funções elementares do poder legislativo está a de fiscalizar o

poder executivo, votar leis orçamentárias, e, em situações específicas, julgar determinadas pessoas,

como o Presidente da República ou os próprios membros da assembléia.


Gestão Pública


Comparativo Cronológico PPA/LDO/LOA

Gestão Pública

Tema 21 – Estudo de Caso – PPA Município de São Paulo


Será disponibilizado aos discentes acesso ao PPA junto ao Município de SP (período 2010-

13).

Cada grupo deverá interpretar os seguintes tópicos:

a) Quanto ao anexo I – A projeção econômica da equipe técnica é favorável ? Justifique.

b) Quanto ao anexo III – Escolha dois programas de governo e realize uma avaliação dos

mesmos, comentando sobre indicadores, foco, objetivo, etc.

Parte 06 – Legislação

Nesta parte estaremos estudando noções básicas referentes às principais normas que

regulam as ações do administrador público.

Salientamos que o texto não é exaustivo, pois a carga de legislações que envolvem o tema é

por demais extensa, e por si só, poderia representar uma disciplina isolada.

Tema 22 – Noções de Direito Administrativo

Princípios da Administração Pública

As normas que regulamentam a administração pública provêm de diversas fontes, das quais

podemos destacar:

Legislação (Em especial a Constituição Federal)

Doutrina Consagrada

Jurisprudência (Em especial STF e STJ)

Devemos iniciar destacando os princípios constitucionais14.

Dentre vários princípios constitucionais que devem reger a Administração Pública, podemos

destacar os seguintes:

14 Princípios guardam valores fundamentais da ordem jurídica, com observância obrigatória.


Gestão Pública

Legalidade: Este princípio para a Administração Pública está às avessas daquilo que é para o

cidadão. Pois, se para o particular tudo é permitido até os limites da lei, para o gestor

público nada lhe é facultativo senão o que a lei determinar.

Impessoalidade: O gestor público não pode agir por interesse particular, devendo sempre

ser isento de sentimentos pessoais em suas decisões.

Moralidade: A ética e os bons costumes devem nortear as ações praticadas.

Isonomia: Deve-se tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.

Proporcionalidade: Os métodos empregados devem sempre ser compatíveis com os fins

almejados, não cabendo excessos.

Eficiência: A Administração deve adotar os meios menos dispendiosos para realização de

seus objetivos. Lembrando ainda que para a Administração Pública os fins não justificam os

meios.

Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado: Havendo conflito de

interesses, deve prevalecer sempre o desejo coletivo.

Princípio da Presunção de Legitimidade: A Administração Pública age sempre sob presunção

de que age em legítimo interesse coletivo, amparado no princípio da legalidade.

Princípio da Auto-Executoriedade: A Administração Pública independe de autorização para

agir, tendo o dever de cumprir sua missão constitucional.

Princípio da Razoabilidade: Assim como na proporcionalidade, os atos devem ser razoáveis

em seus fins.

Princípio da Motivação: A Administração Pública deve sempre apresentar as razões de sua

ação, devidamente fundamentadas.


Gestão Pública

Princípio da Autotutela: A Administração Pública tem o poder/dever de rever seus atos

sempre que estes se mostrarem nulos, não eximindo a responsabilidade civil e criminal.

Atos Administrativos

Os Atos Administrativos basicamente podem ser Vinculados e Discricionários.

Ato Vinculado: O ato é vinculado, quando a lei estabelece que, perante certas condições, a

Administração deve agir de tal forma, sem liberdade de escolha.

Ato Discricionário: O ato é discricionário, quando a lei deixa certa margem de liberdade de

decisão diante do caso concreto, de modo que a autoridade poderá escolher, segundo

critérios de conveniência e oportunidade, qual o melhor caminho para o interesse público.

Discricionariedade nunca é total, alguns aspectos são sempre vinculados à lei (sujeito,

finalidade, forma).

Tema 23 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF15

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar nº 101, é uma lei

brasileira que tenta impor o controle dos gastos de estados e municípios, condicionado à capacidade

de arrecadação de tributos desses entes políticos. Tal medida foi justificada pelo costume, na política

brasileira, de gestores promoverem obras de grande porte no final de seus mandatos, deixando a

conta para seus sucessores. A LRF também promoveu a transparência dos gastos públicos.

A lei obriga que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de Contas (da

União, do Estado ou do Município). Tais órgãos podem aprovar as contas ou não. Em caso das contas

serem rejeitadas, será instaurada investigação em relação ao Poder Executivo em questão, podendo

resultar em multas ou mesmo na proibição de tentar disputar novas eleições.

Embora seja o Poder Executivo o principal agente responsável pelas finanças públicas e, por

isso, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Legislativo e Judiciário também são

submetidos à referida norma.

A lei inova a Contabilidade Pública e a execução do Orçamento público à medida que

introduz diversos limites de gastos (procedimento conhecido como Gestão Administrativa), seja para

as despesas do exercício (contingenciamento, limitação de empenhos), seja para o grau de

endividamento.

15 Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_de_Responsabilidade_Fiscal.


Gestão Pública

Criado pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, a LRF provocou uma mudança

substancial na maneira como é conduzida a gestão financeira dos três níveis de governo (RESTON,

2000). Tornou-se preciso saber planejar o que deverá ser executado, pois além da execução deve-se

controlar os custos envolvidos, cumprindo o programado dentro do custo previsto (FURTADO, 2002).

Sua criação fez parte do esforço em reformas do estado promovido pelo governo federal para

estabilizar a economia brasileira a partir do Plano Real.

O governo de Fernando Henrique Cardoso propôs a criação de uma lei que controlasse os

gastos dos gestores públicos nos estados e municípios brasileiros, até então vistos como uma grande

fonte de desperdício de recursos. A relatoria do projeto de lei coube a Pedro Novais, na Câmara dos

Deputados, e a Jefferson Peres, no Senado do Brasil. O projeto foi aprovado com o apoio da base do

governo, enquanto os partidos de oposição, foram contrários. Os presidentes da Câmara, Michel

Temer, e do Senado, Antônio Carlos Magalhães, também se opuseram; ambos impetraram Ações

Diretas de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF), propugnando pela anulação da

lei. Os processos se encontram, em 2010, em tramitação no STF.

Em 2010, Antonio Palocci admitiu que ele estava errado quando combateu a Lei de

Responsabilidade Fiscal em 2000.

A Lei Complementar nº 101 (LRF) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal, com amparo nas normas constitucionais sobre finanças públicas

(Capítulo II do Título VI da Constituição).

