ASPECTOS RELEVANTES DO PARECER PREVIO NAS...
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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ CRISTIA MARIA ANTONOVICZ ASPECTOS RELEVANTES DO PARECER PRÉVIO NAS CONTAS MUNICIPAIS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS CURITIBA 2017
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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
CRISTIA MARIA ANTONOVICZ
ASPECTOS RELEVANTES DO PARECER PRÉVIO NAS CONTAS
MUNICIPAIS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS
CURITIBA
2017
CRISTIA MARIA ANTONOVICZ
ASPECTOS RELEVANTES DO PARECER PRÉVIO NAS CONTAS
MUNICIPAIS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao
curso de Direito, da Universidade Tuiuti do
Paraná, como requisito parcial para obtenção do
título de Bacharel em Direito.
Orientador: Professor Mestre Cláudio Henrique de
Castro
CURITIBA
2017
TERMO DE APROVAÇÃO
CRISTIA MARIA ANTONOVICZ
ASPECTOS RELEVANTES DO PARECER PRÉVIO NAS CONTAS
MUNICIPAIS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do título de Bacharel no Curso de
Direito da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, _____ de __________________ de 2017.
_________________________________________
Professor Doutor Eduardo de Oliveira Leite
Coordenador do Núcleo de Monografia
Universidade Tuiuti do Paraná
Banca Examinadora:
Orientador: _________________________________________
Professor Mestre Cláudio Henrique de Castro
Membro da banca: _________________________________________
Membro da banca: _________________________________________
Agradecimentos
Agradeço primeiramente a Deus por me conceder a saúde física, mental e espiritual, e por me
dar forças mesmo quando estas me faltaram.
A João Carlos meu pai, que sempre me comparou ao saudoso Tio Nelson, este que já não está
entre nós, mas que era o único advogado da família,
À Dona Solange minha mãe, que me deu todo o amparo e incentivo para continuar, esta
maravilhosa pessoa que não me deixou desistir mesmo levando uma gravidez, que amparou e
deu os cuidados para minha filha e sua neta Lívia Valentina, a quem também dedico este
trabalho, pois é hoje, sem sombra de dúvidas, o maior incentivo da minha vida.
Ao meu companheiro, Dalton Grande pela ajuda em alguns momentos.
Aos meus irmãos Allan, Paola, meu cunhado Fabio e minha auxiliar Rose por toda sua
dedicação para com o nosso escritório, e por sua presteza na minha ausência, tentando suprir
as necessidades dos nossos clientes enquanto eu estava fora, bem como a todos por
suportarem meus momentos de “stress” devido ao acúmulo de funções que uma “mulher”
moderna enfrenta no seu dia-a-dia.
Ao corpo docente da Universidade Tuiuti do Paraná, com o qual pude absorver diversos
ensinamentos jurídicos, práticos, e porque não dizer “humanos”, assim como deve ser para
nos transmitir esta Ciência Humana, que é o Direito. Uma verdadeira escola de vida.
Agradeço, por fim, ao Professor e Orientador Cláudio Henrique de Castro, que além de me
fazer persistir, deu-me a atenção e colaboração, bem como me oportunizou realizar um estudo
de campo junto ao Tribunal de Contas do Paraná.
“Uma vida sem desafios, não vale a pena ser
vivida”.
Sócrates
LISTA DE ABREVIATURAS
COEX – Coordenadoria de Execuções
TCE/PR – Tribunal de Contas do Estado do Paraná
TCU – Tribunal de Contas da União
COFIM – Coordenadoria de Fiscalização Municipal
CONOF – Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
PPA – Plano Plurianual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
DTI – Diretoria de Tecnologia da Informação
TSE – Tribunal Superior Eleitoral
STF – Supremo Tribunal Federal
RE – Recurso Especial
CF – Constituição Federal
TAG – Termo de Ajustamento de Gestão
MPCPR – Ministério Público de Contas do Paraná
RESUMO
O presente trabalho envolve a análise sobre uma pesquisa realizada pela COEX – Coordenadoria de Execuções do Tribunal de Contas do Paraná relativo à prestação de contas do Poder Executivo dos períodos de 2007 a 2014, e avaliar a relevância de suas conclusões em relação aos Pereceres Prévios emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná e o Julgamento realizado pela Câmara de Vereadores, abordando os aspectos relevantes em relação às competências exercidas pelo Tribunal de Contas, bem como a decisão do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.
Palavras-chave: Prestação de Contas. Direito Financeiro. Tribunal de Contas. Executivo
Municipal. Parecer Prévio. Prefeitos.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 8
1 O TRIBUNAL DE CONTAS .............................................................................. 9
1.1 DO TRIBUNAL DE CONTAS DO PARANÁ ...................................................... 10
1.2 DO CONTROLE EXTERNO .............................................................................. 12
1.3 DA TOMADA E PRESTAÇÃO DE CONTAS ..................................................... 13
2 DA ANÁLISE DAS CONTAS PELO TCE-PR .................................................. 15
2.1 DA ANÁLISE PELA COFIM ............................................................................. 15
3 O MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS ................. 16
4 DO JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS..................................... 17
4.1 CONTAS DE GOVERNO E CONTAS DE GESTÃO ........................................... 18
5 PARECER PRÉVIO ........................................................................................ 19
6 DAS SANÇÕES APLICÁVEIS PELO TCE-PR ................................................ 21
7 DA DENÚNCIA OU REPRESENTAÇÃO ........................................................ 22
8 DOS RECURSOS ............................................................................................. 23
9 EFEITOS DA DESAPROVAÇÃO DE CONTAS MUNICIPAIS ....................... 24
10 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..................................................... 25
11 DA ANÁLISE DO RELATÓRIO DA COEX .................................................... 25
12 DA INELEGIBILIDADE E EFICÁCIA DA LEI DA FICHA LIMPA ............... 26
12.1 A LISTA PARA OS TRIBUNAIS REGIONAIS ELEITORAIS ............................. 27
12.2 DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA ............ 28
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 32
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 35
ANEXO A – MATÉRIA SOBRE DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 38
8
INTRODUÇÃO
De acordo com o que estabelece nossa Constituição Federal, no parágrafo único do
art.70; a prestação de contas é dever dos que utilizam, arrecadam, guardam, gerenciam ou
administram dinheiros, bens e valores públicos. O artigo 84, XXIV, da mesma Carta possui a
previsão de que: "compete privativamente ao Presidente da República prestar, anualmente, ao
Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas
referentes ao exercício anterior”; o que por simetria, será estendido aos Prefeitos Municipais,
estes que representam o Poder Executivo Municipal, conforme espelhado em Constituição
Estadual nos arts. 151, § 1º, e 158, IX. Logo, a obrigação “intuito personae” de prestar contas
municipais é de competência legítima do Prefeito.
O Prefeito é eleito pelo povo, por meio do sufrágio universal, e segundo descrito no
Portal do Tribunal Superior Eleitoral, é ele a autoridade máxima na estrutura administrativa
do Poder Executivo do Município. Como exemplo de figura detentora de poder, vale
referenciar HARADA (2015), ao citar a noção de Montesquieu, no sentido de que é uma
experiência perene que toda pessoa que tem poder, tende a abusar dele, pois a ação humana
“vai até onde encontra limites”. Neste sentido, também a Administração Pública deverá
encontrar limites por meio de um sistema de controle. O autor ainda cita o art. 15 da
Declaração de Direitos de 1789 que enuncia: “a sociedade tem o direito de pedir conta a todo
agente público de sua administração”, ou seja, o representante eleito pelo povo para
administrar a coisa pública, por óbvio, possui o dever de presta-lhe satisfação.
O controle da Administração Pública pode ser feito de várias formas: o controle interno, o
controle externo, o controle exercido pelo Ministério Público como órgão responsável pela
defesa da Ordem Jurídica, o controle legislativo no que tange o controle político de
financeiro. Podemos identificar o Tribunal de Contas como órgão auxiliar do Poder
Legislativo na realização do controle externo da Administração Pública e no julgamento das
contas anuais dos Chefes do Poder Executivo. A competência do Tribunal de Contas da União
é estabelecida constitucionalmente, e por simetria é estendida ao Tribunal de Contas do
Estado do Paraná por meio da Constituição Estadual.
O Tribunal de Contas, como órgão auxiliador do Poder legislativo, como elencado nos
artigos 71 a 74 da Constituição Federal, sendo caracterizado como um conjunto orgânico
perfeitamente autônomo. As atribuições do Tribunal de Contas do Estado do Paraná são
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definidas em Lei Complementar n° 113 de 15 de dezembro de 2005 e em seu Regimento
Interno pela Resolução n° 1 de 24 de janeiro de 2006, e dentre elas compete apreciar as contas
prestadas anualmente pelos Prefeitos, mediante Parecer Prévio que deverá ser emitido no
prazo de um ano contado do recebimento das contas. O Tribunal manifestará seu juízo sobre
as contas de governo prestadas pelos chefes do Poder Executivo Estadual e Municipal, que
serão encaminhadas após trânsito em julgado, ao Poder Legislativo para Julgamento.
Em pesquisa realizada pelo departamento COEX – Coordenadoria de Execuções no
Tribunal de Contas do Estado do Paraná, foram apontados alguns dados confrontantes entre
os Pareceres Prévios emitidos pelo TCE-PR, e o julgamento das contas na Câmara de
Vereadores no período de 2007 a 2014 que merecem ser objeto de análise, principalmente
diante da decisão junto ao Supremo Tribunal Federal quanto à competência para julgar as
contas dos chefes do Executivo Municipal. A decisão, que ainda não foi publicada no Diário
Oficial da União, foi acirrada por 6 (seis) votos a 5 (cinco), e vem sendo alvo de críticas visto
que contempla em sua tese conteúdo que poderá impactar nas decisões do Tribunal Superior
Eleitoral quanto à inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa.
