DIREITO ADMINISTRATIVO

Conceito, Objeto e Fontes do Direito Administrativo

Prof.ª Tatiana Marcello

PRINCÍPIOS DA ADMINISTAÇÃO PÚBLICA

• Supraprincípios do Direito Administrativo

• Os chamados supraprincípios são aqueles considerados centrais, dos quais decorrem todos os demais. Segundo a doutrina, são dois:

• Princípio da Supremacia do Interesse Público; • Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.

• Princípio da Supremacia do Interesse Público

• Chamado de Supraprincípio, o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o privado ainda implícito na ordem jurídica.

• Significa que os interesses da coletividade são mais importantes que o os interesses individuais, portanto, a Administração Pública tem poderes especiais, não conferidos aos particulares.

• A Administração Pública está em uma posição de superioridade em relação aos particulares.

• Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

• Também considerado um Supraprincípio, o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público prevê que os agentes públicos não são os donos do interesse por eles defendidos, de forma que não podem dispor desses interesses.

• Os agentes, no exercício da função administrativa, estão obrigados a atuar conforme o determinado em lei e não de acordo com a vontade própria.

• Decorre desse princípio a vedação de que o agente público renuncie aos poderes que lhe foram legalmente conferidos.

• Princípios Constitucionais Básicos Explícitos

• Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...

• Para memorizá-los, usa-se o macete do “LIMPE”:

Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficiência

• Princípio da Legalidade

• A administração pública só pode agir quando houver lei que determine ou autorize sua atuação. Assim, a eficácia da atividade da administração pública está condicionada ao que a lei permite ou determina.

Para o os particulares: significa que “podem fazer tudo o que a lei não proíba”; Para a administração pública: significa que o administrador “só pode fazer o

que a lei autorize ou determine”.

• Esse princípio é o que melhor caracteriza o Estado de Direito, pois o administrador público não pode agir de acordo com sua própria vontade e sim de acordo com o interesse do povo, titular do poder. Como, em última instância, as leis são feitas pelo povo, através de seus representantes, pressupõe-se que estão de acordo com o interesse público.

• Princípio da Impessoalidade

• O administrador público deve ser impessoal, tendo sempre como finalidade a satisfação do interesse público, não podendo beneficiar nem prejudicar a si ou determinada pessoa.

• Esse princípio é visto sob dois aspectos: a) como determinante da finalidade de toda atuação administrativa -

inevitavelmente, determinados atos podem ter por consequencia benefícios ou prejuízos a alguém, porém, a atuação do administrador deve visar ao interesse público, sob pena de tal ato ser considerado nulo por desvio de finalidade;

b) como vedação a que o agente público valha-se das atividades desenvolvidas pela administração para obter benefício ou promoção pessoal - é vedado a promoção pessoal do agente público pela sua atuação como administrador.

• Ex.: imposição de concurso público como condição para ingresso em cargo efetivo ou emprego público; exigência de licitações públicas para contratações pela administração.

• Princípio da Moralidade

• A moral administrativa está ligada à ideia de ética, probidade e de boa-fé. Não basta que a atuação do administrador público seja legal, precisa ser moral também, já que nem tudo que é legal é honesto.

• Ato contrário a moral não é apenas inoportuno ou inconveniente, é

considerado nulo.

• Princípio da Publicidade

• Esse princípio é tratado sob dois prismas: a) exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos

atos administrativos gerais que devam produzir efeitos externos ou onerem o patrimônio público - enquanto não for publicado, o ato não pode produzir efeitos;

b) exigência de transparência da atuação administrativa - finalidade de possibilitar, de forma mais ampla possível, controle da administração pública pelo povo.

Não é absoluto, pois é preciso preservar direitos à privacidade, intimidade...

• Princípio da Eficiência

• O princípio da eficiência foi inserido o caput do art. 37 através da EC 19/1998. Visa a atingir os objetivos de boa prestação dos serviços, de modo mais simples, rápido e econômico, melhorando a relação custo/benefício da atividade da administração pública.

• O administrador deve ter planejamento, procurando a melhor solução para atingir a finalidade e interesse público do ato.

• Esse princípio, porém, não tem um caráter absoluto, já que não é possível afastar os outros princípios da administração sob o argumento de dar maior eficiência ao ato. Por exemplo, não se pode afastar as etapas legais (princípio da legalidade) de um procedimento licitatório a fim de ter maior eficiência.

• Demais Princípios norteadores da Administração Pública

• Princípio do Contraditório

• Princípio previsto expressamente no art. 5º, LV da CF e também na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), preconiza que os interessados têm o direito de manifestação antes das decisões administrativas, ou seja, a Administração deve oportunizar que os afetados pela decisão sejam ouvidos antes do final do processo.