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente; prevenção de

riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas; cumprimento de

metas de resultados entre receitas e despesas; obediência a limites e condições no que tange a

renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas

consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de

garantia e inscrição em Restos a Pagar.

As disposições da LRF condicionam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Tema 24 – Pesquisa Complementar – LRF16

16 Artigo: “A Lei de Responsabilidade Fiscal e os meios eletrônicos como forma de promoção da transparência fiscal na gestão pública.” PORTO, Ederson Garin. CASTRO, Fabio Caprio Leite de. PEROTONI, Felipe Luciano.


Gestão Pública

Transcrição Parcial de Artigo17:

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000) foi criada com a tarefa de

prevenir riscos e corrigir desvios na gestão fiscal pública. Na busca deste mister, a LRF dispõe de

diversos instrumentos e princípios, cada qual com suas características e aplicação específicas, mas

indispensáveis à consecução daquele objetivo. É neste contexto que se insere o princípio da

transparência na gestão fiscal pública, configurando-se peça importantíssima na moderna

administração dos recursos públicos. O presente trabalho procura abordar o princípio da

transparência a partir do art. 48 da LRF, focando a dissertação nas suas duas formas principais de

manifestação: a divulgação dos instrumentos de transparência através de meios eletrônicos (com

ênfase à Internet) e o incentivo à participação popular. O estudo pretende demonstrar o grande

avanço alcançado a partir da recepção da transparência, de forma explícita, em nossa legislação

fiscal, além da reestruturação da gestão pública por ela realizada, sempre no rastro da legitimidade e

da moralidade. Não obstante, também preocupa-se a monografia em reafirmar a necessidade e os

benefícios que podem ser alcançados através da divulgação das atividades desempenhadas pelo

Poder Público, assim como da inclusão do cidadão no procedimento de tomada das decisões,

prerrogativa que, anteriormente, apenas dizia respeito aos governantes. Somente com a adoção do

princípio da transparência, e, conseqüentemente, da inserção da sociedade como partícipe

integrante e condicionante dos atos da administração, por meio da publicação dos instrumentos e

também através da participação popular – desde o planejamento até a execução do orçamento –,

será possível chegar, de maneira efetiva, a uma gestão fiscal responsável, comprometida com os

resultados e com a própria sociedade.

A transparência tornou-se um dos pilares de sustentação da legitimidade do poder

discricionário na administração pública. A sua importância na ordem orçamentária tem sido

visualizada para efeito de indicação de credibilidade da máquina estatal, bem como para a

demonstração da probidade administrativa, gerando o efeito de confiabilidade no sistema

administrativo.

O interesse crescente na esfera da coisa pública pelo atendimento do princípio da

transparência tem-se mostrado um fenômeno mundial no qual o Brasil tem a sua parcela. A

presente pesquisa tem o fito principal de estabelecer uma descrição sobre as considerações práticas

mais modernas acerca da transparência na área financeira e orçamentária.

A chave de todo o estudo reside na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por conta da grande

mudança provocada na ordem jurídico-econômica brasileira, atuando diretamente na transformação

do olhar político nacional sobre a concepção de orçamento. Em especial, o artigo 48 foi utilizado

17 Fonte: http://jus.uol.com.br/revista/texto/8533/a-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-os-meios-eletronicos-como-forma-de-promocao-da-transparencia-fiscal-na-gestao-publica.


Gestão Pública

como guia para o trabalho, conduzindo a uma estruturação do plano de apresentação mediante

análise do seu conteúdo.

Os dois primeiros pontos objetivam apresentar o contexto em que foi pensada a LRF e os seus

princípios basilares, assim como a previsão legal da transparência, com enfoque na fiscalização, na

gestão orçamentária responsável e na accountability.

O terceiro ponto ancora-se na apresentação dos instrumentos formais em que emerge a

transparência - os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o

respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão

Fiscal.

O quarto ponto enfoca exclusivamente a dinâmica de informação gerada com o advento da

Internet, especificamente como meio eletrônico de divulgação dos dados orçamentários ou

resultados de gestão. Com isso, destaca-se o seu importante papel no desenvolvimento de um novo

paradigma de transparência.

Por derradeiro, o último ponto faz uma descrição de como pode repercutir o incentivo à

participação popular nos processos de decisão e elaboração de planos orçamentários. Mostra-se o

crescimento desse novo modo de fazer política, com ênfase final no modelo porto-alegrense, e sua

importância para o enriquecimento do princípio.

Mantendo como fio condutor a transparência enquanto princípio fundamental para as novas

práticas orçamentárias, pretende-se demonstrar a amplitude de um novo mapa de gestão produzido

pelo Brasil.

A edição da Lei Complementar nº 101 representou a institucionalização de uma prática da

administração pública já ínsita ao nosso ordenamento jurídico desde muito, vez que já dispúnhamos

de lei que disciplinasse a matéria, mas não tínhamos arraigadas na administração pública práticas de

transparência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Representou, da mesma forma, a

recepção em nosso país de conceitos e princípios da gestão pública proclamados por organismos

internacionais e por nações em estágios mais avançados no manejo da coisa pública.

Antes da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Constituição Federal já concebia, no

bojo do artigo 37, princípios norteadores da administração pública. Dentre eles, pode-se destacar,

dada a pertinência com o tema deste trabalho, o princípio da publicidade da administração. Decorre

de tal cláusula que a administração pública deve ser pautada na publicidade de seus atos e

transparência no seu comportamento, atendendo com isso a garantia do acesso à informação

insculpida no artigo 5º, inciso XXXIII.

Contudo, anteriormente à promulgação de Constituição Federal, o país já detinha

instrumento de controle da Gestão Fiscal. Trata-se da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, ainda

em pleno vigor, que disciplina normas de Direito Financeiro para elaboração e controle dos


Gestão Pública

orçamentos e balanços dos entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). No

entanto, a referida lei não contava com princípios orientadores da gestão orçamentária como os que

se fazem presente na LRF. Na verdade, tais corolários eram ínsitos à boa administração, mas não

podiam ser cobrados por falta de previsão legal. Diversamente do que ocorre hoje, a quebra da

transparência na gestão pública é causa de responsabilização da administração, consoante previsão

constitucional.

No mesmo sentido, com a evolução das técnicas gestacionais da administração do erário

público nos países desenvolvidos, criou-se através do Fundo Monetário Internacional, o Código de

Boas Práticas para a Transparência Fiscal. Afirma-se que o referido instrumento é uma compilação

aprimorada da Lei de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelândia – Fiscal Responsability Act 1994,

precursora das legislações sobre a Responsabilidade Fiscal.