1 O TRIBUNAL DE CONTAS
De acordo com AGUIAR, ALBUQUERQUE E MEDEIROS (2011), o Tribunal de
Contas foi criado por iniciativa de Rui Barbosa, então Ministro da Fazenda na época, por
meio do Decreto n° 966-A de 7 de novembro de 1890, e somente foi adjetivado com o termo
“União” na Constituição de 1967. O controle no Brasil remonta do Brasil Colônia. Em 1808,
durante a administração de Dom João VI, fora instalado o Erário Régio e criado o Conselho
da Fazenda, com intuito de acompanhar a execução de despesa pública. Posteriormente com a
proclamação da Independência do Brasil em 1822, o Erário Régio é transformado no Tesouro
pela Constituição Monárquica de 1824, prevendo seus primeiros balanços e orçamentos. Seu
projeto precursor foi idealizado inicialmente em 1826 por Felisberto Caldeira Brandt,
Visconde de Barbacena e José Inácio Borges, no entanto, as discussões pela sua criação
durariam quase um século. Foi na jovem República que seu projeto ganhou força e sob os
princípios de autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia, tornou-se realidade,
sendo institucionalizado na Constituição republicana de 1891, porém sua instalação somente
se deu em 1893.
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Posteriormente o Tribunal ainda foi objeto de críticas em relação à sua competência,
logo após sua instalação, o Tribunal se manifesta considerando ilegal a nomeação de um
parente do ex-Presidente Deodoro da Fonseca pelo então Presidente Floriano Peixoto. Este,
inconformado, passa a redigir decretos que retiravam do TCU a competência para impugnar
despesas consideradas ilegais. O que podemos observar é que em nada se diferencia dos
tempos atuais, em que sua competência ainda é objeto de críticas, e a maioria delas recheadas
de anseios de uma minoria, objetivando algum tipo de benefício com as decisões exaradas.
Em 1934 o Tribunal já detém a competência de julgar as contas dos responsáveis por
bens e dinheiro público e de apresentar o Parecer Prévio para encaminhamento à Câmara de
Deputados. Já em 1937 o Parecer Prévio não é mantido dentre suas competências. No ano de
1946 é atribuída dentre as demais competências a de julgar pensões, aposentadorias e
reformas. Em 1967 é retirada do Tribunal a competência de fazer o exame e o julgamento
prévio dos atos e contratos geradores de despesa.
Finalmente foi em 1988 que o Tribunal de Contas teve sua competência e jurisdição
ampliadas de forma que nos dias atuais auxilia o Congresso, exerce a função contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da
aplicação das subvenções e da renúncia de receitas.
De acordo com OLIVEIRA (2013), o Tribunal como órgão essencial à república e à
democracia, em relação à sua natureza jurídica pode ser visto como órgão que mantém
dignidade constitucional, por não fazer parte do Poder Legislativo, auxiliando-o sem
subordinação.
Para OLIVEIRA (2012), o Tribunal de Contas é um conjunto orgânico perfeitamente
autônomo, dotado de plena autonomia orçamentária e financeira.
A competência do Tribunal de Contas está delineada entre os artigos 71 a 74 da
Constituição Federal, do Capítulo I, do Título IV o qual se destina à Organização do Poder
Legislativo. Poderíamos supor que este órgão pertence ao Poder Legislativo, no entanto, art.
71 o intitula órgão auxiliar de controle externo, ou seja, estabelecendo a relação de
independência necessária às suas funções.
1.1 DO TRIBUNAL DE CONTAS DO PARANÁ
O Tribunal de Contas do Paraná possui regimento interno conforme Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado do Paraná, Lei Complementar n° 113 de 15 de dezembro de
11
2005. Em seu 1° artigo define a natureza, competência e jurisdição, sendo definido como
órgão constitucional de controle externo, com sede na Capital do Estado, e sendo de sua
prerrogativa, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos
Prefeitos Municipais, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado nos prazos gerais
previstos na Constituição Estadual, na Lei de Responsabilidade Fiscal, e nos prazos
específicos previstos na própria lei. O tribunal possui autonomia funcional, administrativa e
financeira.
O exercício do Poder Judicante do TCE/PR é conferido no art. 75, inc. II da
Constituição do Estado do Paraná, quando estabelece a competência do TCE/PR para julgar
as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da
Administração Direta e Indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público Estadual, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte em “dano ao erário”.
Quanto à composição de Conselheiros, OLIVEIRA (2013) analisa do conteúdo da
Súmula 653 do STF: o Tribunal é composto por sete conselheiros, sendo quatro escolhidos
pela Assembléia Legislativa, e três pelo Chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este
indicar um dentre auditores e outro dentre os membros do Ministério Público, e um terceiro a
sua livre escolha.
A jurisdição do TCE/PR abrange o Estado do Paraná, as pessoas, físicas e jurídicas,
órgão ou entidade a que se refere do art. 1º, inc. III da Lei Complementar nº 113/2005, bem
como, as matérias sujeitas à sua competência, e demais dispositivos estabelecidos no art. 3º da
referida Lei:
I - qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o inciso III, do
art. 1º, desta lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado ou o Município
responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza
pecuniária;
II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte dano ao erário;
III - os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob
intervenção ou que de qualquer modo venham a integrar, provisória ou
permanentemente, o patrimônio do Estado ou Município ou de outra
entidade pública estadual ou municipal;
IV - os responsáveis pelas contas das empresas estatais ou de cujo capital
social o Estado ou o Município participe, de forma direta ou indireta, nos
termos do ato constitutivo;
V - os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de
direito privado, que recebam contribuições e prestem serviços de interesse
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público ou social, bem como, as que se vinculem ao Estado ou ao Município
no regime de colaboração, incluídas as que formalizaram acordos de
Parceria Público Privada, Organizações Sociais, Serviços Sociais
Autônomos e Organizações Civis de Interesse Público;
VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam
sujeitos à sua fiscalização por expressa disposição de lei ou pela natureza
dos recursos, bens e valores públicos envolvidos;
VII - os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União, que sejam contabilizados pelo Tesouro Estadual ou Municipal,
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres,
inclusive recursos internacionais;
VIII - os sucessores dos administradores e responsáveis a que se refere este
artigo, até o limite do valor do patrimônio transferido, nos termos do inciso
XLV, do art. 5º, da Constituição Federal;
IX - os representantes do Poder Público na Assembléia Geral das empresas
estatais, das autarquias e sociedades anônimas de cujo capital o Estado, os
Municípios ou o Poder Público participem, solidariamente, com os membros
dos Conselhos Fiscais e de Administração, pela prática de atos de gestão
ruinosa ou liberalidade à custa das respectivas instituições.
1.2 DO CONTROLE EXTERNO
No dicionário Aurélio, a palavra “controlar” tem seus sinônimos: examinar,
fiscalizar, inspecionar; em conjunto com os significados contextuais como “exercer o controle
de algo, ou alguém” ou “ter sob o seu domínio, sua vigilância”.
O controle interno é exercido pelo próprio Poder Executivo. Segundo Braghini
(2016), o controle externo será exercido pelo Congresso Nacional (art.49, X, da CF), por meio
de Comissões de Fiscalização e Controle da Câmara de Deputados e Senado Federal, com o
auxílio do Tribunal de Contas da União (art.71 e 72 da CF) para fins de fiscalização e
execução orçamentária. Sob a égide da estrita legalidade dos atos praticados pelos agentes
públicos, há que se mencionar certa discricionariedade na realização de despesas públicas,
visto que não é hábil que o ordenamento jurídico abarque minuciosamente o procedimento
deste ato. O autor menciona que o controle externo pode ser concomitante ao permitir que um
ato fraudulento seja sustado, e ou o controle externo posterior, com a desaprovação de contas.
De acordo com AGUIAR, ALBUQUERQUE e MEDEIROS (2011), o titular do
Controle externo é o Congresso Nacional, mas isto não significa que o Tribunal de Contas
seja a ele subordinado, até porque suas competências descendem diretamente do Poder
Constituinte Originário. Somente o Poder Judiciário poderá anular uma decisão do Tribunal
de Contas da União, porém somente o Tribunal de Contas poderá reexaminá-la. De acordo
com a Súmula n° 347 o Tribunal de Contas poderá, no exercício do controle externo, apreciar
a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público.
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De acordo com OLIVEIRA (2012), o Tribunal de Contas tem a missão de evitar todo
e qualquer desmando ou desvio de recursos públicos, ao menos em tese. Este órgão, segundo
o autor deve agigantar-se assumindo o Poder que lhe é atribuído constitucionalmente, e não
limitar-se a analisar papéis.
OLIVEIRA (2013) destaca três formas de controle: prévio, concomitante e posterior.
Até 1946 foi prévio, com registro de contratos antes da realização da despesa, na atual
constituição não há mais este tipo de controle, apenas o concomitante e posterior. A
Constituição Federal em seu art. 31 assim dispõe:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do
Poder Executivo Municipal, na forma da lei:
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos
Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais
de Contas dos Municípios, onde houver
Ainda OLIVEIRA (2013), atenta pela matéria analisada pelo Supremo Tribunal
Federal em que a Câmara exerce o efetivo controle das contas com o auxílio do Tribunal de
Contas, e logo foi discutido sobre o contraditório perante a Câmara.
A Súmula vinculante n° 3, assim dispõe:
“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou
revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a
apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e
pensão.”
1.3 DA TOMADA E PRESTAÇÃO DE CONTAS
O dever de prestar contas advém do próprio conceito de Responsabilidade Fiscal.
Este conceito ganhou ênfase no Brasil com o instituto da Lei Complementar n° 101 de 4 de
maio de 2000, mais propriamente a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio regulamentar a
Constituição Federal no que diz respeito a Tributação e o Orçamento em seu Título VI,
atendendo ao art.163, que em seu inciso I elenca a Lei Complementar para dispor sobre
Finanças Públicas.