• Princípio da Ampla Defesa

• O Princípio da Ampla Defesa, também previsto expressamente no art. 5º, LV da CF e na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), assegura aos litigantes (em processo judicial ou administrativo) a produção de todos os meios de provas, recursos e instrumentos necessários para sua defesa.

• Desse princípio decorre o chamado “Princípio do Duplo Grau de Jurisdição”, pelo qual o interessado tem o direito de recorrer das decisões que lhe sejam desfavoráveis.

• Princípio da Autotutela

• O Princípio da Autotutela significa que a Administração Pública não necessita do poder Judiciário para rever seus próprios atos.

• Desse princípio decorre a regra prevista na Lei 9.784/1999: A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

• Princípio da Motivação

• O Princípio da Motivação, também presente na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) preconiza a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam a decisão.

• Diferentemente do “motivo” que é o fato concreto que autoriza o ato, a “motivação” é a exposição do motivo.

• Princípio da Finalidade

• Trata-se do atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei (Lei nº 9.784/1999).

• Ou seja, é proibido o manejo de prerrogativas da função administrativa para alcançar objetivos diferentes do definido em lei (pois a lei visa ao interesse público).

• Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade

• Implícitos na CF, esses princípios trazem a ideia de adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.

• O agente deve realizar suas funções com equilíbrio, coerência e bom senso.

• Exemplo atual de aplicabilidade desses princípios foi a decisão do STF de que a existência de tatuagem não pode impedir um aprovado em concurso público de tomar posse, pois se trata de uma exigência desproporcional, sem razoabilidade.

• Princípio da Hierarquia

• Esse princípio estabelece as relação de coordenação e subordinação entre órgãos da Administração Pública Direta.

• Subordinação hierarquia é típico da funções administrativas.

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ATOS ADMINISTRATIVOS

• CONCEITO

• Segundo Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.

• Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário”.

• Em suma, é uma manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes, que tem por finalidade o interesse público.

• Detalhes:

• A lei deve obedecer a CF, e o ato administrativo deve obedecer a lei (norma infra legal – está abaixo da lei).

• Ao praticar o ato administrativo, o Estado age com prerrogativas especiais/privilégios (Estado está acima do privado – relação de verticalidade), exceto se praticar atos típicos de direito privado (ex.: locação de um imóvel), em que será um “ato da administração”.

• Ato da administração (gênero): Atos administrativos propriamente ditos; Atos típicos de direito privado; Contratos Administrativos.

• Quem emite atos administrativos? Poder Executivo como função típica; Poder Judiciário como função atípica (ex.: conceder férias aos servidores); Poder Legislativo como função atípica (ex.: fazer um regimento interno); Particulares que façam as vezes de Estado (ex.: concessionária).

• REQUISITOS ou ELEMENTOS

• Segundo a corrente clássica, defendida por Hely Lopes Meirelles e mais aplicada em concursos públicos, os “requisitos” (também chamados de “elementos”) são trazidos pela Lei n. 4.717/65 (Lei de Ação Popular), art. 2º, segundo o qual, “são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade.

• Portanto, os requisitos do ato administrativo são: COM FIN FOR MOB

COMPETÊNCIA ----- (quem?)

FINALIDADE ----- (para quê)

FORMA ----- (como?)

MOTIVO ----- (por que?)

OBJETO ----- (o que?)

Faltando 1 desses requisitos de validade, o ato não é válido, pois terá um vício/defeito.

Competência (quem?) O agente que pratica o ato deve ter poder legal para tal.

A competência é irrenunciável (se a lei deu, não posso abrir mão), imodificável (se a lei determinou, só a lei modifica), imprescritível (não se perde com a passagem do tempo), intransferível (mesmo quando se delega ou avoca, se trata de transferência de exercício daquela atribuição, mas não da competência).

Delegação – regra é que posso delegar. Exceção: Não podem ser objeto de delegação (Lei 9784/99):

I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Se extrapolar a competência, ocorre o “excesso de poder” (ex.: tinha poder para aplicar suspensão, mas demitiu – a demissão não será válida por vício de competência).

Obs.: O vício de competência pode ser convalidado, não sendo necessária anulação.

Finalidade (para quê)

É o objetivo do ato, que deve buscar o interesse público.

Se não atender a finalidade, haverá “desvio de finalidade”, tornando o ato inválido (ex.: sou eleito prefeito e meu primeiro ato é desapropriar imóvel do meu inimigo político; ex.: remoção de ofício como forma de punição).

Obs.: desvio de finalidade é vício insanável; obriga a anulação.

