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Uso de Normas Técnicas pelo Governo José Augusto A.K. Pinto de Abreu (Sócio-Diretor da Sextante Ltda.) & Guilherme A.Witte Cruz Machado (Líder de Projetos da Sextante Ltda.)

Introdução Os governos implementam políticas públicas para atingir uma série de objetivos: assegurar um mercado justo e competitivo, proteger a saúde e garantir a segurança dos cidadãos, estimular a inovação e preservar o ambiente natural, dentre outros.

Ao executar as políticas públicas e responder às expectativas dos cidadãos, os governos esforçam-se para fazer o melhor possível, procurando utilizar os mecanismos adequados para realizar a missão de que são incumbidos, maximizando os benefícios e minimizando os efeitos negativos.

Neste contexto, a normalização aparece como um valioso instrumento de caráter técnico, potencialmente orientador e balizador para diversas ações governamentais nas esferas federal, estadual e municipal.

A normalização pode ser definida, em termos tecnológicos, como o processo que busca traduzir as expectativas de diversas partes interessadas, em relação a um produto, serviço, processo, sistemas de gestão, competência de pessoas, etc., utilizando a linguagem da tecnologia e baseando-se na experiência e na ciência.

Por sua vez, a norma técnica, fruto do processo de normalização, pode ser descrita como um documento elaborado por um organismo de normalização reconhecido pelo Estado, tendo como base o consenso, de uso voluntário, que estabelece requisitos de qualidade, de desempenho, de segurança, procedimentos, formas, dimensões, classificações ou terminologias e glossários.

Generalizadamente utilizada pelo setor privado, a normalização é um elemento crucial para as relações econômicas, contribuindo para uma melhor convergência técnica nas trocas comerciais, facilitando o acesso a novos mercados (internos e externos), melhorando a qualidade e a segurança dos produtos e serviços, divulgando conhecimentos e tecnologia, e melhorando as boas práticas comerciais.

No que diz respeito aos governos, a normalização apresenta uma gama de oportunidades para a melhor governança das políticas públicas, podendo ser utilizada em diversos momentos e formas.

Alguns exemplos comuns da utilização da normalização e das normas técnicas pelo governo: como critério de compras governamentais de produtos e serviços, como balizamento para a obtenção de financiamento

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público pelas empresas, como instrumento de suporte à regulamentação técnica, como fundamentação técnica para a desregulamentação, como ferramenta de auto-regulação de setores econômicos, como infraestrutura tecnológica para o desenvolvimento de políticas públicas junto a setores econômicos (neste caso, a própria elaboração das normas é uma das ações de política pública), como referência e registro tecnológicos para as ações governamentais de fomento à inovação, etc.

Ao se utilizar a normalização e as normas técnicas como uma das bases técnicas para as situações citadas acima, é importante que o Governo se assegure que estes instrumentos aportam as soluções apropriadas para atender às finalidades das políticas públicas, ou seja, em virtude das circunstâncias do problema que se pretende resolver (ou prevenir), se assegure que o processo de normalização e a utilização das normas técnicas são os mecanismos mais adequados

O Sistema

Brasileiro de Normalização

No Brasil, o Sistema Brasileiro de Normalização - SBN é o subsistema destinado ao desenvolvimento e coordenação das atividades de normalização no País no âmbito do Sinmetro – o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial. O Inmetro – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial é o seu órgão executivo. Informações sobre o Sinmetro podem ser obtidas no sítio www.inmetro.gov.br/inmetro/sinmetro.asp.

A ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas exerce a função de organismo nacional de normalização, seguindo as boas práticas internacionais descritas nos guias e normas internacionais para o tema. Informações sobre a ABNT podem ser obtidas no sítio www.abnt.org.br.

O órgão de política do SBN é o CBN – Comitê Brasileiro de Nomalização, órgão assessor do Conmetro, tendo como função a proposição das políticas e diretrizes de normalização ao Conmetro e o estabelecimento da Estratégia Brasileira de Normalização que contém as principais diretrizes estratégicas para o desenvolvimento e consolidação da normalização no país. Informações sobre o CBN podem ser obtidas no sítio www.inmetro.gov.br/qualidade/comites/cbn.asp

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O processo de Normalização

Tipicamente, o processo de normalização tem 4 etapas: planejamento, elaboração, aprovação e publicação.