A Constituição Federal no parágrafo único do Art. 70:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
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ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária”
A Constituição do Estado do Paraná, por sua vez, reproduz em seu art. n° 74, que
prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre, dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado
responda, ou que, em nome deste, assuma obrigação de natureza pecuniária. Já o art. 75,
inciso IV, evidencia o Poder de Fiscalização concedido ao Tribunal de Contas do Estado do
Paraná, que define a realização, por iniciativa própria, do Poder Legislativo, de comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário e demais entidades da Administração Direta e Indireta; incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual.
Quanto à tomada de prestação de contas, os processos abrangem os ordenadores de
despesas, os gestores e demais responsáveis por bens e valores públicos da administração,
onde o Tribunal terá a competência de apurar mediante inspeções e exames quanto a
realização das contas.
O artigo 13 da Lei Complementar n° 113/2005, deverá instaurar a tomada de constas
especial a autoridade administrativa competente, em solidariedade ao Tribunal de Contas, nos
casos de omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos
nas formas que a lei prevê, da ocorrência de desfalque ou desvios, ou na prática de ato ilegal,
ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário. Deverão ser apurados os fatos,
quantificado o dano e identificados os responsáveis. Não ocorrendo desta forma, o Tribunal
de Contas poderá instaurar a tomada de contas em caráter especial, ordinário ou
extraordinário, com prazos estabelecidos no regimento interno. Os responsáveis pelos atos
acima praticados responderão pelos prejuízos que causarem ao erário.
De acordo com SILVA (2009), é a Lei de Responsabilidade Fiscal que estabelece a
prestação de contas conjunta. Pela regra cabe ao Chefe do Poder Executivo Municipal
apresentar as suas contas e conjunto às do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas do
Município se houver, obedecendo-se os prazos estabelecidos em lei.
A Lei Complementar n° 113, ou Lei Orgânica do Tribunal de Contas em seu art. 23
estabelece, em relação às contas Municipais que:
15
“O Tribunal de Contas emitirá parecer, no prazo máximo de 1 (um) ano a contar
do seu recebimento, sobre a prestação anual de contas do Poder Executivo
Municipal, e julgará, até o último dia do ano do seu recebimento, a prestação de
contas apresentada pelo Chefe do Poder Legislativo Municipal e demais
Administradores Municipais.
§ 1º O balanço das contas será remetido ao Tribunal de Contas até 31 de março de
cada ano, juntamente com as peças acessórias e relatório circunstanciado do
Executivo e Legislativo Municipal.
§ 2º Se as contas não forem enviadas na forma e prazo indicados no parágrafo
anterior, o Tribunal de Contas comunicará ao Legislativo Municipal, para os fins
de direito, sem prejuízo da instauração do processo de tomada de contas.
§ 3º O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas deixará de prevalecer, por
decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal, não perdendo a
validade de seu teor perante este Tribunal, bem como, não implicará em
convalidação ou saneamento das irregularidades apontadas no respectivo
opinativo, que serão objeto de julgamento individualizado e apartado da prestação
de contas anual, enquanto ato de gestão e de ordenação de despesa.”
2 DA ANÁLISE DAS CONTAS PELO TCE-PR
O Processo que inicia com a entrega das contas pelo Executivo Municipal ao
Tribunal de Contas até a decisão proferida em acórdão pelo Tribunal Pleno, observados os
Princípios do Contraditório e a Ampla Defesa, será descrito nos itens seguintes:
2.1 DA ANÁLISE PELA COFIM
De acordo com o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Paraná, em redação
dada pela Resolução n° 58/2016, em seu art. 158; é de competência da Coordenadoria de
Fiscalização Municipal analisar e instruir as Prestações de Contas Anuais dos Prefeitos
Municipais, dos Chefes do Poder Legislativo e dos demais Administradores desta esfera,
incluído a administração direta, fundos, autarquias, fundações, sociedades instituídas ou
controladas pelo Pode Público Municipal, dependentes ou não dependentes, consórcios
intermunicipais ou entidades congêneres, serviços sociais autônomos e quaisquer outros
órgãos ou entidades vinculados à Administração Pública Municipal e seus respectivos
Poderes. A COFIM também é competente para propor e instruir os processos de tomadas de
contas sobre assuntos afetos.
Dentre outros atributos, a área da COFIM abrange precipuamente a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública
Municipal, os atos de gestão e de ordenação de despesas, dentre outras funções estabelecidas
16
no art. 158 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Paraná. Este departamento
elabora a análise técnica das contas do Chefe do Poder Executivo.
A Constituição Federal no art. 5º, incisos LIV e LV, preceitua os Princípios do
Contraditório e da Ampla Defesa. Mesmo na fase de instrução realizada pela COFIM, após a
análise das contas abre-se o contraditório para que o Chefe do Executivo se manifeste em
relação ao Parecer Prévio. A defesa retorna para a análise da COFIM que irá encaminhar ao
Ministério Público, junto ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná, para que este emita o
Parecer Ministerial.
3 O MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS
O Ministério Público de Contas cuja base normativa está sedimentada no artigo 130 da
Constituição da República tem sua vertente histórica inicialmente dada pelo Decreto 1.166, de
17 de outubro de 1892 e atua no cerne do controle externo da Administração Pública. No
Estado do Paraná, com a criação do Tribunal de Contas por meio do Decreto-Lei 627, de 2 de
junho de 1947, e, logo em seguida, com a edição do Decreto 673, de 09 de julho de 1947, que
o regulamentou, a Procuradoria de Contas, à semelhança da legislação federal, foi designada
como órgão do Ministério Público, incumbindo-lhe essa missão.
Somente em 27 de junho de 1962, por meio da Lei n° 4.584, publicada do Diário
Oficial do Estado n.º 95, é que foi institucionalizado o órgão. Pensado inicialmente como ente
de auxílio da execução orçamentária e da fiscalização financeira, estava subordinado ao chefe
do Poder Executivo, competindo-lhe, ainda, a defesa dos interesses da Fazenda Pública,
exame e julgamento de contratos; opinar em processos a serem julgados pelo Tribunal, velar
pela execução das suas decisões; interpor recurso e requerer revisões de rescisão de julgado
dentre outras.
De acordo com o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná,
compete ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, em sua missão de
guarda da lei e fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas neste Regimento Interno
do Tribunal de Contas, as seguintes atribuições, ao que dispõe o art. 66:
I - promover a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis, requerendo as medidas de interesse da justiça,
da administração e do erário;
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II - comparecer às sessões do Tribunal e dizer do direito, verbalmente ou por
escrito, em todos os processos sujeitos à deliberação do Tribunal, sendo
obrigatória a sua manifestação sobre preliminares e sobre o mérito, nos processos
de consulta, prestação e tomada de contas, nos concernentes à fiscalização de atos
e contratos e de apreciação dos atos de admissão de pessoal e de concessão de
aposentadorias, reformas e pensões, bem como nas denúncias e representações;
III - manifestar-se em recursos e pedidos de rescisão de julgado, bem como, nos
incidentes de uniformização de jurisprudência, incidente de inconstitucionalidade
e na formação de prejulgados e entendimentos sumulados;
IV - velar supletivamente pela execução das decisões do Tribunal, promovendo as
diligências e atos necessários junto às autoridades competentes, para que a
Fazenda Pública receba importâncias atinentes às multas, alcance, restituição de
quantias e outras imposições legais, objeto de decisão do Tribunal;
V - elaborar seu Regimento Interno, observadas as especificidades de suas
competências, submetendo-o ao conhecimento e deliberação do Tribunal Pleno,
mediante quorum qualificado; (Redação dada pela Resolução n° 24/2010)
VI - interpor os recursos permitidos em lei;
VII - interpor o pedido de rescisão;
VIII - substituir o Procurador-Geral, quando designado para a função. Parágrafo
único. Se após a manifestação prevista nos incisos II e III, ocorrer juntada de
documentos ou de alegação da parte interessada, ou de qualquer outro
pronunciamento que altere a instrução processual, terá o Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas, nova audiência no processo.
Dentre outras atribuições o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas é quem irá
emitir o Parecer Ministerial sobre a Prestação de Contas do Chefe do Executivo Municipal.
Antes de emitir seu parecer poderá requerer ao Relator qualquer providência ordenatória dos
autos que lhe pareça indispensável à melhor instrução da matéria, bem como informações
complementares ou elucidativas que entender conveniente. Poderá se pronunciar
preliminarmente no processo ou conclusivamente sobre o mérito. O parecer será encaminhado
ao Relator eleito da Câmara de Julgamento do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, para
que seja incluído na Pauta de Julgamento.
4 DO JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS
A fase de julgamento inicia após o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
que irá se pronunciar por meio de Parecer Ministerial. O relator da Câmara será eleito e
incluirá na Pauta de Julgamento para levar ao Colegiado.
18
De acordo com o Regimento Interno do Tribunal e Contas do Estado do Paraná o
Tribunal de Contas dividir-se-á em duas Câmaras deliberativas, compostas cada uma por 3
(três) Conselheiros, com exclusão do Presidente do Tribunal de Contas. A Primeira Câmara
será presidida pelo Vice-Presidente do Tribunal e, a segunda Câmara, pelo Conselheiro mais
antigo, adotando-se, para substituição em caso de falta ou impedimento, a ordem de
antiguidade dos Conselheiros no Tribunal, dentro de cada Câmara.
O Presidente de cada Câmara, além de relatar e votar os processos de sua pauta
participará da votação de todas as matérias, nos termos do Regimento Interno. O Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas integrará obrigatoriamente as Câmaras, através do seu
Procurador-Geral ou por Procuradores especialmente designados. Cada Câmara terá um
Secretário, a quem competirá preparar a pauta e encaminhá-la à Diretoria-Geral, elaborando
as atas, dentre outras atribuições a serem previstas no Regimento Interno. Para o
funcionamento da Câmara, é indispensável a presença do Presidente ou seu substituto, e de
mais dois de seus membros, computando-se, para esse efeito, os Auditores. A composição e o
funcionamento das Câmaras serão regulamentados pelo Regimento Interno.