Finalidade

Específica

Definida em lei

Genérica

Interesse Público

Princípio da Impessoalidade

Forma (como?)

É o revestimento do ato, que tem que obedecer a forma prescrita em lei; Em regra, a forma é a escrita, mas excepcionalmente existem outras formas, como

por exemplo, forma verbal, sinalização de trânsito, etc. Ex.: auto de infração sem assinatura; aplicação de penalidade ao servidor sem PAD.

Obs.: O vício de forma pode ser convalidado, exceto se a lei estabelecer que

determinada forma é essencial à validade do ato, caso este em que será nulo o ato (não podendo ser convalidado).

Motivo (por que?)

Situação de fato ou de direito que determina ou autoriza a realização do ato administrativo.

Motivo é diferente de motivação.

Ex.: servidora ficou grávida e tenho que conceder licença gestante; o motivo do ato é a gravidez.

Ex.: servidor praticou uma conduta que levou à aplicação de pena de demissão; o

motivo do ato é a infração. Obs.: o vício quanto ao motivo é insanável; obriga a anulação.

Objeto (o que?)

É o conteúdo do ato, que tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. É aquilo que quero alcançar quando pratico o ato administrativo.

Ex.: servidora ficou grávida e tenho que conceder licença gestante; o motivo do ato é a gravidez; o objeto do ato é a licença.

Ex.: servidor praticou um ato que levou à aplicação de pena de demissão; o motivo

do ato é a infração; o objeto do ato é a pena de demissão. Obs.: o vício do objeto é insanável; obriga a anulação.

• Ex.: ato de demissão do servidor

COMPETÊNCIA ----- (quem pode aplicar a pena de demissão?)

FINALIDADE ----- (para quê? Interesse público corrigir)

FORMA ----- (como? Através de um processo administrativo)

MOTIVO ----- (por que? Praticou infração)

OBJETO ----- (o que? demissão)

• Mérito do Ato Administrativo:

• É a possibilidade de escolha do administrador, mediante a análise de conveniência e oportunidade.

• Só existe mérito em ato discricionário (não existe mérito em ato vinculado).

• Só existe mérito em relação ao motivo e objeto.

• Judiciário não pode analisar mérito!

• ATRIBUTOS (PATI)

Presunção de Legitimidade/Legalidade - o ato é válido (e legítimo) e deve ser cumprido até que se prove o contrário (presunção relativa); presente em todos os atos.

Autoexecutoriedade – o Estado pode executar seus atos sem precisar de manifestação prévia do Judiciário (ex.: apreensão de mercadoria, interdição de estabelecimento, aplicação de multa...); mas, posteriormente o Judiciário pode analisar legalidade do ato. Obs.: a Administração pode aplicar multa, mas para cobrar tem que ser no Judiciário (portanto, a multa não tem autoexecutoriedade).

Tipicidade – respeito às finalidades especificadas em lei; ato não é lei, mas tem por base uma lei, então deve atender a figuras definidas previamente pela lei.

Imperatividade – o ato cria unilateralmente obrigação ao particular; o Estado impõe coercitivamente o ato e tem que ser respeitado, concordando ou não.

• INVALIDAÇÃO/EXTINÇÃO (anulação e revogação)

• A Lei n. 9.784/99 (regula o processo administrativo no âmbito Federal) prevê que:

• Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

• Anulação e revogação: decorrem do “Princípio da Autotutela”.

Revogação - é a invalidação de ato legal e eficaz, que pode ser realizado apenas pela Administração, quando entender que o mesmo é inconveniente ou inoportuno (mérito), com efeitos não retroativos (ex nunc). Anulação é a invalidação de um ato ilegítimo, que poderá se dar pela

Administração ou pelo Poder Judiciário (efeitos retroativos – ex tunc).

• Desses dispositivos conclui-se que, em relação aos atos, a Administração pode ANULAR ou REVOGAR, porém, o Poder Judiciário pode apenas ANULAR.

• ANULAR quando ILEGAIS • REVOGAR quando INCONVENIENTES OU INOPORTUNOS ADMINISTRAÇÃO

• ANULAR quando ILEGAIS PODER

JUDICIÁRIO

• O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (princípio da segurança jurídica).

• O direito de revogar ato administrativo não tem limitação temporal.

• Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis (vício de competência ou vício de forma) poderão ser convalidados pela própria Administração.

• Lei 9784/99 - Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

• Outras formas de extinção de ato:

• Cassação – quando há vício na execução do ato (ex.: servidor fez alguma prática punível com demissão e logo após se aposentou; após a apuração, será cassada a aposentadoria).