Na etapa de planejamento é realizada a identificação e qualificação das demandas, a caracterização dos temas a serem abordados, o estabelecimento de prioridades e o estabelecimento de um plano de normalização de acordo com a vontade da sociedade.

A etapa de elaboração é quando os textos são desenvolvidos. Nesta etapa procura-se assegurar que os projetos de norma: atendem às necessidades identificadas na fase de planejamento; apresentam soluções aceitáveis para todas as partes interessadas; apresentam soluções técnicas consistentes; e constituem-se em uma base efetiva para o desenvolvimento tecnológico do setor.

Na etapa de aprovação, o texto proposto se converte formalmente numa norma técnica. Usualmente envolve uma consulta mais ampla a um público que não participou do desenvolvimento do projeto de norma, de modo a que se possa assegurar que houve oportunidade para conhecimento e apreciação pelos interessados.

Na etapa de publicação a norma é disponibilizada para a sociedade.

Note-se que a participação dos agentes públicos no processo de normalização é recomendável, principalmente quando as normas são usadas como uma das formas de fornecer a base técnica para a regulamentação técnica (ou desregulamentação) ou como fundamentação para uma auto-regulação ou infra-estrutura tecnológica para um setor econômico.

Mesmo que não participe ativamente da elaboração das normas, é altamente recomendável que o agente público acompanhe o desenvolvimento e a manutenção destas

Os níveis de normalização

A atividade de normalização é desenvolvida em diversos níveis, relacionados com a abrangência da sua aplicação e da participação no seu desenvolvimento. Neste sentido, a normalização e as normas técnicas podem ser classificadas como internacionais, regionais ou nacionais.

As normas internacionais são aquelas desenvolvidas por organismos internacionais de normalização, que são aqueles abertos à participação de

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todos os países. São as normas da ISO – Organização Internacional para a Normalização e da IEC – Comitê Eletrotécnico Internacional os exemplos mais conhecidos de normas internacionais, mas podem se mencionar ainda as normas da ITU – União Internacional de Telecomunicações, ou do Comitê do Codex Alimentarius, que é um comitê conjunto da Organização Mundial da Saúde e da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação, dentre outras. Informações sobre a ISO e a IEC podem ser obtidas através dos sítios www.iso.org e www.iec.ch, respectivamente.

As normas regionais são aquelas desenvolvidas no âmbito dos organismos regionais de normalização. Normalmente, esses organismos regionais estão vinculados a uma área geográfica. As normas da AMN – Associação Mercosul de Normalização (países do Mercosul) e da Copant – Comissão Panamericana de Normas Técnicas (países das Américas) são exemplos de normas regionais com participação brasileira. Informações sobre a AMN e a Copant podem ser obtidas através dos sítios www.amn.org.br e www.copant.org, respectivamente.

As normas nacionais são aquelas produzidas pelos organismos nacionais de normalização. Normalmente, cada país possui somente um organismo de normalização com o reconhecimento oficial do Governo. As normas elaboradas pelos organismos nacionais de normalização dos outros países são denominadas normas estrangeiras.

Tanto na normalização internacional quanto na normalização regional os representantes dos países nos organismos internacionais e regionais de normalização são os organismos nacionais de normalização.

O Brasil, por meio da ABNT, participa ativamente dos organismos internacionais e regionais de normalização citados.

A codificação quando uma norma internacional, ISO ou IEC, é adotada como norma brasileira é ABNT NBR ISO ou ABNT NBR IEC, respectivamente, sendo que o número da norma permanece inalterado (ex. norma internacional ISO 9001 adotada como norma brasileira recebe a codificação ABNT NBR ISO 9001). A adoção de normas regionais como normas brasileiras segue a mesma lógica de codificação.

Em certos campos, como no caso da regulamentação técnica de produtos, é recomendável que o Governo utilize como referência as normas internacionais devido às obrigações estabelecidas em acordos internacionais, regionais, multilaterais ou bilaterais de que o país é signatário.

De uma maneira geral, a fim de se evitar efeitos distorcidos no comércio e na competição, é recomendável que se promova, sempre que possível, o uso das normas internacionais e sua adoção como norma nacional.