O Tribunal Pleno é o órgão máximo de deliberação. Dirigido pelo Presidente, tem
seu funcionamento estabelecido pelo Regimento Interno. Para seu funcionamento é
indispensável a presença do Presidente ou seu substituto, e de mais seis de seus membros,
computando-se, para esse efeito, os Auditores regularmente convocados, ressalvadas as
hipóteses de quorum qualificado, previstas em lei e no Regimento Interno.
O Presidente somente votará em caso de empate. Quando exigido o quorum
qualificado para a deliberação, será necessária, para a instalação da sessão, a presença de, pelo
menos 4 (quatro) Conselheiros efetivos, além do Presidente e para a aprovação da matéria, o
voto favorável de, no mínimo, 3 (três) Conselheiros efetivos.
A Lei Orgânica do TCE PR prevê em seu artigo 16, III, quatro hipóteses para que as
contas sejam consideradas irregulares:
1. Omissão no dever de prestar contas;
2. Infração à Norma Legal ou regulamentar;
3. Desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
4. Desvio de finalidade.
4.1 CONTAS DE GOVERNO E CONTAS DE GESTÃO
Para a análise das recentes discussões sobre a competência de julgamento das contas
do Prefeito, se faz necessário distinguir Contas de Governo das Contas de Gestão. De acordo
19
com YNOUE (2016), o Poder Legislativo julga as contas de Governo, que são as contas
atreladas aos índices constitucionais, dos gastos com saúde educação, ou limites de gastos
com pessoal. Já as contas de Gestão, seriam julgadas pelo Tribunal de Contas, ou seja, as
vinculadas à realização de despesas e o art. 71, II, daria legitimidade para tanto. Em tese as
contas de Governo, vinculadas a opções políticas, seriam de responsabilidade direta do
Prefeito. O Tribunal emite o parecer prévio e o Poder Legislativo julga as contas. Quanto às
demais despesas o prefeito é caracterizado como ordenador da despesa que responde pela
prestação de contas. Nesses casos, o Tribunal de Contas realizará o julgamento técnico e
definitivo. Se houver condenação pecuniária a decisão possuirá status de título executivo,
conforme § 3º art. 71da Carta Magna.
OLIVEIRA (2012) busca em seus comentários objetivar a atenção redobrada sobre o
gasto mínimo, sobre o que deveria ser destinado ao homem do povo, o que mais necessita de
atenção do Estado. Aquele que não tem condições de ter um plano de saúde, qual seu custo ao
estado? Segundo o autor, deveria haver a quantificação dos custos relativos ao atendimento
médico necessário deste indivíduo. Controlando o gasto mínimo, poderão ser controlados os
gastos de grandes obras. Esta visão do autor não se trata de uma visão em relação aos direitos
e garantias fundamentais, os vislumbrados pela ONU, mas o direito de subsistência, o que
seria minimamente necessário usufruir. Podemos supor que existem recursos suficientes para
subsistir, e o Tribunal de Contas deve cogitar a orientação destes gastos. O autor também
aborda a questão da economicidade, da circunstância de estar ou não o dispêndio público estar
sendo ou não aplicado onde se faz necessário.
Se o Tribunal já faz esta distinção entre os gastos, poderia ser utilizado em caráter
sugestivo, como peça fundamental na orientação dos gastos do Prefeito, que por muitas vezes
são mal assessorados, ou ineficientes aos anseios da população, já que para exercer a função
de gestor público, muitas vezes, não possuem conhecimento técnico suficiente.
5 PARECER PRÉVIO
De acordo com o Regimento Interno do Tribunal de Contas, em seu art. 217-A:
Pelo parecer prévio o Tribunal manifesta seu juízo acerca das contas de
governo prestadas pelos Chefes do Poder Executivo Estadual e Municipal,
que serão encaminhadas, após o trânsito em julgado, ao Poder Legislativo
competente para o julgamento.
20
A prestação de contas e os respectivos pareceres prévios evidenciarão os principais
aspectos da Gestão Fiscal como parte integrante da avaliação anual. Serão objetos, bem como
demais deliberações, de ampla divulgação, inclusive por meio eletrônico, ficando disponíveis
para consulta de qualquer interessado, após trânsito em julgado, atendendo ao Princípio da
Transparência. A conclusão do Prévio poderá se restringir a: recomendações; determinação
legal ou ressalva. As recomendações geralmente consistem em aconselhamentos para
melhorias efetivas; e determinação legal.
De acordo com OLIVEIRA (2013), o Parecer Prévio aparece como documento de
apreciação das contas do Presidente da República, e de acordo com o autor citado Roberto
Rosas, não há possibilidade de emissão de Parecer sem conclusão. Porém é peça opinativa,
mas um valioso subsídio. Para o autor, o parecer deve ser suscetível de recorribilidade uma
vez que aborda a conduta de alguém e pode ocasionar dano e poderá ser objeto de recurso em
esfera administrativa e em juízo.
Na pesquisa realizada pela COEX, abordada no presente trabalho, uma parte
significativa dos pareceres não chega a ser analisada em tempo hábil pela Câmara Legislativa,
e muitas Prefeituras se omitem da prestação de contas no prazo determinado. Seguindo a
simetria constitucional quanto à tempestividade, o autor verifica que de acordo com a
previsão da Constituição Federal de 67, a omissão na prestação de contas no prazo de 60 dias,
o fato deveria ser comunicado ao Congresso Nacional, e o Tribunal deveria se manifestar em
relatório financeiro sobre aquele exercício. Na Constituição atual não há mais a previsão. O
Presidente poderá incorrer em crime de responsabilidade previsto no art.85, V da CF. Assim
deveria incorrer o Prefeito que injustificadamente se omite no dever de prestar contas dentro
do prazo mínimo estabelecido.
Analisando o art.71, II, da CF, o autor evidencia que o Tribunal de Contas deve ser o
órgão a elaborar o julgamento técnico, administrativo, de vasto alcance. Aborda também o
julgamento de contas de nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social a União
participe de forma direta ou indireta. Também é o responsável pela fiscalização do repasse de
verbas públicas entre União, Estados e Município. Poderá o Tribunal estabelecer sanções em
casos de irregularidades ou ilegalidades, previstas em lei. Em casos de ilegalidade o ato
poderá ser sanado, e caberá ao Tribunal sustar a execução ou conceder prazo para o
saneamento.
21
OLIVEIRA (2013) também observa que no caso de aprovação de contas pelo Tribunal
de Contas e sua rejeição pela Câmara de Vereadores em juízo político, é obrigatório
assegurar-lhes a ampla defesa, com intimação do prefeito e instauração do contraditório.
Neste viés, o que acontece quando houver a desaprovação das contas pelo Tribunal e a
aprovação pela Câmara? No caso acima, o contraditório está sendo dado ao prejudicado que é
o prefeito, a lei estabelece suas garantias fundamentais. Mas quando se “deixa passar” contas
tecnicamente desaprovadas? O lesado é o povo que terá como elegível o mau gestor.
O Parecer não se limita apenas a opinar sobre as contas do prefeito,
concomitantemente pode conter informações sobre outros procedimentos, como denúncias ou
outros do qual seja sujeito passivo o Chefe do Executivo. Desta forma poderão ocorrer
incongruências como ser evidenciado um parecer pela aprovação de contas, mas com alguma
irregularidade em sede de denúncia ainda não concluída. Logicamente respeita-se o
contraditório e a ampla defesa, porém são informações que podem pesar na análise do usuário
externo do parecer.
6 DAS SANÇÕES APLICÁVEIS PELO TCE-PR
Ainda disposto em Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná,
no art. 85, o Tribunal de Contas em qualquer processo administrativo em que constatar
irregularidades, poderá impor sanções, observado o devido processo legal. As sanções podem
variar em multas administrativas, por infração fiscal, proporcionais ao dano ou prejuízo, a
restituição de valores, impedimentos de certidões, inabilitações ao exercício de cargos de
comissão, proibições de contratar com Poder Público, ou a sustação de ato impugnado caso
não sanada a irregularidade no prazo de 30 dias.
As multas administrativas serão aplicadas, independente de outras sanções tais como
reparação de danos ao erário, e cabe ao Tribunal seu processamento julgamento e aplicação.
Também poderá o Tribunal impor a restituição de valores, dentre outras sanções
punitivas em caso de fraude em licitações ou atos de improbidade. Poderá expedir também
Declaração de Inidoneidade dos responsáveis e Inabilitá-los para cargos. A decisão que
resultar reparação de dano, imputação de multa ou restituição ao erário, será feita a
identificação do responsável, e se ilíquida caberá a liquidação conforme especificado do Novo
Código de Processo Civil.
De acordo com CASTRO (2017), a Lei Complementar Estadual n° 113/2005 em seu
art.9° §5º, incluído pela Lei Complementar Estadual n° 194/2016, o Tribunal de Contas
22
poderá, para adequar os atos e procedimentos dos órgãos ou entidades sujeitos ao seu
controle, mediante proposta de seus Conselheiros e aprovação do Tribunal Pleno, firmar
Termo de Ajustamento de Gestão TAG, a ser disciplinado em ato normativo próprio, cujo
cumprimento permitirá afastar a aplicação de penalidades ou sanções.
O TAG consiste num instrumento de controle consensual, celebrado entre o Tribunal
e a autoridade por ele controlada. Visa monitorar as condutas praticadas pelo gestor público,
em caráter preventivo, e não punitivo como tem sido observado nos Tribunais. Muito mais
eficaz à população que elege seu representante, vê-lo seguir condutas controladas,
constantemente monitoradas, do observar sua punição, e muitas vezes nem ela.
7 DA DENÚNCIA OU REPRESENTAÇÃO
A Lei Complementar n° 113 em seu art. 30, prevê a possibilidade de denúncia ou
representação de atos ou fatos irregulares ou ilícitos da Administração Pública Direta ou
Indireta do Estado ou dos Municípios. Terá legitimidade qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato.