• Caducidade – quando uma nova legislação passa a não permitir o que antes era permitido (ex.: havia lei permitindo fiscal da receita a porta arma; vem outra lei proibindo; então ocorre a extinção por caducidade).

• Contraposição – quando são praticados atos com efeitos opostos (ex.: nomeação e exoneração de servidor; a exoneração extingue o ato de nomeação).

• CLASSIFICAÇÃO

• São diversas as classificações trazidas pela doutrina, porém vamos analisar as mais pedidas em concursos:

• I - Quanto a liberdade de ação:

a) Ato Vinculado (tem que fazer) – quando a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, não sobrando margem para liberdade do administrador, pois o ato somente será válido se obedecidas as imposições legais (ex.: aposentadoria compulsória; lançamento tributário, anulação de ato ilegal, etc.).

b) Ato Discricionário (pode fazer) – quando a Administração tem liberdade de

escolha quanto ao seu destinatário, seu conteúdo, sua oportunidade e modo de realização (ex.: uma autorização para instalar um circo em area pública, ou mesmo a revogação de ato, que se dá por conveniência ou oportunidade, ou seja, atuação discricionária, que não se confunde com arbitrária, que seria em desacordo com a lei – ex.: suspensão).

Ato Vinculado Ato Discricionário

- Sem margem de liberdade - Com margem de liberdade

- Não tem mérito - Tem mérito

- Administração pode anular, mas não pode revogar

- Administração pode anular ou revogar

- Sofre controle Judicial - Sofre controle judicial, exceto quanto ao mérito

- Ex.: aposentadoria compulsória; lançamento tributário.

- Ex.: Reversão à pedido, Autorização, permissão

• II – Quanto ao alcance dos atos:

a) Ato Interno – produzem efeitos dentro da própria Administração Pública, atingindo os órgãos e agentes que o expediram, afastando sua incidência em relação a terceiros, não exigindo, portanto, publicação oficial (ex.: os servidores “x” devem vir uniformizados; os atos devem ser praticados com caneta preta, etc.)

b) Ato Externo – são os que produzem efeitos também para fora da Administração,

repercutindo no interesse da coletividade, ou seja, interessam não apenas a quem trabalha internamente na repartição; devem, portanto, ser publicados em órgão oficial para que tenham vigência (ex.: ato de naturalização de estrangeiro; horário de atendimento em um órgão, etc.)

• III – Quanto ao objeto:

a) Atos de Império – praticados com supremacia sobre o particular ou o servidor, impondo seu cumprimento (atributo da imperatividade – ex.: multa de trânsito, interdição de estabelecimento).

b) Atos de Gestão – praticados em relação de igualdade com os particulares, sem

usar de suas prerrogativas especiais (ex.: alienação de bens públicos, locação de imóvel).

c) Atos de Expediente – praticados rotineiramente pela Administração, a fim de dar

andamento a serviços internos da repartição (ex.: ordem de serviço, circular, numeração dos autos de um processo...).

• IV – Quanto a formação:

a) Ato Simples – nasce através da manifestação de vontade de um órgão. b) Ato Composto – nasce através da manifestação de vontade de um órgão, mas

depende da ratificação, visto, aprovação, anuência ou homologação de outro órgão, para que tenha exequibilidade (ex.: auto de infração lavrado por fiscal, mas que precisa ser aprovado pela chefia).

c) Ato Complexo – é necessária a manifestação de vontade de mais de um órgão

para que tenha existência (ex.: investidura de servidor, quando a nomeação é feita pelo chefe do Executivo, mas a posse é dada pelo chefe da repartição).

• ESPÉCIES DE ATOS

I – Atos Normativos: são os atos de comando gerais do executivo, que visam explicitar as normas legais.

Ex.: decreto; instrução normativa; regimentos; resoluções; deliberações. II – Atos Ordinatórios: decorrentes do poder hierárquico da Administração,

visam disciplinar o funcionamento em relação aos seus órgãos e agentes. Ex.: instruções; circulares; aviso; portarias; ordens de serviço; provimento;

ofícios; despachos.

III – Atos Negociais: visam concretizar negócios públicos ou conceder algum benefício ou direito a um particular, através de uma manifestação de vontade coincidente com a do particular.

Ex.: licença; permissão; autorização; aprovação; homologação; admissão; visto; dispensa; renúncia; protocolo administrativo.

IV – Atos Enunciativos: aqueles que atestam, certificam ou emitem opiniões sobre algum assunto.

Ex.: certidões; atestados; pareceres; apostilas.

V – Atos punitivos: buscam punir ou reprimir infrações administrativas ou condutas irregulares de servidores ou administrados

Ex.: advertência, suspensão, demissão, multa de trânsito, interdição de atividades, etc.