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Evidentemente, na seleção das normas técnicas a utilizar é fundamental o agente público assegurar-se que as normas escolhidas fornecem a base técnica adequada considerada necessária.

A ordem de preferência para o uso das normas técnicas é utilização de normas internacionais, utilização das normas regionais (dos organismos de que o Brasil faz parte), seguidas das normas brasileiras (publicadas pela ABNT), e, por fim, a utilização de normas estrangeiras.

No caso de utilização de normas internacionais ou regionais, é recomendável que estas normas sejam adotadas como normas nacionais. Esta iniciativa cabe à ABNT com o apoio dos agentes públicos que vão adotá-las.

Por vezes, o conteúdo de normas estrangeiras (isto é, normas nacionais de terceiros países) pode atender às necessidades do agente público e ser utilizado como suporte a uma política pública. Contudo, convém reconhecer que a capacidade de participação e, conseqüentemente, de interferir no conteúdo das normas estrangeiras é bastante limitado ou mesmo inexistente.

Neste sentido, é conveniente elaborar as normas brasileiras equivalentes tendo como textos-base o conteúdo das normas estrangeiras. Desta forma o conteúdo técnico do interesse do agente público fica disponível para a sociedade brasileira e a gestão da sua evolução passa a ser nacional, isto é, qualquer revisão da norma passa a ser feita no Brasil de acordo com os interesses das partes interessadas nacionais.

Existem ainda outros dois níveis de normalização, mas que não devem ser usadas em apoio à legislação. Trata-se das normas de empresa, ou seja normas estabelecidas por uma empresa para controlar os seus processos e atividades, e as normas setoriais, que são normas adotadas por entidades setoriais ou não-governamentais mas que não fazem parte dos sistemas institucionais de normalização e, portanto, não são formalmente reconhecidas pelo Estado. De maneira semelhante às normas estrangeiras, pela sua própria natureza, o agente público e as demais partes interessadas não tem assegurada a possibilidade de participação e de influenciar no seu conteúdo

O uso das normas técnicas

Partindo do princípio de que é adequado o uso das normas técnicas em apoio à regulamentação técnica, existem basicamente duas maneiras distintas de fazê-lo: referência às normas e incorporação parcial das normas

A forma mais simples de utilizar as normas técnicas como base para as políticas públicas é fazer-se referência à norma (ou normas) que se pretende

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utilizar. Por este meio, fica estabelecido um vínculo objetivo com o conteúdo da norma, passando este a ser uma referência técnica para a ação governamental.

Há duas maneiras de fazer referências às normas técnicas:

pode ser feita referência à norma técnica integralmente (por exemplo, o produto deve atender aos requisitos da norma ABNT NBR XXXX). Neste caso entende-se que a norma se aplica integralmente, sem nenhuma exceção dos seus requisitos;

pode ser feita referência a partes ou itens da norma (por exemplo, “os dispositivos do motor devem atender aos requisitos do item 3.2.5 da norma ABNT NBR XXYY”, ou ainda, “os mancais devem ser ensaiados segundo a norma ABNT NBR ISO XYYZ”). Neste caso, requer-se o atendimento unicamente aos requisitos mencionados.

No que se refere à versão da norma em vigor, há também duas possibilidades:

referências datadas. Neste caso, a data de publicação da norma deve constar da referência (normalmente isto é feito acrescentando-se o ano ao número da norma, por exemplo, ABNT NBR 15285:2006) e significa que, mesmo que tenha sido publicada uma versão mais recente da norma, os requisitos estabelecidos na versão referenciada é que devem ser atendidos. Esta solução é adotada quando há a preocupação de que revisões futuras da norma possam alterar de maneira crítica os requisitos técnicos estabelecidos na norma utilizada como base técnica. Há que se levar em conta a necessidade de se manter a disponibilidade e o acesso às normas originais e que continuam constituindo parâmetros vigentes. Em contrapartida, esta maneira de fazer referências às normas pode resultar em potenciais confusões no momento da implementação, especialmente quando as normas técnicas são revisadas. Por esta razão, recomenda-se cuidado no uso desta alternativa.

referências não datadas. Neste caso, não é feita referência à data de publicação da norma (por exemplo, ABNT NBR 15285), significando que a revisão em vigor é que deve ser utilizada. Desta maneira, há a possibilidade de se manter a atualidade tecnológica, o que potencializa a perenidade da ação governamental e previne-se que se converta num obstáculo ao comércio involuntariamente.