A representação será encaminhada ao Presidente do Tribunal de Contas pelos
responsáveis dos controles internos dos órgãos da devida Administração, sob pena de
responsabilização solidária. Também poderá ser comunicado por qualquer autoridade
judiciária estadual ou federal dos Ministérios Públicos Federais e Estaduais. Ainda poderão
comunicar os Poderes: Executivo e Legislativo, o Tribunal de Contas da União, a Assembléia
Legislativa do Estado, quando houver conclusão Parlamentar de Inquérito, Comissões
Especiais, dentre outros previstos no regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do
Paraná.
As denúncias ficarão sob sigilo até a decisão definitiva sobre a matéria, preservando
direitos e garantias individuais, e posteriormente será encaminhada ao Presidente do Tribunal,
sendo que não serão aceitas denúncias anônimas ou insubsistentes, ou seja, deverá ser
identificada com o maior número de dados. Seu tramite será sob regime de urgência,
conforme Lei Complementar n° 194/2016, com prazo de 5 (cinco) dias para ser protocolada,
autuada, verificada e distribuída ao Conselheiro Relator.
O despacho ocorrerá em 10 (dez) dias, sob liminar pelo Conselheiro Relator, e sendo
considerada regular, será citado o responsável para apresentar sua defesa no prazo de 15
(quinze) dias. Decorrido o prazo da defesa, será encaminhado à unidade técnica para em 15
(quinze) dias emitir parecer, e ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas para igual
23
fim, no prazo de trinta dias; após isto elaborado relatório com voto escrito, no prazo de 30
(trinta) dias
IV – em trinta dias, com relatório e voto escrito, ser encaminhada pelo
Conselheiro Relator para inclusão em pauta e julgamento na primeira sessão
imediata, com preferência sobre os demais feitos. (Redação dada pela Lei
Complementar n. 194/2016) Art. 36. A decisão do Tribunal que julgar procedente
a denúncia determinará a intimação das autoridades responsáveis para as
providências corretivas e punitivas inerentes ao procedimento.
Art. 37. Ao denunciante será assegurada a condição de parte interessada, seja
para acompanhamento da instrução processual, seja para oferecimento dos
recursos previstos nesta lei.
8 DOS RECURSOS
São legítimos para interpor recurso perante o Tribunal de Contas do Estado do
Paraná: a parte do processo, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e o Terceiro
interessado. Sendo interposto pelo MPTC serão intimados os demais interessados para
manifestação no prazo recursal, sendo sua contagem a partir da data da publicação do ato. O
recorrente possui o direito a renúncia a qualquer tempo. A petição inicial junto das razões será
dirigida ao Relator, que efetuar o juízo de admissibilidade.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas, ou Lei Complementar n° 113/2005, em seu
art. 65 apresenta os Recursos Cabíveis junto ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná. São
eles:
1. Recurso de Revista: terá o prazo de 15 (quinze) dias para interposição, ao
Tribunal Pleno, com efeito devolutivo e suspensivo, contra acórdão proferido
por qualquer das Câmaras.
2. Recurso de Revisão: poderá ser interposto no prazo de 15 (quinze) dias, ao
Tribunal Pleno, contra acórdãos por ele proferidos em casos de decisão não
unânime, em que houver reformado decisão da Câmara; para questionar
vigência de leis ou decretos, divergência de entendimentos.
3. Recurso de Agravo: o agravo caberá no prazo de 10 (dez) dias, com efeito
apenas devolutivo contra decisão monocrática do Conselheiro, Auditor ou
Presidente do Tribunal.
4. Embargos de Declaração: cabem no prazo de 5 (cinco) dias, com efeito
suspensivo nos casos em que a decisão for omissa, obscura, duvidosa ou
contraditória. Está evidenciado no rol de recursos cabíveis da Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado do Paraná, porém parte da doutrina o considera
como Incidente Processual, não recurso.
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5. Embargos de Liquidação: caberá contra decisões de homologação de cálculos
e o prazo de interposição será de 5 dias.
Não caberá recurso em processo de consulta.
9 EFEITOS DA DESAPROVAÇÃO DE CONTAS MUNICIPAIS
A desaprovação de contas decorre de um processo que inicia com a análise da prestação
de contas por parte do TCE PR. O Tribunal de contas emitirá parecer, no prazo de um ano, a
contar do recebimento da prestação anual de contas do Executivo Municipal e julgará até o
último dia do ano de seu recebimento como estabelece o art. 23 da Lei Orgânica e Regimento
Interno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.
O Parecer Prévio será avaliado pela Câmara Municipal e deixará de prevalecer por
decisão de 2/3 de seus membros; não perdendo a validade de seu teor perante o Tribunal de
Contas, bem como, não implicará em convalidação ou saneamento das irregularidades
apontadas no respectivo opinativo, que serão objeto de julgamento individualizado e apartado
da prestação de contas anual, enquanto ato de gestão e de ordenação de despesa.
Após o transito em julgado das decisões, o parecer ficará a disposição em meio eletrônico
para acesso e transparência. As conclusões poderão ser diferenciadas em recomendações,
determinações legais ou ressalvas. Além disto, o Tribunal poderá fiscalizar atos e contratos,
bem como tratar de denúncias e representações, dando tratamento sigiloso a denúncias que
possam ferir direitos e garantias individuais. O Tribunal de Contas possui legitimidade para
aplicar as sanções previstas neste trabalho. A rejeição das contas poderá trazer reflexos em
várias áreas do Direito. No Direito Eleitoral, a questão da Inelegibilidade prevista na Lei
Complementar n° 64/90, ou Lei da Ficha Limpa, que será desmembrada adiante. Também
pode ocasionar reflexos na esfera Civil, de acordo com a Lei Federal n° 8429/92 ou Lei de
Improbidade Administrativa, sendo que poderá o agente Público recair nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de seu mandato, tendo de vir a reparar os danos causados
ao erário. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ainda poderá vir analisar fatos
apurados pelo Tribunal de Contas que possam caracterizar crimes ou atos de improbidade
administrativa, ou seja, também há reflexo na área do Direito Penal.
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10 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
De acordo com Braghini (2016) a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
n° 101 de 4 de maio de 2.000) é considerada um marco no controle das contas públicas no
Brasil e tem por finalidade garantir a responsabilidade da gestão fiscal.
Em Cartilha disponibilizada pelo CONOF- Consultoria de Orçamento e Fiscalização
Financeira estabelece a fixação de metas fiscais na LDO, sob pena de incorrer em infração
contra a lei de finanças públicas punida com multa de 30% de vencimentos anuais do
responsável. Essas metas são traçadas no ciclo de planejamento do governo, com o objetivo
de garantir o cumprimento de obrigações relativas a despesas e empréstimos, bem como a
sustentabilidade das finanças públicas durante vários exercícios. Além disso, a LRF
introduziu novas responsabilidades para o administrador público. Algumas dessas
responsabilidades são: executar o orçamento de forma planejada e sustentável, observando
metas fiscais previstas para vários exercícios; desenvolver a arrecadação própria do ente
governamental (município, estado, DF ou União); evitar a criação de despesas continuadas
sem uma fonte segura de receitas; respeitar os limites de gastos com pessoal; não permitir
aumento de salários às vésperas de eleições (180 dias); observar os limites legais de
endividamento público.
11 DA ANÁLISE DO RELATÓRIO DA COEX
A pesquisa realizada em relação aos períodos de 2007 a 2014 contou com o
julgamento das contas do Poder Executivo Municipal de 8 (oito) exercícios, abrangendo 399
Câmaras, e um total de 3192 julgamentos, por meio de dados fornecidos pelas próprias
Câmaras, sendo a participação efetiva por meio de formulários de 376 delas, ou seja 94% do
total. Em relação aos 2238 pareceres emitidos pelo TCE, 37,32% foram pela regularidade,
50,62% por regularidade com ressalva e 12,06% pela irregularidade, ou seja, uma minoria. Já
em comparação à Câmara, dos 1365 julgados, 61,46% foram pela regularidade, 29,74% pela
regularidade com ressalvas, e apenas 8,79% de irregularidade.
Os pareceres emitidos pelo Tribunal pela Irregularidade são os que apresentam menor
efetividade no julgamento pelas Câmaras. Entre 2238 pareceres definitivos emitidos pelo TCE
PR, 84 foram modificados pela Câmara, 47 de irregulares para regulares, e 37 de Regulares
para Irregulares.
Para realizar o levantamento a COEX em conjunto à DTI elaborou um formulário
eletrônico que foi enviado às Câmaras. Com o intuito de comparar os Pareceres Prévios e os
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Julgamentos realizados pelas Câmaras Municipais do Estado do Paraná, o TCE PR, objetivou
ensejar uma discussão quanto à criação de mecanismos de controle sobre o objeto levantado e
formas de controle social. Este estudo demonstrou a variação de entendimento sobre o
Tribunal de Contas do Estado do Paraná, com o julgamento por parte da Câmara Municipal
em relação à aprovação ou não das Prestações de Contas do Executivo Municipal. Um dado
que deve ser destacado primeiramente, é a comparação da efetividade dos pareceres com o
julgamento na Câmara. Enquanto 70% dos Pareceres foram emitidos pelo Tribunal de Contas
do Estado do Paraná, apenas 42,8% foram julgados. Ou seja, ao que tudo indica, o Processo
de Julgamento na Câmara, é mais demorado que a análise técnica realizada pelo Tribunal de
Contas. Enquanto os pareceres desaprovaram 8,5% do total analisado, a Câmara reprovou
apenas 3,8% delas. Ainda na análise geral, elaborada pelo COEX, concluíram que 41,5% dos
pareceres considerados Irregulares pelos Pareceres Prévios, não foram julgados pela Câmara
Municipal, e do total dos que foram julgados irregulares, apenas 30% foram mantidos, ou seja
70% deles foram modificados. Quando a análise é feita pela Regularidade, o julgamento é
mais breve, como citado no relatório da COEX. Pela análise, o percentual de modificações de
pareceres foi de 3,8%, dos quais prevaleceu a análise política sobre a técnica, mas o
interessante a ser observado é que 41,5% dos irregulares não tiveram julgamento. O COEX
observa também ser temerário encaminhar a listagem à Justiça Eleitoral, visto que nem todas
as Câmaras encaminharam suas prestações de contas para análise, e acusam que seria
necessária a obrigatoriedade das Câmaras para que informem sobre o julgamento ao TCE PR.