Posteriormente à legislação neozelandesa, seguiram-se a Carta de honestidade da Austrália e

o Código de Estabilidade Fiscal do Reino Unido, só para citar alguns exemplos que mais tarde

dominaram a pauta dos poderes legislativos de quase todo o mundo ocidental, vindo a culminar com

a edição, em terras brasileiras, da Lei complementar nº 101.

Em 1998, na reunião do Comitê Interino da Assembléia de Governadores do Fundo

Monetário Internacional, foi criado o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, que

representou o consenso acerca de pontos considerados essenciais para a boa administração dos

recursos públicos. Ficou assentando na reunião que a adoção do Código nos ordenamentos jurídicos

de cada nação seria um passo importante a ser dado para atingir a estabilidade econômica e o

desenvolvimento com qualidade.

Logo após a elaboração do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o Comitê

desenvolveu o Manual da Transparência Fiscal, que tem por função explicar o Código. Consta no

manual que:

"A transparência fiscal faz com que as autoridades encarregadas da

elaboração e implementação das políticas fiscais se tornem mais responsáveis pelos

seus atos. Como resultado, têm-se políticas fiscais mais fortes e mais dignas de

crédito, merecedoras do apoio de um público bem informado; acesso aos mercados

de capital internos e internacionais em condições mais favoráveis; e redução da

incidência e gravidade das crises"

Qualificando-se a elaboração do orçamento público como uma atividade realizada na

administração da coisa pública, pode-se visualizar a importância que os princípios gerais carregam

como fonte de interpretação dos dados e do uso direcionado do poder discricionário.


Gestão Pública

Para compreender melhor a sistemática principiológica da Lei de Responsabilidade Fiscal,

convém explicitar a importância que os princípios constitucionais do art. 37 exercem em toda seara

administrativa, por serem básicos a toda e qualquer administração pública, em qualquer um dos

seus setores.

A legalidade, enquanto princípio da administração, significa que o administrador público está

sujeito em toda sua atividade funcional aos preceitos legais e às exigências do bem comum. Assim o

é também em nível orçamentário, tanto que os planos passam pelo Poder Legislativo, quando da sua

criação, vigendo sob a forma de lei ordinária. A Constituição Federal e a legislação ordinária

apontam para uma disciplina interior da administração pública. A conformidade entre a atividade e o

que foi disciplinado chama-se moralidade administrativa.

Em outros termos, deve-se entender a moralidade administrativa como um pressuposto de

validade de todo ato da administração pública. Mas não se trata apenas de uma questão legal,

porque tange ao princípio da ética nas instituições.

A impessoalidade da administração pública significa que o ato produzido é imputável ao

órgão ou entidade administrativa, como corolário da finalidade impessoal do interesse público a que

se presta a atividade administrativa. No momento em que se deixa de observar a finalidade pública

do ato administrativo, em detrimento de interesses pessoais, ocorre desvio de finalidade,

diferentemente de quando um ato é praticado com incompetência ou abuso de poder.

Como requisito de eficácia e de moralidade da administração pública, os seus atos devem ser

públicos. Nesse sentido, avalia-se que o princípio da publicidade não é formador do ato, é elemento

necessário para torná-lo eficaz.

No entanto, o constituinte não se contentou com a idéia de que os atos devem ser legais,

probos, impessoais e públicos. Esses princípios já bastariam para conduzir a lisura e a idoneidade

administrativa. Mas faltaria ainda a prestreza, a correção, o rendimento funcional. Para atender

esses aspectos foi apontado o princípio da eficiência. Trata-se de um princípio econômico, relativo à

qualificação da atividade, levando em conta a relação insumo/produto. É na aplicação do direito

financeiro onde mais consistentemente se visualiza a sua aplicação.

Exatamente por que a atividade financeira e orçamentária faz parte do conjunto dos atos

administrativos, utilizam-se como fonte interpretativa e direcional os princípios básicos da

administração. Seguindo a lógica de que nem todos os atos administrativos são atos orçamentários,

deve-se perquirir quais são os princípios atinentes à própria função orçamentária, como base para a

Lei de Responsabilidade Fiscal.

Conforme a clara explanação desenvolvida por Adilson Abreu Dallari, os princípios

orçamentários são a exclusividade do orçamento, a universalidade, o planejamento e o equilíbrio

orçamentário.


Gestão Pública

A exclusividade do orçamento diz respeito ao conteúdo sobre o que versam os instrumentos

orçamentários. Tendo em vista a finalidade a que se destina o orçamento público, diz-se que o seu

conteúdo deve versar tão-somente sobre matéria financeira. Ou seja, devem ficar de fora todas as

questões não atinentes aos créditos, às despesas e as contas públicas.

Mas, se por um lado, fica vedado tratamento de questões exógenas ao plano fiscal no

orçamento (no sentido financeiro e de política fiscal), por outro, há o princípio da universalidade,

que determina a abrangência de toda atividade financeira pelo orçamento. Em outros termos, nada

que diga respeito ao plano financeiro pode ficar de fora do orçamento.

O planejamento orçamentário surge com a missão de tratar de todas as problemáticas

financeiras, sem delas escapar. O princípio do planejamento diz respeito a uma operação onde se

seguem rigorosamente a fase de definição do problema, a fase de pesquisa e a fase de plano. Além

disso, o planejamento se divide em físico, econômico, social, cultural, e de área. Os planos

orçamentários da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal são precipuamente

econômicos, uma vez que os demais nem sempre se prestam a finalidades financeiras e

orçamentárias.

Pode-se entender o planejamento como meio para atingir finalidades administrativas. Uma

delas já está insculpida como o princípio do equilíbrio orçamentário. Nesse sentido, um dos

principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é estabelecer os mecanismos pelos quais são

efetivadas as metas de resultado para que se preserve o equilíbrio entre despesas e receitas

públicas.

É nesse ponto que importa mencionar a lição de Carlos Valder do Nascimento, acrescendo um

princípio importante em que se baseia a Lei de Responsabilidade fiscal, o princípio da prevenção de

déficit fiscal. Ou seja, mais do que o equilíbrio fiscal, deve-se prevenir contra os déficits financeiros.

Tenta-se, com isso, coibir a prática usual do endividamento público irresponsável, onerando

em demasia os cofres públicos. Por exemplo, a prevenção se dá com a limitação dos gastos em

períodos razoáveis de tempo.