Outra maneira de se utilizar normas técnicas como base técnica para políticas públicas é a sua incorporação no próprio corpo do documento de referência da ação governamental, transcrevendo trechos da norma.

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As normas voluntárias podem conter requisitos relacionados com aspectos que não são essenciais para o atendimento dos objetivos da ação governamental que as referencia. Assim, neste caso, somente as partes da norma que representam o mínimo necessário para atender a estes objetivos devem ser incorporadas.

Entretanto, convém que se tomem cuidados para acompanhar a evolução das normas voluntárias para se prevenir eventuais defasagens tecnológicas e confusão no mercado.

Outro fator importante diz respeito à não gratuidade das normas técnicas. Estas, de uma maneira geral, necessitam ser adquiridas pelos usuários. Este fato pode, potencialmente, prejudicar o seu uso pelo Governo. Várias medidas podem ser tomadas para ultrapassar essa dificuldade. Uma delas é o agente público efetuar um acordo com o organismo de normalização nacional, detentor dos direitos sobre a norma, para a sua disponibilização gratuita

Exemplos – uso da normalização e

das normas técnicas pelo

Governo

Programa Aventura Segura

A estruturação e o desenvolvimento do segmento de turismo de aventura no Brasil tiveram como fundamentação técnica a elaboração de um conjunto de normas técnicas com foco na segurança.

Esforços de capacitação, formalização e promoção da competitividade do setor tiveram como base as normas técnicas desenvolvidas. O setor mudou completamente de contexto e patamar de desenvolvimento.

Todo o processo de normalização foi apoiado e financiado pelo Ministério do Turismo – MTur. As normas técnicas ligadas ao turismo de aventura, estão disponibilizadas, de forma gratuita, no sítio da ABNT www.abnt.org.br, fruto de um convênio celebrado entre MTur e ABNT.

Informações sobre o Programa Aventura Segura podem ser obtidas na página http://www.abeta.com.br/aventura-segura/.

TV Digital

A implementação do Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre – SBTVD-T, estabelecido pelo Decreto 5.820/2006 da Presidência da República, está fundamentado tecnicamente em um conjunto de 13 normas técnicas elaboradas e publicadas pela ABNT em convênio com o Ministério das Comunicações. As normas estão disponíveis gratuitamente no sítio da ABNT www.abnt.org.br.

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Acessibilidade

A Secretaria Especial de Direitos Humanos, através da Coordenadoria Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência – Corde, utiliza as normas técnicas elaboradas e publicadas pela ABNT, vinculadas ao tema Acessibilidade, como instrumento técnico para o estabelecimento de políticas públicas de inclusão social das pessoas com deficiência. As normas estão disponibilizadas gratuitamente no sítio da Corde http://www.mj.gov.br/corde/.

PBQP-H

O PBQP-H, Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat, é um instrumento do Governo Federal que tem como meta organizar o setor da construção civil em torno de duas questões principais: a melhoria da qualidade do habitat e a modernização produtiva. Uma das bases técnicas do Programa é a adoção das normas técnicas para o setor de construção civil publicadas pela ABNT, tanto para empresas construtoras quanto para os produtos utilizados. Informações sobre o PBQP-H

http://www2.cidades.gov.br/pbqp-h/index.php.

Segurança de Brinquedos

A regulamentação técnica de segurança de brinquedos emitida pelo Inmetro utiliza os requisitos da norma ABNT NBR NM 300, de forma integral, para estabelecer as condições técnicas que os brinquedos comercializados em todo o território nacional devem atender de forma compulsória. Informações sobre a regulamentação de brinquedos http://www.inmetro.gov.br/legislacao/.

Cartão BNDES

O BNDES estabelece como critério técnico de credenciamento de fornecedores de materiais para construção civil no Portal de Operações do Cartão BNDES a comprovação de atendimento às normas técnicas publicadas pela ABNT para o setor. Informações sobre o Cartão BNDES www.cartaobndes.gov.br

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