Sugerem desenvolver um sistema para que as Câmaras possam encaminhar informações sobre
o julgamento eletronicamente. Sugerem modificar procedimentos para que a COEX possa
controlar o andamento dos julgamentos e o parecer prévio, e também um Plano Anual de
Fiscalização, dando publicidade dos julgamentos à sociedade, por meio do portal do TCE PR.
12 DA INELEGIBILIDADE E EFICÁCIA DA LEI DA FICHA LIMPA
De acordo com a Lei Complementar n° 64 de 18 de maio de 1990, mais conhecida
como a Lei da Inelegibilidade, art. 1°:
São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas
rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade
administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta
houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se
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realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão,
aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os
ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa
condição;
De acordo com o Portal do TSE, A alínea ‘g’ é a maior causa de inelegibilidade de
candidatos. Isto porque o administrador de recursos públicos que presta contas com alguma
irregularidade insanável, por ato doloso de improbidade administrativa; ou omite essa
prestação é considerado inelegível pela alínea.
O tutorial apresentado pelo Portal do TCE-PR, a Lei da “Ficha Limpa”, ou Lei
Complementar n° 135 de 4 de junho de 2010 demonstra que a lei trouxe outras providências
para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa, e a
moralidade no exercício do mandato. A Lei determina que um candidato que tiver seu
mandato cassado, renunciar ou for condenado por decisão de órgãos colegiados, ainda que
não esgotados os recursos, se tornará inelegível por oito anos.
A competência para declarar a inelegibilidade de responsáveis por contas julgadas
irregulares é da Justiça Eleitoral, porém é o Tribunal de Contas que apresenta a relação de
pessoas físicas que se enquadram nos requisitos legais. Esta lista contempla a identificação
das pessoas físicas com contas julgadas irregulares, cujo julgamento transitou em julgado nos
oito anos imediatamente anteriores à realização de cada eleição, sendo excluídos dela os
nomes dos responsáveis cujas contas julgadas irregulares sejam objeto de recurso no TCE,
bem como aqueles que tiveram os acórdãos tornados insubsistentes por decisão do Poder
Judiciário. O período abrange os últimos oito anos e o nome poderá ser excluído mediante
decisão judicial ou força de decisão exarada em sede de pedido de rescisão.
12.1 A LISTA PARA OS TRIBUNAIS REGIONAIS ELEITORAIS
A lista elenca o motivo e hipóteses de irregularidade das contas. As sanções poderão
ocorrer em cada caso específico tanto por contas irregulares, ou regulares com ressalva, como
pode não haver nenhuma sanção. O julgamento de contas anteriores à vigência da Lei
Complementar n° 93/2005 não contém sanções por ainda não haver tipificação para da
conduta a ser penalizada, e o cumprimento desta não retira o nome da lista. O TCE PR poderá
retirar da lista nomes caso detecte erros, ou por rescisão ou por decisão judicial antes de uma
eleição, e deverá elaborar uma lista contendo os motivos da exclusão.
28
12.2 DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA
O Supremo Tribunal Federal encerrou na sessão plenária no dia 10 de agosto de 2016
a discussão sobre a competência para julgamento das contas do Poder Executivo Municipal,
para comprovar se a rejeição pelo Tribunal de Contas pelas contas dos Prefeitos poderia
torná-los inelegíveis, de acordo com o que dispõe a alínea “g” do art.1º da Lei da Ficha
Limpa.
O debate aconteceu no julgamento conjunto de dois Recursos Extraordinários, RE
848.826 e RE 729.744; e o tema foi reconhecido com repercussão geral, ou seja, o
entendimento firmado no caso será aplicado em casos semelhantes.
Em matéria divulgada pelo Portal da Procuradoria da República em 05 de agosto de
2016, são resumidos os votos de acordo com cada ministro:
Pelo voto de Ricardo Lewandowski, a apreciação das contas dos prefeitos, tanto
contas de governo, como contas de gestão, será exercida pelas Câmaras Legislativas, com o
auxílio do Tribunal de Contas, cujo Parecer poderá ser derrubado por 2/3 da Câmara.
Na tese de Gilmar Mendes o Parecer emitido pelo Tribunal de Contas possui caráter
meramente opinativo, sendo de competência exclusiva da Câmara de vereadores o julgamento
das contas anuais do chefe do Poder Executivo, sendo incabível o julgamento ficto das contas
pelo decurso do prazo.
Para o ministro Luís Roberto Barroso as contas de Governo objetivam demonstrar o
cumprimento do orçamento e dos planos da administração referindo-se à atuação como agente
político do chefe do Poder Executivo; “A Constituição Federal reserva à Casa Legislativa
correspondente a competência para julgá-las em definitivo, mediante parecer prévio do
tribunal conforme determina o artigo 71, inciso I. Barroso ressalta que, por outro lado as
contas de gestão possibilitam o exame não dos gastos globais, mas de cada ato administrativo
que componha a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente
público quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. “A competência para julgá-las em
definitivo é do tribunal de contas, portanto sem participação do Legislativo, conforme
determina o artigo 71, II, da Constituição Federal”.
O Ministro Marco Aurélio Fux, lembrou do entendimento que haviam definido em
1992, visto que não houve alteração na Carta da República, contrário ao novo entendimento,
lembrou que a decisão recente iria trazer problemas com a guinada jurisprudencial. De acordo
com o Ministro “os efeitos deletérios são no sentido de afirmar a ratio essendi da Lei da Ficha
Limpa. A soberania popular não ganha, porque a Lei da Ficha Limpa foi de iniciativa
29
popular”. Entende o Ministro que o povo também se submete à Constituição, neste sentido
devem ser contramajoritários para tornar efetiva a Lei das Leis, agasalha a tese da maioria se
estiver de acordo com a Constituição.
Dias Tofolli observou apenas a repercussão geral e concordou com o autor Ricardo
Lewandowski.
O Ministro Barroso, que acompanhou o Ministro Gilmar Mendes, relator da
discussão do dia 10 de agosto de 2016, se posicionou no seguinte sentido: além de dizer que o
parecer do tribunal não é capaz de tornar um prefeito inelegível, mesmo que os vereadores
demorem em discuti-lo, o verbete deveria deixar claro que a demora “é uma prática
inconstitucional e acrescenta: se não fizermos isso, estaremos estimulando a criação de um
sistema que encoraja a não avaliação.” Após o posicionamento Fux foi em defesa do
argumento de Barroso: “Estamos começando um processo para derruir o que se construiu na
Lei da Ficha Limpa”. Em seguida Gilmar Mendes faz uma crítica contundente à Lei da Ficha
Limpa: “Esta Lei foi tão mal feita, que parece que foi feita por bêbados (...)”. Barroso se
defende: “Só não gostaria de participar de uma decisão que estimula a não deliberação”, e
ainda apela “Estamos precisando de um pouco de impulso de moralização, e vamos dizer que
um prefeito teve as contas rejeitadas pelo órgão técnico, mas não foram analisadas pelos
vereadores vai ficar por isso mesmo?
O Ministro Celso de Mello o decano da corte resolveu que o Tribunal de Contas não
julga as contas, apenas dá seu Parecer, é o órgão que propõe a rejeição que fica por conta da
apreciação e julgamento do Poder Legislativo.
A Lei da Ficha Limpa advém de um projeto de iniciativa popular, sendo reunidas mais
de 1,6 milhões de assinaturas e teve como objetivo máximo aumentar a idoneidade dos
candidatos. O projeto foi aprovado por Câmara e Senado, sendo sancionado pelo Presidente
da República, transformando-se em lei complementar que foi emendada à Lei das Condições
de Inelegibilidade ou Lei Complementar n° 64 de 1990. Em fevereiro de 2012, o mesmo
Supremo Tribunal Federal considerou a constitucionalidade da Lei e válida para as eleições
subseqüentes realizadas no Brasil após 2010 representando uma vitória para o Tribunal
Superior Eleitoral. Segundo o art. 61, §2º, CF:
“A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três
décimos por cento dos eleitores de cada um deles”
30
Pelos fundamentos do próprio Estado Democrático de Direito, uma organização
política onde a vontade popular é soberana e o Princípio da Dignidade Humana é atendido,
bem como os direitos e garantias fundamentais, perfazendo uma sociedade justa, solidária e
igualitária, eis aí completo o Estado de Direito e o Estado Democrático. Mas como detectar a
“vontade popular”?
A Constituição Federal de 1988, em seu art.1°, § único, define:
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição.”
Pela análise deste Parágrafo, podemos analisar que a vontade popular poderá ser
exercida de duas formas: direta, ou indiretamente por meio de representantes, estes que por
meio de mandato popular, são os procuradores que irão agir em nome de seus representados.
A Magna Carta legitima ambas as formas. No entanto, será que estas formas estão atendendo
aos fins a que se prestam? Em análise geral ao ambiente político atual, eu diria que não. O que
presenciamos hoje de fato são anseios individuais e não coletivos. Nossos procuradores não
nos “ouvem”, e ao que parece, nosso Supremo Tribunal Federal está agarrado à Constituição
Federal que completa 29 (vinte e nove anos) este ano, ou seja, só ouve a voz das “pedras”, ou
cláusulas pétreas.
As leis devem acompanhar a evolução ou, por muitas vezes, involução social,
dependendo do ponto de vista. No entanto a imutabilidade Constitucional consagra o
Princípio da Segurança Jurídica. Em contraponto, uma Lei sem eficácia se torna letra morta.