Dentre as inovações da Lei de Responsabilidade Fiscal (acompanhamento, possibilidade de

sanção, e outras), destaca-se a transparência, por auxiliar na fundação principiológica da nova

maneira de criar e conduzir o orçamento. A transparência vem ao encontro do mencionado princípio

constitucional da publicidade, mas ultrapassa o seu significado. Isso porque a Lei de

Responsabilidade Fiscal não apenas exige a publicidade, mas dispõe sobre mecanismos a ensejarem

a transparência orçamentária.

Assim, fica determinada a gama de princípios gerais da administração e específicos da área

financeira que norteiam a Lei de Responsabilidade Fiscal, pondo-se em relevo a tríade planejamento,


Gestão Pública

equilíbrio orçamentário e transparência, como baluartes para a atividade administrativa e

orçamentária.

Transparência Fiscal na Gestão Pública

A transparência prevista pela Lei de Responsabilidade Fiscal afina-se com as modificações

estruturais introduzidas pela Emenda Constitucional no 19/98, que versou sobre a reforma

administrativa, pela qual se criou o direito do usuário, visando, por exemplo, a prevenção dos riscos

orçamentários.

Diz a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 48 que:

"Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos

quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso

público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as

prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da

Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões

simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante

incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,

durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de

diretrizes orçamentárias e orçamentos."

A redação do artigo desempenha a representação essencial dos objetivos inspiradores da lei,

naquilo que ela possui de mais inovador. Para o alcance e manutenção do equilíbrio fiscal funda-se a

idéia de que a transparência auxilia no controle e fiscalização da distribuição de recursos pelas

dotações orçamentárias. A transparência é o fio condutor entre o equilíbrio fiscal (objetivo) e o

planejamento (operação), como meio mais seguro de auxílio ao controle da gestão fiscal.

Nesse sentido é que se vislumbra a importância da previsão de ampla divulgação dos

documentos formais e legais de planejamento. Igualmente, não apenas a publicação dos dados de

maneira acessível e viável a toda a população traça uma forma de transparência, mas, inclusive,

existe o objeto de agregar os interesses do povo de maneira direta.

Planta-se, assim, uma semente de maior eficiência, a germinar com a publicidade e

transparência dos dados lançados nos instrumentos orçamentários. Decorre daí uma maior

qualidade informativa, resultante da confiabilidade e certeza da correção dos dados divulgados, em


Gestão Pública

função da publicação dos dados, da indicação do regime contábil adotado e da participação popular

como meio efetivo de controle das aplicações orçamentárias.

Veja-se que a transparência para onde aponta o art. 48 da LRF diz respeito à preparação, à

execução e à prestação de contas. A participação popular promove a transparência na preparação e

na execução das contas, em razão do controle e do direcionamento dos recursos disponibilizados. O

debate e o enfrentamento direto de propostas por parte dos cidadãos tende a esclarecer e legitimar

a aplicação de recursos. Por outro lado, a transparência se dá pela prestação de contas, mais eficaz

com a ampla divulgação dos planos e instrumentos orçamentários.

Hodiernamente, não se pode falar em gestão pública responsável sem a previsão de

transparência. O princípio da transparência é pressuposto básico e mesmo intrínseco à noção de

gestão fiscal responsável. Assim sendo, procurar-se-á demonstrar a razão pela qual o indigitado

princípio é instrumento fundamental na manutenção e na disciplina dos gastos públicos. De início,

trazemos à colação a esclarecedora lição de José Maurício Conti ao que se deve ter por princípio da

transparência fiscal: “O princípio da transparência fiscal é, por conseguinte, diretriz que assegura o

acesso público à informação sobre as atividades fiscais, que deve ser observada na gestão dos

recursos públicos, estando em consonância com as mais modernas técnicas da Administração

Pública.”

Accountability

Tanto a expressão accountability quanto responsabilidade fiscal conduzem para a

consecução da transparência na administração pública, tema deste trabalho, e, como decorrência

lógica, produzem um fortalecimento da democracia. No entanto, cumpre esclarecer melhor a

definição do termo comum nos países de língua inglesa para poder estabelecer a diferença com a

responsabilidade fiscal e compreender a ausência de significado no vocabulário pátrio.

A palavra accountability encerra muitas idéias que para bom entendimento do significado que

produz nos países anglo-saxônicos serão aqui lançadas. Na pesquisa de Anna Maria Campos, ficou

constatado que o vocábulo pode ter ligação com a necessidade de proteger os cidadãos da má

conduta da administração. De outro lado, sem muito rigorismo técnico, coloca-se a palavra como

sinônimo do epíteto responsabilidade objetiva, buscando sintetizar a idéia de obrigação contida no

vocábulo.

Contudo, mais acertada é a posição que relaciona accountability com democracia. Dentro

desta concepção, o nível de atenção à accountability seria diretamente proporcional à democracia,

de modo que quanto mais democrática a sociedade, maior seria o comprometimento com a

expressão inglesa. Frisa-se, nesta corrente, que a recíproca é verdadeira. A accountability, segundo


Gestão Pública

Anna Maria Campos, "tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade,

dignidade humana, participação, representatividade”. Tal constatação não poderia ser outra, na

medida em que os referidos valores estão consagrados na Constituição Federal e denotam a

estrutura do Estado Democrático de Direito.

Transparência e Divulgação das Contas Públicas por Meios Eletrônicos

A questão da transparência das contas públicas há algum tempo é motivo de preocupação

das administrações brasileiras. Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, período em

que se implementou mudanças estruturais no Brasil, nota-se uma preocupação em publicizar os atos

da administração e, dentre eles, principalmente, aqueles relacionados com a questão orçamentária.

Graças à abertura política e a redemocratização do país, foi possível a volta do debate, da crítica e da

participação popular nas questões governamentais, porquanto a opinião diversa não era mais vista

como crime político, mas sim uma demonstração da democracia.

Neste contexto, a publicidade dos atos da administração tornou-se princípio constitucional

com previsão legal (artigo 37 da Constituição Federal). Assim, de 1988 até hoje, tem-se notado uma

preocupação das administrações em tornar público os balanços de suas gestões. Imbuído neste

espírito, estimulou-se o cidadão a acompanhar de perto a elaboração e execução dos orçamentos,

incentivados e promovidos das mais diversas formas, como por exemplo, a publicação das contas na

sede da administração, a divulgação pela mídia impressa, radiofônica ou televisiva e, mais

recentemente, pela internet.

Assim, depreende-se que uma característica marcante da transparência fiscal é a

disponibilização das informações orçamentárias ao público. A idéia é tão basilar que foi objeto de

discussão das reuniões temáticas do Fundo Monetário Internacional, culminando com a elaboração

do já aludido Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. No instrumento, fica ressaltado

que as informações fiscais devem esclarecer o público sobre as atividades orçamentárias já

realizadas, as em curso e aquelas que ainda serão praticadas. Hodiernamente, a forma mais eficaz de

tornar pública as informações e democratizar o acesso a elas é através dos meios eletrônicos, em

especial pela internet.