A Lei da Ficha Limpa nada mais é do que um apelo da população, que deixou de ser
ouvida como deveria, por seus representantes. E o que observamos por parte da classe política
é uma total ignorância em relação à Lei. Nosso Judiciário que deveria zelar por ela, segue no
entendimento que prejudica a vontade popular. Quem quer ser governado por um mau gestor?
Esta Lei trouxe o caráter da reincidência. Se sua conduta vai de encontro com atos de
improbidade administrativa, ou se suas ações não se disciplinam pelas próprias leis, por óbvio
que o eleito não está exprimindo a vontade popular, nem fazendo jus ao mandato que recebeu
do povo para representá-lo. Se a sanção é torná-lo inelegível por 8 (oito) anos, significa que
neste período haverá tempo suficiente para repensar suas condutas, e o seu sucessor tempo
suficiente para reparar os danos causados pela gestão anterior.
No entanto, algumas decisões poderiam contrariar a vontade do eleitor que insiste em
mantê-lo no cargo, mesmo ciente de suas condutas como, por exemplo, de ter suas contas de
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gestão desaprovadas. Ao que parece, a falta de cultura e informação popular são as principais
vilãs no processo eleitoral. O Tribunal de Contas está cumprindo com seu papel técnico de
auxiliar o julgamento das contas por parte da Câmara Legislativa, porém, ao que parece, a
Câmara não segue na mesma direção.
De acordo com o estudo do COEX apresentado, existe um alto índice de Pareceres que
não são analisados, 30 % das contas do Executivo Municipal, não são encaminhadas pelos
Prefeitos ao TCE-PR. Das 70% que são enviadas tem seus Pareceres emitidos, enviados à
Câmara, que julga efetivamente 42,8% deles, ou seja, há um grande número de Pareceres que
não são julgados em tempo hábil. São muitos gestores que não se tornam inelegíveis
simplesmente porque não são julgados, e o ônus apenas recairá sobre os que são. Quanto aos
Pareceres irregulares, ainda há por parte da Câmara entendimentos contrários aos Pareceres,
visto que de 12,06 % dos Pareceres pela Irregularidade das Contas, 8,79% são considerados
pela Câmara realmente irregulares, porém qual o embasamento técnico para contrariar o
Parecer do Tribunal de contas e a fundamentação pela contrariedade?
Segundo CASTRO (2017), os julgamentos no Brasil sempre se atrasam e até se
comprovarem desfalques, improbidades ou irregularidades, a “Inês é morta”, devido ao
“contraditório” e “ampla defesa” que são exercidos até a exaustão; os processos nunca tem
fim. A desinformação do eleitorado aliada ao baixo nível de escolaridade perpetua os agentes
no poder e fortalecem suas reeleições. Em sua avaliação ao estudo realizado pelo COEX, os
pareceres em geral são mantidos. Num placar apertado 6x5 no STF e a decisão foi por não
permitir que os TCEs detenham o Poder de tornar os agentes públicos inelegíveis. Entende o
autor que a arte da interpretação não conta com o clamor das ruas e não condiz com a
indignação populacional diante tantos desvios e desfalques. O autor ainda critica a forma pela
qual age nossa Corte Suprema e a compara aos países desenvolvidos, nestes os Ministros são
transitórios e com grande legitimidade nas indicações, aqui são indicados pelo Chefe do
Executivo e ainda tem o privilégio de errar e acertar por último.
Quanto à competência dos Tribunais de Contas estão definidas no art. 71 da
Constituição Federal, como já abordado neste estudo, e de acordo com BRAGHINI (2016), a
atuação do Tribunal de Contas é meramente opinativa no julgamento das contas, que consiste
em exame mediante “Parecer Prévio” com posterior análise legislativa e julgamento de mérito
de “conotação política”. Aponta o Ministério Público com atuação institucional para fazer
valer o interesse coletivo, sendo que tanto Tribunal de Contas como Poder Legislativo
deverão notificá-lo de suposta caracterização de crime.
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O Tribunal de Contas é o órgão que efetivamente tem acesso aos dados encaminhados
pelas Prefeituras. Possui a competência técnica necessária para avaliar as contas dos chefes do
Poder Executivo. De acordo com a natureza contábil dos Pareceres Técnicos, estão calçados
no Princípio da Prudência, e podem servir como fonte fidedigna de dados ao usuário externo.
Neste contexto, entende-se documento hábil para comprovar a ineficiência de um gestor, logo,
na prática, sem sombra de dúvidas, o Tribunal de Contas poderia tornar o agente inelegível,
porém poderá ser derrubado pela Câmara.
Analisando isto e vários julgados no TSE, haverá uma guinada na jurisprudência. E a
discussão pode repercutir até mesmo no caso da ex-Presidente Dilma Roussef, que teve seu
impedimento embasado por Parecer Prévio do TCU, sendo caracterizado crime de
responsabilidade, sendo que suas contas nem haviam sido julgadas pelo Congresso Nacional.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Tribunal de Contas, de acordo com seu histórico, teve sua criação objetivada sob os
princípios de autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia. Em 1934 já tinha esta
instituição competência para julgar as contas dos responsáveis por bens e dinheiro público,
entretanto, já vinha sendo alvo de críticas e outras medidas, ao considerar ilegal a nomeação
de um parente do ex-Presidente Deodoro da Fonseca, pelo então presidente Floriano Peixoto.
Atualmente o Tribunal de Contas consiste num órgão perfeitamente autônomo, e sua
competência é estabelecida pela Constituição Federal abrangendo a função contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da
aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Já o Tribunal de Contas do Paraná, por
simetria constitucional possui previsão legal na Constituição Estadual do Paraná, bem como é
organizado pela Lei Complementar n° 113/2005 e possui Regimento Interno delineado pela
Resolução n° 01/2006. Como órgão auxiliar do controle externo (art.31, §1º, CF), possui a
competência de avaliar a prestação de contas do Executivo Municipal, dentre outras funções,
para emitir Parecer Prévio que servirá de base para sustentar o julgamento da Câmara de
Vereadores que poderá derrubá-lo por 2/3 dos votos da casa.
A análise das contas do Prefeito é realizada pela COFIM, Coordenadoria de
Fiscalização Municipal, que depois de finalizado, abrirá o direito ao contraditório para que o
gestor se manifeste a respeito dos apontamentos realizados. Após verificar a manifestação
encaminhará ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas para emissão do Parecer
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Ministerial. O Tribunal de Contas irá realizar o julgamento técnico das contas do Prefeito
como ordenador de despesas, e sobre a análise das contas de gestão, poderá aplicar sanções
que variam entre multas administrativas ou infrações fiscais, proporcionais ao dano ou
prejuízo, a restituição de valores, sustação de atos impugnados, dentre outras, independente de
reparação por danos ao erário. Sua conduta deve estar atrelada à Lei de Responsabilidade
Fiscal, e em caso de cometer atos de improbidade administrativa estará sujeito às penas
previstas na Lei n° 8.429/1992. O TAG pode ser um instrumento que assegure o controle de
condutas em caráter preventivo para que não sejam aplicadas sanções.
Em análise da pesquisa realizada pela COEX, apesar dos pareceres em sua maioria
relatarem pela regularidade das contas, alguns dados evidenciados merecem atenção: De 2238
pareceres, 84 foram modificados pela Câmara, 47 de irregulares para regulares, e 37 de
Regulares para Irregulares. De 70% dos Pareceres que foram emitidos apenas 42,38% foram
julgados pela Câmara. Evidentemente há uma discrepância entre o entendimento técnico
definido no Parecer Prévio e o julgamento político realizado pela Câmara de vereadores. O
Parecer deve subsidiar a decisão da Câmara, porém não é isto que realmente ocorre. Em
recente decisão do Supremo Tribunal Federal, o entendimento externado por 6 votos a 5, foi
de que compete exclusivamente à Câmara de Vereadores julgar as contas do Prefeito. Esta
decisão pode impactar nas decisões que vem ocorrendo no TSE em relação à inelegibilidade
descrita na Lei da Ficha Limpa em seu art.1º alínea “g”. A decisão é um retrocesso que torna
esta lei de iniciativa popular, letra morta, uma vez que poderá tornar elegível o mau gestor,
por mera decisão política.
O que observamos hoje é que a nossa Democracia representativa não passa de
“utopia”. Nossos representantes estão longe de nos representar. Podemos avaliar que muitos
momentos de crise política foram observados no decorrer da história, e são eles necessários
justamente para um possível processo de renovação posterior. A lei da Ficha Limpa não foi
mais do que um apelo popular, um aviso aos representantes, estes que legislam na maioria das
vezes em benefício de uma minoria, para informar-lhes que apesar da Constituição ser uma
“pedra”, sua interpretação deve visar o bem maior.
O Tribunal de Contas deve servir ao fim proposto, e as leis devem servir para dar
efetividade a este órgão para que a fiscalização ocorra de forma técnica e autônoma.
Observamos nos dias atuais o que a deficiência de controle na gestão pública pode ocasionar,
é importante que nosso judiciário, que hoje assume papel do legislativo em sede de
34
jurisprudência, especificamente o Supremo Tribunal Federal como guardião de nossa
Constituição a interprete de forma soberana.
35
REFERÊNCIAS
AGUIAR, Ubiratan Diniz.; ALBUQUERQUE, Marcio André Santos de. e MEDEIROS,
Paulo Henrique Ramos. A Administração Pública sob a Perspectiva do Controle Externo.,
Editora Fórum, Belo Horizonte, 2011.
BRAGHINI, Marcelo. Direito Financeiro. 2ª Edição, Editora Jus Podivim, Salvador, 2016.
BITTAR, Eduardo C. B. Metodologia da Pesquisa Jurídica, 14ª Edição, Editora Saraiva,
2016;
CASTRO, Claudio Henrique de. Escritos sobre o Brasil, o direito, as cidades e religiões.
Curitiba, Ed. 2017.