No plano jurídico, talvez fruto de fatores históricos e sócio-culturais de um determinado

momento da política brasileira, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que, pela primeira vez

preceituou a utilização de meios eletrônicos para tornar público os planos orçamentários-

financeiros. A disposição legal mostrou-se inovadora, na medida em que o ordenamento jurídico não

dispunha de mandamento legal semelhante. Apesar de já existirem, à época, iniciativas do Poder

Público no sentido de tornar pública as atividades fiscais através da Internet, é inegável o papel


Gestão Pública

incentivador da lei. Incontinenti, foi editada a Lei nº 9.755 de 16 de dezembro de 1998, que

determinou a criação de uma home-page para o Tribunal de Contas da União e, de forma destacada,

passou a atender preceito constitucional e vertido na legislação ordinária. A partir desses

instrumentos normativos, houve uma disseminação de sites governamentais que paulatinamente

foram disponibilizando informações sobre as contas públicas, o que, sem sombra de dúvida, confere

uma maior confiabilidade na administração e, ao mesmo tempo, fortalece a democracia.

Transparência da Administração através da Internet

De acordo com pesquisa conceituada do Cyberspace Policy Research Group – CyPRG –, a

atuação governamental na Internet deve estar pautada em dois princípios: transparência e

interatividade. Segundo os estudos do CyPRG, a transparência consiste num acesso completo dos

dados da administração pública, sem restrições, criando com isso uma relação de comprometimento

entre governo e cidadão. De outro lado, a face da administração na Internet deve ser interativa para

que dessa forma seja estreitada a relação cidadão-governo. A interatividade pode ser medida

através da capacidade de resposta da administração aos impulsos gerados pelo indivíduo ao

interagir através da Internet, ou seja, a cada click do cidadão em determinado link de satisfação ou

de comunicação com a administração, deve haver uma resposta oficial por parte do governo,

fazendo com que aquela manifestação seja assimilada e percebida pela administração pública.

Na referida pesquisa, pode-se chegar a duas conclusões: (I) Quando se atinge a satisfação do

cidadão com a transparência do governo, alcança-se uma maior confiança dos administrados na

administração; (II) quando se atinge uma maior interatividade do cidadão com o governo, alcança-se

uma maior confiança dos administrados na administração.

A transparência e interatividade do cidadão foi medida em números pelos pesquisadores

norte-americanos. Constatou-se que a confiança no governo está diretamente relacionada com a

transparência e interatividade na relação governo-cidadão, variando, no entanto, de acordo com a

familiaridade e experiência com a internet e, também, em relação a classe social do indivíduo.

A participação da Internet nas finanças públicas promove, como referido por Luiz Akutsu e

José Antônio Gomes de Pinho, uma democracia eletrônica, que seria a etapa mais evoluída do

chamado "governo eletrônico" ou e-governance, na qual estariam presentes a automação dos

serviços públicos e a facilidade de informação sobre "a coisa pública".

Dessa forma, a transparência fiscal, princípio basilar da administração financeira, tem uma

nova forma de efetivação, que caso seja bem explorada poderá repercutir em toda a sociedade,

proporcionando maior credibilidade para o governo e maior satisfação dos cidadãos.


Gestão Pública

Conclusão

O presente trabalho partiu da premissa legada pelo marco legislativo que representou a

edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, significando a chegada, em terras brasileiras dos ventos de

transparência e responsabilidade fiscal que sopravam pelos quatro cantos do mundo.

Da leitura minuciosa e atenta, alicerçada em criteriosa pesquisa bibliográfica, foi possível

extrair do dispositivo legal estudado (artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal), conclusões

importantes para o estudo da gestão pública.

Nesse sentido, salta aos olhos o princípio da transparência fiscal, valor que permeia toda a

orientação legislativa da Lei de Responsabilidade Fiscal e requisito indispensável para a eficiência

governamental e para a governabilidade. Pode-se concluir com o estudo do princípio da

transparência que, mais do que uma exigência da boa administração, revela-se, tal postulado, uma

exigência do mercado internacional. Assim, a clareza e publicidade nas contas públicas têm sido

reconhecidas como necessárias para a estabilização econômica, administração fiscal e para a

cooperação dos mercados internacionais com a economia nacional. Em âmbito nacional, a

transparência representa uma administração tributária mais eficiente e clara, que acaba colhendo a

confiança e respeito do contribuinte.

Vive-se um novo momento da relação governo cidadão. Época pautada pela interatividade

do cidadão com o seu representante eleito e facilitada pela rede mundial de computadores. Fala-se

em governo eletrônico, clickability, e-governance. Expressões novas, mas que no fundo pretendem

resgatar conceitos milenares de democracia, vale dizer, buscam uma maior participação da

população. Parece extreme de dúvida que a transparência deve pautar a relação administrador –

administrado, porém a viabilidade técnica desse primado, hoje em dia pode se tornar possível em

razão da disseminação de sites governamentais que publicam as contas da administração na rede,

disponibilizando um canal de comunicação com os cidadãos.

Portanto, a transparência fiscal, apresentada no trabalho através da demonstração dos

instrumentos orçamentários, utilização da Internet e valorização da participação popular,

consubstancia requisito indispensável para uma administração sólida, com credibilidade e eficiente.

Dessa forma, a solidez, a credibilidade e a eficiência, redundarão na valorização da

democracia brasileira.


Baseado no conteúdo junto ao texto, avalie os pontos positivos e negativos da LRF e

aplicação de meios eletrônicos para fiscalização.


Gestão Pública

Parte 07 – Especial

Nesta parte final estaremos realizando um estudo sobre a evolução histórica do conceito de

Estado, bem como sua relação com a sociedade.

Antes de iniciar a leitura, pode ser interessante que você recobre os tópicos descritos junto

ao Tema 03.

Tema 25 – Evolução Histórica do Estado

As primeiras formas do Estado surgiram quando se tornou possível centralizar o poder em

uma forma duradoura. A agricultura e a escrita são quase sempre associados a este processo. O

processo agrícola também permitiu a produção e armazenamento de um excedente. Este, por sua

vez, permitido e incentivado o surgimento de uma classe de pessoas que controlado e protege os

armazéns agrícolas e, portanto, tem que prever a sua própria subsistência. Além disso, a escrita (ou

o equivalente, como os Quipus Incas), possibilitou a centralização de informações vitais.

Alguns filósofos acreditam que a origem do Estado reside, em última instância, na cultura

tribal que se desenvolveu com a cultura humana, modelo alegado como "macho alfa", primata das

micro sociedades dos nossos antepassados, que eram baseadas na coação dos fracos pelo forte.

O Estado na Antigüidade Clássica

A história do Estado no Ocidente geralmente começa com Antiguidade clássica. Durante

esse período, o estado teve uma variedade de formas, nenhuma delas se parece muito com o

moderno Estado. Houve monarquias cujo poder (tal como o do Egito dos Faraós) foi baseado na

função religiosa do rei e do seu controle de um exército centralizado. Houve também grandes e

burocratizados impérios, como o Império Romano, que dependia menos da função religiosa e mais

centralizada sobre militares e organizações legais, bem como uma coesão da nobreza.

Também vieram na Antiguidade Clássica inovações como as cidades-estados e a República

Romana. A Grécia Antiga durante o século IV antes de Cristo concedeu cidadania à população livre, e

em Atenas esses direitos foram combinados com uma democrática forma de governo embrionária.

Em contrapartida, Roma desenvolveu logo após o fim da monarquia e a posterior república,

que era regida por um Senado e dominada pela aristocracia romana. O sistema político romano

contribuiu para o desenvolvimento das leis e para a distinção entre a esfera privada e a pública.


Gestão Pública

Transição do Estado Feudal para o Estado moderno no Ocidente

A história do desenvolvimento do “Estado Moderno” especificamente no Ocidente

normalmente começa com a dissolução do Império Romano. Isto levou à fragmentação do estado

imperial para mãos de privados e os chamados feudos descentralizados cujo papel político, jurídico e

militar correspondia à organização da produção econômica. Nestas condições, de acordo com os

marxistas, a unidade econômica da sociedade correspondia exatamente à situação a nível local.

O sistema feudal foi implantado de forma instável, dos suseranos aos reis ungidos. Um

monarca era formalmente o chefe de uma hierarquia de soberanos, mas não era um poder absoluto

que poderia legislar à vontade. As relações entre senhores e monarcas eram mediadas por diversos

graus de dependência mútua, que foi assegurada pela ausência de um sistema centralizado

tributado. Este não era um “Estado” no sentido weberiano do termo, uma vez que o rei não quer

monopolizar o poder de legislar (que era compartilhado com a igreja) ou os meios de violência (que

foram partilhados com os nobres).

A formalização das lutas sobre a taxação entre o monarca e outros elementos da sociedade

(especialmente a nobreza e as cidades) deram origem ao que agora é chamado de Standestaat,

caracterizada pelos parlamentos em que grupos sociais fundamentais negociam com o rei sobre

questões jurídicas e econômicas. A partir do século XV, este processo deu origem ao Estado

Absolutista.

A ascensão do "Estado moderno", como um poder público que constitui a suprema

autoridade política dentro de um território definido está associado ao gradual desenvolvimento

institucional que começa no final do século XV, culminando com a ascensão do absolutismo e do

capitalismo.

Com o domínio da Inglaterra sob os Tudors, Espanha com os Habsburgos, e França com

Bourbons, embarcou a Europa em uma variedade de programas destinados a aumentar o controle

político e econômico centralizado, cada vez mais expostas muitas das características institucionais

que caracterizam o "Estado moderno". Essa centralização do poder político envolveu a delimitação

das fronteiras, com monarcas europeus gradualmente derrotados ou co-optando por outras linhas

de poder, tais como a Igreja Católica e a Nobreza. Em lugar do sistema fragmentado das leis feudais,

grandes territórios definitivos emergiram. Este processo deu origem à alta centralização e cada vez

mais formas burocráticas de leis absolutistas dos séculos XVII e XVIII, quando as principais

características do sistema estatal contemporâneo tomaram forma, incluindo a introdução de um

exército permanente, um sistema de tributação central, relações diplomáticas permanentes com as

embaixadas, bem como o desenvolvimento da política econômica do Estado mercantilista.


Gestão Pública

Homogeneização cultural e nacional têm figurado proeminentemente na origem do Estado

moderno. Desde o período absolutista, os estados têm sido largamente organizados em uma nação

como base. O conceito de um Estado nacional, no entanto, não é sinônimo de Estado-nação.

É neste período que o termo "Estado" é primeiramente introduzido no discurso político, em

mais ou menos o seu significado actual. Embora Nicolau Maquiavel seja muitas vezes creditado com

a primeira utilização do termo para se referir a um governo soberano territorial moderno, no sentido

de sua obra “O Príncipe”, publicada em 1532, ainda não é neste período que os filósofos ingleses

Thomas Hobbes e John Locke e do filósofo francês Jean Bodin que o conceito na sua acepção

corrente está totalmente desenvolvido.

Segundo Weber, o Estado moderno monopoliza os meios de legítima violência física, ao

longo de um território bem definido. Além disso, a legitimidade deste monopólio em si é de um tipo

muito especial, a "autoridade racional-legal" com base em regras impessoais que restringem o poder

do Estado nas elites.

No entanto, em algumas outras partes do mundo os termos de Weber não se encaixam bem

como da definição. Eles podem não ter um completo monopólio sobre os meios legítimos de

violência física, ao longo de um território definido, nem a sua legitimidade não pode ser

adequadamente descrito como racional-legal. Mas eles ainda são reconhecidamente distintos dos

Estados feudais e absolutistas no âmbito das suas burocratizações e a sua dependência em relação a

nacionalismo como um princípio de legitimação.

Desde o surgimento do conceito de Weber, uma extensa literatura sobre os processos pelos

quais o "Estado moderno" surgiu a partir do estado feudal foi gerada. Acadêmicos marxistas, por

exemplo, afirmam que a formação dos Estados modernos pode ser explicada, principalmente, em

função dos interesses e lutas de classes sociais.

Acadêmicos que trabalham na ampla tradição weberiana, pelo contrário, muitas vezes

enfatizam a construção de instituições em efeitos da guerra.

O Estado e a Sociedade Civil

O Estado moderno é um tanto distinto e ligado à sociedade civil. A natureza dessa ligação

têm sido objeto de uma atenção considerável em ambas as análises de estado e desenvolvimento

das teorias do Estado. Pensadores clássicos, tais como Thomas Hobbes, Jean Jacques Rousseau,

Immanuel Kant enfatizaram a identidade do Estado e da sociedade, enquanto pensadores

modernos, pelo contrário, começando com Hegel e Alexis de Tocqueville, enfatizando as relações

entre eles como entidades independentes. Após Karl Marx, Jürgen Habermas, tem argumentado que


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a sociedade civil pode formar uma base econômica para uma esfera pública, como uma posição

política no domínio da superestrutura extra-institucional de envolvimento com os assuntos públicos

a fim de tentar influenciar o Estado e ainda necessariamente relacionados com ele.