<https://issuu.com/claudiohenriquedecastro/docs/escritos_sobre_o_brasil_o_direito_a_041fd6
f5f0a372>
CASTRO, Claudio Henrique de. Guia Prático sobre o Termo de Ajustamento de Gestão. TAG
– junto ao TCEPR, Curitiba, 2017.
<https://issuu.com/claudiohenriquedecastro/docs/final_guia_pra__tico_sobre_o_termo_>
CÂMARA LEGISLATIVA. Entendendo o Orçamento - Cartilha, disponível em:
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/cartilha.pdf
Acesso em: 10 NOV.2016
CONOF – Cartilha sobre Orçamento Público: <http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-
uniao/leis-orcamentarias/entenda/cartilha/cartilha.pdf>
CONSTITUIÇÃO FEDERAL:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ:
<http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=iniciarProcesso&tipoAt
o=10&orgaoUnidade=1100&retiraLista=true&site=1>
36
DICIONÁRIO AURÉLIO <https://dicionariodoaurelio.com>
FICHA LIMPA - TSE: <http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2013/Junho/serie-ficha-
limpa-inelegibilidades-criadas-pela-lei-causam-afastamentos-de-candidatos>
HARADA, Kyioshi. Direito Financeiro e Tributário. Editora Atlas, São Paulo, 2015.
LEI COMPLEMENTAR N° 113/2005 – Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do
Paraná
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA OU LEI N° 8.429/92
LISTA PARA O TSE: <https://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/lista-de-agentes-com-contas-
irregulares/266>
LISTA DE AGENTES COM CONTAS IRREGULARES (Perguntas e Repostas):
<http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/lista-de-agentes-com-contas-irregulares/266/area/215>
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO PARANÁ:
<http://www.mpc.pr.gov.br/historico/>
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, 5ª Edição, Editora Revista dos
Tribunais, 2013.
OLIVEIRA, Renan Coelho de. O Tribunal de Contas no contexto orgânico da Constituição
Federal de 1988, artigo publicado em 10/2012.
<https://jus.com.br/artigos/22912/o-tribunal-de-contas-no-contexto-organico-da-constituicao-
federal-de-1988>
Procuradoria Geral da República: <http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/contas-de-gestao-
e-contas-de-governo-tem-tratamento-diferenciado-pela-constituicao-diz-pgr>
RELATÓRIO FINAL ESTUDO COEX:
http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2016/4/pdf/00291764.pdf
37
RESOLUÇÃO N° 01/2006 – Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.
SILVA, Moacir Marques. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Editora Fórum,
Belo Horizonte, 2009.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
<http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=456>
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL: <http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-
tse/2016/Setembro/conheca-as-principais-atribuicoes-do-prefeito>
YNOUE, Ricardo Tadao. O julgamento das contas do Prefeito. Artigo publicado em 07/2016
<http://www.unipublicabrasil.com.br/uploads/materiais/c46a41eb7be52830dc242d10ded9ec9
426072016132901.pdf>
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ANEXO A – MATÉRIA SOBRE DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Competência para julgar contas de prefeito é da Câmara de Vereadores, decide STF
O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) encerrou na sessão plenária desta quarta-feira
(10) o julgamento conjunto dos Recursos Extraordinários (REs) 848826 e 729744, ambos com
repercussão geral reconhecida, que discutiam qual o órgão competente – se a Câmara de
Vereadores ou o Tribunal de Contas – para julgar as contas de prefeitos, e se a desaprovação
das contas pelo Tribunal de Contas gera inelegibilidade do prefeito (nos termos da Lei da
Ficha Limpa), em caso de omissão do Poder Legislativo municipal. Por maioria de votos, o
Plenário decidiu, no RE 848826, que é exclusivamente da Câmara Municipal a competência
para julgar as contas de governo e as contas de gestão dos prefeitos, cabendo ao Tribunal de
Contas auxiliar o Poder Legislativo municipal, emitindo parecer prévio e opinativo, que
somente poderá ser derrubado por decisão de 2/3 dos vereadores.
O julgamento conjunto foi concluído nesta quarta-feira, mas as teses de repercussão geral
somente serão definidas em outra sessão. No RE 848826, prevaleceu a divergência aberta pelo
presidente do STF, ministro Ricardo Lewandowski, que será o responsável pelo acórdão.
Segundo ele, por força da Constituição, são os vereadores quem detêm o direito de julgar as
contas do chefe do Executivo municipal, na medida em representam os cidadãos. A
divergência foi seguida pelos ministros Gilmar Mendes, Edson Fachin, Cármen Lúcia, Marco
Aurélio e Celso de Mello. Ficaram vencidos o relator, ministro Luís Roberto Barroso, e mais
quatro ministros que o acompanhavam: Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux e Dias Toffoli.
No julgamento do RE 729744, de relatoria do ministro Gilmar Mendes, o Plenário decidiu,
também por maioria de votos, vencidos os ministros Luiz Fux e Dias Toffoli, que, em caso de
omissão da Câmara Municipal, o parecer emitido pelo Tribunal de Contas não gera a
inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea “g”, da Lei Complementar 64/1990. Este
dispositivo, que teve sua redação dada pela Lei da Ficha Limpa, aponta como inelegíveis
aqueles que “tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas
rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade
administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, para as eleições que se
realizarem nos oito anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o
disposto no inciso II do artigo 71 da Constituição Federal”.
De acordo com o relator do recurso, ministro Gilmar Mendes, quando se trata de contas do
chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de
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suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em
razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo
político-administrativo, cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas.
No âmbito municipal, o controle externo das contas do prefeito também constitui uma das
prerrogativas institucionais da Câmara de Vereadores, que o exercerá com o auxílio dos
Tribunais de Contas do estado ou do município, onde houver. “Entendo, portanto, que a
competência para o julgamento das contas anuais dos prefeitos eleitos pelo povo é do Poder
Legislativo (nos termos do artigo 71, inciso I, da Constituição Federal), que é órgão
constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua
adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada.
Seu parecer, nesse caso, é opinativo, não sendo apto a produzir consequências como a
inelegibilidade prevista no artigo 1º, I, g, da Lei complementar 64/1990”, afirmou o relator,
ressaltando que este entendimento é adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Casos concretos
No RE 848826, José Rocha Neto, candidato eleito sub judice para o cargo de deputado
estadual no Ceará nas Eleições de 2014, questionava acórdão do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) que indeferiu seu registro da candidatura em razão da rejeição, pelo Tribunal de Contas
dos Municípios do Estado (TCM-CE), de contas relativas a sua atuação como ordenador de
despesas quando era prefeito de Horizonte (CE). Ao final do julgamento, sua defesa pediu que
o STF comunicasse a decisão que deu provimento ao recurso ao TRE-CE, já que haverá
alteração na composição da Assembleia Legislativa do Ceará, e pedido que foi acolhido pelos
ministros. Já no RE 729744, o Ministério Público Eleitoral questionava decisão do TSE que
deferiu o registro de candidatura de Jordão Viana Teixeira para concorrer ao cargo de prefeito
de Bugre (MG), sob o entendimento de que a desaprovação, pelo Tribunal de Contas do
Estado, das contas relativas ao exercício de 2001, não gera a inelegibilidade da alínea “g” em
caso de omissão da Câmara de Vereadores em apreciar as contas. Por maioria de votos, foi
negado provimento ao recurso do Ministério Público.
VP/FB
Leia mais:
04/08/2016 – Iniciado julgamento sobre competência para julgar contas de prefeito
11/09/2015 – RE sobre competência para julgar contas de chefe do Poder Executivo tem
repercussão geral
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21/02/2013 – STF irá analisar eficácia de parecer de TCE sobre contas de prefeito
RE 848.826 – Neste recurso, José Rocha Neto questiona acórdão do Tribunal Superior
Eleitoral (TSE) que indeferiu seu registro de candidatura para o cargo de deputado estadual
nas eleições de 2014 porque as contas de quando era prefeito foram rejeitadas pelo Tribunal
de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE). Para ele, a competência para julgamento das contas
de prefeito é da Câmara de Vereadores e não do Tribunal de Contas estadual. Janot se
manifestou pelo desprovimento do recurso. “Tem guarida constitucional a separação de
contas de governo e contas de gestão, que recebem tratamento específico de um e outro caso
pela Carta da República", disse. Segundo ele, é competência dos tribunais de contas o
julgamento de contas de prefeitos para fins de inelegibilidade (artigo 1º, inciso I, alínea g, da
Lei Complementar 64/1990.
O procurador-geral da República destacou ainda que o STF considerou todos os
dispositivos da LC 135/2010 (Lei da Ficha Limpa) adequados aos texto constitucional, no
julgamento das ações declaratórias de constitucionalidade (ADC 29 e ADC 30). Ele explicou
que, diante da declaração de constitucionalidade da alínea g, do inciso I do artigo 1º da LC nº
64/90, a disposição do artigo 71, inciso II, da Constituição “é plenamente aplicável aos
prefeitos, quando agirem na condição de ordenadores de despesas”.
RE 729.744 – Neste caso, o Ministério Público Eleitoral contesta decisão do TSE que deferiu
o registro de candidatura de Jordão Viana Teixeira a prefeito de Bugre/MG, sob o
entendimento de que a desaprovação, pelo Tribunal de Contas do Estado, das contas relativas
ao exercício de 2001 não configura a inelegibilidade do artigo 1º, inciso I, alínea g da LC
64/1990, em razão de ausência de decisão proferida pelo órgão competente, ou seja, a Câmara
Municipal.
Neste caso, Janot se manifestou pelo provimento do recurso. “Aqui não resta dúvida que se
trata de contas de governo e não contas de gestão”, declarou. Ele explicou que o artigo 31 da
Constituição determina que a fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo
municipal, mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
municipal na forma da Lei.
Segundo o procurador-geral, o parágrafo 2º determina que o parecer prévio emitido pelo
órgão competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, só deixará de
prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara municipal.