Dado o papel que muitos grupos sociais têm no desenvolvimento de políticas públicas e as

extensas ligações entre burocracias estatais e outras instituições, tornou-se cada vez mais difícil

identificar os limites do estado. Privatização, nacionalização, e a criação de novas regulamentações

de órgãos também alteram as fronteiras do Estado em relação à sociedade. Alguns cientistas

políticos, assim, preferem falar de política e redes descentralizadas de governo nas sociedades

modernas, em vez de burocracias de Estado e controle estatal sobre política.

O Estado e o Sistema Internacional

Desde fim do século XIX a totalidade do mundo habitável foi parcelado em estados com

fronteiras mais ou menos definidas. Anteriormente, grande quantidade de terras tinham sido quer

não reclamadas ou desabitadas, ou habitadas por nômades, povos que não foram organizados como

estados. Atualmente mais de 200 Estados compõem a comunidade internacional, com a grande

maioria deles representados nas Nações Unidas.

Esses países formam as teóricas relações internacionais chamadas de sistema, onde cada

estado tem em conta o comportamento de outros estados quando se fazem os seus próprios

cálculos. Deste ponto de vista, existe um sistema internacional face a segurança interna e externa e

legitimação de dilemas. Recentemente, a noção de uma "comunidade internacional" foi

desenvolvida para se referir a um grupo de Estados que estabeleceram regras, processos e

instituições para a realização de suas relações. Desta forma, tem sido estabelecida pelo direito

internacional a diplomacia, os regimes e organizações.

Supra Nacionalismo

No final do século XX, a globalização do mundo, a mobilidade de pessoas e de capital e o

aumento de muitas instituições internacionais, todos combinados circunscreveram a liberdade de

ação dos estados. Estas restrições sobre o estado da liberdade de ação são acompanhadas, em

alguns domínios, nomeadamente da Europa Ocidental, com projetos de integração interestatal

como a União Européia. No entanto, o Estado continua a ser a base da unidade política do mundo,


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como tem sido desde o século XVI. O estado é considerado o maior conceito central no estudo da

política, e sua definição é objeto de intenso debate acadêmico.

O Estado e Lei Internacional

Até a declaração da teoria do Estado de relações internacionais, a soberania do Estado

estava condicionada ao reconhecimento diplomático do estado da reivindicação de independência.

Graus de reconhecimento e de soberania podem variar. No entanto, qualquer grau de

reconhecimento, até mesmo por uma maioria dos Estados no sistema internacional, não é

vinculativa para os Estados de terceiros.

O estado como uma pessoa de direito internacional, deve possuir basicamente as seguintes

qualificações:

a) Uma população permanente;

b) Um território definido;

c) Governo; e

d) Capacidade de entrar em relações com os outros estados.

Estados de Fato e de Jure

A maioria dos estados são estados soberanos de jure e de fato (ou seja, existem tanto na lei

quanto na realidade). No entanto, por vezes, existem apenas como Estados de jure em que uma

organização é reconhecida como tendo soberania e ser o governo legítimo de um território sobre o

qual eles não têm controle real. Muitos países da Europa continental tem mantido governo no exílio

durante a Segunda Guerra Mundial, que continuou a gozar de relações diplomáticas com os Aliados,

apesar de seus países estarem sob ocupação nazista.

Outros estados podem ter soberania sobre um território, mas com falta de reconhecimento

internacional, são apenas de fato estes Estados.

Abordagens Contemporâneas para o Estudo do Estado

Existem três principais tradições dentro de ciência política e sociologia quanto as "teorias do

Estado": o Pluralismo, os marxistas, e os institucionalistas. Além disso, os anarquistas estão

presentes, de forma similar, mas com alguns pontos diferentes a de um marxista.

Cada uma dessas teorias tem sido empregada para obter conhecimento sobre o Estado,

embora reconhecendo a sua complexidade..


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Pluralismo

O pluralismo tem sido muito popular nos Estados Unidos. Na realidade, poderia ser visto

como a visão dominante da política naquele país.

Dentro desta tradição, Robert Dahl vê o estado como:

Uma arena neutra para a resolução de litígios entre grupos de interesses.

Com poder difundido em toda a sociedade, entre muitos grupos concorrentes, política

estatal é um produto da recorrente negociação. Embora reconheça a existência de desigualdade, o

pluralismo afirma que todos os grupos tem uma oportunidade para pressionar o Estado. A

abordagem pluralista sugere que o Estado democrático moderno age como o resultado de pressões

aplicadas por uma variedade de interesses organizados. Dahl chama este tipo de um estado poliarca.

Em alguns aspectos, o desenvolvimento da escola pluralista é uma resposta à teoria do

"poder da elite" apresentada em 1956 pelo sociólogo C. Wright Mills sobre os E.U.A., fomentados

pela pesquisa e pelo G. William Domhoff, entre outros. Nessa teoria, os mais poderosos elementos

da política e de partes da sociedade dos E.U.A estão unidos no topo do sistema político, agindo para

servir os seus interesses comuns. As "massas" ficaram de fora do processo político. No contexto,

poderia dizer-se que Mills viu a elite estadunidense em parte como sendo muito semelhante à do

União Soviética, os principais rivais da geopolítica os E.U.A.

A importância das eleições democráticas dos dirigentes políticos nos E.U.A. (e não da União

Soviética) fornece evidência em favor da perspectiva pluralista para aquele país. Podemos ver que a

elite tem poder para conciliar teoria com o pluralismo, em termos de Joseph Schumpeter e a teoria

da democracia. Para ele, "democracia" está envolvida com as massas (não-elite).

A ausência de eleições democráticas, não exclui o pluralismo, no entanto.

Marxismo

Teorias marxistas do Estado eram relativamente influentes na Europa continental em 1960 e

1970. Mas é difícil resumir a teoria desenvolvida por Karl Marx e Friedrich Engels. Afinal, o esforço

por Hal Draper para destilar seu pensamento político, na sua Karl Marx's Theory of Revolution

(Monthly Review Press) teve vários volumes de espessura.


Gestão Pública

Para os teóricos marxistas, o papel dos Estados modernos é determinado ou relacionado ao

seu papel nas sociedades capitalistas. Eles concordam com Weber sobre o papel crucial na definição

de coerção do Estado. (Na verdade, Weber inicia a sua análise com uma citação de Leon Trotski, um

líder bolchevique.) Mas marxistas rejeitam as idéias liberais que consideram que o Estado é uma

instituição estabelecida no interesse colectivo dos sociedade como um todo (talvez por um contrato

social) para conciliar interesses em nome do bem comum. Contrariamente à visão pluralista, o

Estado não é uma mera "arena neutra para a resolução de litígios", porque pende fortemente para

apoiar um interesse dos grupos capitalistas.

Em contraste com a opinião liberal ou pluralista, o economista americano Paul Sweezy e

outros pensadores marxistas têm apontado que a principal tarefa do Estado capitalista é a de

proteger direitos de propriedade sobre o meios de produção. No primeiro momento, isso parece um

pouco controverso. Afinal, muitos referem-se ao estado no papel crucial da defesa dos direitos de

propriedade e de fazer cumprir contratos. Mais importante ainda, na teoria marxista, a propriedade

dos meios de produção dá poder sobre à uma minoria social sobre aqueles que não possuem os

meios de produção (os trabalhadores). Devido a esse poder, ou seja, o poder de explorar e dominar

a classe operária, o estado da defesa deles não é nada, mas o uso da coerção para defender

capitalismo como um classe social. Em vez de servir os interesses da sociedade como um todo, nesta

perspectiva o Estado serve aqueles de uma pequena minoria da população.

Entre os marxistas, tal como acontece com outros temas, há muitos debates sobre a

natureza eo papel do Estado capitalista.

A menos que a sociedade realmente esteja pronta para mobilização, a população

trabalhadora nunca irá revolucionar a sociedade e movimentar algo além do capitalismo, portanto

irá praticar-se apenas políticas anticapitalistas. Em qualquer caso, eles provavelmente nunca irão

longe, porque a sua aceitação da ideologia dominante é incentivada pelo atual sistema educativo.

Por último, a pressão de trabalho de organizações de classe (sindicatos, partidos, etc) ou de

outras forças não-capitalistas (ambientalistas, etc) podem mudar o estado habitual da "linha" do

capitalismo.

Nesta perspectiva, a teoria marxista do Estado na verdade não contradiz a pluralista visão do

Estado como uma arena para a contenção de muitos grupos de interesse, incluindo os que se

baseiam no próprio Estado. Pelo contrário, a proposta marxista seria a multi-facetada concorrência e

os seus resultados são fortemente distorcidos no sentido de reprodução do sistema capitalista ao

longo do tempo.

Anarquismo


Gestão Pública

Os anarquistas convergem em muitas partes das proposições marxistas sobre o estado. Mas,

em contrapartida, anarquistas argumentam que um país de interesses colectivos pode ser servido

sem ter uma organização centralizada. A manutenção da ordem e da lei não exige sem que haja um

setor da sociedade que monopoliza o uso legítimo da força. Na realidade, anarquistas veêm o estado

como um parasita que pode e deve ser abolido.

Assim, se opõem ao Estado como uma questão de princípio ou preferência e rejeitam a

perspectiva marxista de que pode ser necessária temporariamente, como parte de uma transição

para o socialismo ou comunismo. Eles propõem diferentes estratégias para a eliminação do Estado.

Existe uma dicotomia de opiniões quanto à sua substituição. Anarco-capitalistas vislumbram um livre

mercado guiado pela mão invisível oferecendo valiosas críticas ou funções tradicionalmente

prestados por a substituir o Estado, outros anarquistas (como Bakunin e Kropotkin no século XIX)

tendem a colocar menos ênfase nos mercados, para discutir uma forma de socialismo sem o estado.

Tal socialismo exigiria auto-gestão do trabalhador dos meios de produção e da federação de

organizações de trabalhadores..

Segundo os principais teóricos, o Estado surgiu para ratificar e aprofundar o domínio dos

vencedores da história. Eles vêem o estado como uma força inerentemente opressiva que tira a

capacidade das pessoas para tomar decisões sobre as coisas que afetam suas vidas.

Institucionalismo

Ambas as abordagens marxista e pluralista vêem o estado como reação às atividades de

grupos dentro da sociedade, tais como classes ou grupos de interesse. Neste sentido, ambos estão

sob críticas por sua compreensão do estado por estudiosos que enfatizam a autonomia do Estado no

que diz respeito às forças sociais.

As obras dos "novos institucionalistas" sobre o Estado, como as obras de Theda Skocpol,

sugerem que os agentes estatais detém um importante grau de autonomia. Em outras palavras, tem

o Estado cuidado dos seus próprios interesses, e eles podem fazer exercício independente (por vezes

em conflito) dos agentes na sociedade. Uma vez que o Estado controla os meios de coerção, e dada

a dependência de muitos grupos da sociedade civil do Estado para a realização de objetivos, em

certa medida o Estado pode impor suas próprias preferências sobre a sociedade civil.

Muitos desta corrente, alegando fidelidade a Weber, freqüentemente utilizam a distinção

entre os "Estados fortes" e "Estados fracos", alegando que o grau de "autonomia relativa" do Estado

a partir de pressões da sociedade determina o poder do Estado.

Tema 26 – Estudo de Caso


Gestão Pública

Considerando o conteúdo estudado até o presente momento, onde vê-se a evolução do Papel do

Estado desde seus primórdios, responda os quesitos abaixo:

1. Como o Estado se posicionava perante o povo até o final da Era Moderna ?

2. A Revolução Francesa teve papel fundamental no início da mudança da atitude estatal, com

o surgimento de novas idéias e ideologias. Nesta temática, vê-se que um importante quesito

é a segregação do Estado da Igreja. Nesta ótica, o Estado perdeu poder de influência ?

Justifique.

3. Fale sobre a escola Marxista e sua doutrina sobre o Estado.

4. Diferencie a Escola Institucionalista da Anarquista.

5. Em que o grupo diferencia a atuação do Estado Contemporâneo do Estado na Antiguidade

Clássica ?

Conclusão da Disciplina

Após tantos estudos, podemos extrais algumas conclusões sobre a temática abordada:

O Estado evoluiu e sofreu profundas mudanças ao longo da história humana

Administrar bens públicos possui grande complexidade, pois envolve planejamento prévio,

projeção de longo prazo e necessita obedecer a uma série de normas

O mercado de trabalho carece de bons profissionais na área da Gestão Pública

Faz-se necessário aprofundamento, por parte dos estudiosos, das ferramentas e

metodologias de trabalho na área pública

Sem mais, agradeço pela oportunidade de ter contribuído para formação curricular destes

futuros profissionais. Abraço e boa sorte !


Apostila disciplina completa

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